svaret på en effektiv organisering?

Transkript

1 70 BDO INNSIKT UTREDNING OG ANALYSE - OFFENTLIG SEKTOR Er selskapsetableringen svaret på en effektiv organisering? Hva er konsekvensene av å organisere kommunal aktivitet i selskap? Finnes det andre organisasjonsmodeller som gir samme fordeler? Er det gitt at én valgt organisasjonsmodell passer best i ulike situasjoner, og er det gitt at samme organisasjonsmodell passer samme sektor fra kommune til kommune? Denne artikkelen vil sette det å organisere kommunal aktivitet i ulike modeller inn i en sammenheng, der både sektorens egenart, kommunens styresett og ledelse, og andre forhold påvirker valg av organisasjonsmodell. Fordeler og ulemper ved ulike modeller er vel så mye påvirket av disse forholdene, som valget av modell i seg selv. Det er derfor ikke slik at én organisasjonsform, for eksempel organisering som selskap, er det rette for en kommune, selv om det kan være det for en annen. Hvilke konsekvenser har ulike valg av organisering? Bakgrunn for at vi ser en tendens til å etablere nye selskapsliknende organisasjonsmodeller er blant annet et økt krav til at kommunale virksomheter må forbedre seg med hensynt til økt effektivitet og stadig økt aktivitetsnivå. Som svar på dette ser vi i økende grad en etablering av foretaksøkonomiske styringsmodeller. En slik overgang fra forvaltning til forretning stiller nye krav til omstilling i kommunene, og selskapsfisering /foretaksetablering kan være et av flere virkemidler. Fordelene som fremheves er blant annet at selskapsliknende organisering gjør at den kommunale aktiviteten får tydeligere rammevilkår som er lettere å styre og måle. Det fremheves også at en selskapsliknende organisering, der eiendeler og forpliktelser knyttet til aktiviteten rapporteres i en samlet balanse, gir et klarere skille mellom virksomhetens og kommunens økonomi. Videre vil man gjennom en selskapsliknende organisering tydeliggjøre kommunens ulike roller som eier, forvalter og kjøper av tjenester. Utviklingen av nye organisasjonsmodeller Selskapsetablering eller annen selskapsliknende organisering, innebærer for kommunen i stor grad et valg om delegering av myndighet og grad av direkte kontroll. Vi bruker ofte å si at det er fire steg mot større grad av delegert myndighet, og dermed mindre grad av direkte kontroll: Steg 0 Den tradisjonelle forvaltningsmodellen. Denne kjennestegnes blant annet ved at tjenesteproduksjonen er en del av forvaltningen. Dette innebærer normalt at man har mindre fokus på å måle enhetskostnader og produktivitet ved tjenesteproduksjonen. Tjenesteproduksjonen styres i stedet gjennom sterk grad av direkte budsjettkontroll. Steg 1 Første utviklingssteg mot større grad av delegert myndighet. Kravene til effektivisering, ressursprioritering og økt brukerfokus medfører økt fokus på resultatansvar og kjennskap til tjenestens aktivitetskostnader. Dette medfører økt press for å etablere et organisatorisk skille mellom forvaltning og drift, gjerne i en såkalt bestiller-utfører-modell, der bestillerenheten gjør behovsvurderinger, og utførerleddet forestår tjenesteutførelsen. I hvilken grad den kommunale tjenesteprodusenten (utføreren) også selv bestemmer dimensjoneringen av virksomheten, er avhengig av hvilken myndighet denne har fått delegert innenfor organisering og personal. Steg 2 Andre utviklingssteg mot større grad av delegert myndighet. Mens bestiller-utfører-modellen i steg 1 kombinert med benchmarking ofte kan betegnes som konkurranseeksponering, vil reell konkurranseutsetting innebære at tjenesteproduksjonen settes ut på anbud hvor private tjenesteleverandører kan gi tilbud i konkurranse med, eller uten konkurranse fra, kommunens egen tjenesteprodusent. En bestiller-utfører-modell vil normalt kunne gi de samme fordelene som en konkurranseutsetting