Tilsyn på tvers. En studie av samordning for samfunnssikkerhet i norsk sentralforvaltning. Hilde Randi Høydal

Transkript

1 Tilsyn på tvers En studie av samordning for samfunnssikkerhet i norsk sentralforvaltning Hilde Randi Høydal Masteroppgave Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap Universitetet i Bergen August 2007

2 1

3 Innholdsfortegnelse: Kapittel 1: Innledning Tema og bakgrunn Problemstilling Begrepsavklaring Tidligere forskning Samfunnsmessig og faglig aktualisering av tema Oppgavens struktur Kapittel 2: Teoretisk rammeverk og begrepsavklaring Om teoribruk Samordning Horisontal samordning: Whole of government Vertikal samordning: Politisk styring vs. Faglig autonomi Tilsynsrollen og Tilsynsstrategi Kontrollør og veileder Teoretiske perspektiver Instrumentelt perspektiv hierarki og forhandling Forventinger ut fra instrumentelt perspektiv Institusjonelt perspektiv kultur og myte Avslutning Kapittel 3: Metode Casestudie som forskningsstrategi Datagrunnlag Utvalg av datagrunnlag Datatilgang Dokumenter Kvalitative forskningsintervju Intervjuprosessen Vurdering av studiens datagrunnlag Validitet og Reliabilitet Kapittel 4: Kontekst, bakgrunn og aktører Ny reguleringspolitikk New Public Management Tilsynspolitikk og tilsynenes rolle Organisering av, og prinsipp for den norske sivile beredskap Totalforsvarskonseptet og den kalde krigens slutt- mot moderne sårbarhetsvurdering Ansvar-, likhet-, og nærhetsprinsippene Ministerstyre Trussel- og risikobildet i endring

4 4.4 Organisering av samfunnssikkerhetsfeltet før Justisdepartementet Direktorat for sivilt beredskap Departementene Sårbarhetsutvalgets utredning Opprettelse av DSB Krisestøtteeneheten Avslutning Kapittel 5: Utvikling av ny samordningspolicy for samfunnssikkerhetsfeltet Kongelig resolusjon av 16.september Om Justisdepartementets samordningsfunksjon på beredskapssektoren Veien fram til resolusjonen Resolusjonens innhold Kongelig resolusjon av 3.november Om innføring av internkontroll og systemrettet tilsyn Veien fram til resolusjonen Høringsuttalelser Resolusjonens formål Instruks og rapportering Kongelig resolusjon av 24.juni Om DSBs koordineringsansvar og ansvar for koordinering av tilsyn Veien fram til resolusjonen Høringsuttalelser Formålet med instruksen Nærmere om tilsynet og DSBs rolle Oppsummering av resolusjonene fra 1994, 2000 og 2005? Avslutning Kapittel 6: Vertikal samordning Justisdepartementet vs. DSB Delegering av horisontal samordning Relasjonen mellom Justisdepartementet og DSB Autonomi vs. styring Organisasjonskultur Ivaretakelse av ansvar-, nærhet- og likhetsprinsippet Tildelingsbrev fra Justisdepartementet til DSB 2004, 2006 og Tildelingsbrev for Overordnede mål og prioriteringer Virkemidler Administrative mål og resultatkrav Rapportering Tildelingsbrev for Mål og prioriteringer

5 Administrative og sektorovergripende mål Tildelingsbrev Prioriteringer og resultatmål Oppsummering tildelingsbrevene Avslutning Kapittel 7: Horisontal samordning - DSBs tilsyn med departementene Tilsyn med departementene Formål Tilsynsstrategi - Rådgivning og veiledning Sanksjonsmuligheter Tilsynsrapport unntatt offentligheten Tilsynsprosessen og metode Varsel og dokumentasjon Formøtet Åpningsmøte og tilsynsbesøk Utarbeidelse av tilsynsrapport Sluttmøtet Tilsyn i OED og KKD Olje- og energidepartementet (OED) Planverk og styringsdokumenter Ansvarsområder Intern ansvarsfordeling Beredskapsfokus i departementet Tilsynsrapporten Kultur- og kirkedepartementet (KKD) Ansvarsområder Fokus i tilsynet Beredskapsfokus i departementet Tilsynsrapporten Arbeid med tilsynsrapporten Likeheter i forbedringspunkter i OED og KKD? Forholdet mellom DSB og departementene Generelle funn i tilsynene Samordning mellom departementene, gråsoner og erfaringsutveksling Varslet tilsyn og økt bevissthet i departementene Verifisering av styringsdialog med underliggende etater Oppfølging av rapportene Øvelser et nytt virkemiddel i beredskapsarbeidet Veien videre for tilsyn Oppsummering av tilsynskjeden på samfunnssikkerhets- og beredskapsområdet

6 7.8 Avslutning Kapittel 8: Analyse Hovedtrekk i utviklingen av tilsyn med beredskapsarbeid i departementene Den vertikale samordningen Den horisontal samordningen Tolkning i lys av perspektivene Instrumentelt perspektiv Forventninger til funn Empiriske funn Forholdet mellom policy og praksis Institusjonelt perspektiv Forventninger til funn Empiriske funn Forholdet mellom policy og praksis Oppsummering av perspektivenes forklaringskraft Avslutning Kapittel 9: Avslutning Studiens hovedfunn i forhold til problemstillingen Sammenligning mot tidligere forskning Teoretiske implikasjoner Forvaltningspolitiske implikasjoner Videre forskning Kilder Litteraturliste Offentlige dokumenter Rapporter Internt dokument Olje- og energidepartementet Ikke-offentlige dokumenter Internettadresser Vedlegg Oversikt over informantene Vedlegg Eksempel på intervjuguide

