Kopi til: - Petroleumstilsynet. Høringsinstanser, jf. vedlagte liste HØRING FORSLAG TIL NY BYGGHERREFORSKRIFT

Transkript

1 DERES DATO DERES REFERANSE 1 av 7 VÅR SAKSBEHANDLER Per Arne Larsen Nils Blomhoff tlf Høringsinstanser, jf. vedlagte liste Kopi til: - Petroleumstilsynet HØRING FORSLAG TIL NY BYGGHERREFORSKRIFT Direktoratet for arbeidstilsynet sender med dette forslaget til ny byggherreforskrift på høring. Forslaget innebærer en tydeliggjøring av pliktene til de ulike aktørene i bygge- og anleggsprosessen, samtidig som det også foreslås nye regler som vil forbedre reguleringen av sikkerhet, helse og arbeidsmiljø innen bygge- og anleggsbransjen. Forslag til kommentarer til forskriften sendes på høring sammen med selve forslaget til forskrift. Høringsfristen er 15. oktober Forslagets bakgrunn Gjeldende forskrift 21. april 1995 nr. 377 om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- og anleggsplasser (byggherreforskriften, best.nr. 534) gjennomfører direktiv 92/57/EØF om sikkerhet og helse på midlertidige eller mobile byggeplasser. I løpet av de årene som er gått siden forskriften trådte i kraft har direktoratet fått en rekke henvendelser fra partene i arbeidslivet, hvor det er blitt bedt om en grundig gjennomgang av byggherreforskriften. På denne bakgrunn ble det våren 2005 iverksatt et arbeid for å foreta en totalrevisjon av byggherreforskriften. Arbeidet med forslaget til ny byggherreforskrift har foregått i et nært og konstruktivt samarbeid med de ulike aktørene i bransjen. Det har vært opprettet en egen referansegruppe for arbeidet med revisjonen, og denne gruppen har hatt jevnlige møter hvor det er gitt innspill til ulike forslag som er blitt fremlagt av Arbeidstilsynet. Deltakere i referansegruppen i tillegg til Arbeidstilsynet har vært Fellesforbundet, Norsk Arbeidsmandsforbund, Byggenæringens Landsforening, Boligprodusentenes Forening, Maskinentreprenørenes Forbund, Rådgivende Ingeniørers Forening, Arkitektbedriftene i Norge, Forsvarsbygg, Statens vegvesen Vegdirektoratet, Statens bygningstekniske etat, ØKOKRIM, Skanska og Mesta. Forslagets innhold Generelt Formålet med revisjonen har vært å oppnå en effektiv forskrift som medfører en forbedret organisering og styring av arbeidet med sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- og anleggsplasser. Samtidig har man også hatt et ønske om å klargjøre rollene og pliktene til de ulike aktørene som er inne i bygge- eller anleggsprosessen. Kommentarene til forskriften er betydelig utvidet i forhold til i dag. Dette har vært et sterkt ønske fra mange av aktørene i bransjen og vil forhåpentligvis bidra til bedre tilgjengelighet for brukerne. POSTADRESSE E-POST TELEFON ORGANISASJONSNR Statens Hus direktoratet@atil.no Trondheim INTERNETT TELEFAKS Norge

2 2 av 6 Forskriftens struktur Byggherreforskriftens struktur er betydelig endret i dette forslaget. I den nye forskriften har man valgt å lage egne kapitler for de ulike aktørene som forskriften retter seg mot, i motsetning til den gjeldende forskriften der man følger de ulike fasene i prosessen. Denne strukturelle endringen er gjort for å gjøre forskriften lettere tilgjengelig for brukerne, samtidig som det også er et moment at bygge- eller anleggsprosessen i Norge ikke lenger er like fasedelt som tidligere. Kapittel I Innledende bestemmelser Formålsbestemmelsen i 1 er ny i forhold til den gjeldende byggherreforskriften, og bidrar til å klargjøre hva som er det sentrale siktemålet bak forskriftens bestemmelser. Selve bestemmelsen om virkeområde i 2 er en videreføring fra dagens forskrift, men i kommentarene er det foretatt en beskrivelse av noen forhold som tidligere har skapt en del uklarhet. Dette