Kommunal revisjon og uavhengighet. Presentasjon fra studie Marthe Indset, Trond Tjerbo,

Transkript

1 Kommunal revisjon og uavhengighet Presentasjon fra studie Marthe Indset, Trond Tjerbo,

2 Utgangspunkt for prosjektet Hovedspørsmål: Hva menes med uavhengighet? Hvilke premisser bygger uavhengighet på? Hvilke faktorer kan påvirke uavhengigheten? Hvilke hensyn og behov bør ligge til grunn for kommunal revisjon? Belyse aspekter ved uavhengighet ved hjelp av statsvitenskapelig forskning og teori. Analysere uavhengighet innenfor en kommunal revisjonskontekst.

3 Metode Datainnsamlingen er ikke generaliserbar Dokmentstudier Statsvitenskapelig teoretisk forskning på uavhengighet Empiriske undersøkelser og forskning om kommunerevisjon og uavhengighet Offentlige dokumenter og regelverk 24 informanter er intervjuet Revisjons-IKS er Private revisjonsselskaper Representanter fra kommunerevisjon ansatt av kommunestyret Ordførere Kontrollutvalg Sekretariat for kontrollutvalg KRD, Finanstilsynet, DnR, Forum for kontroll og tilsyn, Riksrevisjonen

4 Definisjoner på uavhengighet DeAngelo (1981) Audit quality: The probability that the auditor will both discover and report a breach in the client s accounting system Johnsen 2004: Revisors uavhengighet er sannsynligheten for at revisor vil rapportere en oppdaget mislighet

5 Definisjoner på uavhengighet IFAC, EU-anbefaling, Ot.prp.78 om gjennomføring av revisjonsdirektivet Independence of mind: the state of mind that permits the expression of a conclusion without being affected by influences that compromises professional judgement, allowing an individual to act with integrity, and exercise objectivity and professional scepticism ISA: Uavhengig grunnholdning og innstilling Independence in appearance: The avoidance of facts and circumstances that are so significant that a reasonable and informed third party, having knowledge of all relevant information, including safeguards applied, would reasonably conclude a firm s, or a member of the assurance team s integrity, objectivity or professional scepticism had been compromised. ISA: Revisor må framstå som uavhengig

6 Dimensjoner av uavhengighet Faktisk uavhengighet Høy Lav Tilsynelatende uavhengighet Høy 1 2 Lav 3 4

7 4 typer teoritiske tilnærminger: Trekk ved en tjeneste og betydning for om utkontraktering er vellykket Trekk ved organisasjoner og innvirkning på atferd Verdier, normer og identiteters betydning for atferd

8 Nyinstitusjonell økonomi: Når bør kontrakt brukes? Williamson (1984) Når er det mest effektivt å bruke kontrakt, og når er det mest effektivt å bruke en organisasjon / et hierarki? Konkurranseutsetting bør skje når kostnadene ved å bruke kontrakt er lavere enn intern organisering Det er trekk ved den enkelte tjenesten som avgjør dette: Transaksjonsspesifikke investeringer peker mot hierarki/organisasjon Transaksjoner som har stordriftsfordeler kan konkurranseutsettes

9 Når vil en kontrakt kunne medføre begrenset, faktisk uavhengighet? Situasjon 2: En separat juridisk enhet, strukturelt og økonomisk atskilt fra bestiller, inngår en kontrakt 1. Hvis bestiller ikke er interessert i god kvalitet på tjenesten 2. Hvis bestiller ikke vet hva god kvalitet innebærer 3. Når prisen er for lav til at leverandør vil kunne ivareta kvaliteten i tjenesten /leverandørens ressurssituasjon Mao, forutsetninger for rute 1: høy tilsynelatende uavhengighet, høy faktisk uavhengighet En interessert bestiller: interessert kommunestyre og kontrollutvalg Et kontrollutvalg / innkjøpsenhet som har høy kompetanse om hva revisjon innebærer, om kommunens mål og forventninger til revisjonen og hva slags kompetanse de ønsker Når intensjonene med utkontraktering ikke bare er motivert ut fra kostnadsbesparelser

