RAPPORT Beredskapsøvelse Tunellulykke

Transkript

1 RAPPORT Beredskapsøvelse Tunellulykke INNHOLD 1. INNLEDNING ØVINGSTEMA KONKLUSJONER OG SAMMENDRAG FORBEDRINGSPUNKTER KRISESTABEN OG DE MATERIELLE RAMMENE INFORMASJON ØVINGSMOMENTER VARSLINGSRUTINENE ANSVARS- OG ROLLEFORDELINGEN LEDERROLLEN OVERSIKT OVER TILGJENGELIGE RESSURSER INFORMASJONEN/INFORMASJONSOPPLEGGET BUDSKAPET (KOM DET GODT FREM?) OMSORGEN FOR RAMMEDE OG BERØRTE SAMORDNINGEN OG KOORDINERINGEN AVTALEOPPLEGG MED POLITI /ANDRE VIRKSOMHETER FORHOLDET TIL FULLMAKTER VEDLEGG

2 1. Innledning SAMØV og Fylkesmannen gjennomførte beredskapsøvelse i Lieråsen, 16.oktober SAMØV- er et forum for etater, virksomheter og organisasjoner som ønsker å styrke sin redningsfaglige beredskap gjennom felles øvelser og samarbeid. Beredskapsøvelsene er et ledd i å få innsikt i kommunenes kompetanse og evne til å takle større kriser og ulykker der det fokuseres på å øve kommunenes kriseledelse. Formålet er å øve kommunene i henhold til det ansvar de har for å ivareta liv og helse, miljø og materielle verdier i kommunene. 2. Øvingstema Tema for øvelsen i regi av SAMØV, var Togulykke inne i Lieråstunnelen. Et togsett sydgående fra Flytoget hadde sporet av og kollidert med et togsett fra NSB-nordgående. Avsporingen og kollisjon hadde fysisk sperret tunnelen. Togene hadde til sammen ca 250 passasjerer. Scenario skulle inneholde varierende grad av passasjerer hvorav ca 30 var skadde passasjerer og togpersonell i tillegg til 4 døde. Temaene omfattet presse- og informasjonsberedskap med varsling internt og til virksomhetene. Her ville kommunens rolle som aktiv medvirker samt bruk av kommunenes informasjonsplan og evakueringsplan stå sentralt. Tema var blant annet planlegging og drifting av evakuering - og pårørendesenter (EPS) for personer som ble berørt av togulykken. Varsling og hvordan dette skal gjennomføres samt vurdering av kommunenes kapasitet til å håndtere mange henvendelser samtidige. Kommunenes kriseledelse og krisestab skulle utfordres gjennom en større beredskapssituasjon hvor bl.a. kommunene skulle utvikle gode beredskapsrelasjoner til Fylkesmannen, nabokommuner, nødetater og andre naturlige samarbeidspartnere ved en gitt storulykke. Det skulle samtidig øves i å utvike et systematisk kvalitets- og kontrollsystem for samfunnssikkerhet i sammenheng med kommunenes planarbeid. Et nytt elektronisk kriseverktøy CIM (Crisis & Issues Management) ble benyttet. Øvelsen besto av en samvirkeøvelse med en forberedende gjennomgang i en tabletop øvelse som avsluttet i en fullskalaøvelse. 3. Konklusjoner og sammendrag Beredskapsøvelsen i Lieråsen var en stor regional øvelse som det er vanskelig å detaljstyre. Hendelsesforløpet ble derfor litt tilfeldig. Store regionale øvelser ser likevel ut til å være nyttig. En del av erfaringene når det gjelder kommunene vil Fylkesmannen oppsummert i denne rapporten. Lier kommune som var en av kommunene som ble øvet, kommenterte at det var første gang kommunen øvde etter en helhetlig beredskapsplan. Evalueringen er gjennomført med bakgrunn i gjennomføringen av øvelsen, evalueringsskjemaene fra kommunene og annen informasjon om øvelsen som vi har mottatt, slik som evalueringsrapporten fra Lier kommune. Med bakgrunn i øvingsmomentene er det gjort følgende vurderinger: - Varslingsrutinene fungerte bra med unntak av rutinene knyttet til atomberedskap. - Rapportering av status kan bli bedre gjennom bruk at rapportmal. Ansvars- og rollefordelingen viste at flere aktører og større aktivitet gir best læring gjennom at det avdekkes svakheter. 2