gjelder blant annet forholdet til dugnadsarbeid, grensen mot tredjepersoner etc. Når det gjelder 3 om hvem forskriften retter seg mot, så illustrerer bestemmelsen at det er gjort noen endringer i rollefordelingen i det nye forslaget. En av de sentrale endringene at man tydeliggjør pliktene som ligger på byggherren. Et av problemene med dagens forskrift er at byggherrene ikke tar det ansvaret som de er tiltenkt både i henhold til direktivet og forskriften. Ved hjelp av en klargjøring av byggherrens plikter ønsker man å presisere den viktige rollen som byggherren selv har i forskriften. Videre ryddes det opp i en del typiske uklarheter og misforståelser som finnes i dag ved å legge pliktene direkte på byggherren. Referansegruppen ønsket å fjerne rollen som prosjektleder. Arbeidstilsynet har forelagt dette spørsmålet for Arbeids- og inkluderingsdepartementet som har følgende merknader: Siktemålet med revisjonen er å oppnå en mer effektiv forskrift som på en bedre måte enn i dag sikrer organisering og ivaretakelse av hensynet til sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- og anleggsplasser. Samtidig er det er siktemål å klargjøre rollene og pliktene til de ulike aktørene som er inne i bygge- og anleggsprosessen. Etter departementets oppfatning er det gjort flere grep som vil lette og klargjøre anvendelsen av reglene. Så vidt vi forstår er det enighet i referansegruppen om utkastet til ny byggherreforskrift. Departementet legger betydelig vekt på den enighet som foreligger og finner det riktig at utkastet blir sendt på høring. Departementet har likevel enkelte merknader som også bør komme frem i høringen. Foreliggende forskriftsutkast viderefører ikke pliktsubjektet prosjektleder. Departementet er for det første skeptisk til om dette lar seg forsvare ut fra hensynet til korrekt implementering av direktivet. Vi er dessuten tvilende til om dette materielt sett gir en god rettstilstand. I direktivet er prosjektleder definert som: enhver fysisk eller juridisk person som på byggherrens vegne har ansvar for prosjektering og/eller gjennomføring og/eller kontroll med gjennomføringen av prosjektet (direktivets artikkel 2 bokstav c). Byggherrens og prosjektlederens plikter fremkommer hovedsakelig av direktivets artikkel 3 og 7, og etter direktivteksten synes prosjektleder som subjekt å være helt likestilt med byggherren ( byggherren eller prosjektlederen skal ). I direktivets artikkel 4 (generelle prinsipper for forberedelse av et byggeprosjekt), som gjennomføres i forskriftsutkastet 5, synes endog prosjektlederen å være det primære subjektet ( skal prosjektlederen, eventuelt byggherren, ta hensyn til... ). Departementet er svært tvilende til om implementeringsforpliktelsene tillater at prosjektleder fjernes som pliktsubjekt. Departementet legger videre til grunn at en sentral utfordring er at byggherren, også utover forbrukertilfellene, svært ofte ikke vil inneha den kompetansen som er nødvendig for eksempelvis å lage og følge opp en plan for sikkerhet,

3 3 av 6 helse og arbeidsmiljø i et byggeprosjekt. I praksis vil derfor byggherren ofte måtte overlate den praktiske gjennomføring og/eller kontroll med prosjektet til en annen aktør (for eksempel hovedentreprenør) som opptrer på byggherrens vegne. Etter departementets oppfatning vil det være uheldig om prosjektlederen i et slikt tilfelle ikke lenger skal kunne stilles juridisk til ansvar i forhold til pliktene i direktivet/forskriften. Etter vårt skjønn vil en slik løsning innebære at byggherreansvaret i mange tilfeller blir helt teoretisk. Dette blir enda tydeligere dersom man iakttar direktivets artikkel 7 pkt. 1 som har følgende ordlyd: Dersom en byggherre eller