Offentlige anskaffelser - følges regelverket?

Transkript

1 Offentlige anskaffelser - følges regelverket? Sør-Trøndelag fylkeskommune Januar 2008

2

3 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Sør-Trøndelag fylkeskommunes kontrollutvalg i perioden juli januar Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, Inger Johanne Flønes /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Tove Tveråmo /s/ Prosjektmedarbeider - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 3

4 0 Sammendrag Revisjon Midt-Norge har, på oppdrag fra kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune, gjennomført en forvaltningsrevisjon rettet mot innkjøp i Sør-Trøndelag kommune. Bestillingen fra kontrollutvalget var å se på om Sør-Trøndelag fylkeskommune fulgte regelverket for offentlige innkjøp og om inngåtte avtaler blir fulgt opp i henhold til avtalevilkårene, noe som ble hovedproblemstillingen for prosjektet. Delproblemstillinger har vært: 1) Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2) Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3) Følges egne lokale bestemmelser? 4) Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5) Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6) Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7) Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? For å gi svar på delproblemstillingene har revisor gjennomført intervju med personer som har sentrale funksjoner i forhold til innkjøp i kommunen og arkivtjenesten. I tillegg har revisor innhentet dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen for konkrete anskaffelser, samt regnskapsdata fra kommunens regnskapssystem. Revisor har også gjennomgått fylkeskommunens saksbehandlingssystemer for konkrete anskaffelser, og rammeavtaler. I den sammenheng har revisor innhentet en juridisk uttalelse fra advokat Robert Myhre. Myhres uttalelse er vedlagt rapporten som vedlegg 2. Rapporten har vært på høring, og administrasjonens høringsuttalelse er vedlagt rapporten som vedlegg 3. Det er i utgangspunktet lagt til rette for en effektiv innkjøpsfunksjon som handler i tråd med regelverket gjennom etablering av en innkjøpsstrategi og veileder for anskaffelser. Revisors undersøkelser har imidlertid vist at det er mangler i kunnskapene hos enhetene, både når det gjelder de sentrale og de interne bestemmelsene. Det medfører at enhetene ikke etterlever regelverket. Det er avdekket mangler mht. å dokumentere anskaffelsene gjennom STFKs eget skjema eller anskaffelsesprotokoll, innhente skatteattester og HMS-egenerklæring og inngå kontrakter for anskaffelser over kr Det er også foretatt ulovlige direkteanskaffelser uten konkurranse. Journalføring av alle relevante dokumenter i en anskaffelsesprosess er svært viktig i forhold til prinsippet om etterprøvbarhet og gjennomsiktighet. Fylkeskommunens rutiner knyttet til mottak av tilbud og anbudsåpning anses for å være god. Det er avdekket svakheter i journalføringen av utgående korrespondanse fra bygge- og eiendomstjenesten. Kontroll av prosedyren rundt inngåelse av rammeavtaler viser at kommunenes bruk av enkelte av disse avtalene vil bli vurdert som en ulovlig direkteanskaffelse. STFKs bruk av rammeavtalene omfattes ikke av regelbruddet. Rammeavtalene er bindende for enhetene, dvs. de skal benyttes. Enhetene har ikke mulighet til å velge andre leverandører, selv om det isolert sett kan gi en bedre pris for dem. Enhetene i STFK er relativt lojal i forhold til inngåtte rammeavtaler, men for enkelte varegrupper kan lojalitet bli bedre. Vår analyse av kjøp gir grunn til å anta at det er relativt stort omfang av avvik fra kjøp i henhold til rammeavtalene i noen IT-relaterte anskaffelser, og at enkelte enheter gjennomgående kjøper enkelte varegrupper fra andre leverandører enn de som STFK har inngått avtaler med. 4 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

5 Med bakgrunn i revisors funn, vurderinger og konklusjoner, har revisor følgende anbefalinger: De fylkeskommunale enhetene bør få økt sin kunnskap om lov og forskrift om offentlige anskaffelser. De bør også få økt kunnskap om interne bestemmelser. Det gjelder særskilt bygge- og eiendomstjenesten som har ansvar for mange, store anskaffelser som skal anskaffes i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser. Fylkesrådmannen bør etablere rutiner for oppfølging av at lov og forskrift om offentlige anskaffelser og interne bestemmelser etterleves. Bygge- og eiendomstjenesten bør endre sin praksis slik at de skriver en kontrakt for alle anskaffelser over kr Enheten bør også skrive en anskaffelsesprotokoll for alle anskaffelser over kr Bygge- og eiendomstjenesten bør innrette sin saksbehandling slik at dokumenter i anskaffelsesprosesser journalføres i henhold til arkivloven. Det bør vurderes om det er hensiktsmessig å journalføre skatteattest og HMS-egenerklæring i Public 360. Det bør vurderes om STFKs mal for anskaffelsesprotokoll skal legges inn i Public 360, slik at den er lett tilgjengelig for alle. Når kontraktsformen rammeavtaler skal benyttes bør fylkeskommunen sikre seg at alle oppdragsgivere er kunngjort. STFK bør gå gjennom de funn som undersøkelsen viser på om det foretas innkjøp i samsvar med rammeavtalene, med sikte på å øke lojaliteten til rammeavtalene. Slike gjennomganger bør foretas med jevne mellomrom. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 5

6 0 SAMMENDRAG BAKGRUNN FOR UNDERSØKELSEN Offentlige anskaffelser Offentlige anskaffelser i fylkeskommunen PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER Problemstilling Avgrensning Revisjonskriterier GJENNOMFØRING OG METODE HVORDAN VIL ORGANISERINGEN AV INNKJØPSFUNKSJONEN HA BETYDNING FOR ANSKAFFELSESREGLENE? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering FØLGES REGELVERKET MED TANKE PÅ TERSKELVERDIER? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering HAR FYLKESKOMMUNEN EGNE LOKALE BESTEMMELSER OG FØLGES DISSE? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering HVORDAN REGISTRERES INNKOMNE TILBUD I ANBUDSSAKER? (TILBUDSÅPNING) Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering JOURNALFØRES DOKUMENTER I ANSKAFFELSESPROSESSEN? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting FØLGES REGELVERKET VED INNGÅELSE AV RAMMEAVTALER? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering FORETAS DET INNKJØP I SAMSVAR MED RAMMEAVTALENE? Nærmere om revisjonskriteriet Datainnhenting Revisors vurdering HØRING KONKLUSJON OG ANBEFALINGER Konklusjon Anbefalinger VEDLEGG VEDLEGG VEDLEGG OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