3 - Lederrollen ble ivaretatt på en god måte i kommunene. - EPS-leder-/e må inn i mer administrative, koordinerende roller hvor oppgavefordeling blir satt i et system. Det var mer usikkerhet på hvem gjør hva som f. eks hvem har ansvar for rekvirering. Når intensiteten av øvelsen steg, ble rollene og ansvaret noe upresise. Tydelige roller og ansvar vil skape trygghet og være en bedre bruk av ressursene. - Kommunene har god oversikt over egen ressurstilgang. De virket oppdatert i forhold til de ressurser som det var behov for til øvelses-scenariet. - Informasjonsberedskapen ble etablert i alle kommunene, men her ble det ikke så stort trykk på kommunen som ønskelig. Kommunene hadde god situasjonsoversikt, spesielt de som brukte CIM som verktøy for å ha et oppdatert situasjonsbilde. CIM som verktøy gjorde det enklere å gå ut med et enhetlig budskap. - Omsorg for de berørte fungerte også bra med unntak av hendelsen med radioaktivt materiale. - Hendelsen med en passasjer med farlig bagasje avdekket uklare rutiner for hvordan kommunen skulle håndtere en slik trussel. Det er av avgjørende betydning at det opprettes et realistisk bilde av faren for eksponering ved funn av radioaktivt materiale, og hvilke metoder kommunene har i sitt planverk for å kunne møte dette (se overskrift 3.1 pkt. 2). - Samordningen og koordinering er blitt bedre gjennom øvelsen og det viser nytten av å øve. - Rekvireringsansvar og avtaleopplegg med politi, EPS og andre aktører var ikke gjort kjent i alle virksomheter-, før øvelsen var i gang. Noe som medvirket til unødig bruk av tid og ressurser ved senteret. - Alle kommunene mener de har tilstrekkelige fullmakter på plass. Lier kommunes kriseplan er nylig oppdatert og ble benyttet under øvelsen. Lier kommune utførte en svært god øvelse som krever mindre justeringer etter evalueringen. (De avsluttet ikke øvelsen før nærmere midnatt). Øvre Eiker gjorde et svært godt forarbeide og som resulterte i justeringer i deres krise- og beredskapsplan, internkontroll (IK) og kvalitetssikringsarbeid. De ønsket nok mer utfordringer spesielt innen informasjon og media for lettere å kunne evaluere sine egne øvingsmål. De hadde selv planer om å lage øvingsmomenter, men var usikker på hvor og når påtrykket kunne komme fra Lier og spillstab. Røyken kommune har gitt uttrykk for at det var svært nyttig og lærerikt å kunne få delta som observatører hos kriseledelsen i Lier kommune. De har allerede startet bestilling av diverse materiell for å kunne være mer effektiv om en ulykke skulle inntreffe. De har også erfart og selv tatt affære for at de glemte å varsle om endring i sin rolle fra deltager til observatør. Drammen kommune valgte å sitte i Statens Hus, noe som de selv mente ga dem en stor fordel. De hadde kortere vei til informasjon, tettere oppfølging og kunne gjøre raskere justeringer. De hadde noen tekniske problemer i starten, men dette ga kun en nyttig påminnelse om at informasjons og kommunikasjonsteknologi-(ikt)løsninger bør være uavhengige av fysisk lokalisasjon. Fylkesmannen finner å presisere at øvelsen ikke er å anse som en helhetsvurdering av kommunenes totale beredskapsplan, men at de vurderinger som ligger til grunn er gjort på generelt grunnlag. Kommunene virker i god stand til å kunne takle kriser. Det er også kommet tilbakemelding om at terskelen for kommunikasjon mellom Fylkesmann og kommunene er blitt lavere og at dette gir et tryggere og bedre samarbeid. 3