prosjektleder har utpekt en eller flere koordinatorer til å utføre oppgavene nevnt i artikkel 5 og 6, fritar dette ham ikke for hans ansvar på dette området. Etter direktivet skal altså den som utpeker koordinator (byggherre eller prosjektleder) kunne stilles objektivt til ansvar for koordinatorens handlinger og unnlatelser. Etter departementets oppfatning blir det da enn viktigere å legge opp til et system som sikrer at den som utpeker koordinator faktisk er i stand til å vurdere om oppgavene utføres forsvarlig. Prinsippet i artikkel 7 pkt. 1 er for øvrig ikke positivt implementert i gjeldende byggherreforskrift og heller ikke i forskriftsutkastet. Departementet legger til grunn at prinsippet bør regelfestes uttrykkelig, og viser i den forbindelse til at Sverige har fått kritikk fra EU-kommisjonen for manglende implementering på dette punkt. Departementet antar etter dette at prosjektleder bør videreføres som subjekt i forskriften. Departementet vil imidlertid peke på at ordlyden i direktivet, som er gjentatt i gjeldende forskrift 7-9 ( byggherre eller prosjektleder skal ), kan oppfattes som utydelig og kanskje ansvarspulveriserende de to subjektene imellom. Etter vår oppfatning vil det kunne være hensiktsmessig å la pliktene (i utgangspunktet) ligge på byggherre slik det for så vidt er gjort i utkastet slik det foreligger. Deretter kan det føyes til en bestemmelse om at konkrete plikter kan legges til en person (fysisk eller juridisk) som utfører disse på vegne av byggherren. Departementet antar at det vil kunne være hensiktsmessig å ikke videreføre selve benevnelsen prosjektleder da denne benevnelse kan være noe belastet i forhold til praktiseringen av gjeldende forskrift. Videre er det vel slik at prosjektleder er en benevnelse som i lang tid har vært brukt i byggebransjen uavhengig av byggeherreforskriftens begrepsbruk. Hvem som skal regnes som prosjektleder i direktivets forstand følger av legaldefinisjonen i direktivets artikkel 2 og trenger altså ikke være den som i språklig forstand leder et byggeprosjekt, men vil være enhver som sørger for gjennomføring og kontroll på byggherrens vegne. Vi foreslår heller å bruke legaldefinisjonen direkte uten noen nærmere benevnelse, ev. at det brukes en annen benevnelse som for eksempel byggherres representant eller lignende. Dette vil være uproblematisk i forhold til implementering av direktivet. I vedlagte forskriftsutkast er det lagt inn forslag til en slik bestemmelse samt forslag til implementering av direktivets artikkel 7 pkt. 1, se utkastet 13 andre ledd og 15. En ny gruppe som blir pålagt plikter i forslaget til ny byggherreforskrift er de prosjekterende. Ved at denne gruppen pålegges plikter, får man også plassert ansvar på en av de sentrale aktørene i bygge- eller anleggsprosessen. Denne generelle endringen bidrar også til at reguleringen i Norge kommer mer i pakt med de tilsvarende reglene i de andre nordiske landene. Når det gjelder forbrukerne er det laget et eget unntak i 3 andre ledd i forslaget til ny byggherreforskrift. Det må erkjennes at den gjeldende forskriften ikke har fungert i forbrukertilfellene, og det foreslås at man i forbrukertilfellene bare opprettholder plikten til å sende forhåndsmelding. Siden den forrige byggherreforskriften trådte i kraft har vi fått lov 13. juni 1997 nr. 43 om avtalar med forbrukar om oppføring av ny bustad m.m. (bustadoppføringslova). Når bustadoppføringslova 7, håndverkertjenesteloven 5, arbeidsmiljøloven 2-2 og internkontrollforskriften sees i sammenheng, vil dette måtte anses tilstrekkelig til å ivareta hensynet til sikkerhet, helse og arbeidsmiljø i forbrukerforhold, inkludert kravene til koordinering og samordning.