kan gi. Forskjellen er først og fremst at konkurranseutsetting bidrar til at det settes et enda sterkere fokus på hurtigere effektivitetsforbedringer, samt at konkurranseutsetting ofte bidrar til å gi økt fokus på kommunal kjernevirksomhet. Steg 3 Tredje utviklingssteg mot større grad av delegert myndighet. Fristillelse i eget selskap innebærer en ytterligere presisering av ansvar og myndighet. Selskapslovgivningen har bestemmelser som regulerer beslutningsmyndigheten til ledelsen og styrende organer, og kommunens styring skal skje gjennom disse organene. Det er styret i et aksjeselskap eller interkommunalt selskap som ansetter daglig ledelse. Slik sett

2 UTREDNING OG ANALYSE - OFFENTLIG SEKTOR BDO INNSIKT 71 kan styret også kontrollere hvilken ledelse som sitter i selskapet, men de kan (bør) ikke påvirke ledelsen i den daglige styringen. Fristillelse i eget selskap gir kommunen også en større frihet med hensyn til finansiering av virksomheten, og ved valg av for eksempel aksjeselskapsformen vil kommunen også være fleksibel i forhold til å skaffe ny kapital ved å trekke inn nye eiere. Det må også etableres et eget regnskap og utarbeides en balanse for virksomheten. På denne måten blir virksomhetens økonomi mer transparent for omverdenen og virksomhetens økonomi kan bedre sammenlignes med eksterne alternativer. Valgt selskapsform har igjen ulike konsekvenser som vi vil komme nærmere tilbake til. Steg 4 Fjerde utviklingssteg mot større grad av delegert myndighet er privatisering. Privatisering blandes ofte i den politiske debatten og i allmenn tale med konkurranseutsetting, men er noe ganske annet. Vi tør våge påstanden om at privatisering i større grad er et politisk valg og i mindre grad en styringsmodell. Vi velger allikevel å ta den med som et siste steg mot fristillelse av kommunal virksomhet. Ved privatisering fristiller også kommunen seg fra sitt ansvar ovenfor brukerne, og tjenestegarantier overføres fra kommunen til den private aktøren. Lovverket regulerer brukernes rettigheter, men det blir i større grad domstolene og rettspraksis som da blir deres ankeinstans fremfor kommunen og forvaltningsloven. Politikerne bestemmer ved privatisering at kommunen ikke skal ha et ansvar for om og hvordan tjenesten leveres til brukerne. Privatisering egner seg således kun der tjenesten ikke er en lovpålagt kommunal tjeneste. Kinodrift kan være et eksempel på en tjeneste hvor privatisering kan være et alternativ til tradisjonelle modeller. De fire utviklingsstegene kan skjematisk fremstilles som i figuren under: Ved privatisering brytes denne linja Brukerinvolvering Fritt brukervalg Brukergarantier Brukere/innbyggere Steg 2: Konkurranseutsetting med leveranseavtale Evt. steg 4: Privatisering Politisk ledelse Administrativ ledelse Forvaltning Leveranseavtale Privat leverandør med leveranseavtale mot kommunene Privat tjenesteproduksjon Delegering av myndighet Delegering av myndighet Delegering av myndighet Kommunal tjenesteproduksjon Steg 1: Bestiller-utfører-modell med leveranseavtale Evt. steg 2: Konkurranseutsetting med leveranseavtale Evt. steg 3: Fristilling av eget selskap Evt. steg 4: Privatisering/nedsalg Valg av selskapsform: Hvilke alternativer finnes? Direkte styring og kontroll Avdeling/ Etat Del av forvaltningen Kommunal institusjon Interkommunalt samarbeid Kommunalt og fylkesk. foretak Interkommunalt selskap Indirekte styring og kontroll Eget rettssubjekt Aksjeselskap Stiftelse Samvirkelag/andelslag Kommunal institusjon (KL 11) Kommunal institusjon kjennetegnes ved at virksomheten er en del av den kommunale organiseringen, og er således ikke en egen juridisk enhet. Overordnet ledelse og ansvar ligger hos de kommunale organene, men et eget styre er ansvarlig for løpende drift og organisering av virksomheten. Virksomhetens økonomi er integrert