4 Alt i alt en svært nyttig øvelse for alle aktører. Den har ført til revidering av krise og beredskapsplaner, etablering av teknisk utstyr og bedre samhandling. 3.1 Forbedringspunkter Med bakgrunn av et totalinntrykk fra øvelsen, vil vi anbefale at kommunene ser på følgende forbedringspunkter: 1. EPS (Evakuering og pårørendesenter) må planlegges som tiltak og øves. Praktisk lederansvar er en viktig funksjon som må beskrives og øves regelmessig. I tillegg er det viktig å ha en entydig beskrivelse av hva EPS skal inneholde og hvilke ressursbehov en rekvirering av EPS fra politiet vil utløse. Avtaler med andre aktører om bistand som f eks Legevakt må gjennomgås. Informasjonsbehovet er stort og infoansvaret overfor rammede og berørte må avklares og kommuniseres til de andre aktørene. 2. Lokal atomhendelse avdekket uklare rutiner for varsling og håndtering. Kommunen må involveres tidlig for å fange opp personene som kan ha blitt eksponert for stråling. Atomberedskapsplanen i kommunen bør også beskrive hvordan man håndterer en lokal atomhendelse og hvilke aktører det er naturlig å forholde seg til. (Vedlegg I) 3. Varsling og rapportering er alltid en utfordring. Varsling utenom arbeidstid kan være en utfordring både for kommuner og fylkesmann. Varslingslister må gjennomgås og de som varsles må være kjent med standard mal for statusrapportering. 4. Krisestaben og de materielle rammene. Øvelsen var rettet mot den kommunale kriseledelse og mot krisestabens oppgaver, arbeidsform, rutiner mv. For å kunne takle en krise vil de organisatoriske og materielle rammer ha betydning. Hendelsen skjedde i Lier kommune og kommuneledelsen ledet arbeidet fra rådhuset i Lier. De øvrige kommunene var tiltenkt en rolle for å bistå og støtte Lier kommune og egne innbyggere som var berørt av hendelsen. Deltakerne fra kommunene representerte krisestaben sammen med politi, sivilforsvaret, Sanitetskvinnene i Lier, Drammen brannvesen, Legevakten og Lier Røde kors. Krisestaben ble ledet av rådmann, som har en delegert ansvarsrolle for kommunens beredskapsarbeid. Den formelle siden ved etablering av informasjonsopplegget ble ikke diskutert.tema og anbefalinger og vurderinger til løsning i krisehåndteringen ble drøftet i kollegiet. For atomberedskap ble det brukt konkrete og detaljerte planer for å løse krisene. Logg og journalføring med CIM som er et nytt elektronisk kriseverktøy ble øvet. Kriseverktøyet CIM systematiserer og organiserer rutinemessige oppgaver, slik at bruker får bedre kontroll og mer tid til ledelse og beslutninger. Det var flere loggførere i Lier kommune under øvelsen som brukte kriseverktøyet. Dette ga en bedre oversikt og trygghet under håndteringen som foregikk på 3 forskjellige steder. Kriseledelsen, pårørendesenter og evakuertmottak var på tre ulike lokasjoner med egne loggførere. Dette ga kriseledelsen den helhetsoversikten som var nødvendig. 5. Informasjon. Kommunenes håndtering av pressen og av henvendelser fra befolkningen var et sentralt øvingsmoment. Det kan skilles mellom mediehåndtering og publikumstjenesten. Kommunen har mulighet for å aktivisere kriseweb. Med en distribuert bosetting og kommune - 4

