Har den norske velferdsstaten et finansieringsproblem på lang sikt? Innledning på KRD seminar Lysebu Erling Holmøy, Statistisk sentralbyrå

Transkript

1 Har den norske velferdsstaten et finansieringsproblem på lang sikt? Innledning på KRD seminar Lysebu Erling Holmøy, Statistisk sentralbyrå

2 Offentlige finanser i dag Hovedtemaer Premisser Gamle lever lenger => flere skal forsørges per forsørger Olje- og gassproduksjonen tar slutt en gang Prisen på offentlig velferd øker mer enn andre priser Mye vil ha mer Realøkonomiske virkninger Beskjedent problem å omfordele fortsatt vekst i verdens rikeste land Statsfinansielle virkninger Trolig betydelig problem Dagens gjeldskrise illustrerer mulige problemer

3 Utviklingen i offentlige finanser Overskudd i offentlig forvaltning. % av BNP Offentlig netto finansformue. % av BNP 25,0 200,0 20,0 150,0 15,0 100,0 10,0 5,0 Norge Euroområdet OECD-området 50,0 Norge Statens pensjonsfond Euroområdet OECD-området 0, , ,0-50,0-10,0-100,0 Unikt solide Unik forskjell på statsfinansiell samtid og fremtid!

4 Langsiktig perspektiv viktig Når tiltak er vanskelig å reversere Vanedannelse: Vondt å reversere velferdsforbedring Mange flere eldre: Tunge brukere/mottakere, og homogen velgergruppe Pensjonsreform tar tid Ingen tendens til at økt rikdom gjør skatt mer populært Når langsiktige effekter avviker fra de kortsiktige Utgiftene av mer helse og omsorg (HO) nå vokser med flere eldre Kostnaden per enhet offentlig velferd øker mer enn andre priser men ingen prismekanisme begrenser etterspørsele Utvinning av olje og gass: Forbigående inntekt forveksles med varig Langsiktige fremskrivninger: Beste bidrag til bærekraftig offntlige finanser

5 Grunnlag for analyser: Modeller Enkle, men detaljerte 1. SSBs befolkningsfremskrivninger 2. Offentlige utgifter til pensjoner/trygder (MOSART): Detaljert fremskrivning av livsløpet til et utvalg av befolkningen Vekt på arbeid, inntekt, avgang, pensjonsrettigheter fra Folketrygden Detaljert beskrivelse av folketrygdens regler 3. Individrettet offentlig konsum (barnehager, undervisning, helse, omsorg): demografi, dekningsgrader (/brukerfrekvenser / helsetilstand), Standard Fordeler produksjon og finansiering på stat, kommune, privat

6 Grunnlag for analyser: Modeller II Generell likevektsmodell (MSG6) => helhet og konsistens Input: Befolkning, arbeidsstyrke, produktivitet, pensjonsutgifter, offentlig ressursbruk, petroinntekter Beregner offentlige finansieringskilder Skattegrunnlag i Fastlands-Norge 4% uttak fra oljefondet Egenandeler, priser på offentlige tjenester (gebyrer) Overskudd fra offentlig forretningsdrift, aksjeutbytte, renter utenom oljefondet Lønn viktig for både utgifter og skattegrunnlagene

7 Premiss 1: Eldrebølgen ingen bølge Alderssammensetning av befolkningen. Historie og middelalternativet i fremskrivninger fra Prosent Demografisk forsørgelsesbyrde i Norge Forsørget: 0-19 år og 67 år+. Forsørgere: år 100 % 80 % 1,00 0,90 0,80 0,70 60 % 40 % 67 år og over år 0-19 år 0,60 0,50 0,40 0,30 Total forsørgelsesbyrde Eldreforsørgelsesbyrde 20 % 0,20 0,10 0 % , Aldringen er ingen bølge Norge: Moderat aldring sammenlignet med fattigere land

8 Premiss 2: Petroleumsinntekter SPU i % av BNP-FN SOBU. Prosent av trend-bnp-fn Høy olje/gasspris Referanseforløp Lav olje/gasspris ,75 * NOK NOK/fat 1,25 * NOK Kilde: Perspektivmeldingen 2013 Forventet oljepris: NOK/fat. Høy/lav oljepris: +/- 25%

9 Premiss 3: Velferdstjenester blir dyrere Priser på ulike varer og tjenester Indekser, 1972=100 Helse- og sosial Hotell- og restaurant Industri Varehandelsavanse Post og tele Økt produktivitet i privat sektor => økt lønn => også i offentlig sektor Svakere produktivitetsøkning i off. sektor gir økte kostnader pr produsert enhet og økte priser Konkurranseutsetting hjelper ikke nødvendigvis Kostnadsøkningen kommer i tillegg til ønsker om mer og bedre tjenester Kilde: SSB (Nasjonalregnsk ap)

10 Premiss 4: Mye vil ha mer Off. tjenestetilbud og brukertilfredshet Indekser 1992=100 Off. konsum per capita (volum) Brukertilfredshet Forholdet off./privat konsum (volum) Rikdommen øker Ola N. 3,5 ganger så rik siste 50 år Blir antakelig 2,5 gang så rike de neste 50 => ønsker flere og bedre varer og tjenester, også velferdstjenester likevel ikke nok de stigende forventningers misnøye? Kilde: Nasjonalbudsjettet for 2007 og KS.

11 Aldring og realøkonomi Aldring gir svakere vekst per innbygger Færre timeverk per innbygger over tid Arbeidskraft flyttes til næringer, spesielt omsorg, med lav produktivitet og lavere produktivitetsvekst Men fortsatt bedring av levestandard fra høyt nivå Norge, : 1,4% (dobling tar 50 år) Norge, : 2,5% (dobling tar 28 år) EU: : 1,3% 2011: Norge: Verdens høyeste realinntekt per innbygger 78% rikere enn i OECD, 20% rikere enn i USA Større muligheter til forbruk og fritid også med et lengre liv som gammel Problemet er fordelingen av mulighetene Skattefinansiering av trygder og helse og omsorg => Offentlige finanser

12 Fremtidig inndekningsbehov, % av BNP For å følge handlingsregelen 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0-1,0-2,0-3,0-4,0 Inndekningsbehov Stønader Offentlig forbruk Finansieringsbidrag fra SPU Andre utgifter Til 2025: Off. inntektskilder vokser raskere enn offentlige utgifter Rom for utgiftsvekst eller skattelette Tungt å fondere, fordi vekstratene er ca. like store som renten ?? motsatt Lavere vekst i oljefond Helse og omsorg akselererer Volum- og priseffekt Pensjoner og andre stønader trekker opp fra i dag Konstant velferd => altfor lav utgiftsvekst Vektlegge vekstrater fremfor nivåer i fjerne år Kilde: Perspektivmeldingen

13 1000 kr Økt sysselsetting => øker de fleste skatter Ikke-innvandrere (R0) Alder Nettobeløp uten indirekte skatter, 1000 kr Utvidet nettobeløp, 1000 kr Gj.snittl. aldersprofil nettoskatter Hypotetisk forløp Direkte effekt: Skatt på lønn Andre skattegrunnlag produseres av arbeidsinnsats: Moms og indirekte skatter Arbeidsgiveravgift og andre bedriftsbetalte skatter på produktinnsats og overskudd Øker også pensjoner Primære inntekter, herav 134 Netto indirekte skatter, fastlands-norge 53 Direkte skatter husholdninger 35 Direkte skatter selskaper, fastlands-norge 13 Trygdepremier og arbeidsgiveravgift 32 Primære utgifter, herav 55 Stønader til husholdninger 15 Konsum i offentlig forvaltning 39 Primært budsjettoverskudd 79 Virkninger per innvandrer av 5000 flere vestlige innvandrere i kun Avvik fra referansebane i kr

14 Vekst og offentlige finanser 1. Høyere ressursutnytting: Høyere yrkesaktivitet og lavere ledighet => dobbel positiv effekt De fleste skattegrunnlagene øker med sysselsettingen Reduserte trygder og sosiale stønader Store tall begge steder i en raus velferdsstat 2. Produktivitetsvekst viktigst på lang sikt Offentlig sektor: Bra på alle måter Privat sektor: Bra på alle måter, men kan svekke norske statsfinanser

15 Økt produktivitet kan svekke statsfinansene - i Norge Økt produktivitet i næringslivet øker lønnsnivået => øker skattegrunnlagene => øker lønnskostnader og lønnsindekserte overføringer Lønnsavhengige inntekter er mindre enn lønnsavhengige utgifter pga. bruken av oljepenger Alle får automatisk del i produktivitetsgevinsten Gjelder Norge. Motsatt i for eksempel USA og land der offentlig gjeld = høy utenlandsgjeld => Internasjonale analyser misvisende for Norge

16 Payroll tax rate Økt oljeformue: Hvor mye skattelettelse? 25 % 20 % 15 % 10 % 5 % 0 % -5 % -10 % Arbeidsgiveravgift $30 $71 $120 $200 $250 Mer valutainntekter => økte inntekter til staten og høyere lønn => Økt skatt => Øker også lønn i offentlig sektor og trygder => Utgifter i Norge øker mer enn skattegrunnlagene => Rom for skattelettelsen langt mindre enn naivt anslag Lønnseffekten øker med oljepris => Avtakende statsfinansiell effekt Samme effekt ved økt avkastning på oljefondet

17 Statsfinansiell betydning av HO 20,0 15,0 Referanseforløp Økte HO-standard Friskere alderdom Standardvekst Realistisk: Har vokst raskere enn BNP per innbygger Eldre brukere = mange velgere Brukerne mettes ikke Konstant standard => privatisering 1% standardvekst betyr mye over tid 10,0 5,0 0,0-5, Helse blant eldre Skyldes økt levealder sunnere livsstil, eller mer bruk av helseressurser Hva er alternativet hvis man overlever kreft? Helseutgiftene kraftig opp mens levealder har økt Friskere alderdom : Betyr noe hvis halvparten av levealdersøkning slår ut i redusert bruk:

18 Millioner timeverk Millioner timeverk Historisk utvikling i tjenestestandard Helse og omsorg MAKKO tilbakeskriving - Historiske tall Utdanningssektoren 250,00 220,00 190,00 160,00 130,00 100, Også i de siste årene har veksten i sysselsettingen vært høyere enn demografien tilsier Veksten skyldes en kombinasjon av økt brukerfrekvenser (dekningsgrad) og økt standard Brukerfrekvenser i Helse- og omsorg avspeiler Helsetilstand Familieomsorg Behandlingstilbud - MAKKO tilbakeskriving - Historiske tall

19 Helse og omsorg blir vekstnæringen, også uten standardvekst Reduksjon i familieomsorgen Uendret familieomsorg Vekst i familieomsorgen Utvidet sykelighet Utsatt sykelighet Komprimert sykelighet Personellbehovet ( ) ved ulike forutsetninger i familieomsorgen Personellbehovet ( ) ved ulike forutsetninger om sykelighet

20 Økt off. ressursbruk (eldreomsorg) Avvik fra referansebane i Mrd 06-lønn Primary surplus Primary expenditures Primary income Direkte utgiftseffekt = snaue 50 Reduserte skattebaser = ¼ av direkte utgiftseffekt Robust resultat, konkurrerer godt med andre raffinementer Skatteeffekten ville vært sterkere hvis skattesats på arbeid økte provenynøytralt Avhenger av arbeidstilbud Konstant her Avhenger av nytten og finansieringen av offentlige tjenester

21 Pensjonsreformen 1. Angriper velferdsstatens langsiktige finansieringsproblem = veksten i finansieringsbehovet Levealdersjustering/delingstall Utbetalt ytelse indekseres med lønnsvekst 0,75%p, men opptjente rettigheter lønnsindekseres 2. Stimulerer sysselsetting Alleårsregel erstatter Besteårsregel Fjerner avkorting mot arbeidsinntekt Delingstall: Økt incentiv til arbeid når levealder øker => Kan bedre statsfinansene uten kutt i årlig ytelse

22 Reformen bedrer statsfinansene mye på lang sikt Utvidet med offentlig sektor Nivåeffekter i 2050 : Arb.giveravgift -9,5 %p Sysselsetting 11,0 % Off. utgifter -5,9 % Alderspensj.-utgifter -12,2 %

23 Skjerpet handlingsregel? Realrente (avkastning) = nominell rente - prisvekst Dagens regel: Prisvekst = internasjonal inflasjon => realverdien av import konstant Lønnsvekst riktigere deflator for offentlige utgifter => realavkastning = ca. 1,5 % Fondets verdi opprettholdes relativt til andre budsjettposter Veksten i nødvendig skattebyrde blir noe lavere, men svært lenge til lavere skattebyrde Mer sparing => innfasing av oljepenger nærmere det man så for seg i 2001

24 Oppsummering Aldringen ikke stort realøkonomisk problem Omfordelingsproblem Eldre vil også ha velstandsvekst. Eldre velgere har felles interesse av rause skattefinansierte trygder og HO Offentlige utgifter vil vokse raskere enn skattegrunnlagene => økte skatter, økt privat betaling og/eller lavere vekst i offentlig velferd Problemet ikke akutt, men vondt å snu trendene Synliggjør langsiktige budsjetteffekter av dagens politikk! Retninger for politikk Viljen til å betale skatt øker neppe med inntekt. Formål viktig => øremerking? Politikken må rettes inn mot veksten i offentlige utgifter Handlingsregel og pensjonsreformen viktige skritt, men ikke nok. Ambisjoner for offentlig HO-standard? Strammere handlingsregel?