7 1 Bakgrunn for undersøkelsen Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune bestilte i sak 44/07 en forvaltningsrevisjon om offentlige anskaffelser, med fokus på innkjøpsforvaltningen i Sør-Trøndelag fylkeskommune (heretter kalt STFK). I saksutredningen foreslås det at hovedproblemstillingen er rettet mot at fylkeskommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og at inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt opp i henhold til avtalevilkårene. Revisjon Midt-Norge IKS mottok i brev av fra Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge forespørsel om å sette i gang undersøkelse om nevnte tema. 1.1 Offentlige anskaffelser I Norge foretar offentlig sektor innkjøp for 270 milliarder 1 kroner hvert år. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse midlene utnyttes best mulig gjennom kostnadseffektive innkjøp, samtidig som offentlig sektor gjennom sine anskaffelser bidrar til utvikling av et konkurransedyktig norsk næringsliv. Gjennom EØS-avtalen og WTO-avtalen er Norge internasjonalt forpliktet til å følge bestemte fremgangsmåter ved offentlige anskaffelser over visse terskelverdier. I tillegg har vi nasjonale regler under disse terskelverdiene med større valgfrihet og fleksibilitet for innkjøperne. I forbindelse med revideringen av EU-direktivene, Direktiv 2004/18/EU for innkjøp, vedtok Norge ny forskrift om offentlige anskaffelser 7. april Forskriften erstattet tidligere forskrift fra Hvem som er omfattet av forskriften følger av forskriftens 1-2. Forskriften gjelder for offentlige oppdragsgivere. Bakgrunnen for dette er at det offentlige ikke i samme grad som private er utsatt for markedskreftene når de tar sine beslutninger. Forskriften skal derfor sikre at det offentlige velger sine leverandører på en måte som sikrer mest mulig effektiv ressursbruk, samtidig som leverandørene likebehandles. Regelverket for offentlige anskaffelser legger til rette for å stille ulike former for miljøkrav og gjennomføre gode miljøtiltak. Regelverket for offentlige anskaffelser kan være med på å bidra til å motvirke korrupsjon og øke den etiske standarden i offentlige anskaffelser 3. En av endringene i lov om offentlige anskaffelser er at KOFA, klagenemnda for offentlige anskaffelser, kan ilegge overtredelsesgebyr på inntil 15 % av anskaffelsens verdi dersom nemnda finner det er foretatt en ulovlig direkteanskaffelse. Enhver kan melde mistanke om ulovlig direkteanskaffelse inn for KOFA. Saken anses foreldet etter 2 år. Ulike rapporter og nyhetsmeldinger har vist til hyppige brudd på det offentlige innkjøpsregelverket. Årsaken til dette er ofte mangel på kunnskap. Riksrevisjonens revisjonsberetning for statsregnskapet Dokument nr 1 ( ) - ble oversendt Stortinget 16. oktober Riksrevisor Kosmo er særlig bekymret over at forvaltningen ikke klarer å etterleve og praktisere regelverket for offentlige anskaffelser. Mange av de samme etatene får nærmest likelydende merknader knyttet til brudd på anskaffelsesregelverket som ved siste revisjonsrapport. Den store oppmerksomheten som både Riksrevisjonen og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har rettet mot dette området har ikke medført særlige forbedringer. Kosmo mener dette er særdeles alvorlig ut i fra det store årlige beløp det anskaffes for. Disse forholdene har vi pekt på i flere år uten at vi har sett en vesentlig bedring, og det gir grunn til bekymring, sier riksrevisor Jørgen Kosmo. Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) har tidligere uttalt at brudd på innkjøpsregelverket i offentlig sektor (stat og kommuner) kan ha ulike grunner, både manglende vilje, manglende 1 I følge KOSTRA-tall handler primærkommunene for bortimot 40 milliarder kr. hvert år. 2 Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser 3 OECD har nylig utgitt en rapport om etikk i offentlige anskaffelser, "Integrity in Public Procurement - Good Practice from A to Z". Norge har deltatt i arbeidet, og rapporten gir blant annet en presentasjon av Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) som et eksempel på et uformelt tvisteløsningsorgan. 4 Dokumentet inneholder Riksrevisjonens merknader til departementenes forvaltning og gjennomføring av budsjettene og statsrådens forvaltning av statens interesse i selskaper. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 7

8 kunnskap eller et komplisert og uoversiktlig regelverk. Manglende kunnskap kan gjelde elementære regler som hver innkjøper burde kjent til, eller at innkjøperne burde ligge på et høyere nivå. Ulike årsaker må møtes med ulike midler og den nye forskriften fra skal være mindre komplisert. For å møte den manglende kunnskapen har FAD laget en stor veileder som gir bred dekning av det nye og forenkla regelverket. Et annet grep FAD har gjort for å få redusert tallet på brudd er elektroniske kjøp, ved at E-handel gir åpenhet og enklere innkjøp. Regelverket vil bli nærmere beskrevet i kap. 2.3 og kap. 4 ff. 1.2 Offentlige anskaffelser i fylkeskommunen Kjøp av varer og tjenester i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser skjer i all hovedsak innen artsgruppe , som inneholder kjøp av varer og tjenester som inngår i den kommunale tjenesteproduksjonen. Tabellen nedenfor gir et bilde av omfanget i STFK. Tabell 1: Regnskapstall art STFK i perioden juli 2007 (alle tall i tusen) Januar - juli KOSTRA-art Drift KOSTRA-art Investering Sum art Tallene viser at det på driftssiden er en jevn økning av anskaffelser på art i perioden. På investeringssiden viser tallene noe større variasjon, bl.a. som følge av at disse følger de enkelte prosjekter og dermed vil påvirkes av framdriften på store investeringsprosjekter. 2 Problemstilling og revisjonskriterier Dette kapitlet omhandler problemstilling og revisjonskriterier i prosjektet. 2.1 Problemstilling Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om Sør-Trøndelag fylkeskommune følger regelverket for offentlige innkjøp og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt iht. avtalevilkår? Problemstillingen er konkretisert i følgende delproblemstillinger: 1) Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2) Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3) Følges egne lokale bestemmelser? 4) Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5) Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6) Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7) Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? 2.2 Avgrensning Revisor har i prosjektet foretatt analyse av utvalg anskaffelser fra investeringsregnskapet for 2006 og fram til , og et utvalg av anskaffelser fra driftsregnskapet i perioden fra og fram til Ny forskrift om offentlige anskaffelser trådte i kraft fra Når det gjelder skjæringstidspunktet for når man anvender henholdsvis de tidligere og de nye forskriftene, har FAD uttalt at de antar at det må legges til grunn et prinsipp om at anskaffelsesprosedyrer der oppdragsgiver har innrettet seg etter de tidligere reglene, eksempelvis ved å ha iverksatt et arbeid med anskaffelsen eller å ha kunngjort en konkurranse, følger reglene i tidligere forskrift. Det er domstolene som bindende avgjør spørsmål om anskaffelsesregelverket. Prosjektet omfatter ikke om det er foretatt en etisk eller miljøvennlig anskaffelse, hvorvidt anskaffelsen har universell utforming eller om anskaffelsen er foretatt ved e-handel. Prosjektet 8 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