med kommunens øvrige økonomi. Organisasjonsformen er typisk egnet for enheter av mer samfunnsmessig karakter; som skoler, sykehjem osv. Fylkes-/kommunalt foretak (KL kap 11) Foretaksformen kjennetegnes ved at virksomheten ikke er en egen juridisk enhet, men at virksomheten drives etter selskapsliknende prinsipper. Kommunestyret beslutter formålet, og velger et styre med ansvar og myndighet mye likt som i et aksjeselskap, inkludert ansettelse av daglig leder. Selskapets ledelse og styre kan imidlertid ikke oppta lån eller foreta disposisjoner ut over hva som er besluttet i budsjettet av kommunestyret. Rådmannen har ingen direkte innflytelse på selskapets drift, men har utsettende veto og uttalelsesrett i henhold til KL 72. Det vil si at ledelsen i det kommunale foretaket ikke kan foreta disposisjonen før kommunestyret har behandlet saken, dersom rådmannen bestemmer dette. Et foretak er underlagt kommuneloven med forskrift om særbudsjett, særregnskap og årsberetning for kommunale og fylkeskommunale foretak, men regnskapslovens regler skal benyttes hvis foretaket driver næringsvirksomhet. Foretaksformen benyttes ofte der virksomheten skal drives etter forretningsmessige prinsipper, men med ønske om sterk grad av direkte styring og kontroll fra kommunale organer. Interkommunalt samarbeid (KL) Interkommunale samarbeid kjennetegnes ved ulike innretninger der kommunene i samarbeidet løser kommunale kjerneoppgaver i fellesskap, eller på vegne av hverandre. I samkommunemodellen (kapittel 5B) etableres samkommunen sågar også som eget rettssubjekt. Denne formen for organisering anses som lite egnet for virksomhet som driver med mer forretningsmessig formål. Interkommunalt selskap (IKS) Denne organisasjonsformen er regulert gjennom egen lov om interkommunale selskaper. Et IKS er et selvstendig, eget rettssubjekt med representantskap som øverste organ. Vedtak i representantskapet binder styret og kan omgjøre vedtak styret

3 72 BDO INNSIKT UTREDNING OG ANALYSE - OFFENTLIG SEKTOR har truffet. Styret forvalter selskapet innen rammen av vedtatte formål, vedtekter og budsjett. Styret og ledelsen representerer selskapet utad ved avtaleinngåelser etc. Organisasjonsformen er mye lik aksjeselskapsformen, og drives økonomisk adskilt fra deltakerkommunene, men kommunene har solidarisk ubegrenset ansvar for sin eierandel. Selskapet kan ikke ta opp lån med mindre det er særskilt fastsatt i selskapsavtalen at selskapet skal ha slik adgang. Dersom selskapet har adgang til å ta opp lån, skal det i selskapsavtalen være fastsatt en høyeste ramme for selskapets samlede låneopptak, og lån som tas opp kan kun benyttes til i henhold til lovens bestemte formål ( 22). Det er også særskilte regler for en kommunes uttreden som eier. Aksjeselskap Et aksjeselskap reguleres av aksjeselskapsloven (AL), og er et eget rettssubjekt med en eller flere eiere (aksjonærer) som hver hefter kun for sin innskutte kapital i selskapet. Aksjeselskapsformen er således fleksibel med hensyn til hvem som kan være eiere, og en kommune kan fritt drive et aksjeselskap sammen med private eiere, og kommunen kan fritt selge sine aksjer til private aktører eller andre kommuner mv. med mindre dette er regulert i vedtekter eller avtale mellom aksjonærene (aksjonæravtale). Det finnes også andre selskapsformer (ANS, KS, DA mv) som alle har liknende styresett som aksjeselskapet, men hvor ansvarsformen for eierne varierer. I et aksjeselskap har kommunen kun myndighet gjennom generalforsamlingen som er øverste organ, hvor all eiermyndighet utøves. Gjennom sin stemmeandel vil kommunen kunne påvirke sammensetningen av styret, og dermed kun indirekte bestemme hvordan selskapets daglig drift skal skje. Generalforsamlingen fastsetter også rammer og regler for styret og daglig leders ledelse av selskapet, fortrinnsvis gjennom å bestemme vedtektenes bestemmelser. Alle virksomhetens eiendeler og forpliktelser disponeres av styret og ledelsen, og uttak av verdier til eierne skal skje gjennom utbytteutdeling, som skjer etter fastsatte regler i AL. I et aksjeselskap er eierne normalt ikke ansvarlig for selskapets forpliktelser, og selskapet kan slås konkurs. Aksjeselskapsformen passer normalt best der virksomheten skal drives i konkurranse med andre private aktører, eller der man ønsker muligheten for å ta inn private eiere eller selge seg ut. Selskapsformen skaper ryddige organisatoriske rammebetingelser og er den mest kjente selskapsformen for de fleste aktører i samfunnet. Samvirkelag/andelslag Disse er regulert ved lov om samvirkeforetak. Interessen i disse organisasjonsformene knyttes direkte til virksomhet og ikke til økonomisk avkastning. Stiftelse En stiftelse er en organisasjonsform der det normalt er avsatt en formuesverdi for å fremme et spesielt formål via kapitalavkastningen. Stiftelser er regulert ved egen lov (stiftelsesloven). En stiftelse er selveiet og selvstyrende. Kommunen har således ingen rettigheter eller forpliktelser i stiftelsen, og stiftelsesformen anses normalt å være uhensiktsmessig for drift av kommunale oppgaver. Stiftelsens formål er fastsatt i vedtektene og er det som bestemmer hva stiftelsen kan foreta seg av disposisjoner. Stiftelser er vanskelig å oppheve og de kan ikke instrueres. Kommunen har dermed kun styringsmulighet gjennom deltakelse i styret, og ingen påvirkning for øvrig som eier; det vil si at kommunen kan ikke gjennom flertallseierskap bestemme ledelse eller retning for ledelsen. Da en stiftelse er selveiet, er det opprettet et offentlig organ; stiftelsestilsynet, som fører tilsyn og kontroll med at forvaltningen av stiftelser skjer i samsvar med stiftelsens vedtekter og stiftelsesloven. Prosessen ved en selskapsetablering er omfattende, og bør struktureres og planlegges på en god måte. En selskapsetablering inneholder normalt følgende tre hovedsteg: Konsekvensutredning og eierstrategi Selskapsetablering Første driftsfase Ad 1. Konsekvensutredning - Hvilke hensyn bør tas i evalueringen av ønsket organisering Det er viktig å ha et rasjonelt forhold til valg av modell i bunn. Politiske vurderinger kan legges på toppen før man treffer et endelig valg, men de rasjonelle argumentene for og i mot ulike modeller bør alltid veies inn i vurderingen. Det er også viktig å være klar over at den modellen som passer bra i én sektor, ikke nødvendigvis passer bra i en annen. Ulike sektorer er ulikt egnet for styring via selskapsorganer fremfor direkte forvaltningsstyring, og ulike sektorer er kommet ulikt på vei mot å operere i et marked i dynamisk konkurranse. Dette er årsaken til at vi ser større grad av selskapsetablering for eksempel i kommunens renovasjonstjenester fremfor omsorgstjenester. Vi tror uansett at alle kommunens tjenestesektorer er på vei mot større grad av virksomhetsstyring etter tradisjonelle foretaksliknende prinsipper Til og med tradisjonelle tjenester innenfor grunnskole og eldreomsorg er tjenester som vi på sikt vil se at i økende grad gis resultatfokus og krav om økonomisk ressurseffektivitet. Dette betyr dog ikke at vi vil se at alle sektorer går alle de fire ovennevnte stegene (steg 0-3/4) helt ut, men at de vil tilpasse seg sitt naturlige likevektspunkt på denne skalaen. Noen har valgt å kalle dette The Predictable Pattern ¹. Tidligst ute var telesektoren, kraftsektoren, helsesektoren og tekniske tjenester. Tilsvarende er det ikke slik at samme modell vil passe i alle kommuner, selv for de samme tjenestene. Årsakene til dette er flere, herunder at kommunen har rådmenn med ulike ledelsesfilosofier, ulikt styresett, ulik politisk farge, ulik infrastruktur, ulik kompetanse, ulike brukerbehov, ulik tilgang på alternative leverandører av tjenester, ulik størrelse mv. Det vil med andre ord ikke være slik at samme medisin vil passe like godt alle steder. Ved valg av organisasjonsform bør spesielt to hensyn analyseres: a. forhold som påvirker eiers styring og kontroll med virksomheten b. forhold som påvirker virksomhetens muligheter for å nå sine målsettinger ¹ ) Arthur Andersen: Predictable patterns navigating the continuum from protected monopoly to market competition, Arthur Andersen & Co, SC, 1994

4 UTREDNING OG ANALYSE - OFFENTLIG SEKTOR BDO INNSIKT 73 Politiske hensyn vil komme i tillegg, men bør ikke sammenblandes med de øvrige hensynene. Morten Thuve LEDER OFFENTLIG SEKTOR, BDO Kommunen må ta stilling til hva den på kort og lang sikt ønsker å oppnå med sine virksomheter. Disse visjoner bør tydeliggjøres gjennom en eierstrategi som utdyper og knytter kommunens ulike roller sammen. Dette vil også legge føringer for og konkretisere hvilke roller som bør selskapsorganiseres: kun driftsrollen kun eierrollen driftsrollen og eierrollen Noen av de forholdene som bør vurderes nærmere vil derfor være: Hva skal være kommunens rolle innenfor den aktuelle tjenesten; forvalter, eier og/eller drifter? Hvilke aktuelle eierløsninger ønskes det at den valgte organiseringen skal åpne for? Hva er kommunens styringsbehov og hvordan påvirkes styringsmuligheten av de ulike modellvalgene? Hvilket finansielt og økonomisk ansvar er kommunen beredt til å ta? Hvilke strategiske og operasjonelle risikoer er det knyttet til virksomheten i dag, og hvordan løser ulike modeller disse. Hvilke muligheter ser vi ved de ulike modellene? Hvilket finansielt og økonomisk behov har selskapet for å kunne nå sine målsettinger? Hvilke konsekvenser får modellvalg for de ansattes rettigheter? Hvilke juridiske forhold, bl.a. avtalemessige (mot kommunen, kunder, leverandører), konsesjonsmessige mv. ser vi som følge av de ulike modellvalgene? Hvilke skatte- og avgiftsmessige konsekvenser har de ulike modellvalgene? Hvordan påvirkes forholdet til lover og forskrifter for virksomheten og kommunen av de ulike modellvalgene, herunder for eksempel lov om offentlige anskaffelser, EØSregelverket om statsstøtte mv.? I en utredning bør alle disse forholdene veies for og i mot i forhold til de organisasjonsformene som kommunen ønsker belyst. En slik balansert avveiing er etter vår erfaring nødvendig for å skape en felles forståelse for hva og hvorfor man vil endre dagens organisasjonsform, og hvilke konsekvenser dette vil ha; både for kommune og for virksomheten. Er summen av konsekvenser positiv ift. valg av en spesifikk organisasjonsform, så bør dette veie tungt i det videre arbeidet med valg av organisasjonsform. Politiske hensyn vil komme i tillegg, men bør ikke sammenblandes med de øvrige hensynene. På denne måten får kommunen grunnlag for en mer ryddig debatt først en diskusjon om rasjonelle hensyn, deretter en debatt om politiske hensyn. Politikerne må da til slutt gjøre et valg; går politiske hensyn i motsatt retning av de rasjonelle hensynene bør det gjøres en avveining politisk av hva som betyr mest. Etter at ovennevnte vurderinger er foretatt, bør det oppsummeres hvilke konsekvenser dette har med hensyn til f.eks: hvilke oppgaver som selskapet skal ha og hvilke som skal forbli i kommunen hvilke eiendeler og gjeld som bør overføres til selskapet hvilke inntekter og kostnader vil selskapet få hvilken egenkapital og finansiering selskapet bør ha forholdet til de ansatte forholdet til styring og ledelse nødvendige juridiske avklaringer ift. konsesjoner, avtalemotparter mv. hvordan selskapets resultater skal vurderes (benchmarking) og forventninger om utbytte

5 74 BDO INNSIKT UTREDNING OG ANALYSE - OFFENTLIG SEKTOR Oppsummeringen kan for eksempel struktureres langs følgende temaer: oppsummering overordnet vurdering for kommunen strategiske vurderinger juridiske vurderinger personalmessige vurderinger økonomiske vurderinger for selskapet grunnlag for videre drift forslag til åpningsbalanse for selskapet krav til inntjening og utbytte konsekvenser for eier avtalemessige forhold styringsmessige forhold forslag til hvordan etablering skal foretas fremdriftsplan for selskapsstiftelsen Ad 2. Selskapsetableringen - En omfattende og krevende prosess Etter vår erfaring er dette en prosess man ofte tar for lett på, eller overlater utelukkende til jurister, fordi man tror dette er en ren formal-juridisk prosess. Vi vil sterkt fraråde å se snevert på denne prosessen, og vi vil anbefale at det etableres et prosjekt som ivaretar delprosessene innenfor operative, juridiske, økonomiske og personalmessige forhold i en og samme prosjektorganisasjon. Normalt bør det etableres delområdeansvarlige som rapporterer til en prosjektkoordinator, som igjen rapporterer til en styringsgruppe med overordnet ansvar for fremdrift og prioriteringer i prosjektet, samt sørger for at nødvendige beslutninger fattes underveis. Det bør deretter utarbeides en helhetlig fremdriftsplan. Denne bør inkludere operative, juridiske, økonomiske og personalmessige forhold: Juridiske forhold omfatter blant annet: stiftelsesdokumentasjon, selskapets vedtekter og registrering overdragelsesavtale aksjonæravtale driftsavtaler, husleieavtaler, låneavtaler etc. avtaler om kjøp og salg av tjenester avtaler om overtakelse av eiendeler/gjeld Personalmessige forhold omfatter blant annet: drøftelser og avtaler overføring av ansatte og håndtering av overtallige forsikringer og vilkår for øvrig Arbeidsprosesser; systemer og rutiner, omfatter blant annet: systemendringer og systemsplitt mellom nåværende og ny virksomhet overdragelse av lisensavtaler og systemdriftsavtaler nye arbeidsprosesser beskrives og implementeres Organisatoriske forhold omfatter blant annet forberedende prosesser mht.: ledelsesorganisering og lederavtaler styreorganisering og styreinstruks innplassering av ledere fullmaktsstruktur lokalisering virksomhetsorganisering; avdelinger mv. Økonomiske forhold omfatter blant annet: for aksjeselskaper skal revisor bekrefte verdien av det som skytes inn og bekrefte selskapets åpningsbalanse endelig åpningsbalanse kapitalisering og dokumentasjon revisorbekreftelse Ad 3. Den første driftsfasen I denne fasen legges grunnlaget for oppnåelse av målsettingene ved selskapsetableringen Kommunen har nå skilt sine roller innen forvaltning, eie og drift. Når selskapet er stiftet og går over i den første driftsfasen oppstår nye utfordringer både for kommunen og for det nye selskapet: fokus for eier er optimal langsiktig drift fokus for forvalter er oppfølging av leveranser i forhold til avtalte oppgaver fokus for selskapet er å etablere en effektiv drift og nå virksomhetens målsettinger Det er viktig at man jobber strukturert i den første driftsfasen med å legge alle rammevilkårene for at selskapets styre og ledelse skal kunne utvikle og realisere målsettingen til virksomheten. Herunder må det blant annet: etableres styringsdialog mellom styret og daglig leder om målsettinger, strategi og budsjettarbeid etableres styringsmodell, herunder styreinstruks og instruks for daglig leder etableres tydelige og målbare forretningsområder ansettes og ansvarliggjøres ledere på alle nivåer gjennom fullmakter og handlingsrom, rutiner/retningslinjer, insentivordninger og sanksjonsmuligheter etableres lederkontrakter etableres strukturer og systemer for virksomhetsstyring, kvalitetsstyring og resultatevaluering som sikrer god styring og kontroll videreutvikles forretningsmodellen gjennom styrking av selskapets verdikjede, herunder vurdere samarbeidspartnere gjennom strategiske avtaler, oppkjøp mv.