4 4 av 6 Forbruker er definert i 4 bokstav d og det vises til denne bestemmelsen og til kommentarene for en utfyllende beskrivelse av grensedragningen. I de senere årene har det oppstått en del problemstillinger omkring såkalte OPS-kontrakter (Offentlig Privat Samarbeid), og i kommentarene til definisjonen av byggherre i 4 bokstav b er det foretatt en utdypning av forholdene omkring dette. Kapittel 2 Byggherrens plikter Bestemmelsene i kapittel 2 om byggherrens plikter illustrerer hvordan byggherren har hovedansvaret for at prosjektet blir drevet på en slik måte at hensynet til sikkerhet, helse og arbeidsmiljø blir ivaretatt gjennom hele prosessen. I 5 finner vi bestemmelsen som viser hvilke hovedplikter som byggherren skal ivareta i forhold til bygge- eller anleggsarbeidet. Noen av forholdene påpekes særskilt i andre ledd, deriblant behovet for å unngå tidspress, jf. andre ledd bokstav c. Hovedbestemmelsene om innholdet i planen for sikkerhet, helse og arbeidsmiljø er regulert i forslagets 6. I forhold til den gjeldende forskriften blir det tydeliggjort hva planen skal inneholde, og man har fokusert på de sentrale forholdene som bidrar til å sikre at hensynet til sikkerhet, helse og arbeidsmiljø blir ivaretatt. Det foreslås derfor at planen skal omfatte organisasjonskart, tidsplan, spesifikke tiltak og rutiner for avviksbehandling. Når det gjelder eksemplifiseringen av arbeid som kan innebære fare for liv og helse i 6 andre ledd bokstav c, så er denne listen utvidet noe i forhold til den gjeldende forskriften. Arbeid på steder med passerende trafikk, arbeid som innebærer riving av bærende konstruksjoner, arbeid nær elektriske installasjoner, arbeid som innebærer fare for helseskadelig eksponering for støv, støy eller vibrasjoner og arbeid som innebærer brann- og eksplosjonsfare er tilført listen i utkastet. Bestemmelsen i 7 omfatter en del forhold som er knyttet til selve planen, og det vises til kommentarene for en utfyllende beskrivelse. Forslagets 8 innebærer at byggherren i tilbudsgrunnlaget skal stille krav til visse forhold, som hovedsakelig gjelder riggforhold på bygge- eller anleggsplassen. Reglene i bokstav c, d og j om henholdsvis personalrom, innkvartering og arbeidstidsordninger er nye, og innebærer en presisering av viktigheten til disse forholdene. Krav om forhåndsmelding opprettholdes i 9, og det er bare gjort mindre endringer i forhold til gjeldende bestemmelse. Bestemmelsen om informasjon og lønnsplikt i 10, er en videreføring av 10a i gjeldende forskrift. Siste setning i bestemmelsen retter seg mot arbeidsgiver og er i forskriftsutkastet flyttet til 18 tredje ledd i kapittelet om arbeidsgiverens og enmannsbredriftens plikter. I 11 finner vi en presisering av at byggherren skal stille krav om et system for internkontroll hos virksomhetene. Kravet er inntatt for å hindre at virksomheter som ikke har et tilfredsstillende system for internkontroll utfører arbeid på bygge- eller anleggsplassen. Bestemmelsen i 12 om dokumentasjon for fremtidige arbeider er en videreføring fra dagens forskrift.

5 5 av 6 Regler om utpeking og oppfølging av koordinator er inntatt i 13 og innebærer flere endringer i forhold til dagens forskrift. Byggherren kan fortsatt velge om det skal utpekes en koordinator for hele prosessen, eller en for prosjekteringsfasen og en for utførelsesfasen. I tillegg kan byggherren velge å inneha rollen selv. Når det gjelder koordinatoren presiseres det i 13 fjerde ledd at byggherren gjennom en skriftlig avtale skal klargjøre koordinatorens plikter og fullmakter, samtidig som byggherren skal følge opp koordinatorens arbeid. Det innføres kompetansekrav for koordinatoren i 13 femte ledd. Dette omfatter nødvendig kunnskap om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø, samtidig som det oppstilles et krav om praktisk erfaring fra bygge- eller anleggsarbeid. Selve koordineringspliktene er inntatt i 14, og for en nærmere beskrivelse av de ulike forholdene vises det til kommentarene til bestemmelsen. Kapittel 3 Den prosjekterendes plikter Bestemmelsen i 16 pålegger de prosjekterende plikter, og dette er nytt i forhold til dagens regulering. De prosjekterende skal i størst mulig grad foreta arkitektoniske eller tekniske valg som ikke kan medføre