9 omfatter ikke om det er gjennomført prosedyrer for å sikre at arbeidstakerne har lønns- og arbeidsvilkår som ikke er mindre fordelaktig enn de som gjelder for samme type arbeid innen det samme geografiske området for kontrakter om tjenester og bygge- og anleggsarbeider. Prosjektet omfatter heller ikke om alle prosedyrebestemmelsene i en innkjøpsprosess er fulgt. Prosjektet er gjennom kriteriene forsøkt å være tydelig på hva som er gjort i prosjektet. Prosjektet omfatter ikke anskaffelser foretatt etter forsyningsforskriften. 5 Prosjektet er avgrenset mot problemstillinger knyttet til skoleskyss. Prosjektet omfatter ikke vurdering av om arkiveringspraksis er i samsvar med regelverket om arkivering og kassasjon. 2.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene utgjør den målestokken som ligger til grunn for vår vurdering av om kommunen følger regelverket. Revisjonskriteriene er utledet ut fra krav i anskaffelsesregelverket. Anskaffelsesregelverket er omfattende og i dette kapitlet gis det en beskrivelse av regelverket. Revisjonskriterier vil bli omtalt under hver enkelt delproblemstilling i kap 4 og utover Grunnleggende krav til alle anskaffelser 6 Visse grunnleggende prinsipper gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Noen av prinsippene er delvis overlappende. Kravene er nedfelt i lovens 5 og forskriftens 3-1. De grunnleggende kravene kan sees på som en forlengelse av lovens formålsbestemmelse jf. lovens 1, der det fremgår at regelverket skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Formålet med de grunnleggende prinsippene er blant annet å ivareta rettsikkerheten til aktørene i anskaffelsesprosessen og sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene til å få kontrakter med det offentlige. Videre skal kravene sikre effektiv ressursbruk i offentlig sektor. Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken del av forskriften som regulerer anskaffelsen, og uavhengig av hvilken anskaffelsesmetode som velges. De grunnleggende kravene må overholdes på alle stadier av anskaffelsesprosessen. Visse kontrakter er unntatt anskaffelsesforskriftens anvendelsesområde. Som hovedregel er de imidlertid omfattet av anskaffelsesloven Jf. lovens 3. I utgangspunktet vil derfor de grunnleggende kravene også gjelde når anskaffelsen ikke omfattes av forskriften, men kun loven. At de grunnleggende prinsippene gir føringer for anskaffelsesprosessen, er særlig synlig når anskaffelsen skal foregå etter forskriftens del I. I forskriftens del I er det få detaljerte prosedyrekrav for hvordan anskaffelser skal foretas. Dette er for å gi oppdragsgiver større fleksibilitet. Det er derfor hovedsakelig de grunnleggende prinsippene som fastsetter rammene for hvordan anskaffelsen skal foretas. Innenfor rammene har oppdragsgiver stor valgfrihet med hensyn til hvordan anskaffelsen skal foretas. I forskriftens del II og III vil de grunnleggende prinsippene utfylle prosedyrereglene Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften 7 Forskriftens struktur Forskriften er delt inn i fire deler som regulerer ulike typer anskaffelser, avhengig av anskaffelsens art og verdi, jf I forskriften er det angitte ulike terskelverdier som har betydning for hvilke deler av forskriften som gjelder. Se tabell 1. De aktuelle terskelverdiene for når oppdragsgiver må kunngjøre i EØS-området (EØS-terskelverdiene) er gjengitt i tabellen nedenfor. Se tabell 2. 5 Forskrift 7. april 2006 om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og posttjenester. 6 Kilde: Veileder for offentlige anskaffelser kap Gjeldende forskrift - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 9

10 Tabell 2: Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften Del I Gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens verdi. Oppdragsgiver kan velge å bare følge del I hvis anskaffelsens verdi er på kroner («nasjonal terskelverdi") eller mindre, eller hvis noen av unntaksbestemmelsene i 2-1 annet ledd er oppfylt. Oppdragsgiver kan også velge å bare følge del I (med noen unntak, jf. 2-1 tredje ledd annet punktum) for kontrakter om utførelse av helse- og sosialtjenester som kjøpes fra en ideell organisasjon Del I og II For anskaffelser mellom kroner og EØS-terskelverdiene. Uprioriterte tjenester reguleres også av del I og II (med noen få tilleggskrav som følger av del III) uavhengig av anskaffelsens verdi. Kontrakter om telefon-, teleks-, mobilradio,- personsøkings, og satellittjenester skal følge del I og II, uavhengig av anskaffelsens verdi. Del I og III For anskaffelser over EØS-terskelverdiene. Del I og IV Regulerer Plan- og designkonkurranser og bygge- og anleggskonsesjoner. Oppdragsgiver kan velge å følge del I og IV for bygge- og anleggskontrakter for sosiale formål, som et alternativ til å følge del II eller III i forskriften. Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser EØS-terskelverdiene fremgår av forskriftens 2-2. Disse terskelverdiene justeres annet hvert år. FAD foretar endringene i terskelverdiene og publiserer disse på departementets hjemmesider. Nedenfor følger en oversikt over EØS-terskelverdiene (ekskl. mva) for 2007: Tabell 3: EØS-terskelverdiene Vare- og tjenestekjøp hos sentrale statlige organer kroner Vare- og tjenestekjøp hos andre offentlige oppdragsgivere kroner Årlig veiledende kunngjøring om planlagte vare- og tjenestekjøp kroner Delkontrakter (varer og tjenester) som kan unntas EØS-kunngjøring kroner Alle oppdragsgiveres bygge- og anleggsprosjekter kroner Årlig veiledende kunngjøring for bygge- og anleggsarbeider kroner Delarbeider (bygg- og anlegg) som kan unntas EØS-kunngjøring kroner Kilde: Veileder til reglene for offentlige anskaffelser I den tidligere forskriften var oppbyggingen og dermed inndelingen av paragrafene annerledes. 3 Gjennomføring og metode Revisor har foretatt analyse av et utvalg anskaffelser fra investeringsregnskapet for 2006 og fram til , og et utvalg av anskaffelser fra driftsregnskapet i perioden januar - juli Ut fra dette er det foretatt utvalg av anskaffelser og målt disse opp mot bestemmelser i forskriften. Revisor har foretatt dokumentanalyse av dokumenter i innkjøpsprosessen i denne perioden, samt foretatt intervju med leder for jus- og innkjøpstjenesten, bygge- og eiendomstjenesten og arkivtjenesten. Alle intervjuene er verifisert. Når revisor har sett på anskaffelser over er dette begrenset til bygge- og eiendomstjenesten. Revisor har for et utvalg rammeavtaler sett på om sentrale bestemmelser i regelverket følges ved inngåelse av disse. Revisor har også for noen varegrupper sett på lojaliteten overfor rammeavtalene. En vesentlig del av teksten til revisjonskriteriene er hentet fra veilederen til reglene om offentlige anskaffelser OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