5 administrasjon er det viktig med gode informasjonskanaler internt i egen organisasjon og eksternt til innbyggerne. Kommunene ga inntrykk av å ha et samordnet kriseteam. Rådmannen hadde en sentral rolle. Erfaringsmessig kan det bli stort medietrykk ved store ulykker og i perioder kan sentrale personer bli vanskelig tilgjengelig pga. dette. Informasjon og kommunikasjon mot sektornivået fungerte, men kom ikke klart frem fordi sektorene kom med få direkte innspill. Noen kommuner mente de fikk god gjennomgang, mens andre kunne tenke seg et mer offensivt påtrykk på det området. 6. Øvingsmomenter Øvelsen tok sikte på å prøve ut hvordan de administrative prosessene fungerte i forhold til informasjonsutveksling internt og eksternt, styring av virksomheten, samordning, prioritering, delegasjon og kontroll av desentralisert virksomhet. På bakgrunn av disse forhold var det satt opp 10 punkter for å vurdere kommunenes krisehåndtering. Varslingsrutinene Ansvars- og rollefordelingen Lederrollen Oversikt over tilgjengelige ressurser Informasjonen/informasjonsopplegget Budskapet (kom dette godt frem?) Omsorgen for rammede og berørte Samordningen og koordineringen Avtaleopplegg med politi/andre virksomheter Forholdet til fullmakter Momentene som var listet opp i pkt 1 10, ble vurdert i eget spørreskjema som ble delt ut til deltakerne fra kommunene. Innkomne svar viste at de fleste, men ikke alle punkter var observert eller vurdert av alle. De innkomne svarene må ikke vurderes som en fasit på hvor godt øvelsen ble taklet, men en umiddelbar opplevelse av øvelsen og et inntrykk av hvordan problemene ble løst. Nedenfor er vist et diagram med gjennomsnittlig vurdering av kommunene basert på de enkelte øvingsmomentene, skilt på kommunenes oppfatninger. Diagrammet viser gjennomgående skår, noe over middels og noe variasjon mellom kommunenes egne vurderinger på enkelte spørsmål og Fylkesmannens evaluering. Evaluering av Øvelse Lieråstunnelen innsendt av kommunene. Hvert spørsmål er besvart på et skjema som går fra 1 (dårlig) til 6 (godt). Tabell over resultatet: 5

6 6.1 Varslingsrutinene Det er en forutsetning at det er et effektivt og godt system for varsling om alvorlige hendelser. Varslingsrutinene omfatter både hvordan kommunene mottar varsling av hendelser som kommer utenfra og inn til kommunene, og hvordan varsling skjer internt, primært fra krisestaben til de enkelte virksomheter og eventuelt nødvendig feedback fra virksomheter som har kriseløsningsfunksjoner. Vurderingskriterier: Ble varslingen drøftet og var internvarslingen god? Fulgte kommunene sine beredskapsplaner? De i kommunene som hadde observert forholdet, oppfattet rutinen som godt over middels. Kommunenes vurdering ligger omtrent på samme nivå. Varslingen fungerte i hovedsak bra, men det var noen unntak. Dette gjelder f.eks. hendelsen knyttet til atomberedskap. Varslingslister bør utarbeides hvis det ikke er gjort og disse skal benyttes ved hendelser. Rapporter som beskriver status i kommunen ble også sendt inn til Fylkesmannen slik som forutsatt, men det var bare Øvre Eiker kommune som fulgte/benyttet gjeldende mal. 6

7 6.2 Ansvars- og rollefordelingen Ansvar og rollefordelingen må vurderes så vel i forhold til egen organisasjon, som i forhold til andre samarbeidspartnere. Følgende vurderingskriterier kan settes opp: Internt i organisasjonen o Hvem er leder, tydelighet o Hvem er stedfortreder, tydelighet I forhold til andre o Samarbeid med politi/lrs o Samordning av egne og andres ressurser I vurdering av ansvar og roller viste svarene på spørreskjemaene følgende: Ansvar og roller viser gjennomsnittlig høy skår. Roller og ansvar var tydelig nok, men noen av de som skulle ha mottatt innledende informasjon og meldinger var ikke tilstede i oppstarten og gikk dermed glipp av viktig informasjon. Dette vil kunne påvirke viktige beslutninger vedrørende liv og helse, men også effektiviteten ved en krisehåndtering. Spesielt om det rammer EPS. Kritiske punkter som må fungere er innregistrering, informasjon, kommunikasjon på flere språk og tilrettelegging av kontakt med pårørende. Hovedinntrykket er at dette gikk bra når det gjelder ansvar og roller, men vi kan merke oss at det er den kommunen som fikk mest trykk på seg under øvelsen som har den laveste vurderingen. Det kan bety at roller og ansvar blir vanskeligere jo mer omfattende og komplisert en hendelse blir. 6.3 Lederrollen Lederrollen kan vurderes ut fra følgende kriterier: Være i forkant hva er det verste som kan skje Iverksette tiltak (for mange bedre enn for få) I stand til å ta raske beslutninger Opptre tydelig; god til å kommunisere Tenke både kortsiktige og langsiktige konsekvens Vise medfølelse med de som er rammet av krisen 7

8 Lederrollen viser gjennomsnittlig høy skår i alle kommunene. Dette viser at kommunene håndterte hendelsen på en god måte og mestret oppgaven. Lier kommune som hadde ansvar for EPS fremhevet at lederen for EPS må stå i ro og være tilgjengelig, motta rapporter, koordinere og gi videre oppdrag. Det betyr at lederrollen ved et EPS er noe en kommune bør trene og ha fokus på. Hovedinntrykket er at kommunene har en god og klar ledelsesstruktur, men lederrollen på funksjonsnivå må få større oppmerksomhet når det gjelder funksjoner som er spesielt kritiske ved alvorlige hendelser. 6.4 Oversikt over tilgjengelige ressurser Oversikt over tilgjengelige ressurser er en av de sentrale oppgavene til kriseledelsen er en viktig faktor når det gjelder å kanalisere ressursene der det er mest behov for dem. Det siktes så vel til materielle som personellressurser, både interne og eksterne. I vurdering av oversikt over tilgjengelige ressurser, viste svarene på spørreskjemaene følgende: 8

9 - Registreringen viser stor variasjon i innrapporteringen. Kommunene har vurdert oversikten svært ulikt. Ressurstilgjengeligheten vurderes til å være svakere i helgene og på kvelds-/ nattetider enn andre tider av døgnet. Dette har vært nevnt i evalueringen mens andre kommuner har oppgitt den oversikt som de til enhver tid mener å kunne skaffe til veie. Vurderingene ligger litt over middels fra en samlet vurdering. Kommunene ga gjennomsnittlig høy skår. Hovedinntrykket støttes av kontrollstab. Alle kommunene ga raske tilbakemeldinger og kunne redegjøre for tilgjengelige ressurser i egen kommune. 6.5 Informasjonen/informasjonsopplegget Øvingsmomentet kan vurderes i forhold til hvem informasjonen blir gitt til: Til egne ansatte Til publikum Til media Registreringen viser over middels skår fra kommunenes side. En kommune har ikke svart-, trolig pågrunn av at informasjon og media-innspill ikke ble som forventet. Det samme gjelder trolig for pkt 6.6 til 6,9. Det skal sies at kommunene gjorde et svært godt forarbeide og som for dem, har resultert i justeringer i planverket, IK og kvalitetsarbeidet. Det ble sendt ut en web-adresse som kommunene kunne logge seg innpå og følge utviklingen av øvelsen der i fra. Alle kommunene fikk koblet seg opp og fulgte øvelsen fra nettet gjennom nettavisene for øvelsen. Flere aktører har gitt uttrykk for at det var svært effektivt og en nyttig informasjon under øvelsen. 6.6 Budskapet (kom det godt frem?) Øvingsmomentet kan vurderes etter følgende kriterier: Hvem er målgruppen? Hvordan nå disse med mitt budskap? 9

10 Besvarelsene på dette punktet viser noe variasjon i vurderingene. Spørsmål om budskapet er kommet godt frem vurderes som over middels. Kommunene gir gjennomsnittlig høy skår. Det kan være en faktor at en kommune valgte å sitte hos Fylkesmannen i Statens Hus. De kom tettere på øvelsen og har selv bekreftete at det var svært nyttig for dem. For øvrig ga bruken av CIM krisestøtteverktøy bedre situasjonsforståelse for alle deltakere og gjorde det enklere å kommunisere et enhetlig budskap. 6.7 Omsorgen for rammede og berørte Øvingsmomentet kan vurderes etter følgende grupper: Direkte berørte: Indirekte berørte: - Savnede - Pårørende / Familie - Levende skadet - Innsatspersonell - Levende uskadet - Hjelpe personell - Døde Besvarelsene på dette punktet viser en viss variasjon, men over gjennomsnittet. Her var hovedtrykket primært på Lier kommune siden øvelsen var lagt til Lieråsen, men i en reell situasjon ville trykket blitt spredt mer til de øvrige kommunene. 10

11 Det ble under øvelsen oppdaget at en av passasjerene transporterte en koffert med radioaktivt materiale. I evalueringen var det ikke kommet noe entydig tilbakemelding om hvordan kommunens håndtering av denne problemstillingen var. Vi vet at varslingsrutinene var mangelfulle, så sannsynligvis har også oppfølgingen av denne passasjeren og hans medpassasjerer et forbedringspotensiale. Hovedinntrykket er likevel at kommunene har vilje og evne til å yte omsorg. 6.8 Samordningen og koordineringen Øvingsmomentet kan vurderes etter følgende kriterier: Oversikt over materiell og tekniske ressurser Personell Registreringene viser stor variasjon i vurderingene. På forespørsel om ressursoversikt, kunne kommunene raskt tilby ulike typer ressurser for hendelsen. Det ble ikke nødvendig å tilkalle ekstra personell, men det ble bedt om noe materiell og bistand fra Sivilforsvaret, Sanitetskvinnene og Røde Kors. Øvre Eiker kommune har ikke svart på dette spørsmålet, og det kan skyldes forløpet i øvelsen som ikke involverte kommunen slik som forutsatt. For øvrig er tilbakemeldingen positiv når det gjelder samarbeidet på tvers av kommunegrensene. Terskelen for å ta kontakt har blitt lavere gjennom samarbeid i forkant og under øvelsen. 6.9 Avtaleopplegg med politi /andre virksomheter Det vil her være spørsmål om kommunene har nødvendige avtaler med samarbeidspartnere og om disse virker godt nok. 11

12 Tabellen viser store variasjoner og det ble avdekket stor usikkerhet om hvem som gjorde hva under gjennomgangen av dreieboka i forkant av øvelsen. Hvem tilkaller hvem? Det var noen utfordringer i grensesnittet mellom legevakt og kommune. Dette er et område som kan videreutvikles og det bør formaliseres gjennom konkrete avtaler med tilhørende varslingslister. Rekvirering av EPS fra kommunen bør også skje gjennom en presis bestilling fra politiet. Her ønsker Lier kommune en gjennomgang slik at dette i størst mulig grad er avklart i forkant hva en slik bestilling skal omfatte. Hovedinntrykket er at dette fungerte bra på tross av at kommunene med unntak av Drammen, mener avtalene og samarbeidet med de andre aktørene må i større grad være avklart i forkant av en hendelse. Spesielt Lier kommune opplevde et behov for gjennomgang av avtalen med den interkommunale legevakten Forholdet til fullmakter Øvingsmomentet kan vurderes etter hvilke fullmakter som gjelder og om de er tilstrekkelige. Kommunene gir seg selv høy skår. Hvorfor Røyken kommune ligger noe lavere er usikkert. Det kan være at de som observatør i Lier kommune ikke har like god kjennskap til situasjonen rundt fullmakter i Lier, men at Lier selv mener de har tilstrekkelige fullmakter på plass. 12

13 VEDLEGG 1 Viser for øvrig til Nasjonal ROS- og beredskapsanalyse innen helse av SH.dir. om Atomulykker og terror med radioaktivt materiell, utarbeidet av SAFETEC Det vises også til en ny Veileder for psykososiale tiltak ved kriser, ulykker og katastrofer som kommer nå i 2011 og vil være et hjelpemiddel for kommunene