fare for de som skal arbeide på bygge- eller anleggsplassen. I tillegg skal de prosjekterende beskrive eventuelle risikoforhold og eventuelt foreslå risikoreduserende tiltak. I kommentarene til 16 er det gjengitt en del forhold som de prosjekterende særlig skal ta hensyn til under utførelsen av sitt arbeid. Kapittel 4 Arbeidsgiverens og enmannsbedriftens plikter I kapittel 4 om pliktene som påligger arbeidsgivere og enmannsbedrifter er det en sentral endring i 17 tredje ledd, som innebærer at de relevante delene av planen for sikkerhet, helse og arbeidsmiljø skal innarbeides i virksomhetens internkontroll. Endringen medfører at man i internkontrollsystemet vil få en generell del som er lik for alle bygge- eller anleggsplasser, og at man i tillegg får en spesiell del av systemet for internkontroll som er spesifikk for den enkelte byggeeller anleggsplass. Denne innarbeidingen skal skje på en slik måte at man i internkontrollsystemet skal kunne finne igjen de relevante bestemmelsene fra planen. I kommentarene til 17 gis det også en beskrivelse av forholdet mellom koordineringsoppgavene i byggherreforskriften 14, hovedbedriftens samordning etter arbeidsmiljøloven 2-2 andre ledd og pliktene som følger av internkontrollforskriften 6. Regler om informasjonsplikt finner vi i 18, og disse må sees i sammenheng med informasjonsflyten i forskriften for øvrig, jf. kommentarene til bestemmelsen. Kapittel 5 Straff Bestemmelsen i 19 om straff er noe omformulert og oppdatert på bakgrunn av den nye arbeidsmiljøloven, men disse endringene medfører ikke realitetsforandringer. Kapittel 6 Avsluttende bestemmelser Når det gjelder selve ikrafttredelsen av den nye byggherreforskriften må man merke seg at det ikke tas sikte på å gi noen overgangsbestemmelser. Prosjekter som allerede pågår må derfor tilpasse seg det nye regelverket når det trer i kraft.

6 6 av 6 Forholdet til Petroleumstilsynets myndighetsområde Byggherreforskriften gjelder også for Petroleumstilsynets myndighetsområde på land, gjennom en henvisning til byggherreforskriften i midlertidig forskrift 19. desember 2003 nr om sikkerhet og arbeidsmiljø for enkelte petroleumsanlegg på land og i tilknyttede rørledningssystemer. I samråd med Petroleumstilsynet er det bestemt at denne høringen gjelder tilsvarende for Petroleumstilsynets myndighetsområde på land. Økonomiske og administrative konsekvenser Bortfallet av rollen som prosjektleder er en av de sentrale endringene i forslaget til ny byggherreforskrift, og problemstillingen blir dermed hvilke konsekvenser dette vil få. Etter direktoratets oppfatning medfører fjerningen av rollen som prosjektlederen en tydeliggjøring av byggherrens plikter, og vil dermed bidra til en sterkere bevisstgjøring av byggherrene i forhold til hvilket ansvar de egentlig har i forhold til sikkerhet, helse og arbeidsmiljø i bygge- og anleggsprosessen. På bakgrunn av dette er det ikke grunn til å anta at bortfallet av prosjektlederen vil medføre vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for prosjektgjennomføringen. Summen av plikter vil i hovedsak være den samme, men en større del vil falle på byggherren. De nye pliktene som pålegges de prosjekterende i forslaget medfører formelt sett at en ny aktør i bygge- og anleggsprosessen får en rolle i arbeidet med sikkerhet, helse og arbeidsmiljø. Pliktene som de prosjektfrende blir pålagt er til en viss grad forhold som vil være en naturlig del av deres oppdrag for byggherren allerede i dag, og det vil derfor være naturlig at konsekvensene for økonomien i bygge- eller anleggsprosessen blir begrensede. Høringsfrist Direktoratet for arbeidstilsynet ber om kommentarer til forslaget innen 15. oktober Vi håper at de enkelte departementer og organisasjoner formidler høringen videre til relevante underliggende etater, forbund, institusjoner mv. Høringsbrevet med vedlegg er også lagt ut på Arbeidstilsynets hjemmesider på internett: Med hilsen Direktoratet for arbeidstilsynet Ingrid Finboe Svendsen direktør (sign.) Gaute Ivar Bjøru avdelingsdirektør, lov og regelverk (sign.) Vedlegg 1. Forslag til forskrift om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge eller anleggsplasser (byggherreforskriften) 2. Forslag til kommentarer til forskriften 3. Høringsliste