11 Revisjonen har også innhentet en juridisk vurdering fra advokat Robert Myhre angående Sør- Trøndelag fylkeskommune sin praksis ved kunngjøring av rammeavtaler. Denne ligger ved rapporten som vedlegg 2. 4 Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 4.1 Nærmere om revisjonskriteriet Hva er én anskaffelse når flere enheter gjør innkjøp? 8 I enkelte innkjøpsvirksomheter vil det kunne være flere desentraliserte enheter, innenfor samme juridiske enhet, som gjør innkjøp. Dette vil typisk kunne være aktuelt i en kommune hvor for eksempel en skole gjør innkjøp av samme art som andre skoler. En aktuell problemstilling er da om anskaffelser som de ulike enhetene gjør må sees i sammenheng når terskelverdiene beregnes. Forskriften gir ikke svar på denne problemstillingen. I en slik sammenheng må det vurderes hva som utgjør anskaffelsen. FAD har i en fortolkningsuttalelse til Vest-Agder fylkeskommune oppsummert noen forutsetninger som må være oppfylt for at man ikke skal se flere enheters innkjøp i sammenheng ved beregning av terskelverdi. I vurderingen legges det vekt på om anskaffelsen skjer av innkjøpsuavhengige enheter. Sentrale momenter i vurderingen er: - om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar, - om anskaffelsen kun er til denne enheten, og om - beslutningen om inngåelse av kontrakt tas utelukkende av denne enheten for denne type anskaffelse. Dette vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen. Hvis en enhet koordinerer kjøp for flere andre enheter, for eksempel gjennom en felles rammeavtale, må verdien av alle de planlagte innkjøpene sees i sammenheng ved beregning av terskelverdiene. Dette gjelder selv om de forskjellige enhetene ellers har selvstendig innkjøpsansvar. Reglene om omgåelse må også tas i betraktning hvis motivet for at enhetene inngår individuelle kontrakter er å omgå regelverket. Betydningen av om innkjøpsenheten har et selvstendig budsjett og innkjøpsansvar er også fremhevet i Ot.prp. nr. 62 ( ) Om lov om endring i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser. 8 Veileder til reglene for offentlige anskaffelser kap OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 11

12 4.2 Datainnhenting STFKs innkjøpsstrategi STFK vedtok en innkjøpsstrategi i fylkestingssak 95/2005 som omhandler mål, prinsipper og strategier for innkjøpsarbeidet. Av denne framgår det at ansvaret for gjennomføring av innkjøpsstrategien er slik: Figur 1: STFKs organisering av innkjøpsfunksjonen Det framgår av innkjøpsstrategien at fylkesrådmannen har det overgripende ansvaret for alle anskaffelser. Fylkesrådmannen må gjennom sin utøvelse av ledelse se til at organisasjonen gjennomfører innkjøpsarbeidet i samsvar med strategi og gjeldende bestemmelser. Jus- og innkjøpssjefen er delegert myndighet til å inngå felles innkjøpsavtaler for varer og tjenester innenfor gjeldende regelverk og til å avgjøre hvilke varer og tjenester som skal inngå i den sentrale innkjøpsordningen. Avdelingen skal gi nødvendig informasjon om inngåtte avtaler og på forespørsel gi innkjøpsfaglig bistand til enhetene. Enhetslederne har ansvar for at alle ved enheten følger vedtatt strategi. Alle medarbeidere har ansvar for å bidra til at fylkeskommunens innkjøp foreta fra korrekt avtaleleverandør. Veileder i offentlige anskaffelser STFK v/jus- og innkjøpstjenesten har utarbeidet en egen veileder i offentlige anskaffelser som bl.a. inneholder en beskrivelse av regelverket for offentlige anskaffelser og av anskaffelsesprosessen i STFK. Etterlevelsen av innkjøpsstrategien og veilederen i offentlige anskaffelser er kontrollert i kap. 6 hvor vi ser på STFKs interne bestemmelser og etterlevelsen av dem OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