10 Passer dette for kommunal revisjon? Passer dette ift kommunal revisjon? Kostnader kan være en årsak til at (noen) kommuner konkurranseutsetter Konkurranse kan være et hensiktsmessig virkemiddel for å sammenlikne tjenester og pris, men er det et riktig forhold mellom pris og det tjenesten forutsetter? Er forvaltningsrevisjon mer transaksjonsspesifikk enn regnskapsrevisjon? Noen har vært inne på at regnskapsrevisjon lettere har stordriftsfordeler enn forvaltningsrevisjon Er omdanning til kontraktskriterier vanskelig? Er kontrollutvalg og innkjøpsenhet gode nok bestillere? Mao: visse forutsetninger i markedet må være til stede for å motvirke avhengighet: Konkurranse, selskaper med en viss bunnlinje, bestillerkompetanse

11 Organisasjonsteori: Kan trekk ved organisasjoner forklare individers atferd? Enkeltindivider er begrenset rasjonelle og kan håndtere begrenset mengde informasjon. Trekk ved en institusjon påvirker derfor individers atferd (Egeberg 1990, Pfeiffer, 1982, Lægreid & Olsen 1978) 1. Demografi: bakgrunnstrekk ved personalet: utdannelse, profesjonstilhørighet: Utdannelse vil fremme profesjonalisering, samme type utdannelse vil lette samordning og problemfokus osv. Et ensartet og sterkt fagmiljø kan fremme innhenting og prossessuering av informasjon på en selvstendig måte 2. Fysisk struktur: geografi, lokaler, størrelse: Samlokalisering kan lette sosialisering, lav kapasitet (liten størrelse, finansiell avhengighet, nærhet) kan påvirke skjønnsutøvelsen (Bazerman et al. 2002) Men: organisatorisk avstand kan vanskeliggjøre tilgang på informasjon og dermed skape informational dependence (Power 1994), 3. Formell organisasjonsstruktur: organisasjonskart og stillingsinstrukser: En organisasjon spesialisert etter geografi, tenderer til å fremme geografiske hensyn, en organisasjon spesialisert etter funksjon/sektor vil fremme sektorens hensyn osv. (Egebert 2006)

12 Hva kan begrense en organisasjons uavhengighet? Situasjon 4: begrenset tilsynelatende uavhengighet og begrenset faktisk uavhengighet: 1. En integrert, organisatorisk enhet 2. Høy grad av turnover ift resten av organisjasjonen 3. Lave budsjetter og lav kapastet Situasjon 2/1: Høy faktisk uavhengighet, og begrenset tilsynelatende uavhengighet: 1. En integrert modell, hvor f.eks revisor ikke underlagt administrasjonssjefen vil kunne ha informational independence (Johnsen 2004) 2. Tilstrekkelige budsjetter og høy kapasitet 3. Organisasjonen fysisk atskilt 1) Vabo (2004): Prosessen kan oppfattes som legitim

13 Passer dette på kommunal revisjon? Informanter: kapasitet (samling av kompetanse og ressurser) har positiv innvirkning på revisjonens kvalitet En organisasjonsteoretisk hypotese: Et revisjons- IKS vil kunne ha høy grad av faktisk og tilsynelatende uavhengighet ved disse premissene: Spesialiseringsprinsipp etter prosess og klientell gir høy grad av spesialisering. Høy kapasitet (størrelse, ressurser, kompetanse), Fysisk atskillelse, egen juridisk enhet, kontraktstyring osv.

14 Ny-institusjonell teori: verdiers betydning for individers atferd 1. Studier av familien, religiøse fellesskap og atferd i organisasjoner: individer handler også ut i fra et verdi- og normgrunnlag (Olsen 2009) 2. Ikke bare organisasjoner, men institusjonaliserte fellesskap spiller en rolle: Aktørers preferanser, normer, holdninger, formes ikke bare av en gitt organisasjonstilhørighet. Kan også være dannet før individer blir medlemmer av en organisasjon 3. Sosialisering og institusjonaliserte fellesskap gir mening til verdier, normer og dermed hva som er akseptabel atferd 4. Slik oppstår en logic of appropriateness, en sømmlighetslogikk, en forståelse av hva som er passende atferd (March & Olsen 1989). Kan styre synet på hva som er passende institusjoner, og hva som er passende atferd

15 Uavhengighet som verdi Situasjon 1: Høy tilsynelatende uavhengighet og høy faktisk uavhengighet 1. Når verdiene er konsistente 2. Når det er en sterk sømmelighetslogikk 3. Når de synlige strukturene oppfattes som legitime Uavhengighet øker revisors evne til å handle med integritet, til å være objektiv og opprettholde en profesjonelt skeptisk grunnholdning ISA 200 grunnleggende prinsipper i tillegg til uavhengighet: integritet, objektivitet, profesjonell kompetanse, tilbørlig aktsomhet

16 Passer dette for kommunal revisjon? Informanter: Kompetanse = revisjonsfaglig kompetanse + virksomhetsforståelse. Må balanseres ift. Objektivitet og uavhengighet. Hypotese: Des mer uavhengighet, dess dårligere kvalitet på revisjonen? Mer enn å kåre en institusjonell vinner, har informantene vært opptatt av uavhengighetens omland, og ulike betingelser for uavhengighet Uavhengighet ser ut til å være en integrert del av revisorers sømmelighetslogikk: Vi er ingenting, hvis vi ikke er uavhengige De verdiene som er mest instiutsjonaliserte/de som i størst grad er utformet av formaliserte strukturer, funksjoner og roller, vil tendere til å bli valgt framfor andre: uavhengighet er institusjonalisert på tvers av organisasjoner: standarder, lovverk, organisasjonsstrukturer, dokumentasjon osv. Anbudsinvitasjoner: Bestillers kompetanse kan utfordre habiliteten Tilsynelatende uavhengighet må være i samsvar med omverdenens syn: Hvilke organisasjoner som er mest legitime ut fra et uavhengighetsperspektiv kan være styrt av en sømmelighetslogikk

17 Noen konklusjoner fra aktuell statsvitenskapelig forskning: Forvaltningsutvikling karakterisert av delegering og desentralisering, markedseksponering og fristilling. Det er mange spørsmål knyttet til vilkårene for autonome organer (Lægreid & Christensen 2001, Olsen 1998) Uavhengighet et sammensatt og komplisert begrep som er vanskelig å gradere: høye verdier langs én skala vil kunne svekke verdiene langs en annen (Verhoest et al. 2004) Hva om det ikke er mulig for noen å oppnå full, tilsynelatende uavhengighet? Jfr. Kommisjonens Grønnbok

18 Hva innebærer egentlig tilsynelatende uavhengighet? Sømmelighetslogikk: Kravene til tilsynelatende uavhengighet må være i samsvar med omverdenens syn: Hvilke organisasjoner som er mest legitime ut fra et uavhengighetsperspektiv kan være styrt av et fellesskaps syn på hva som er passende organisasjonsformer Organisasjonsteori: Organisasjoner legitimeres ofte ut fra spesialiseringsprinsipp: Geografisk spesialisering innebærer at institusjonen får tillitt ved at det skal foreta avveininger i henhold til territorium eller geografi (Egeberg 2006) Resultatlegitimitet og Prosesslegitimitet (Vabo 2004)

19 Hvilke hensyn og behov ligger til grunn for kommunal revisjon? Formidabel vekst i oppgaver og penger på kommunalt nivå (Jacobsen 2000, Hagen m.fl 1997) Stor administrativ vekst i antall ansatte Færre lokalpolitikere, få heltidspolitikere (Hovik & Stigen 2008) Maktforskyvning fra de folkevalgte til det administrative apparatet (Stigen m.fl) Økt administrativ spesialisering, profesjonalisering, organisatorisk fragmentering og fristilling Utfordringer for politisk kontroll og styring? I norske kommuner vil mange spørsmål, også politiske, være overlatt til administrasjon og profesjon (Vabo 2004) Politikere står i økende grad i situasjoner hvor de blir stilt demokratisk til ansvar, men ikke har demokratisk kontroll og styring (Christensen & Lægreid 2004, Brunsson 1989)

20 Hvilke hensyn og behov ligger til grunn for kommunal revisjon? Norsk kommunesektor er heterogen finnes det én måte å organisere en revisjonsvirksomhet på som er best alle steder, i alle sammenhenger? Eller bør man se på hvordan de formene vi har i dag kan utvikles og supplere hverandre? Gitt at behovet er styrket uavhengighet, kan noen spørsmål være: Er markedet tilstrekkelig utviklet? Er kommunen stor og kapabel nok til å håndtere en krevende kontraktsrunde? Hva slags type revisjon kan i så fall tenkes å ha stordriftsfordeler? Er kommunen stor og kapabel nok til å håndtere revisjon alene? Gitt at behovet er styrket tillit, kan noen spørsmål være: tilllit hos hvem, resultatlegitimitet, eller tillit til gjennomføring