6 UTREDNING OG ANALYSE - OFFENTLIG SEKTOR BDO INNSIKT 75 En selskapsetablering uten tilstrekkelig omstilling, er i realiteten en styrt avvikling. Morten Thuve LEDER OFFENTLIG SEKTOR, BDO En godt styrt prosess bidrar til at virksomheten og kommunen når sine målsettinger - noen fallgruver kan bidra til det motsatte Avslutningsvis har vi oppsummert noen av de vesentligste fallgruvene vi erfarer fra selskapsetableringsprosesser: Kommunen har ingen visjon og en utydelig eierstrategi for virksomheten Kommunen tar ikke stilling til hva den på kort og lang sikt ønsker å oppnå med virksomheten, herunder blir ikke følgende forhold tilstrekkelig avklart: Hvilke oppgaver skal selskapet ha og hvilke skal forbli i kommunen? Hvilke eiendeler og gjeld bør overføres til selskapet? Hvilke inntekter og kostnader vil selskapet få? Hvilken egenkapital og finansiering bør selskapet ha? Hvordan skal selskapets resultater vurderes (benchmarking)? Hvilke regnskapsregler skal benyttes? Konsekvensanalysen er mangelfull kommunen har ikke et klart forhold til hvorfor den velger en modell fremfor en annen, og prosessen er dårlig forankret administrativt og politisk Vi opplever blant annet å se selskapsetableringer bli gjennomført uten at for eksempel følgende forhold er avklart: Skillet bestiller-utfører innebærer splittelse av komplementær kompetanse Hvilken kompetanse som skal ligge i selskapet og hvilken som skal ligge i kommunen er uavklart. Utskilt virksomhet kan være mer sårbar for eksempel for sesongvariasjoner Virksomhetens utfordringer med å drive økonomisk forsvarlig gjennom hele året er ikke tilstrekkelig hensyntatt. Finansielle forutsetninger er ikke oppfylt, herunder er åpningsbalansen ufullstendig. For eksempel er ikke pensjonsforpliktelser korrekt verdsatt i balansen, vedlikeholdsbehov og reinvesteringsbehov er ikke hensyntatt fullt ut, og langsiktige ulønnsomme kontrakter som arves er ikke verdsatt i balansen. Avtaleforhold mot kommunens øvrige virksomheter er uavklart, og avtalemotpart i kommunen kan i ytterste konsekvens drive intern konkurranse. Etablering av selskap skjer samtidig med at virksomheten konkurranseutsettes, uten at det er avsatt tilstrekkelig med midler eller tid til omstilling Dette er ofte i realiteten en styrt avvikling uten at kommunen selv er klar over denne konsekvensen. Vi har for eksempel opplevd at en kommune hadde tenkt å la en kontrakt, inngått mens virksomheten var et kommunalt foretak, følge over i et aksjeselskap uten at det ble avsatt midler i balansen til håndteringen av tapet på kontrakten som utgjorde til sammen kr 30 mill. I så tilfelle ville selskapet startet med kr 30 mill. for lite egenkapital. Vi erfarer ofte at (eksempler): Det er ikke foretatt analyse av omstillingsbehov og det mangler omstillingsmidler. Håndtering av overkapasitet er uavklart. Det er ikke tatt høyde for vesentlig mindre fleksibilitet enn hos private konkurrenter. Det gis ikke tid for kompetanseoppbygging. Det sikres ikke etablering av gode kontrollrutiner. Det følger med kontrakter som i realiteten innebærer tap. Kulturkollisjon, mistillit og rollekonflikter oppstår som følge av dårlig forankret styringsmodell Styringsmodell bør avklares tidlig, og ikke avventes til første driftsfase. For eksempel har vi sett store og ødeleggende konflikter som følge av at styreleder er innplassert fra det private næringsliv mens direktøren er ansatt fra den tidligere kommunale organisasjonen, eventuelt omvendt. Slike potensielle kulturkonflikter må ikke undervurderes. MORTEN THUVE moth@bdo.no