13 Budsjettansvar Den enkelte enhetsleder har et selvstendig resultatansvar for sin enhet. Dette innebærer også budsjettansvar. I henhold til vurderinger i regelverket blir den enkelte enhet en innkjøpsenhet. Enhetene har i hovedsak utgifter i driftsregnskapet. Innkjøp skal foretas i henhold til rammeavtalene, eller regelverket for offentlige anskaffelser. Bygge- og eiendomstjenesten ivaretar fylkeskommunens rolle som eier av bygningsmassen. Eierrollen innebærer drift, vedlikehold, utvikling, kjøp/salg og innog utleie. Dette innebærer også hovedandelen av anskaffelser i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser i investeringsregnskapet. Rammeavtalene STFK inngår rammeavtaler med leverandører for kjøp av varer og tjenester som fylkeskommunen har et visst forbruk av. Det framgår av innkjøpsstrategien pkt. 2 at anskaffelser med årlige kjøp over kr eks. mva pr. vareslag som er felles for flere av enhetene foretas sentralt ved jus- og innkjøpstjenesten. I de tilfeller det ikke er inngått felles rammeavtaler og verdi av anskaffelsen samlet for STFK overstiger kr eks. mva skal jus- og innkjøpstjenesten kontaktes for vurdering av evt. felles rammeavtale. Informasjon om hvilke rammeavtaler som er gjeldende for STFK og annen informasjon knyttet til innkjøp er lagt ut på Intranettet i STFK. Samarbeid med andre Ifølge opplysninger fra jus- og innkjøpstjenesten er STFK tilknyttet Fylkeskommunen NORDsamarbeidet. Fylkeskommunene i Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark er også tilknyttet dette samarbeidet. Samarbeidet benyttes til å inngå avtaler for varer og tjenester der man har bare landsdekkende leverandører (f. eks. hotell, fly, drivstoff). Fylkeskommunen har i lengre tid tilbudt kommunene i Sør-Trøndelag å benytte seg av avtalene. 21 kommuner er for tiden tilknyttet samarbeidet. STFK inngår avtale med den enkelte kommune. Avtalen innebærer at kommunene kan knytte seg til de rammeavtalene som STFK har forhandlet seg fram til. Dersom kommunene allerede har avtaler på noen av disse områdene må de bruke egne avtaler til de utgår. Ved forespørsel gir jus- og innkjøpstjenesten bistand til kommunene med konkurransegrunnlag og andre dokumenter når de skal sende noe ut på anbud. Bygg- og eiendomstjenesten har informert om at de deltar i et samarbeid med åtte andre fylkeskommuner knyttet til kvalitetssikring av hele prosessen innen byggesaker. I løpet av sommeren 2007 ble det tilgjengelig på nett forslag til skjema og sjekklister som skal brukes i slike sammenhenger. I Akershus fylkeskommune er det en enhet som har fagansvaret for bygg og innkjøp. De har også en jurist som arbeider med spørsmål knyttet til regelverket. Denne personen har ansvar for disse nettsidene og oppdaterer fortløpende skjema etc. på nettsidene. Bygg- og eiendomstjenesten har en ressursperson internt på dette, som gir de øvrige i enheten informasjon og opplæring i disse verktøyene når de ber om det. Bygge- og eiendomstjenesten leier inn byggeledelse og assisterende prosjektledelse ved større investeringsprosjekter. Bygg- og eiendomstjenesten engasjerer rådgivere i de aller fleste byggeprosjekter. De benytter advokatfirma Vogt & Wiig når de trenger juridisk bistand. 4.3 Revisors vurdering STFK har en innkjøpsstrategi for innkjøp som gir rammer for rolle- og ansvarsfordeling innen innkjøpsfunksjonen, og en veileder for anskaffelser som gir en beskrivelse av anskaffelsesprosessen i henhold til regelverket. Regelverket for offentlige anskaffelser er komplisert, og kan oppleves som krevende å oppfylle for de som ikke har høy kompetanse i regelverket. STFK har, i motsetning til mange kommuner, slik kompetanse i jus- og innkjøpstjenesten som enhetene har anledning til å støtte seg til. Likevel vil det kreves et visst kunnskapsnivå i den enkelte enhet å etterleve regelverket. Særskilt gjelder dette bygge- og eiendomstjenesten som har et stort omfang av anskaffelser som skal gjennomføres i tråd med dette regelverket. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 13

14 Jus- og innkjøpstjenesten har en støttefunksjon for de andre enhetene i deres anskaffelsesprosesser iht. innkjøpsstrategien. Revisor registrerer at bygge- og eiendomstjenesten har valgt å samarbeide med eksterne aktører. Fylkesrådmannen har et viktig oppfølgingsansvar for å sikre at organisasjonen gjennomfører innkjøpsarbeidet i samsvar med strategi og gjeldende bestemmelser. 5 Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 5.1 Nærmere om revisjonskriteriet I kap 5 ser revisor på anskaffelser mellom og samt anskaffelser over og EØS-terskelverdiene. Beregning av terskelverdier Reglene om beregning av terskelverdier er fastsatt i forskriftens 2-3. Oppdragsgiver plikter å foreta en forsvarlig vurdering av anskaffelsens verdi for å vurdere om anskaffelsen kommer over eller under de aktuelle terskelverdiene, og for å kunne slå fast hvilke regler som gjelder for den aktuelle anskaffelsen. Reglene om beregning av terskelverdier gjelder både EØS-terskelverdiene og den nasjonale terskelverdien. Ved beregning av terskelverdier må oppdragsgiver anslå anskaffelsens verdi. I den nye forskriften er det presisert at oppdragsgiver må gjøre et anslag over det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksklusiv merverdiavgift, for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. Det er et generelt forbud i lov om offentlige anskaffelser 5 mot å dele opp anskaffelser i den hensikt å unngå at bestemmelser i loven eller forskriften kommer til anvendelse. Oppdragsgiver må derfor ikke kunstig dele opp anskaffelsen for å tilpasse seg terskelverdiene. Anskaffelser kan bare deles opp der det foreligger saklige grunner for dette. Dette betyr imidlertid ikke at man ikke kan dele opp anskaffelsen i delkontrakter som leverandørene kan gi tilbud på, men man må da beregne verdien samlet for disse kontraktene dersom det kan betraktes som en anskaffelse. Et naturlig utgangspunkt i vurderingen av hva som utgjør én anskaffelse, er om den planlagte anskaffelsen samlet har til formål å dekke et bestemt behov. Oppdragsgiver må foreta et forsvarlig skjønn ved beregningen av anskaffelsens verdi. Om tilbudene i etterkant likevel viser seg å ligge over terskelverdiene, er dette ikke avgjørende hvis oppdragsgiver har foretatt et forsvarlig skjønn. Dersom tilbudene ligger høyt over anslagene som er foretatt, kan det imidlertid være grunn til å stille spørsmål om oppdragsgivers anslag har vært forsvarlig. Anslaget over anskaffelsens verdi må være forsvarlig på tidspunktet for kunngjøring. I praksis innebærer dette når oppdragsgiver sender inn kunngjøringsskjemaet til Doffin. For anskaffelser som ikke krever kunngjøring, må tidspunktet for når oppdragsgiver etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud legges til grunn, jf. forskriftens 2-3 annet ledd. Dette kan for eksempel være når oppdragsgiver etter å ha undersøkt tidligere priser, eventuelt hva andre oppdragsgivere har betalt for sammenlignbare anskaffelser, henvender seg til leverandører for å få pristilbud. Anskaffelsesprotokoll Det er innført et krav om enkel protokollplikt for alle anskaffelser over kroner eks. mva, jf. forskriftens 3-2. Protokollplikten er noe mer omfattende for anskaffelser etter del II og III, enn for anskaffelser etter del I. For at protokollplikten skal kunne etterleves på en brukervennlig og kostnadseffektiv måte, har departementet laget skjemaer som oppdragsgiver kan velge å benytte. Skjemaene ligger som vedlegg til forskriften, og kan finnes på FADs hjemmesider. Brukere kan fylle ut disse malene, i visshet om at de tilfredsstiller forskriftens krav. Hvis man velger å ikke bruke departementets maler, er det viktig at man uansett svarer på de spørsmålene som fremgår av disse malene OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