7 Kapittel 1: Innledning 1.1 Tema og bakgrunn Den kalde krigens slutt førte til et endret trusselbilde og tvang den norske sentralforvaltningen til å tenke nytt i forhold til sikkerhet og beredskap. Buvikutvalget fra 1992 og Sårbarhetsutvalget fra 2000, har i sine utredninger pekt på behovet for økt og bedret samordning på samfunnssikkerhetsfeltet. Feltet har blitt beskrevet som fragmentert fordi ansvaret er fordelt på ulike aktører, og en tydelig overordnet koordinator er fraværende. Justisdepartementet har vært en tung aktør på feltet, men det konstitusjonelle ansvaret og prinsippene om ansvar, nærhet og likhet har ført til at sentralforvaltningen har forblitt fragmentert. Justisdepartementet har jobbet aktivt i mange år for å forsterke sin rolle som samordningsdepartement, og gjennom tre kongelige resolusjoner og opprettelsen av Direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) i 2003 har departementet fått forsterket denne rollen. Disse resolusjonene, endringer resolusjonene har ført til, utøvelsen av Justisdepartementet sin samordningsrolle og DSB sin tilsynsrolle står i sentrum i denne studien. Gjennom resolusjonen fra 1994 får Justisdepartementet samordningsansvar for den sivile beredskapssektoren. Slik søkte man å bedre ressursutnyttelsen for å oppnå et bedre sivilt beredskap. Resolusjonen fra 2000 innførte internkontroll og systemrettet tilsyn med departementenes beredskapsarbeid. Formålet var blant annet å sikre god kvalitet på beredskapsplanleggingen, samt å bidra til ivaretakelse av samordningsansvaret Justisdepartementet fikk i resolusjonen fra I 2005 kom den siste resolusjonen, som omhandlet DSB sitt koordineringsansvar og ansvar for koordinering av tilsyn. Blant annet er DSB sin tverrsektorielle rolle som understøtter til Justisdepartementets samordningsrolle sentral i denne. Med disse resolusjonene har samfunnssikkerhetsfeltet fått økt fokus på samordning, både vertikalt og horisontalt. 1.2 Problemstilling I denne studien ønsker jeg å beskrive og forklare utviklingen av samfunnssikkehets- og beredskapsområdet fra 1994 og fram til hvordan området er organisert i dag. Fokuset vil hovedsakelig være rettet mot Justisdepartementet og DSB sine roller, og målet er blant annet å studere den vertikale samordningen mellom disse to, og den horisontale samordningen mellom DSB og fagdepartementene. Ut fra dette formuleres oppgavens problemstilling: 6

8 Fører endringene i policy og praksis til sterkere horisontal samordning, og kan dette i tilfelle løse utfordringene som oppstår i forhold til organiseringen for samfunnssikkerhet der ansvaret er spredt ut over mange aktører og nivåer? Klarer man samtidig å opprettholde prinsippene om ansvar, nærhet og likhet i beredskapsarbeidet? Følgende spørsmål vil være sentrale for å besvare den overordnede problemstillingen: Hvilke endringer har skjedd på samfunnssikkerhetsområdet vedrørende policy, og hva innebærer disse endringene? Hvordan har policyendringene på samfunnssikkerhetsfeltet påvirket rollen til Justisdepartementet og Direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap? Hvordan utføres de systemrettede tilsynene med departementenes beredskapsarbeid i praksis, og følger departementene opp eventuelle anbefalinger fra DSB om forbedringer i beredskapsarbeidet? Studien omhandler samordning av samfunnssikkerhet i den norske sentralforvaltningen. Hovedfokus er på utvikling og endring av ny policy på området, og endring i praksis. Utvikling av ny policy forbindes med de tre kongelige resolusjonene som har ført til ny samordningspolicy. Mens endring av praksis nedfeller seg i vertikal samordning mellom Justisdepartementet og DSB og horisontal samordning mellom DSB og fagdepartementene og DSBs tilsyn med disse. Jeg ser på policy og praksis hver for seg, og sammenhengen mellom dem. Studien er kvalitativ og et mangfold av datakilder er benyttet og kombinert. Det er foretatt dokumentanalyse av sentrale dokumenter, og det er gjennomført intervjuer med relevante aktører fra Justisdepartementet, DSB, Olje- og energidepartementet og Kultur- og kirkedepartementet. I tillegg til egne data benyttes tidligere forskning som supplement. To teoretiske perspektiv benyttes for å forklare utviklingen i policy og praksis, et instrumentelt perspektiv som innlemmer hierarki og forhandling, og et institusjonelt perspektiv som innlemmer kultur og myte. Perspektivene brukes utfyllende fordi de har ulike antakelser om organisasjoner og endringer samt at de har ulike forventninger til forholdet mellom policy og praksis. Instrumentelt perspektiv legger vekt på organisasjoner som redskap 7

9 for å oppnå mål, og endring er en direkte konsekvens av bevisste valg og rasjonell kalkulasjon (Christensen, Lægreid, Roness og Røvik 2004). Perspektivet forventer tett kobling mellom policy og praksis. Det institusjonelle perspektivet ser på endring i organisasjoner som et resultat av kultur, verdier, omgivelser og symboler. Kulturvarianten av perspektivet åpner for at policy kan være en tilpasning til praksis, mens mytevarianten vektlegger løse koblinger mellom policy og praksis(christensen m.fl.2004). Analysen bygger på de empiriske observasjonene. 1.3 Begrepsavklaring Med internkontroll forstår jeg en metode og forvaltningsmessig styremåte som skal sikre at en gitt virksomhet overholder krav som er fastsatt i lov eller forskrift. Målet med metoden er kvalitetssikring og mer effektiv utnyttelse av tilgjengelige ressurser. Internkontroll er bl.a. virksomhetens egenkontroll med at tjenesteutøvelsen tilfredsstiller de gjeldende kvalitetskravene (St.meld.nr. 24( )). Røvik (1998) beskriver internkontroll som en moderne organisasjonsoppskrift, nærmere spesifisert som en prosedyre- og prosessoppskrift. Internkontrollsystemet har tre hoveddeler. For det første skal myndighetene fastsette de krav som stilles på de ulike områder, for det andre skal de enkelte virksomheter selv legge planer for hvordan kravene skal oppnås og de skal dokumentere et system som skal sørge for oppfyllelse av kravene ved egenkontroll, og til slutt skal myndighetene føre tilsyn med at egenkontrollen fungerer (St.meld.nr. 24( )). Tilsynsmyndigheten er DSB med delegert myndighet fra JD. Internkontroll som styringsmetode forutsetter at det utføres tilsyn, og tilsynsorganets oppgave er å føre tilsyn med at internkontrollen fungerer (St.meld.nr. 24( )). 1.4 Tidligere forskning Samfunnssikkerhet og samordning er relativt nye forskningsfelt innen statsvitenskapen, men både nasjonalt og internasjonalt har interessen for feltet vokst sammen med økt forskning. Denne oppgaven søker å supplere tidligere forskning ved å bidra med en empirisk studie av samordningen av samfunnssikkerhetsfeltet, og man kan si at studien skiller seg fra andre studier ved at den fokuserer både på horisontal og vertikal samordning på nasjonalt forvaltningsnivå. Et annet nærliggende og aktuelt tema i forbindelse med denne studien, er tilsyn og regulering, og da særlig tilsyn. Omfanget av forskning i forhold til tilsyn, regulering og kontroll er stort. Jeg vil i det følgende konsentrere meg om studier som berører samordning og samfunnssikkerhet. 8

10 Internasjonalt har det vært forsket en hel del på samordning og koordinering. David F. Kettl har i etterkant av 11.september terroren i USA gitt ut boken System under stress. Homeland Security and American Politics (Kettl 2004), der han redegjør for hva som skjedde og hvordan staten reagerte, og det nye forsterkede fokuset på Homeland Security i USA i etterkant av terroranslagene. Kettl har også skrevet en artikkel om betinget koordinering, der samordning blir sett på som et strukturelt problem som kan løses gjennom organisatorisk design (Kettl 2003). På Karlstad Universitet i Sverige har det også blitt forsket på samordning, både vertikalt og horisontalt. Rapporten Den vertikala dimensionen av en sammanhållen förvaltning- en rapport om horisontell styring, ble utarbeidet på oppdrag fra Statskontoret som en del av et regjeringsoppdrag, og fokuserer på skjæringspunktet mellom horisontal samordning og styring. En annen artikkel Sammanhållna processer-en studie om horisontell samverkan, er skrevet på oppdrag fra Statens kvalitets- og kompetanseråd(kkr), og fokuserer på horisontal samordning med vekt på prosesser som deles mellom to eller flere ulike organisasjoner. Nasjonalt har Synnøve Serigstad (2003) skrevet hovedfagsoppgave om omorganiseringen av den sentrale samfunnssikkerhets- og beredskapsforvaltningen i Norge i perioden Studien følger prosessen fra Sårbarhetsutvalget ble nedsatt, avga sin rapport og frem til behandlingen av St.meld.nr.17( ). Serigstad ser også på hvordan et ytre sjokk som 11.september virker inn på organiseringen av samfunnssikkerhet i Norge. Lægreid og Serigstad (2006) tar i artikkelen Framing the Field of Homeland Security. The Case of Norway, opp samme problematikken, og studien avviser at 11.september hadde innvirkning på organisering av feltet. 1.5 Samfunnsmessig og faglig aktualisering av tema Det er av vitenskapelig interesse å belyse problematikken om samordning og spesialisering av samfunnssikkerhet da nye former utfordrer de etablerte formene. Vi opplever at naturkatastrofer og trusselen om terror blir en del av hverdagen, og vi er vitne til at samfunnssikkerhet og beredskap er tema som stadig blir mer aktuelle. Vi har også sett at beredskapen i krise og katastrofer ikke fungerer optimalt i alle ledd. Dette så vi sist ved tsunamien i Asia der det ble tydelig at det finnes store organisatoriske utfordringer på dette feltet, og da spesielt knyttet til styring, samordning og spesialisering. Denne studien som omhandler samordning og samfunnssikkerhet, kan ha nytteverdi for å bedre kunnskapsgrunnlaget for praktisk handling for DSB og Justisdepartementet i sitt arbeid med 9

11 tilsyn i departementene på samfunnssikkehets- og beredskapsområdet. Studien vil kunne gi nyttig informasjon til DSB og JD om nytteverdien av tilsynene, om fagdepartementenes oppfattelse av tilsynenes funksjon, om det blir et økt fokus på samfunnssikkerhet i fagdepartementene, og om departementene som følge av tilsyn er bedre forberedt i tilfelle krise. Samfunnssikkerhet og beredskap er et aktuelt forskningsområde av ulike grunner. Det er et området som er av stor samfunnsmessig betydning, for både politikere og for befolkningen generelt. Sikkerhet og beredskap handler om å forberede seg på det utenkelige. Denne studien er en del av et større prosjekt Flernivåstyring i spenningen mellom funksjonell og territoriell spesialisering som er ledet av Professor Per Lægreid. Det teoretiske utgangspunktet for dette prosjektet er de utfordringene det norske styringssystemet står overfor i en periode preget av at de viktigste utfordringene er sektor- og departementsovergripende, samtidig som de går på tvers av forvaltningsnivåer. Målet med prosjektet er å bidra til økt kunnskap om offentlige organisasjonsformer i skjæringsflaten mellom sektorer og nivå. 1.6 Oppgavens struktur Studien organiseres i ni kapitler. I kapittel 2 gis en grundig presentasjon av samordningsbegrepet og ulike aspekter ved det, det redegjøres for begrepene tilsynsrolle og tilsynsstrategi, før jeg gir en grundig presentasjon av de teoretiske perspektivene, det instrumentelle og det institusjonelle, som ligger til grunn for oppgaven. Det utledes empiriske forventninger ut fra hvert av de to perspektivene. Kapittel 3 beskrives studiens metodiske rammeverk. Det blir redegjort for overordnet design, metodisk tilnærming, datagrunnlag og validitet og reliabilitet. I kapittel 4 presenteres oppgavens kontekst, bakgrunn og aktører. Jeg vil her gi en innføring i konteksten samfunnssikkerhetsfeltet befinner seg i, viktige aktører og prinsippene feltet organiseres etter, organiseringen av feltet fram til og med opprettelsen av Direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap i Kapittelet vil også kort gjennomgå opprettelsen av Krisestøtteenheten. Kapitlene 5-7 presenterer empirien. Kapittel 5 omhandler utviklingen av ny samordningspolicy for samfunnssikkerhetsfeltet. Sentralt i dette kapittelet står tre kongelige 10

12 resolusjoner, fra 1994, 2000 og Kapittelet er organisert kronologisk. Kapittel 6 den vertikale samordningen mellom Justisdepartementet og DSB og Fokuserer både på utvikling av policy og praksis. Kapittel 7 ser på den praktiske utøvelsen av den horisontale samordningen mellom DSB og departementene og tilsynene blir grundig gjennomgått. Til sammen vil empirikapitlene beskrive utviklingen fra 1994 og fram til i dag, både i policy og praksis. Kapittel 8 er oppgavens analysekapittel. Her vil jeg gi en sammenfatning av hovedtrekken i utviklingen av tilsynene med departementenes beredskapsarbeid. Deretter vil jeg analysere de empiriske funnene ved hjelp av de teoretiske perspektivene. Analysen er empirisk fundert. Kapittel 9 oppsummerer studiens hovedfunn og konklusjon i forhold til problemstillingen. Videre plasseres min studie i forhold til annen forskning, før jeg ser på hvile teoretiske og forvaltningspolitiske implikasjoner studien kan ha. Til slutt kommer jeg med forslag til videre forskning innen feltet. 11

13 Kapittel 2: Teoretisk rammeverk og begrepsavklaring I dette kapittelet redegjør jeg for studiens teoretiske grunnlag. Jeg vil drøfte ulike begreper og teoretiske perspektiver som ligger til grunn for studien. Begrepet samordning er sentralt, og vil derfor bli grundig redegjort for. Det vil bli brukt to ulike perspektiver, et instrumentelt perspektiv og et institusjonelt perspektiv. Først vil det bli redegjort for hvert av de teoretiske perspektivene, etterfulgt av forventninger til funn fra de ulike perspektivene. Kapittelet starter med valg av strategi for håndtering av teorimangfoldet. 2.1 Om teoribruk Teorier blir brukt som grunnlag for å avlede empiriske utsagn. Roness definerer teori som eit relativt systematisk sett av førestellingar om samanhengar mellom ulike fenomen (Roness 1997:5). Ulike teorier fokuserer på sammenhenger mellom fenomen, og teoriene må si noe om forklaringer på sammenhengene, for eksempel hvilke mekanismer de blir uttrykt gjennom (Roness 1997:13). Denne studien er en empirisk studie og analyse av Justisdepartementets samordningsansvar i forhold til samfunnssikkerhet og beredskap i departementene, og DSB sitt tilsynsarbeid i departementene. Teorien blir brukt for å forklare og fortolke de empiriske funnene, og det vil bli benyttet flere teoretiske inntak for å få en bedre forståelse. Gjennom et perspektiv betrakter man virkeligheten på en bestemt måte (Roness 1997). Forskjellige perspektiver ser på samme fenomen ulikt, og åpner for flere og ulike forklaringsfaktorer og sammenhenger (Egeberg 1984). Når man bruker flere teoretiske perspektiver så er det viktig å avklare forholdet mellom perspektivene og hvordan de vil bli brukt. Roness (1997) skiller mellom fire strategier for håndtering av teorimangfoldet. Ved avskjerming velger man en av teoriene og eventuelt videreutvikler denne. I konkurrerende strategi bruker man flere teorier samtidig, for så å vurdere de mot hverandre. Mens ved sameining tar man med elementer fra flere teorier og sette disse sammen til en ny syntese. Den fjerde strategien, som jeg vil benytte meg av, er å bruke teori som utfyllende. Dette innebærer at man bruker flere teorier samtidig og ser disse under ett. Denne strategien blir valgt fordi målet med studien er å få et best mulig bilde av situasjonen, og det er nærliggende å tro at ingen av de teoretiske perspektivene ene og alene kan gi et helhetlig bilde, men ved å bruke teoriene utfyllende, så vil flere spørsmål bli besvart. En teori kan ha større forklaringskraft enn en annen innenfor spesifikke deler av caset. 12

14 2.2 Samordning I arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap er samordning en stor utfordring. Samfunnssikkerhetsfeltet er ofte svært fragmentert og arbeidet og ansvaret spres mellom ulike aktører på forskjellige nivå, og man kan ofte se en manglende sammenheng mellom politikk og fokus. Den viktigste dimensjonen av samordning er skillet mellom samordning ved utforming av politikk og samordning ved iverksetting av tiltak (Fimreite og Lægreid 2004). Peters (2003) skiller mellom samordning av policy, utforming av politikk - der fokus er på å bli enige om klare konsistente mål, og samordning av implementering, iverksetting av tiltak der fokus er på valg av virkemidler eller å få alle til å trekke i samme retning når kursen er lagt (Painter 1981, Boston 1992, Fimreite og Lægreid 2004). Samordning av implementering er den vanligste tilnærmingen for samordning. Pressman og Wildavsky (1984) sier at implementering handler om å gjennomføre, oppnå, fullbringe, produsere og fullføre. Det som implementeres er en policy, og for at implementeringen skal finne sted, så må det foreligge en policy. I definisjonen av policy, sier Pressman og Wildavsky at man må ha en definisjon som verken inkluderer enhver implementering eller som ekskluderer enhver implementering. Det må òg være et startpunkt der handlingen blir satt i verk, og det må finnes et sluttpunkt på implementeringen. Videre sier de at implementering verken kan bli suksessfull eller mislykket dersom man ikke har et mål å måle det opp mot (Pressman og Wildavsky 1984, Hill og Hupe 2003). Peters sier også at samordning vil være mest suksessfull dersom det er overensstemmelse rundt målene om policyen heller enn bare virkemidlene for å få satt policyen i verk (Peters 2003). I denne oppgaven studeres utformingen av ny samordningspolicy samt iverksettelsen av denne gjennom horisontal samordning. Begrepet samordning kan defineres på ulike måter, og man kan skille mellom samordning som prosess og som struktur. Samordning som prosess er å samordne aktiviteter, mens samordning som struktur vil si å samordne resultat og organisasjonsform (Serigstad 2003). I min studie vil både samordning som prosess og som struktur gjøre seg gjeldende. Det kan begrunnes med at samfunnssikkerhets- og beredskapspolitikken er eksempel på samordning gjennom formell organisasjonsstruktur, samtidig som det også handler om å samordne beredskapsarbeidet i og mellom departementene, altså aktiviteter. Disse sakene har tidligere vært fordelt på enheter under flere departementer, med et visst innslag av vertikal samordning gjennom statsråder og horisontal samordning gjennom kontaktutvalg. De har de siste årene 13

15 altså blitt samlet i ett direktorat, Direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap (Christensen, Lægreid, Roness og Røvik 2004). Samordning er en grunnleggende utfordring og et sentralt tema i arbeidet med samfunnssikkerhet (Peters 2004). Mintzberg (1979) sier at all menneskelig organisert aktivitet har to motstridende krav; å dele arbeidet opp i mindre oppgaver, spesialisering, og samordning av disse for å utføre oppdraget. Strukturen til en organisasjon kan derfor defineres som måten arbeidet er delt opp i distinkte oppgaver, og samordningen mellom disse. Man kan derfor si at samordning vanligvis blir sett på som et strukturelt problem som kan løses gjennom organisatorisk design (Kettl 2003, Serigstad 2003). Horisontal spesialisering handler om hvordan man kan dele opp ulike oppgaver på ett nivå ved hjelp av organisasjonsstrukturen, for eksempel om man ønsker å skille ut samfunnssikkerhet i en egen enhet eller om det skal integreres i sektororganisasjonene. Gulick (1937) skiller mellom fire ulike prinsipper for horisontal spesialisering i organisasjonsteorien. Disse er formålsprinsippet, prosessprinsippet, klientprinsippet og geografiprinsippet. I et organisasjonshierarki kan det være forskjellig spesialiseringsprinsipp på ulike nivå. Valg av spesialiseringsprinsipp vil kunne ha stor betydning for håndtering av problemer og for innholdet i den offentlige politikken (Christensen m.fl. 2004). Valg av spesialiseringsform handler i stor grad om hvilke oppgaver og forhold som skal ses i sammenheng og som skal samordnes, og hvilke som skal holdes atskilt. Det er generelt slik at økt spesialisering fører til større behov for sterkere samordning (Pollitt og Bouckaert 2004, Fimreite og Lægreid 2004). I moderne styresett generelt er spesialisering etter formålsprinspippet det mest brukte (Kettl 2004). I denne studien vil det være mest nyttig å se utfordringene med spesialisering i lys av spenningen mellom formåls- og prosessprinsippet. Eksempelvis er budsjettering og tilsyn former for prosess spesialisering, og ettersom tilsynene utføres på tvers av sektorer så vil formålsprinsippet også gjøre seg gjeldende. Samordning handler om at man vil skape effektive rutiner for å produsere effektive og virkningsfulle løsninger til komplekse tilbakevendende problemer. Et problem kan bli hvordan man skal skape effektiv respons på problemer som ikke har rutine og som systemet derfor ikke har en standard respons på (Kettl 2003, Lægreid og Serigstad 2006). Samfunnssikkerhet er, når alt kommer til alt, et spørsmål om samordning (Serigstad 2003). 14

16 Simon (1976) mener at koordinering må tilpasses det problemet man jobber i forhold til, og i forbindelse med dette argumentet lanserer Kettl (2003) begrepet contingent coordination. Dette er et alternativ til funksjonell koordinering av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet, og det viktigste blir da først og fremst å utvikle systemer som er fleksible. Kettl(2003) mener nettverkssystemer kan være en løsning for å få dette til (Kettl 2003, Serigstad 2003). Lægreid og Serigstad (2006) skisserer tre ulike tilnærminger til samordningsproblemet. Den første tilnærmingen er den hierarkiske modellen som er top-down organisert med sterk politisk kontroll, som tar utgangspunkt i at organiseringen av samfunnssikkerhet begynner på toppen og delegeres nedover ved bruk av politisk kontroll. Denne modellen har vært mye brukt i forbindelse med store kriser, som 11.september 2001, men mistet sin popularitet etter denne hendelsen. Den andre er en nettverkstilnærming, som bygger på Kettls (2003) contingent coordination. Denne tilnærmingen egner seg best for organisasjoner der omgivelsene er ustabile og det kreves fleksibilitet, raske beslutninger og endringer. Rigide hierarki fungerer dårlig, fordi man raskt må tilpasse seg enhver situasjon. Den siste tilnærmingen kalles agency-modellen. Denne modellen er en mellomting mellom de to foregående tilnærmingene, men den er mindre hierarkisk enn den første modellen, og ikke like fragmentert som nettverksmodellen. Modellen legger opp til en sterkere tilsynsrolle for delvis fristilte organer, som suppleres med integrert ansvar i de ulike offentlige instansene. Særlig vil det langs en horisontal dimensjon være aktuelt i forhold til denne studien, ettersom det overordnede ansvaret for samfunnssikkerhet langs denne dimensjonen forsterkes ved å stadfeste at hvert enkelt policy-område og offentlig organisasjon er ansvarlig for samfunnssikkerhet innenfor sitt område (Lægreid og Serigstad 2006), samt at opprettelsen av DSB etter Sårbarhetsutvalgets utredning, var i tråd med en agency-modell og modellens oppfattelse om autonomi og delvis fristilte organer. Mintzberg (1979) bruker et bredt samordningsbegrep, og beskriver samordning gjennom ulike mekanismer som organisasjoner koordinerer arbeidet sitt på. Samordning kan skje gjennom gjensidig tilpasning mellom aktører, nivå eller organisasjoner (Mintzberg 1979). For eksempel kan deliberasjon, forhandlinger, nettverk, dialog og overtalelse være måter samordning kan skje gjennom. Veilederrollen står da sentralt, og samhandling gjennom tillitsbasert partnerskap er en sentral samordningsmekanisme (Fimreite og Lægreid 2004). Samordning kan også foregå gjennom direkte ordre, instruks eller tilsyn (Mintzberg 1979), 15

17 som er den klassiske byråkratiske samordningsformen gjennom hierarki. Den overordnede instansen har ansvar for og kontroll med det underordnede organ gjør, der samordningen skjer gjennom autoritets- eller maktutøvelse, og det er klare innslag av instrukser, ordrer og kommando (Fimreite og Lægreid 2004). I denne sammenhengen er DSB iverksetter og utøver av tilsynsrollen med departementene for Justisdepartementet. Og til slutt kan samordning oppnås ved standardisering. Det kan være av standardisering av arbeidsprosess, mål og resultater, ferdigheter og kompetanse (Mintzberg 1979). Alle disse mekanismene vil i større eller mindre grad være aktuelle i denne studien. Det vil være av interesse å se hvilke av disse som brukes for å koordinere arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, både mellom DSB og departementene og mellom DSB og JD, samt hvordan de brukes. Man kan skille mellom vertikal og horisontal samordning (Fimreite og Lægreid 2004). Vertikal samordning er samordning mellom ulike forvaltningsnivå mellom stat og kommune, mellom sentral og lokal statsforvaltning eller mellom departement og direktorat. Eksempelvis samordning mellom Justisdepartementet og DSB. Videre er horisontal samordning, samordning mellom politikkområder eller sektorer på samme forvaltningsnivå. Samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid mellom departementer er eksempel på horisontal samordning, likeså er DSBs tilsynsaktivitet i departementene. Å få til tverrdepartemental/- sektoriell samordning av sentrale politikkfelt er vanskelig (Fimreite og Lægreid 2004), noe man har sett i samordningen av nettopp samfunnssikkerhets- og beredskapsfeltet i departementene. Samordningen på sentralt nivå preges blant annet av den økende fristilling og utviklingen som går i retning av single purpose organizations. Med dette følger utfordringer, både for den vertikale samordningen, innenfor hvert enkelt departementsområde, og for den horisontale samordningen, mellom ulike sektorer (Fimreite og Lægreid 2004). Utviklingen som går i retning av fristilling, autonomisering og selvstendiggjøring av statlige organisasjoner, kan føre til innslag av negativ samordning (Mayntz og Sharpf 1975). Dette er et samordningsparadoks som går ut på at man er enige om behovet for samordning, så lenge det ikke gjelder ens egen organisasjon. Ønsket om å samordne er større enn villigheten til å bli samordnet. Ved organiseringen for samfunnssikkerhet i forlengelse av Sårbarhetsutvalget sin utredning i 2001 (NOU 2000:24, St.meld.nr. 17( )), kom dette tydelig fram. Det var stor enighet om at samordning, eller mangel på samordning, var et av hovedproblemene på dette politikkfeltet, men når alt kom til alt var ingen av de sentrale myndighetene særlig 16

18 villige til å bli samordnet. Reorganiseringsprosessen var derfor i stor grad preget av motstand mot å bli samordnet (Lægreid og Serigstad 2006) Horisontal samordning: Whole of government Joined-up government(jug) senere kjent som Whole of government(wog), er en generasjon av reformer som blant annet tar for seg læring av negative effekter av New Public Management(NPM), særlig knyttet til fragmentering og manglende samordning. WOG vektlegger i større grad samfunnsvitenskap i tillegg til økonomiske hensyn enn NPM gjør (Christensen og Lægreid 2006). JUG ble først introdusert av Blair regjeringen i 1997, og man ønskte med dette å stake ut en ny vei og ny linje. Hovedformålet var å få et bedre grep på wicked issues problematikken som oppstår i offentlig sektor, på administrasjonsnivå og policy områder. Wicked issues (Harmon og Mayer 1986) er områder der saker går på tvers av de etablerte spesialiseringene, og ansvarsrelasjonene blir ofte pulverisert fordi alle har ansvar, men ingen har et overordnet ansvar. Samfunnssikkerhet og beredskap er et slikt komplekst og fragmentert politikkområde, der det oppstår et økende antall saker og problemer som ikke passer inn i den tradisjonelle funksjonelle strukturen (Lægreid og Serigstad 2006) JUG har fire grunnleggende mål. For det første søker man å oppnå bedre horisontal og vertikal samordning slik at man kan fjerne motsetninger og spenninger mellom ulike politikkområder der ulik politikk undergraver hverandre. For det andre å utnytte knappe ressurser bedre. For det tredje å bedre flyten av gode ideer og koordinering mellom ulike interesseholdere i spesifikke politikkområder ved å skape synergi eller smartere måter å arbeide på, og til slutt å tilby brukerne en bedre og mer integrert tilgang til tjenester (Pollitt 2003). Skille mellom JUG og WOG er noe uklart, og i praksis blir de ofte brukt nærmest synonymt (Christensen og Lægreid 2006), noe jeg også velger å gjøre. WOG åpner for et nytt og revitalisert fokus på horisontal samordning, og målet med WOG er bredt. Man kan skille mellom WOG policymaking og WOG implementering, mellom horisontale forbindelser og vertikale forbindelser. Målene for WOGs initiativ kan være en gruppe, beliggenhet/lokalitet, eller en politisk sektor. WOG aktiviteter kan omfavne både alle statlige nivå og i tillegg grupper utenfor staten. Det handler om å joining up at the top, but also joining up at the base (Christensen og Lægreid 2006:9), øke integreringen av lokal nivåene, og å involvere offentlig- private samarbeid (Christensen og Lægreid 2006). Organisasjonene skal gå på tvers av grensene for å oppnå best mulig mål. WOG presenterer 17

19 ikke et sett av ideer og verktøy, men WOG kan sees på som en paraply-betegnelse som innlemmer flere ting, som beskriver reaksjoner til problemet med en økende fragmentering av offentlig sektor og offentlige tjenester med et ønske om økende samordning. Hovedmålsetningen for WOG er helhetlig styring (Christensen og Lægreid 2006) Vertikal samordning: Politisk styring vs. Faglig autonomi Departementene har en sentral rolle som sammenbinder av det politiske systemet og det administrative apparatet. De er plassert på toppen av det statlige forvaltningsapparatet, og dermed noen av de mest sentrale aktørene i offentlige beslutningsprosesser (Christensen og Egeberg 1997). Direktoratene er også en viktig del av sentraladministrasjonen. Organisatorisk har de vært hierarkisk underlagt departementene, som henspeiler på vertikal samordning. Vanligst har det vært med såkalte frittstående direktorater, noe som indikerer relativ autonomi fra departementene, men de har ikke vært frikoblet fra departementene og den politiske styringen. Hovedbegrunnelsen for direktoratene har historisk sett vært at de skal fungere som selvstendige fagadministrasjoner. Opp gjennom tiden har det imidlertid vært ulike oppfatninger om direktoratenes virke og eksistens (Christensen og Egeberg 1997). Utviklingen frem til den direktoratsmodellen vi har i dag, har ikke bare vært enkel, og forholdet mellom direktorat og departement har vært gjenstand for mange debatter. Balansegangen mellom fristilling og styring er en utfordring og et dilemma i forholdet mellom departement og direktorat, samtidig som avstand og nærhet til sentral myndighet har bydd på utfordringer for direktoratene (fristilte institusjoner) (Grøndahl 1997). Carpenter (2001) hevder at stor grad av autonomi kan ha sammenheng med at et direktorat har godt rykte på seg, og dermed får stor frihet. Spenningen mellom politisk styring og faglig autonomi karakteriseres som en av de mest varige konfliktlinjene i norsk forvaltningshistorie (Christensen, Lægreid og Ramslien 2006). 2.3 Tilsynsrollen og Tilsynsstrategi Kontroll og tilsyn blir ofte brukt om hverandre, om samme type aktivitet som ofte har felles formål, fordi de i praksis kan være vanskelig å skille mellom innholdet i dem. Begrepet blir også ofte omtalt i forbindelse med det overordnede begrepet regulering (Helgøy og Serigstad 2004). Regulering kan beskrives som en overordnet offentlig aktivitet som består av å utforme et kontroll- eller tilsynsgrunnlag med formålet om å beskytte og kontrollere aktiviteter som samfunnet regner som verdifulle (Selznick 1985, Elvbakken 1997, Helgøy og Serigstad 2004). Kontroll og tilsyn kan dermed brukes synonymt med å overvåke etterlevelse av 18

20 reguleringer for å sikre bestemte verdier (Helgøy og Serigstad 2004). Men man kan også skille mellom disse to, og for denne studien er det mest fruktbart. Man kan føre kontroll gjennom tilsyn, og tilsyn vil da være en av flere kontrollmekanismer (Hood, Scott, James, Jones og Travers 1999, Hove 2002, Helgøy og Serigstad 2004). Begrepet tilsyn kan defineres og brukes på mange måter. I St.meld. nr. 17( ) Om statlige tilsyn, forstås tilsynsbegrepet i vid forstand som et fellesbegrep for all aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp et lovverks intensjoner. Det sies videre at kjernen i tilsynsrollen er den konkrete kontrollen av pliktsubjektenes etterlevelse av en norm som allerede er fastsatt ved lov, forskrift eller enkeltvedtak, samt reaksjoner ved avvik (St.meld.nr. 17( ):22). Tilsyn er altså kontroll av det som er fastsatt i lov, forskrift eller enkeltvedtak. Tilsynsrollen innebærer å innhente kunnskap og informasjon om tilsynsobjektene, enten uanmeldt eller forhåndsvarslet. Ved avvik fra kravene skal tilsynet følge opp med nødvendig reaksjon, enten som veiledning, pålegg om oppretting, stans av virksomhet, bøter eller andre nødvendige krav for sikring av overholdelse av kravene (St.meld.nr. 17( )). I St.meld.nr. 17( ) Om statlige tilsyn, legger regjeringen vekt på hvor viktig avveiningen mellom at statlige tilsyn skal være korrektiv overfor næringslivet og andre aktører på den ene siden, men at tilsynene ikke skal være til hinder for innovasjoner og utvikling i næringslivet og offentlig tjenesteytelse på den andre siden. Det blir gitt uttrykk for i denne stortingsmeldingen at man ønsker minst mulig konflikt mellom disse to hensynene (St.meld.nr17( ). Den økende vektleggingen av New Public Management-inspirerte reformer i offentlig forvaltning har i praksis vist en vektlegging av desentraliserte løsninger, som ofte gir sentraliserende effekter gjennom økt behov for regulering, kontroll og tilsyn. Det kan synes som det ligger en innebygd spenning mellom autonomi og styring i reformene, og som på mange måter presenterer et uløselig dilemma (Christensen, Lægreid og Roness 2002, Helgøy og Serigstad 2004). Balansegangen mellom autonomi og kontroll, er i praksis et empirisk spørsmål (Helgøy og Serigstad 2004) Kontrollør og veileder Tilsynsmyndigheter definerer ofte sin rolle som enten kontrollør eller veileder. Jeg ønsker i denne studien også å belyse hvordan DSB bruker sin tilsynsrolle, hvorvidt de opererer som kontrollører eller veiledere i sine tilsyn med departementenes samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeid. Kontrollørrollen og veilederrollen vil bli kort omtalt med vekt på 19

21 hovedtrekk ved disse to. Jeg velger å ta utgangspunktet i Stig Hellerens studie av policyendring i Arbeidstilsynet, der fokus er på tilsynsrollen som kontrollør eller veileder. Det vektlegges at disse to typene av tilsynsrollen fremstilles som idealtypiske konstruksjoner som det knyttes et sett av assosiasjoner til (Helleren 2004). I kontrollørrollen inkluderer Helleren flere betegnelser, eksempelvis kontrollør (Elvbakken 1997), dommer og overvåker (Lonsdale, Mul og Pollitt 1999) og myndighet (Jacobsen 1960). Kontrollørrollen sår tvil om tilsynsobjektets evne og vilje til å følge fastsatte regler, og det er en oppfatning om at trussel om sanksjoner vil føre til måloppnåelse. I forhold til beslutninger er kontrollørrollen regelorientert, og følger et strengt formalistisk mønster. Samtidig har man sterk tro på lover, regler og normer som er nedfelt på et gitt område, og dette innebærer at en kontrollørs viktigste kunnskap, er kunnskapen om lover, regler og rett prosedyre for håndhevelse av disse. I forhold til tilsynsobjektene tilkjennegir kontrolløren hva som er lovens krav, kontrollerer at kravene blir overholdt, og reagerer med sanksjoner på eventuelle lovbrudd. Behandlingslikhet overfor tilsynsobjektene er et grunnleggende prinsipp, og det er viktig å holde avstand til den andre parten. Nøytralitet og likebehandling etterstrebes. Kontrollørrollen legitimeres av det Weber (1971) kaller legal autoritet, som er knyttet til posisjon og ikke personlige egenskaper til den som innehar kontrollørrollen. Dette gjør også at kontrollørens autoritative posisjon anerkjennes av den som blir utsatt for myndighetsutøvelse fordi den samsvarer med gjeldende lover og regler (Helleren 2004). En kontrollørrolle gjør det lettere å håndheve regelverket og følge opp brudd på disse, fordi man har sanksjoner å ty til om det blir nødvendig. Respekt for lov- og regelverket opprettholdes, og den klare profilen gjør at kontrollørens nøytralitet og etterrettelighet ikke kan sås tvil om. Det kan derimot i forbindelse med utøvelse av en slik rolle, oppstå et anstrengt forhold til tilsynsobjektene, som kan føre til at de vegrer seg for å kontakte tilsynsobjektet for å be om hjelp (Helleren 2004). I veilederrollen inkluderer Helleren (2004) også blant annet rådgiver (Halgunset og Svarva 1980), konsulent (Elvbakken 1997, Lonsdale, Mul og Pollitt 1999), ekspert (Lonsdale, Mul og Politt 1999) og kyndighet (Jacobsen 1960). Veilederrollen tar utgangspunkt i en optimistisk tro på at tilsynsobjektene har en vilje til å følge lover og regler, og at man gjennom opplysning kan motvirke virksomhetens uvitenhet. Målrasjonalitet vektlegges fordi det aksepteres at det finnes ulike veier til målet og at regelverk ikke er et mål i seg selv. Det 20

22 fokuseres på konsekvensorientering framfor regelorientering, slik at den viktigste kunnskapen veilederen kan ha er spesifikk fagkompetanse på de relevante fagfeltene. Forholdet og omgangsformen med tilsynsobjektene er preget av dialog der veileder kommer med mulige løsningsforslag og motparten bidrar med informasjon som kan være viktig for virksomhetens kontekstuelle forhold. Nærhet til tilsynsobjektet er viktig for veilederen, slik at man kan opparbeide gjensidig tillit. Veilederrollens profil er mangetydig og legitimeringsgrunnlaget bygger på profesjonell autoritet, som innebærer at tilsynsobjektene anerkjenner og har stor tiltro til veilederens fagkyndige ekspertise på området. Formelt sett har veilederen en myndighetsposisjon, men agerer på en ikke-autoritær måte i tilsynsrollen (Helleren 2004). Avhengig av hvilken tilsynsstrategi man velger, kontrollør eller veileder, så vil dette gjenspeile seg i effektene man ser komme ut av tilsynet. Kontroll- og regelbasert tiltak vil lette den politiske styringen, fordi det er enklere å følge opp politiske vedtak og prioriteringer. Samtidig vil mest sannsynlig et kontrollbasert tilsyn øke respekten for vedtak, reguleringer og prioriteringer som er gjort, og det vil gi mindre spillerom med tanke på variasjon og bruk av skjønn i forhold til disse (Helgøy og Serigstad 2004). En trussel om sanksjoner kan gi en effektiv og lik iverksetting av statlig politikk, men samtidig kan et kontrollbasert tilsyn, gjennom å være formalistisk og konfronterende, gi et anstrengt og mistillitsbasert forhold til tilsynsobjektene. Ved å bruke et veilednings- eller dialogbasert tilsyn, kan man skape et sterkere tillitsbasert fellesskap mellom utøvende myndighet og tilsynsobjekt. Veiledningsbasert tilsyn kan gi et mer proaktivt(fremovervirkende) tilsyn, der man kan oppdage feil og mangler før vedtak og gjennomføring, som igjen kan påvirke forløpet til et prosjekt eller en prosess på en gunstig måte (Helgøy og Serigstad 2004). En positiv effekt av denne typen tilsyn kan være at det gir bedre oppgaveløsning, samt bedre samarbeidsklima mellom tilsynsmyndighet og tilsynsobjekt. Negative effekter kan være svekket respekt for pålegg, samtidig som den kan gi mindre politisk kontroll over iverksettelsen av offentlig politikk (Helleren 2003, Helgøy og Serigstad 2004). 2.4 Teoretiske perspektiver Jeg har valgt å bruke to perspektiver i min analyse, et instrumentelt perspektiv med fokus på hierarki og forhandling, og et institusjonelt perspektiv med fokus på kultur og myte. Disse perspektivene vektlegger ulike forklaringsfaktorer, som gjør det mulig å fange opp ulike former for sammenhenger, samtidig som det gir mulighet til å forklare empirien fra flere vinkler. At jeg i tillegg velger å benytte meg av en utfyllende strategi for håndtering av 21

23 teorimangfoldet, gjør at jeg får mulighet til å opparbeide meg bredere innsikt i samordningsproblematikken rundt beredskapsarbeidet i departementene. Innenfor hvert av perspektivene vektlegger jeg det som har størst relevans for min studie, og gir en presentasjon av dette. Etter presentasjonen av perspektivene kommer jeg med forventninger til funn ut i fra perspektivene Instrumentelt perspektiv hierarki og forhandling Det instrumentelle perspektivet er i faglitteraturen kjent under flere ulike betegnelser, blant annet verktøyperspektivet (Røvik 1998), rasjonelt perspektiv (Egeberg 1984) og reformperspektiv (Brunsson og Olsen 1990). Jeg velger å benytte betegnelsen instrumentelt perspektiv hentet fra Christensen, Lægreid, Roness og Røvik (2004). Perspektivet vil bli brukt i en vid forståelse som innlemmer både hierarkivarianten og forhandlingsvarianten. Jeg mener at begge disse er viktige i forklaringen av empirien i denne studien. I det instrumentelle perspektivet ser man på organisasjoner som et instrument for oppnåelse av et eller flere mål (Egeberg 1984). Dette kan særlig komme til uttrykk på to måter. Først ved at offentlige organisasjoner og deres medlemmer handler formålsrasjonelt i utføringen av oppgavene, og at resultatet av handlingene blir som ønsket. Videre kommer instrumentalitet til uttrykk ved at organisasjonsstrukturen er utformet på grunnlag av mål-middel vurderinger. Disse virker bestemmende for medlemmenes handlemåte ved utføringen av oppgavene, og man forsøker å forutsi framtidige konsekvenser av handlingen som utføres (Christensen m.fl. 2004). Den formelle organisasjonsstrukturen kanaliserer organisasjonsatferden gjennom å spesifisere hva deltakerne skal gjøre og hvordan de skal handle (Egeberg 1984). Den formelle strukturen bærer preg av Webers byråkratiske organisasjonsform, med en hierarkisk struktur, klar arbeidsdeling og rutiner, der hierarki innebærer over- og underordning mellom ulike vertikale nivå i organisasjonen (Christensen m.fl. 2004). I denne studien kommer den hierarkiske strukturen til syne i forholdet mellom JD og DSB i den vertikale samordningen mellom departement og direktorat, der JD er overordnet myndighet og DSB er underliggende etat. Ved å se på strukturen til en organisasjon, kan man også få inntrykk av hvordan den er organisert og spesialisert. Spesialisering kan, som tidligere nevnt, skje enten vertikalt eller horisontalt. Vertikal spesialisering kan eksempelvis være at enkelte typer oppgaver som er mer faglig preget, som tilsyn med beredskapsarbeidet i departementene, blir lagt til underliggende etater som direktorat, og i dette tilfellet DSB. Spesialisering og samordning av en organisasjon kan gjelde både forholdet mellom posisjoner og underenheter organisasjonen 22

24 er sammensatt av, forholdet til større enheter som organisasjonen inngår i, samt forholdet til andre organisasjoner den har forbindelse med (Christensen m.fl. 2004). Det formålsrasjonelle kan berøre både virkningene av organisasjonsstrukturen og prosessen som denne bestemmes og utformes gjennom. Målene er enten gitt utenfra eller formulert av lederne, og politikken går i stor grad ut på å finne gode virkemidler for å nå målene (Christensen m.fl. 2004). I dette perspektivet ses verken kultur, omgivelser eller enkeltindivider på som bestemmende for faktisk atferd. Omgivelsene vil bare være av betydning dersom endringer fører til ny kunnskap om mål-middel sammenhenger, eller dersom organisasjonsstrukturen ikke lenger passer (Roness 1997, Serigstad 2003, K. Grahm-Haga 2006). Perspektivet bygger på en konsekvenslogikk, der formålsrasjonelle handlinger søker å redusere eller eliminere avstanden mellom en ønsket og en virkelig tilstand (Christensen m.fl. 2004). Det instrumentelle perspektivet bygger altså på forutsetninger om rasjonelle aktører. Men på grunn av kognitive begrensninger er ikke optimalisering og fullstendig rasjonalitet mulig. Med bakgrunn i dette har Simon (1976) modifisert det klassiske rasjonalitetssynet og innført begrenset rasjonalitet. Ettersom mennesket ikke kan kjenne alle alternativer, undersøke alle konsekvenser eller ha stabile og klare preferanser, så blir tilfredsstillende løsninger ofte valgt framfor optimale løsninger. Oversikten over handlingsalternativ og konsekvenser er altså begrenset (Christensen m.fl. 2004). Det instrumentelle perspektivet er styringsoptimistisk, og endring og utvikling blir sett på som resultat av målbevisste og planlagte valg (Røvik 1998). Styring vil kunne skje delvis ved utforming av organisasjonsstrukturen og forholdet til omgivelsen, og delvis ved formålsrasjonelle handlinger innenfor disse rammene (Christensen m.fl. 2004). Vedtak og endring blir sett på som et resultat av en rasjonelt planlagt og bevisst styringsprosess, og det forventes en sammenheng mellom reformatorenes intensjoner via beslutninger, nye strukturer, prosesser, ideologier, endret atferd og bedret resultat (Brunsson og Olsen 1997, Lægreid 1990, Serigstad 2003). Dahl og Lindblom (1953) forutsetter at ledelsen både har stor evne til rasjonell kalkulasjon og kunnskap om mål-middel sammenhenger, samtidig som ledelsen, gjennom makt og politisk og sosial kontroll, må ha mulighet til å sette valgene ut i live (Dahl og Lindblom 1953, Christensen m.fl. 2004). March og Olsen (1983) legger til grunn noen antagelser for å drive en aktiv forvaltningspolitikk. Det første er at ledelsen kan velge, iverksette og kontrollere organisasjonsform, videre er det en forventing om at mål er tydelige og tett koblet til midler, det tredje at ulike organisasjonsformer har ulike effekter, og til slutt at 23