15 Forskriften pålegger oppdragsgiver å føre protokoll gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette bidrar til at ulike instanser (nasjonale og internasjonale) kan føre kontroll med at oppdragsgivers beslutninger er fattet i samsvar med regelverket. Protokollen gir økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen, og kan dermed bidra til å motvirke kameraderi og korrupsjon. Krav til konkurranse Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på konkurranse, jf. lovens 5 annet ledd og forskriftens 3-1 første ledd. Kravet til konkurranse gjelder uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Oppdragsgiver plikter derfor også så langt det er mulig å sikre konkurranse om anskaffelser som følger fremgangsmåten i forskriftens del I, for eksempel for anskaffelser med en verdi under kr. Forholdsmessighetsprinsippet tilsier at kravet til hvordan konkurransen skal gjennomføres, og hvor mange aktører som skal være med i konkurransen, øker med anskaffelsens verdi og betydning. Kravet til konkurranse gjelder kun så langt det er mulig. Hovedregelen er altså at konkurranse skal avholdes. I enkelte unntakstilfeller vil oppdragsgiver kunne tildele en kontrakt til en leverandør uten konkurranse, forutsatt at det foreligger hjemmel for dette i anskaffelsesregelverket. Dette vil typisk gjelde der det kun er én leverandør i markedet, og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren. Jf. forskriftens 2-1 annet ledd bokstav a, og 14-4 bokstav c. Dersom anskaffelsen gjelder et ubetydelig beløp, kan forholdsmessighetsprinsippet i visse tilfeller også tilsi at det er tilstrekkelig å kontakte én leverandør. Vare- og tjenestekontrakter som inngås regelmessig Forskriften har i 2-3 mange bestemmelser om hvordan anskaffelsens verdi skal beregnes. En av bestemmelsene vi vil trekke frem er 2-3 (11). Ved kjøp av varer og tjenester som oppdragsgiver gjør regelmessig, stiller forskriften krav om at man tar hensyn til andre lignende regelmessige anskaffelser når terskelverdiene beregnes. I motsatt tilfelle ville oppdragsgiver kunne omgå regelverkets krav til konkurranse ved å stadig peke på at anskaffelsene er for små i forhold til terskelverdiene. Typiske kontrakter som inngås regelmessig vil være driftsrelaterte anskaffelser, for eksempel av rekvisita. Skatteattest Etter forskriftens 3-3 skal alle norske leverandører som leverer tilbud fremlegge skatteattest ved anskaffelser som overstiger kr. Oppdragsgiver skal angi innleveringsmåte, tidspunkt for innlevering og eventuell tilleggsfrist. Oppdragsgiver står fritt til å fastsette hvordan dette skal skje. Innleveringsmåten og tidspunktet må imidlertid fastsettes i tråd med de grunnleggende prinsippene, herunder spesielt kravet til likebehandling. Skatteattest skal leveres inn sammen med tilbudet. Oppdragsgiver kan ikke evaluere et tilbud uten først å ha mottatt skatteattesten. Grensen mellom å sondere i markedet og motta tilbud går der oppdragsgiver mottar et bindende tilbud fra en leverandør. For bygge- og anleggskontrakter skal entreprenøren kreve skatteattest i alle underliggende entrepriseforhold i tilknytning til oppdraget som overstiger kroner eks. mva. Oppdragsgiver vil kunne kreve å få fremlagt denne dokumentasjonen, og kan også eventuelt kreve at dette automatisk skal oversendes for alle underentrepriser. Dersom dette ikke oppfylles, eller skatteattesten viser at underentreprenøren ikke har oppfylt sine forpliktelser, kan oppdragsgiver kreve at entreprenøren erstatter vedkommende underentreprenør. Entreprenøren er ansvarlig for eventuelle kostnader som følge av bytte av underleverandør. Dette ansvaret gjelder både eventuelle krav fra underleverandøren og eventuelle krav mellom entreprenør og oppdragsgiver som følge av forsinkelser etc. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 15

16 HMS-egenerklæring For arbeid som skal utføres i Norge, skal oppdragsgiver for anskaffelser mellom kroner eks. mva. kreve HMS-egenerklæring, jf I motsetning til bestemmelsen for skatteattest, er det kun den valgte leverandøren som skal fremlegge HMS-egenerklæring. Oppdragsgiver angir innleveringsmåte og tidspunktet for innlevering. Regelen innebærer at egenerklæringen kan leveres inn etter at oppdragsgiver har valgt leverandøren. For alle anskaffelser over kr skal det kreves at alle tilbydere fremlegger HMS-egenerklæring. Dette følger av forskriftens 8-8 og Kunngjøringskrav Kunngjøring er et virkemiddel for å gjøre leverandører i markedet oppmerksom på anskaffelsen. Reglene om gjennomføring av kunngjøring fremgår av forskriftens kapitel 9 og 18. Vi trekker her frem følgende pålegg om kunngjøringer i anskaffelsesprosessen: Forskriften krever i utgangspunktet at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi ( kr) skal kunngjøres. Kunngjøringen skjer i Doffin. Dette gjelder både for varekjøp, tjenestekjøp og bygge- og anleggskontraheringer. Dersom anskaffelsen har en anslått verdi som ligger under nasjonal terskelverdi (kr ), er det ikke plikt til å kunngjøre anskaffelsen 9, men forskriftens del I må følges. Det betyr blant annet at det, så langt det er mulig, skal gjennomføres konkurranse om anskaffelsen. Man kan også unnlate å kunngjøre en anskaffelse dersom den omfattes av et av unntakene i 2-1, eller når vilkårene for å gjennomføre konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring er oppfylt, jf For anskaffelser over EØS-terskelverdiene er det et krav om kunngjøring i TED-databasen, som er EUs offisielle kanal for kunngjøring av offentlige innkjøp. Leverandører fra hele EØS-området vil på denne måten kunne være med i konkurransen. Journalføring/arkivering Regler om journalføring er omhandlet i kap. 8. Vi ser i kap. 5 etter om dokumenter i utvalgte innkjøp er journalført og arkivert. Kontrakter Anskaffelsesregelverket har flere bestemmelser knyttet til tidspunktet for kontraktsinngåelsen. Vi ser ved anskaffelser over her etter om det foreligger kontrakter i utvalgte innkjøp. Med kontrakt menes kontrakt signert av begge parter. Faktura For et utvalg anskaffelser over er det sett på om faktura har referanse til dokumentasjon. Det er ikke krav om dette i regnskapsbestemmelser, men vi ønsket å se om det var en sammenheng i referanser, mellom anskaffelsen og bilag. 5.2 Datainnhenting Anskaffelser mellom og eks. mva Revisor har foretatt et tilfeldig utvalg av transaksjoner mellom kr og kr i driftsregnskapet i perioden januar - juli 2007, for å undersøke om det er gjennomført i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser iht. revisjonskriteriene nevnt i pkt Det er gjennomført ved å sende e-post til enhetene som har foretatt anskaffelsen, og bedt om at anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring ble oversendt til revisor. Alle enhetene har svart, i e-post eller muntlig. De som ikke har innhentet forespurt dokumentasjon har forklart det med at de ikke kjente til at det forelå bestemmelser som krever det. De har også forklart hvilke vurderinger de har gjort mht. å innhente tilbud fra flere aktører. 9 Det er anledning til frivillig kunngjøring i Doffin for anskaffelser under OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

17 Tabell 4: Kontrollerte anskaffelser mellom kr og eks. mva. Bilagsnr Beløp Leverandør Konkurranse Anskaffelsesprotokoll Kilroy Travels Norway AS Travelnet Reisevarehuset HMS egenerklæring Skatteattest Nei Nei Nei Nei Innhentet tilbud fra to aktører Gartex AS Nei. Oppfølging av kjøp av gardiner i Den anskaffelsen skjedde etter konkurranse. Ja Nei Nei Nei Nei Nei Bosch Rexroth AS Nei. Komplettering av tidligere innkjøpt utstyr Itema AS Nei. Anskaffelse uten konkurranse, pga. kompetanse Rambøll Norge AS Nei. Anskaffelse uten konkurranse, pga. kompetanse. Nei Nei Nei Ja Ja Nei Nei Nei Nei Det var fylt ut anskaffelsesprotokoll for to av seks anskaffelser. Det var innhentet HMS-egenerklæring for en av anskaffelsene. Det var ikke innhentet skatteattest for noen av anskaffelsene. En av anskaffelsene var gjort uten forutgående konkurranse. En av anskaffelse var gjort etter å ha innhentet tilbud fra to aktører. De andre anskaffelsene var foretatt uten konkurranse pga. ønske om særskilt kompetanse eller kjøp for å supplere tidligere anskaffelser. For to av anskaffelsene ble det argumentert med at de ønsket særskilt kompetanse, som medførte at de kontaktet en bedrift som de kjente hadde slik kompetanse Anskaffelser over eks mva For kontroll av anskaffelser over kr har revisor i all hovedsak kontrollert transaksjoner i investeringsregnskapet innenfor bygge- og eiendomstjenestens ansvarsområde. Med unntak av prosjekt Hemne vgs. tilbygg/ ombygging har alle anskaffelsene skjedd før ny forskrift trådte i kraft 1. januar OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 17

18 Tabell 5: Kontrollerte anskaffelser over kr eks. mva. Prosjektnr Gjelder Konk.gr.lag Kunngj. Doffin Ansk. protokoll Kontrakt Brundalen vgs - Nytt gulv gymsal Nei Nei Nei*) Nei ***) Brundalen vgs - ombygging STOavdeling 92 Brøset/tomteområder (i forbindelse med salg) Ja Ja Nei*) Nei ***) Ja Ja Ja Ja Fylkeshuset - ombygging Ja Ja Nei **) Ja Fylkeshuset - ombygging Ja Ja Nei **) Ja Ladejarlen vgs - Bedre Skolebygg -05 Personheis/mesanin Malvik vgs - Bedre Skolebygg - ombygging Ja Ja Nei **) Ja Ja Nei **) Nei Malvik vgs - utbygging Ja Ja Nei**) Nei Melhus vgs - utbygging Ja Ja Nei**) Ja Skjetlein vgs - løsdriftsfjøs Ja Ja Nei *) Nei Hemne vgs. tilbygg/ ombygg. Ja Ja Nei*) Ja *) Det foreligger ikke anskaffelsesprotokoll, men kopi av protokoll fra anbudsåpningen. **) Det foreligger brev fra ekstern rådgiver med vurderinger av de innkomne tilbud, og en innstilling til bygge- og eiendomstjenesten om valg av leverandører. ***) Det foreligger bestillingsskjema, -brev eller annen bekreftelse på at man aksepterer tilbudet. Konkurranse Det var gjennomført konkurranse i tråd med regelverket for alle anskaffelsene, med unntak av bruk av arkitektkontor og nytt sportsgulv ved Brundalen vgs. Bygge- og eiendomstjenesten har opplyst at de valgte direkteanskaffelse av nytt sportsgulv fordi det måtte skje i løpet av kort tid, og at bransjen var presset mht. oppdrag. De kontaktet derfor to aktører i markedet og fikk tilbud fra dem. Laveste tilbud ble valgt. I prosjektet for ombygging av STO-avdeling ved Brundalen vgs. var Knudsen arkitektkontor benyttet uten at oppdraget hadde vært gjenstand for konkurranse. I følge bygge- og eiendomstjenesten knyttet de til seg ti lokale arkitektkontorer ved planlegging og prosjektering av prosjektet "Bedre skolebygg" i Bygge- og eiendomstjenesten har fordelt de videregående skolene mellom arkitektkontorene, slik at de har alle arkitektoppdragene ved de "tildelte" skolene. Fakturareferanse Revisor foretok stikkprøver på om faktura som var postert på disse prosjektene var tydelig merket hvilket prosjekt det angikk. I ni av ti stikkprøver var det en tydelig referanse til prosjektet. Skatteattest og HMS egenerklæring Det ble spurt om dokumentasjon på innhentet skatteattest og HMS-egenerklæring fra 18 av leverandørene i de forannevnte prosjektene. Bygge- og eiendomstjenesten har innhentet skatteattest og HMS egenerklæring for alle leverandørene på anskaffelsestidspunktet, med unntak av et arkitektkontor. Anskaffelsesprotokoll Bygge- og eiendomstjenesten har opplyst at de så langt sjelden har brukt anskaffelsesprotokoll når de benytter ekstern bistand. Da er innstillingen fra rådgiver å betrakte som "anskaffelsesprotokoll". Innstillingen fra rådgiver er beslutningsdokumentet, det utformes ikke ytterligere dokumenter som bekrefter at bygge- og eiendomstjenesten beslutter i tråd med innstillingen. Det samme gjelder også 18 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

19 når anskaffelsesprosessen skjer internt, i slike tilfeller er det bestillingsskjema/ -brev som viser hvilken leverandør som er valgt. Journal/ arkiv Det er opprettet sak for alle prosjektene i fylkeskommunens saksstyringssystem, DocuLive, med unntak av ett prosjekt. Det er i all hovedsak inngående brev som er registrert. Politisk behandling Bygge- og eiendomstjenesten har praksis for å skrive en saksframstilling til fylkesutvalget hvor de gir informasjon om hvilke leverandører som har levert tilbud, og gir en innstilling på hvilken leverandør som skal velges i byggeprosjekter som skal til politisk behandling. I samme sak vedtar fylkesutvalget at byggestart evt. kan iverksettes, dvs. en endelig aksept av at bygging kan iverksettes. 5.3 Revisors vurdering Anskaffelser mellom og eks. mva Anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring For fem av de seks kontrollerte anskaffelsene var det ikke innhentet skatteattest og HMSegenerklæring i forbindelse med anskaffelsen, eller fylt ut anskaffelsesprotokoll i tråd med regelverket. Disse dokumentene skulle vært innhentet, jf. forskriftens krav. Konkurranse Etter forskriftens 3-1(1) skal enhver anskaffelse så lang det er mulig være basert på konkurranse. Det er innhentet tilbud fra to tilbydere i tilknytning til en av anskaffelsene. De øvrige anskaffelsene er gjennomført som kjøp uten konkurranse. For fire av direkteanskaffelsene er det argumentert med at det skyldes at man ønsket særskilte kvalifikasjoner, eller at det var suppleringskjøp som følge av tidligere anskaffelser. I henhold til forskriftens vedlegg 3 Protokoll for anskaffelser mellom og eks. mva. skal det beskrives hvilke tiltak som gjennomføres for å sikre reell konkurranse om kontrakten. Hvis det ikke skal gjennomføres konkurranse om kontrakten skal det angis en konkret begrunnelse. Det skal mye til for å avvike bestemmelsene om konkurranse. I disse konkrete anskaffelsene er det ikke dokumentert i anskaffelsesprotokoll. Revisor stiller seg tvilende til at STFKs argumentasjon om kjøp uten konkurranse pga. ønske om kvalifikasjoner er i samsvar med reglene om krav til konkurranse Anskaffelser over eks mva Konkurranse Alle anskaffelsene var utlyst på Doffin i tråd med regelverket, med unntak av kjøp av nytt sportsgulv ved Brundalen vgs. og kjøp av arkitekttjenester ved ombygging av STO-avdeling ved Brundalen vgs. Gjeldende forskrift i 2006, 11-2 omtaler forhold der direkte anskaffelse er tillatt. Dette er unntaksbestemmelser. Revisor vurderer det slik at det er ikke hjemmel i regelverket for at man kan unnlate å utlyse kunngjøringer på Doffin-databasen fordi man har det travelt med å gjennomføre anskaffelsen og at man ikke forventer at det kommer mange tilbud. Forskriftens 2-3 har bestemmelser for beregning av terskelverdier. Beregningen av verdien av anskaffelsen er bestemmende for hvilke valg du står overfor mht. anskaffelsesprosedyre. Bruken av arkitektkontorer slik bygge- og eiendomstjenesten har forklart det e retter revisors vurdering ikke i tråd med regelverket. Unntaksbestemmelsene i 11-2 er ikke i samsvar med begrunnelsen for direkte kjøp. Dersom bygge- og eiendomstjenesten ønsker å benytte faste arkitektkontorer over en tidsperiode kan det inngås en rammeavtale iht. forskriften kap. 15. Anskaffelsesprotokoll Iht. regelverket skal det skrives en anskaffelsesprotokoll fra hele anskaffelsesprosessen. Dette kravet forelå også i forskriften som gjaldt før Det framgikk av 8-1 og 15-1 at oppdragsgiver skal - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 19

20 føre protokoll fra konkurransen som skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger. I tillegg har oppdragsgiver et ansvar for å sikre at etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen, jf. lovens 5. Bygge- og eiendomstjenesten har ikke ført en slik anskaffelsesprotokoll for anskaffelser. De har for anskaffelser som er gjennomført i egen regi ført protokoll fra anbudsåpningen, og for anskaffelser hvor de har innleid bistand mottatt et brev med innstilling til valg av leverandører. Det foreligger ikke en anskaffelsesprotokoll fra disse anskaffelsene. Etter revisors vurdering må det foreligge en anskaffelsesprotokoll, både når man gjennomfører i egen regi og der man benytter ekstern bistand i anskaffelsesprosessen. Fakturareferanse Ni av ti stikkprøver viste at var det en tydelig referanse på faktura til hvilket prosjekt det gjaldt. Skatteattest og HMS-egenerklæring Det er innhentet skatteattest og HMS-egenerklæring for alle anskaffelsene, med unntak av arkitektkontoret som bygge- og eiendomstjenesten har benyttet jevnlig fra Også den forrige forskriften hadde krav om dette i 12-9 og Kontrakter Bygge- og eiendomstjenesten velger ett av tre følgende alternativer ved aksept av tilbud: - kontrakt - bestillingsbrev - bestillingsskjema Det framgår av både ny og gammel forskrift at med kontrakt forstås det tidspunktet for signering av kontrakt eller rammeavtale av begge parter. Det framgår også av veileder i "Beste praksis - offentlige anskaffelser". Kontraktsinngåelsen har også sammenheng med regler om at de andre tilbyderne skal varsles om at kontrakt skal inngås en bestemt dato. Dette for at de andre skal få rimelig tid til å vurdere tildelingsbeslutningen før kontrakt inngås. Det er tidspunktet for undertegning av det endelige kontraktsdokumentet av begge parter som avgjør når bindende kontrakt er inngått. Av rettstekniske grunner er det hensiktsmessig å oppstille et krav om skriftlighet for avtaleinngåelse. Dette er et strengere krav enn det som ellers gjelder i Norsk Standard. Journal/ arkiv Ifølge arkivforskriften skal inngående og utgående korrespondanse registreres i saksjournal. Det er gjennomgående bare inngående brev som er journalført i de utvalgte prosjektene. Reglene kommenteres i kap. 8. Politisk behandling Bygge- og eiendomstjenesten har en praksis for at de i saksframstillingen til fylkesutvalg og fylkesting innstiller på valg av leverandør. Valg av leverandør skal skje i henhold til tildelingskriteriene, jf. forskriften Valg av leverandør kan derfor ikke skje som en følge av politisk beslutning, men må skje i forhold til konkurransegrunnlagets tildelingskriterier og gjeldende lov og forskrift om offentlige anskaffelser OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -