Fra fjellhytte til boligfjell. Landskapsendringer og forvaltningsutfordringer 1

Transkript

1 Fra fjellhytte til boligfjell. Landskapsendringer og forvaltningsutfordringer 1 Terje Skjeggedal Høgskolen i Nord-Trøndelag En hytte tradisjon i endring Vi har på 90-tallet sett en økende etterspørsel etter hytter og fritidshus, etter noen forholdsvis rolige år på 80-tallet. Hyttetradisjonen i Norge står åpenbart like sterkt i dag som noen gang tidligere. Men om tradisjonen er sterk, er den også etter min oppfatning under betydelig endring, såvel materielt, som kulturelt og sosialt. I foredraget vil jeg prøve å belyse endringene i hyttetradisjonen som en del av større samfunnsendringer, og dessuten peke på noen viktige landskapsmessige konsekvenser av endringene og skissere noen utfordringer dette gir for forvaltning og planlegging. Det er i 1999 vel registerte hytter i landet. De største hyttefylkene er Oppland og Buskerud, som begge har rundt hytter (SSB 1999). En betydelig andel av dagens hyttebygging er store hytter med høy teknisk standard i velregulerte områder, med bilveg helt fram til trappa. Mange hytter har boligstandard i så vel teknisk som komfortmessig forstand. Det foregår også en betydelig oppgradering av "gamle" hytter og hyttefelt. Alt dette er kjent. Denne formen for en type urbanisering av landsbygda, med inngrep i såkalt urørt natur eller vesentlig endring av bruks- og bebyggelsesmønster i tidligere seterlandskap, skog- og beiteområder, er en følge av en rekke faktorer, som mer fritid, økte inntekter, endrede teknologiske muligheter, økende fleksibilitet i arbeidslivet, økende levealder med god helse og dermed økende muligheter for friluftsliv, og hytter som investeringsobjekt og statussymbol. Vi mener det også ligger tyngre prosesser, med langt mer dramatiske konsekvenser og utfordringer for offentlig politikk og planlegging, i kjølevannet av de mer umiddelbare endringene vi nå kan observere. Vi ser ei utvikling mot at hyttene mer og mer går over fra å være fritidshus til å bli bolig nummer 2, og for enkelte også primærboligen, i stadig lengre perioder av året. Denne utviklinga gir helt andre virkninger for natur, miljø og samfunn enn den tradisjonelle hyttebygginga som offentlig planlegging fremdeles er retta mot. Både kunnskaps- og forvaltningsmessig er vi bortimot uforberedt på konsekvensene av disse endringsprosessene. Noen av endringsprosessene som påvirker hyttebygging og hyttebruk, er svært synlige. Det er åpenbart økende etterspørsel og tilbud etter hytter med høy teknisk standard. Dette er tydeligst i de mest kjente vintersportstedene i Sør-Norge. Vi ser planer om og realisering av helt nye, store hytteområder som til dels ligger langt unna eksisterende tettsteder og hytteområder 2. Det blir også planlagt for omfattende fortetting i eksisterende hytteområder 3. De nye hyttene er 1 Foredraget bygger på en prosjektsøknad til Norges forskningsråd, med samme tittel, utarbeidet i samarbeid med Tor Arnesen, Østlandsforskning, Se for eksempel oppslag i Dagens Næringsliv, 21. desember 1998: Storsatsing på Vidda, hvor et turistanlegg til 150 millioner kroner, med blant annet 61 hytter, på Maurset ved Vøringsfossen på Hardangervidda, blir presentert. 3 Se for eksempel oppslag i Ringsaker Blad, 22. mai 1999: nye hyttetomter i fjellet, som bygger på et arbeid Østlandsforskning har gjort for bygdeallmenningene i Ringsakerfjellet (Arnesen og Hesthagen 1998). 61

2 gjerne i millionklassen og blir naturligvis først og fremst kjøpt av personer med høye inntekter. Mange av disse har arbeid som ikke er stedsavhengig, i betydningen at arbeidet fysisk sett er knytta til lokaliserte produksjonsmidler. I store deler av året kan arbeidet utføres hvor som helst, som for eksempel på hytta. Andre arbeider konsentrert i perioder av året og har ferie resten. Ferien tilbringes på hytta. Kommunene får søknader om bruksendring frå hytte til bolig 4. Vi vet i dag lite om omfanget av slike, og om antallet søknader øker. Mange flytter også antakelig uten å melde flytting eller søke om bruksendring. Det er ikke bare pensjonister som flytter. Også yngre folk med små barn benytter allerede muligheten til å flytte til og jobbe frå hytta 5. I 90-årene har kommunenes økte engasjement i arbeidet med næringsutvikling også ført til økt oppmerksomhet om bygging, bruk og vedlikehold av hytter. Hyttene representerer en vesentlig inntektskilde for næringslivet i kommunene. Flere undersøkelser viser at det samla årlige forbruket av varer og tjenester knytta til hytter i fjellkommuner i Sør-Norge ligger rundt kr ,- (Oppland fylkeskommune 1998:13, Flogenfeldt jr 1996:153). Gjennom statlige støtteordninger fra Kommunal- og regionaldepartementet og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) gis det også betydelige investeringstilskudd til infrastrukturtiltak i hytteområder. Det er enorme investeringer som gjøres i disse nye «fjellandsbyene» 6. Det nye nå er at fritidshusene utenfor tettbebyggelsen og til dels i hyttefelt i tradisjonell utmark, vokser, oppgraderes og endrer bruk på en måte som har mange fellestrekk med urbaniseringsprosesser for øvrig. I første omgang skjer en vesentlig oppgradering av teknisk infrastruktur, som sannsynligvis vil følges ad av prosesser som: økende botid, økende omsetning, økende krav om tjenesteproduksjon innenfor helse, velferd og kultur, og kanskje også innenfor undervisning, økende potensiale for konflikt mellom forskjellige brukergrupper i landskapet og økende krav om å "bli hørt" i kommunale politiske og forvaltningsmessige prosesser. Krav til kommunalteknisk tjenesteproduksjon og annen tjenesteproduksjon innenfor helse og liknende, vil sannsynligvis etter hvert dukke opp i disse hytteområdene. For eksempel sier kommunehelsetjenesteloven at kommunene skal sørge for nødvendige helsetjenester for alle som bor, eller midlertidig oppholder seg, i kommunen. Dette vil reise forvaltningsmessige problemstillinger, både i forhold til etablert bosetting og internt i hytteområdene. De mindre synlige endringsprosessene kan vi knytte til endringer i teknologi og livsformer. Det er ingen ny tanke at utvikling av ny informasjonsteknologi løser opp den tette koplinga mellom arbeidsplass og bolig. Muligheten for desentralisering har lenge vært der, men i stedet for spredning av bosettinga, har vi også på 90-tallet sett at folketallet øker i byer og tettsteder og går ned i spredtbygde strøk. Sjøl om desentralisering er teknologisk mulig, er det sosiale og kulturelle argumenter og barrierer som hemmer bruk av teknologien. Den norske datarevolusjonen er ikke gjennomført fullt ut. Ennå fins ikke PC-er og nettoppkoblinger over alt. Når det skjer, vil fjernarbeid kunne bli mye vanligere enn i dag, særlig om det kan 4 Se for eksempel oppslag i Dagens Næringsliv, 19. januar 1999: Frå hytte til hus ijjellet, som omtaler søknad om å omgjøre en av høystandardhyttene i Ringebu Panorama til bolig. 5 Se for eksempel oppslag i Valdresmagasinet nr. 1/1999, om et ektepar med barn på 10 og 5 år som solgte huset på Nordstrand og flytta til hyttetunet i Skammestein i Øystre Slidre, og opprettholdt yrkene sine - "takke være moderne kommunikasjonsløsninger som for eksempel Pcer, internett og ". 6 Se for eksempel oppslag i Hallingdølen, 12. juni 1999 om Geilotjødnejjellandsby som planlegges på Kikut, 5 km frå Geilo, med investeringer på millioner kroner. 62

3 understøtte andre ting som vi oppfatter som goder. Mer hytteliv, både hyppigere og lengre, oppfattes gjennomgående som et gode i Norge. Etter som tida går, vil også de sosiale og kulturelle holdningen til ny teknologi endre seg. De teknologiske mulighetene vil bli tatt i bruk. Det ligger ingen teknologisk determinisme i dette, snarere brukes teknologien for å «foredle» elementer som allerede er til stede i den norske hyttetradisjonen. Dette må heller ikke nødvendigvis føre til desentralisering, men mulighetene for desentralisering vil bli betydelig større enn de er i dag. Noen vil benytte seg av nye muligheter og flytte ut av byen til en ny bolig på landet. Og sjøl om det er en liten andel av bybefolkninga som flytter ut, så kan innflyttinga likevel få store virkninger i en landkommune med noen få tusen innbyggere. Tradisjonell tilbakeflytting til ny bolig er vi for så vidt godt forberedt på. Det er jo nettopp et av innsatsområdene i distriktspolitikken. Andre vil velge kombinasjonen hytte/bolig. Det er en variant av tilbakeflytting og re-vitalisering av rurale områder vi er mindre forberedt på. Lite er tenkt og skrevet om disse mulige bruksmåtene av den teknologiske utviklinga. Skillet mellom by og land er under en kontinuerlig utvikling, og langs enkelte dimensjoner i ferd med å viskes ut. Vi tror ikke tilstrømminga til byer og tettsteder i Norge først og fremst skyldes såkalte urbane preferanser. Sjøl i Norges største by, Oslo, holder store deler av det herskende sjikt til i Holmenkollåsen, på store skogstomter med tunløsninger og hus i nasjonalromantisk stil. Når utviklinga av teknologien etter hvert gir økonomiske forutsetninger for fjernarbeid, er det sannsynligvis flere og flere som vil velge bort høye boligkostnader, forurensa luft og bilkøer, til fordel for billigere boliger, rein luft og liten trafikk. Med Højrups (1983) livsformsbegrep kan vi si at den voksende livsformen i Norge i dag er karrieristens livsform. Det er en livsform hvor personen lever av å seige arbeidskrafta, men uten det skarpe skillet mellom arbeid og fritid som i lønnsarbeiderens livsformen. For lønnsarbeideren er det ideologisk sett fritida som gir liver mening. Karrieristens livsform kan ha mye til felles med den selvstendige livsformen, som er den idealtypiske rurale livsformen, med dagsverket som et sammenhengende virke, uten noe klart skille mellom arbeid og fritid. Karrieristens krav til "det gode liv" vil trolig for mange kunne realiseres vel så bra i spredtbygde som i tettbygde strøk 7. En kombinasjon med en bolig i byen og en annen på "hytta", kan åpenbart gi det beste av to verdener i ett livsløp. Landskapsmessige konsekvenser De nevnte endringsprosessene vil gi mange ulike onsekvenser; her tar vi opp konsekvenser for landskapet. Det er nødvendig å knytte landskapsendringer til endringer i samfunnet av den type vi har omtalt. Det er nødvendig fordi vi oppfatter landskaps- og naturverdier som sosiale og kulturelle verdier, som ikke kan betraktes som entydige og på forhånd gitte og gitt på samme måte for alle, men verdiene må settes i sammenheng med hvem som vurderer og formålet med vurderinga (Arnesen 1998). Vi kan skille mellom i alle fall tre ulike faglige tradisjoner for å vurdere landskapsmessige konsekvenser; en arkitektonisk, en geografisk og en økologisk. Norsk hytteplanlegging har gjennomgående foregått i en arkitektonisk, formmessig tradisjon, med vekt på estetiske vurderinger av hyttas plassering i landskapet og hyttas utforming. Denne tradisjonen dominerer fortsatt. Virkningene av utbygging kan analyseres etter velkjente metoder. Dette er 7 Se for eksempel oppslag i Kapital, 30. april 1999: Flukten til landsbygda. På Vinterlandbruksskalen i Oslo går det ingeniører, økonomer og leger. De gjør kva som helst for å få et..., som tar opp den enorme interessen det er for småbruk. 63

4 langt fra uinteressant, og åpenbart nødvendig for å analysere landskapets utvikling. Det dekker likevel etter vår oppfatning bare deler av problemkomplekset. Fra et geografisk og regionalt perspektiv blir gjerne de økonomiske virkningene av hytteaktiviteten fokusert. Likevel er det først og fremst utviklinga i den etablerte tettstedsbebyggelsen, inkludert innmarka, både i by og bygd, som settes i fokus. Utmarka blir også i denne sammenhengen en restkategori, som faller utenfor tradisjonelle analyser av for eksempel senterstrukturen og de vanlige måtene å debattere aksen urban-rural på. På den måten vil tendensen til etablering av nye senterdannelser i utmarka falle utenfor den analytiske ramma. Vi kan allerede registrere etablering av slike nye senterdannelser av hytter med boligstandard, i utgangspunktet bygd for fritidsbruk, men sannsynligvis i større og større grad kombinert med mulighet for yrkesaktivitet. Dette vil uten tvil påvirke den etablerte lokale og regionale strukturen, men hvordan? Kan vi få en senterstruktur med hytte-boliger samla opp mot skoggrensa, i stedet for i tettsteder nede i dalføret? Hva blir i så fall makt- og bytteforholdet mellom de to senterfunksjonene? Hvordan skal dette håndteres politisk og forvaltningsmessig? De økologiske virkningene av inngrep i utmarka er mye omtalt, men lite dokumentert og analysert, jfr. prosjektet Regimenes slagmark (Skjeggedal 1997) som tar for seg arealutnytting i utmark i et økologisk perspektiv 8.1 dette prosjektet arbeider vi med en teoretisk og metodisk tilnærming basert på økologisk observasjon av natur og forvaltningsregimer, økologisk integritet (Regier 1993) som et dynamisk perspektiv på endringer i landskapet og landskapsøkologi (Forman 1995) for å observere integritet, ved analyser av fragmentering, oppdeling, av landskapet. Et viktig poeng er å finne en metode for landskapsanalyse som er tilpassa områder i endring, og ikke i utgangspunktet betrakter alle menneskeskapte endringer som noe uheldige som bør unngås. Forvaltningsutfordrmger Planlegging av hyttebebyggelse foregår i Norge i dag langt på veg etter de sammen prinsippene som ble utvikla av det såkalte Fjellplanteamet i første halvdel av 60-tallet og presentert i boka Fjellbygd ogferiejjell (Sømme m.fi. 1965). Prinsippet om at ny fritidsbebyggelse som regel bør underordne seg naturmiljøet har vært akseptert som retningsgivende for arealplanlegging og hytteprosjektering. På 40- og 50-tallet var det snaufjellet som ble foretrukket for hytter og turistbedrifter. Fjellplanteamets arbeid bidrog til å få hyttene ned fra fjellet. Alternative utbyggingssoner i dalbunnen, i barskogen og i fjellskogen ble diskutert. Det var klart at etterspørselen etter hytter ville øke sterkt, at bruken av hyttene både i hyppighet og lengde ville øke og at vi ville få en form for dobbelt bosetting. Alt dette var knytta til fritida. Det nye nå er at hyttebygging og hyttebruk også knyttes til arbeid. Hytter er ikke lenger synonymt med fritidsbebyggelse. Men hvor er planmyndighetene? I den siste stortingsmeldinga om Regionalplanlegging og arealpolitikk (St.meld. nr. 29 ( )), er hyttebyggingas utfordringer for naturforvaltning og arealplanlegging ikke nevnt. Heller ikke rundskriv T-2/98 fra Miljøverndepartementet (1998) om Nasjonale mål og interesser i fylkes- og kommuneplanleggingen tar direkte for seg hytteproblematikk. Går vi tilbake til rundt 1980, da hyttespørsmål sist var på den politiske dagsorden og det såkalte hytteutvalget la fram NOU 1981:21 Hytter og fritidshus, var heller ikke disse nye problemstillingene inne i bildet. 8 Prosjektet er finansiert av Utmarksprogrammet til Norges forskningsråd, , og er et samarbeidsprosjekt mellom NIBR, Østlandsforskning, Høgskolen i Nord-Trøndelag og Nord- Trøndelagsforskning. Del I skal rapporteres høsten

5 Blanding av fast bosetting og hyttebebyggelse har alltid vært et tema for diskusjon. Holdningene har vel gradvis endra seg fra og være negative, til å se mer positivt på denne blandinga. Det som nå er i ferd med å skje, er likevel noe helt annet. Nå blir hytter som i utgangspunkt ligger utenfor bygdesentra, omgjort til boliger og nye hyttefelt med boligstandard blir utbygd i tidligere ubebygde områder, uten eksisterende tekniske infrastruktur og servicefunksjoner. Dette gir åpenbart helt nye utfordringer til kommunal og regional planlegging. Litteratur Arnesen, T. (1998): «Landscapes Lost», Landscape research, 23(1): Arnesen, T. og Hesthagen, N. (1998): Om utbygging i Ringsakerfjellet. ØF-Rapport nr. 24/1998. Lillehammer: Østlandsforskning. Flogenfeldt jr., T. (1996): Hvordan gjøre fritidshusene lønnsomme for bygda?. I: Aasbrenn, K. (red.): Opp og stå, gamle Norge. Oslo: Landbruksforlaget, s Forman, R.T.T. (1995): LandMosaics. The ecology oflandscapes andregions. Cambridge: Cambridge Univercity Press. Højrup, T. (1983): Det glemte folk. Livsformer og centraldirigering. Hørsholm: Institut for europæisk folkelivsforskning/statens byggeforskningsinstitut. Miljøverndepartementet (1998): Nasjonale må og interesser i fylkes- og kommuneplanleggingen. Rundskriv T- 2/98B. Oslo: Miljøverndepartementet NOU 1981:21 Hytter og fritidshus. Oslo: Universitetsforlaget. Oppland fylkeskommune (1998): Fritidsbebyggelse i Oppland. Et prosjekt i fem faser. Fase 2: Hytter og næringsutvikling. Lillehammer: Oppland fylkeskommune. Regier, H.A. (1993): «The Notion of Natural and Cultural Integrity». I: Woodley, S, J. Kay and G. Francis (eds.): Ecological Integrity and the Management of Ecosystems. Cambridge: Cambridge University Press. Skjeggedal, T. (1997): Regimenes slagmark. Om arealutnytting, forvaltningsregimer og kommunikasjon ilnfområder. Prosjektbeskrivelse. Steinkjer: Nord-Trøndelagsforskning. Statistisk Sentralbyrå (1999): Ukens statistikk, nr St. meld. nr. 29 ( ) Regionalplanlegging og arealpolitikk. Oslo: Miljøverndepartementet. Sømme, A. m.fl.(1965): Fjellbygd ogferiefjell. Oslo: J.W. Cappelens forlag. 65

6 Forvaltning av kulturmiljø og naturmiljø - felles foreldre og oppvekst; men svak søskentilhørighet? En analyse av utviklingen av de to forvaltningsgrenene Anne Fikkan, direktør, Norsk institutt for kulturminneforskning Innledning Denne konferansen slår fast at naturvernet ikke kan leve sitt eget liv uavhengig av andre samfunnsinteresser, og at også samfunnsvitenskapelig forskning er viktig for norsk naturforvaltning. Jeg skal utvide perspektivet ytterligere og trekke inn en humanistisk dimensjon: Kulturminnevern. Jeg vil i dette innlegget fortelle historien om norsk naturvern og norsk kulturminnevera fra begynnelsen, spekulere rundt opprettelsen av Miljøverndepartementet og hvorfor man i Norge - i motsetning til de fleste andre land - valgte å inkludere kulturminnevernet i miljøfamilien, og se nærmere på Styrkeforholdet mellom de ulike aktørene innen miljøvernforvaltningen. Til slutt vil jeg se på om det er mulig og eventuelt fornuftig å utnytte familietilknytningen og arven bedre. Historien Kåre Willoch trakk i går frem betydningen av universitetet i Christiania for Eidsvollsmennenes arbeid. Det samme miljøet kom til å spille en avgjørende rolle også for naturvernet og kulturminnevernet. Det første organiserte vernearbeidet i Norge var knyttet til kulturarven. I den nasjonalromantiske perioden etter 1814 var det en økende oppmerksomhet om det norske; vakker, uberørt natur og tidligere tiders storhet. Det var en bevisst politikk i oppbyggingen av nasjonalstaten å trekke trådene tilbake til vikingtid og middelalder. Etableringen av museer og innsamling av fornminner var en viktig del av dette. En av våre fremste nasjonalromantiske landskapsmalere, J.C. Dahl, engasjerte seg i å ta vare på de mange middelalderske byggverk. Dette var en langt mer krevende oppgave enn å samle objekter i museer, slik vi hadde tradisjon for siden opprettelsen av de vitenskapelige museene. Han så behovet for et organisert arbeid for å sikre de viktigste historiske bygningene, og sto sentralt i opprettelsen av Foreningen til Norske Fortidsminnesmerkers Bevaring i Naturvernet var ikke så langt fremme. Først i 1899 kom den første fredningen på prinsipielt naturverngrunnlag (bever), mens den første områdefredningen (bøkeskogen ved Larvik) kom 1 Forstidsminneforeningens årbok for 1993 gir en bred historisk beskrivelse av dette. 66

7 i Man manglet en samlet organisasjon og gjennomslag for vernesakene. Fortidsminneforeningen og bygningsvernarbeidet ble en modell for naturvernforkjemperne 2. Sosiologen Frode Gundersen 3 har pekt på at det gjerne var forskere med bakgrunn i de klassiske naturhistoriske disiplinene botanikk, geologi og zoologi som preget arbeidet for naturvern i pionerperioden. De var knyttet til Universitetet i Christiania og til de kombinerte naturhistoriske og kulturhistoriske museene i Bergen, Stavanger, Tromsø og Trondheim. Tilnærmingen var preget av et kulturelt begrunnet naturvern. Dette kommer også til uttrykk i Lov om Naturfredning av 25. juli som kom 5 år etter Lov om fredning og bevaring av fortidslevninger - der det heter at "Kongen kan bestemme, at visse naturforekomster eller steder skal være fredet, naar det ansees nødvendig for å beskytte vilde planter og dyr, geologiske og mineralogiske dannelser eller lignende, hvis bevarelse vil være av videnskabelig eller historisk betydning." I et familieperspektiv vil det kunne fastslås at forskningen er kulturminneforvaltningens og naturforvaltningens far. Også organisatorisk ble kulturminnevernet bestemmende for naturvernet: Forvaltningen av naturvernloven ble lagt til det samme forvaltningsorganet som kulturminneloven: Første skolekontor i Kirke- og undervisningsdepartementets undervisningsavdeling. Seiv om man hadde fått en interesseorganisasjon på linje med Fortidsminneforeningen (Landsforeningen for naturfredning i 1914), lyktes man ikke i å få en stilling tilsvarende Riksantikvarstillingen (frå 1912) før i Miljøverndepartementet som mor Miljøverndepartementet ble opprettet 8. mai 1972 med basis i oppgåver under Kommunal- og arbeidsdepartementet, dit naturvernforvaltningen var overført fra Kirke- og utdanningsdepartementet i Daværende kommunal- og arbeidsminister Olav Gjærevoll var drivkraften bak opprettelsen. Han ble også den første miljøvernminister. Hovedsakene i det nye departementet var naturvern, regional planlegging, forurensningningsbekjempelse og naturressursforvaltning. Gjærevoll var professor i botanikk ved Vitenskapsmuseet i Trondheim. Han kom altså frå et miljø tilsvarende det som var drivkreftene i det tidlige naturvernet, og som hadde - og har - natur og kultur i en institusjon. Ønsket om å legge forvaltningen av fornminner til sitt nye departement, kan kanskje ses på bakgrunn av hans faglige forankring. Dette kan imidlertid ikke ha vært en stor sak for ham: Selv om Kirke- og utdanningsdepartementet ikke hadde noe å innvende til en overføring ved opprettelsen i mai , skjedde det ikke før fra 1. januar ved at ansvaret for forvaltningen av Lov om fornminner av 29. juni 1951 og Lov om bygningsfredning av 3. desember 1920 samt Riksantikvariatet ble lagt til Miljøverndepartementets planavdeling. Da hadde Senterpartiets Trygve Haugland overtatt ministerkontoret 6. Hypotesen om at Gjærevolls sivile arbeidsplass skulle ha hatt betydning, Bredo Berntsen: "Grønne linjer. Natur- og miljøvernets historie i Norge", Grøndahl Dreyer, Oslo, Gundersen F. (1988) "Vitenskap, naturforvaltning og politikk. En studie av relasjonene mellom naturvitenskapelige forskningsmiljøer, offentlig naturforvaltning og frivillige naturvernorganisasjoner i Norge fram til 1965". Magisteroppgave i sosiologi. Universitetet i Oslo 4 Stprp. nr. 85 for Om endring i bevilgningene på statsbudsjettet for terminen 1972 under kap. 22, Regjeringskontorene, og under kap. 23 Kgl. og parlamentariske kommisjoner m.m., og om bevilgning under nytt kap. 1509, Statens rasjonaliseringsdirektorat, {forbindelse med en omlegging av departementsorganiseringen. 5 Stprp. nr. l for , Miljøverndepartementets budsjett. 6 Frå

8 svekkes imidlertid av at det først var i 1990 at kulturminnevernet ble samorganisert med naturvernet innad i departementet. Den faglige utviklingen fortsatte å være parallell. Det klassiske naturvernet i Norge hadde vært konsentrert om arts- og områdevern. Det kom til et veiskille i Da ble hovedinnretningen å integrere naturvernhensyn i andre myndigheters ansvarsområde og en omlegging bort fra vern av enkeltarter over mot forvaltning av forekomster og områder som ikke var eller ville bli vernet gjennom egne vedtak 7. En tilsvarende omlegging kom i kulturminnevernet i ; enkeltobjekter ses i sammenheng med sitt sosiale og fysiske landskap. Organisatorisk har vi også en parallell utvikling: Direktoratet for vilt og ferskvannsfisk ble utvidet til Direktoratet for naturforvaltning i 1985, mens Riksantikvaren ble direktorat i 1988; naturforskningen ble skilt ut fra direktoratet i , mens kulturminneforskningen ble skilt ut i På ett sentralt felt har imidlertid de to forvaltningsgrenene skilt lag; kulturminnevernet forble og konsoliderte sin stilling i fylkeskommunen, mens miljøvernet for øvrig ble overført til en egen avdeling under fylkesmannsembetet i Det kan kanskje virke noe halvhjertet og tilfeldig at kulturminnevernet havnet i Miljøverndepartementet, men det kan også ses som en bevisst handling fra en forutseende mann for igjen å samle naturvern og kulturminnevern i samme organisasjon. Mange i kulturminnevernet føler seg ikke bekvem med miljøvernfamilien og synes at man har kommet i skyggen av de mange andre store oppgavene innen miljøvernet. I triste stunder finnes det dem som drømmer om en mer synlig tilværelse under Kulturdepartementet. I et familieperspektiv kan vi spørre oss om kulturminnevernet et stebarn? Og finnes det noen gull- eller gjøkunger? En oversikt over budsjettutviklingen kan gi en grov indikasjon på det: Kulturminner Naturvern Forurensning f Figur 1: Bevilgninger til fagfelt (mill. kroner) Kilde: Miljøverndepartementets årlige budsj ettproposisj oner. "Lillesøster" er liten, men ikke ubetydelig. Et budsjett på 170 mill. (i 1999) er ikke å kimse av, selv om "storebror" har rundet 400-millionersmerket. Ser vi på andelen av Miljøverndepartementets budsjett, blir bildet enda klarere: 7 St.meld. nr. 68 for Om vern av norsk natur 8 St.meld. nr. 39 for Om bygnings- ogfornminnevernet 9 Stmeld. nr. 40 for Om miljøvernforskning 10 St.prp. nr. l for , Miljøverndepartementets budsjett 68

9 Figur 2: Fagfeltenes prosentvise andel av Miljøverndepartementets budsjett. Kilde: Miljøverndepartementets årlige budsjettproposisjoner. Både natur og kultur har opprettholdt en stabil andel av Miljøverndepartementets budsjett. Ser vi på antall stillinger i de to direktoratene, er det enda vanskeligere å skulle si at Riksantikvaren er noen småpike. Figur 3: Antall årsverk (midlertidige og faste stillinger) i direktoratene. Kilde: Miljøverndepartementets årlige budsjettproposisjoner. Som en oppsummering vil jeg si at naturforvaltningen har utviklet seg raskere når den først hadde nådde en viss lader- slik de fleste guttebarn gjør det. Kulturmmnevernet har fulgt en flatere vekstkurve: Mindre, men ikke noe knøtt. Hvis det skal være tale om et stebarn, kan det neppe sies å være vanskjøttet eller underernært. Med den omlegging av og nye giv i kulturminnepolitikken som ble introdusert med Handlingsplanen fra , finner vi et kulturminnevern som har som mål å tilpasse seg det moderne miljøvernet. Det er imidlertid ikke like lett å finne igjen den denne dimensjonen i samfunnsdebatt og praktisk miljøarbeid. Ett eksempel: Kåre Willoch unnlot i sin oppramsing av (de overkjørte) miljøproblemene på Gardermoen å nevne at det her var et stort antall (ca. 600) fredede kulturminner 12 - det vil si en betydelig ikke-fornybar ressurs - som ble rasert. Han er ikke alene i slike forglemmelser. H Kfr. Rapport nr. T-891 fra Miljøverndepartementet "Handlingsplan f or kulturminnevernef, Oslo Kfr. Helliksen, Wenche, Gård og utmark på Romerike 1100f.Kr e.kr. gardermoprosjektet. Varia 45. Universitetets Oldsaksamling, Oslo

10 Det er langt mellom kampsakene og mediaoppslagene og dårlig med ulver i norsk kulturminneforvaltning i dag. Utviklingen de siste fem årene har likevel vært positiv med tanke på familielivet: På departementsplan og på rikspolitisk nivå finner vi kulturminnevernet som en synlig del av miljøvernet; vi har ikke lengre politiske redegjørelser eller budsjettdokumenter uten en bred omtale av kulturarven. På direktoratsnivå ser vi både flere konkrete fellesprosjekter, og en god samarbeidsånd. Norges forskningsråd har satt i gang flere forskningsprogrammer som favner både natur og kultur. Vi har Norsk institutt for naturforskning og Norsk institutt for kulturminneforskning i samme organisasjon - Stiftelsen for naturforskning og kulturminneforskning. Men det er ikke bare idyll: Miljøbevegelsen har mange og sterke frivillige organisasjoner: Bellona, Greenpeace og Natur og ungdom holder en høy mediaprofil, men vi finner også noe mer stillferdige pådrivere som Verdens villmarksfond, Norges naturvernforbund, Den norske turistforening og Norges jeger- og fiskerforbund. Kulturminnevernet har Fortidsminneforeningen. Den er vel den mest "veloppdragne" og stillferdige av dem alle. Stemmen kan ofte være så spinkel at det må et godt høreapparat til for å oppfatte budskapet. Når hørselsvern er standard arbeidsredskap for politikerne, sier det seg selv at det kan være vanskelig å bli hørt. Det utøvende miljøvernet skjer lokalt og regionalt. På fylkesnivå har kulturminnevernet og sentrale deler av det øvrige miljøvernet skilt lag. Valget av fylkesmannen som forankring for naturvern, friluftsliv og forurensingsbekjempelse i 1982 var ikke enkelt og de politiske tautrekkinger og krumspring mange. Miljøverndepartementet hadde imidlertid valgt å holde kulturminnevernet utenfor i diskusjonen. Begrunnelsen 13 var at man hadde satt i gang et eget utredningsarbeid som ikke var ferdig. Stortinget ønsket en rolle for fylkesmannen 14, men ville avvente utredningen. Da saken kom til endelig behandling, ble løsningen at man satset på Landsdelsmuseene og fylkeskommunen 15. Den anledning som hadde vært til en samlet løsning på fylkesnivå, ble altså ikke benyttet. Som en følge av det, har man heller ikke i dag noe samlet virkemiddel på fylkesnivået for faglig integrasjon. Denne gjennomgangen viser at det neppe er belegg for hypotesen om kulturminnevernet som et vanskjøttet stebarn i miljøvemfamilien, men at det kan være et stykke vei å gå før "lillesøster" er likestilt med "storebror" med hensyn til gjennomslagskraft og synlighet. Familiens fremtid Sett frå naturvernforvaltningens ståsted kan det synes nærliggende å slå seg til ro med at det er en positiv bevegelse i retning av et større familiesamhold i alle fall mellom søsknene natur og kultur. Forholdene er lagt til rette på departements- og direktoratsnivå og for forskning. At organiseringen på fylkesnivå og i kommunene ikke fremmer samarbeid er det ikke stort natursiden kan gjøre noe med. 13 Kfr. stmeld. nr. 23 for Funksjonsfordeling og administrasjonsordninger innen Miljøverndepartementets myndighetsområde. 14 Inst. S. Nr. 184 ( ) frå kommunal- og miljøvernkomiteen om funksjonsfordeling og administrasjonsordninger innen Miljøverndepartementets myndighetsområde. 15 Kfr. St.meld. nr. 39 for Om bygnings- ogfornminnevernet. 70

11 De to søsknene har mange likhetstrekk i tillegg til fortiden og den felles far og mor. vern- og skjøtsel av nasjonale verdier som hovedoppgave, en sterk faglighet og profesjonsorientering av staben, og en kjærlighet til oppgavene. Men det finnes også ulikheter og konfliktpotensiale ut over det organisatoriske: det er forskjeller i tilnærming og kultur basert på naturvitenskapelig og humanistisk fagtradisjon, og skjøtsel og vern av kulturminner kan komme i konflikt med naturforvaltning. Det vil være naivt å underslå eller undervurdere betydningen av de ulikheten som finnes innen de ulike delen av miljøvernet med hensyn til oppgavenes art, tilgjengelige virkemidler og tradisjoner. Mange vil misunne Kulturminnevernet vår sterke lovgivning, mens vi bare kan beundre forurensingsmyndighetens avgiftsoppfinnsomhet og drømme om naturforvaltningens ulver. Faglig sett har utviklingen som nevnt vært parallell: Både naturvernet og kulturminnevernet har beveget seg bort frå å se enkeltobj ekter isolert, og gått inn for mer en mer helhetlig tankegang i vernearbeidet. Plan- og bygningsloven fremstår som et felles redskap for å få til et hensiktsmessig områdevern. Skjøtsel og bruk av verneområdene er kommet på dagsordenen; opplevelsesverdiene like så. Det er altså berøringspunkter og fellestrekk. Disse vil kunne stimuleres ytterligere til gavn for alle deler av miljøvernet. Som det ble sagt mange ganger i går: Det ytre trusselbildet er felles for miljøvernfamilien. Selv om hovedtyngden av det daglige arbeidet ikke vil være det samme, er det også mange felles arenaer. (Et tankekors i alle barneoppdragelse er at det er først når avkommet vil noe selv, al det blir resultater - mødremas kommer det sjelden noe godt ut av.) Jeg ser tre slike fellesområder der et samarbeid vil være naturlig og klokt: " Landskapsforvaltning: Flere senere konferanseinnlegg vil belyse dette. Geografisk informasjonsteknologi: Stedfestet miljøinformasjon som gjøres tilgjengelig for alle ledd i miljøvernforvaltningen vil bidra til å bro over organisatoriske skiller og svakheter, slik Stein Lier Hansen understrekte i sitt innlegg i går. Utvikling av neste generasjons vernefilosofl: De mange likheter mellom de to forvaltningsgrenene kan utnyttes i videreutviklingen av miljøvernets vernefilosofi. Ideologisk sett har vi et felles fundament formulert av professor i biologi ved Universitetet i Oslo, Nils Christian Stenseth: "Derfor er vern av naturressurser i ytterste konsekvens også vern av menneskeverdig liv. Vern av natur og kultur må i virkeligheten alltid gå hand i hand. Dette ikke minst fordi mange kulturformer har sin basis i naturforholdene og de måter naturen utnyttes på." 16 ' I artikkelen "Naturens tålegrenser" i Bærekraftig utvikling. Ad notam Gyldendal, Oslo

12 Laks og legitimitet i Neidenfjorden Hans Petter Saxi, Førstelektor Høgskolen i Bodø Innledning 1 Villaksen er en ekstremt mobil art, som svømmer igjennom mange økosystemer og forvaltningsregimer. Mens den er yngel blir den forvaltet av lokale grunneiere eller Jeger og fiskeforeninger. Etter at smolten har forlatt elva, er det Fylkesmannen som overtar forvaltningen av den. I kyststrømmene er det nasjonale Miljøvernmyndigheter som har ansvaret, og ute i internasjonalt farvann er det North Atlantic Salmon Conservation Organisation (NASCO) som regulerer laksefisket. På slutten av 1980-tallet har NASCO klart å få igjennom forbud mot line- og drivgransfiske etter laks i havet. Også lokalt, i elvene, er det innført omfattende restriksjoner på sportsfiske etter laks. I elver der laksen er utryddingstrued, er det innført totalforbud mot å fiske laks og det praktiseres fang og slipp og kvotebegrensning i mange elver. Fiskesesongen er også begrenset i mange elver, og det er innført forbud mot mange typer fiskeredskap. I fjordene foregår det et forholdsvis stort fiske med faststående redskap som kilenot og krokgarn. Dette fisket utgjør i volum mer enn det som fanges i norske lakseelver av sportsfiskere, på tross av at også sjølaksefiskerne har måtte tåle innskrenkninger i fisketider. Dessuten har det de siste 20 årene vokst fram en oppdrettsnæring, som mange mener har negativ effekt på villaksefisket. For forvaltningen er det nettopp fjordfasen, den fasen der smolten passerer oppdrettsanleggene på vei ut og den voksne laksen forsøker å passere faststående garn og nøter på vei inn, som er den største utfordringen i dag. Dette notatet skal derfor konsentrere seg om forsøk på å regulere sjølaksefisket og på å hindre at oppdrettsvirksomheten får etablere seg nært viktige laksevassdrag. Vi skal nærmere bestemt til Neidenfjorden i Øst- Finnmark. Her ekspanderer oppdrettsnæringen og sjølaksefisket har stor betydning som næring og rekreasjon. Myndighetene har forsøkt å begrense disse to næringene, i et forsøk på å berge viktige laksestammer. Reguleringsforsøkene har imidlertid ikke blitt gjennomført uten protester, og det foregår mye politikk i spillet om ressursene. Foredraget søker å kartlegge konfliktlinjer og å analysere legitimitetsproblemer i forholdet mellom myndighetene og de næringsdrivende. Neiden Neidenelva renner igjennom den lille bygda Neiden med 250 innbyggere. Turisme betyr mye for sysselsettingen. I dag er det tre campingplasser i bygda som baserer sin drift på lakseturisme. Elva kommer frå Kjarvi i Finland og er 79 km lang. To tredjedeler av laksen fanges på norsk side. Det drives et kastenotfiske i Skoltefossen på norsk side kalt Kåpålå. I dag har alle partshavere i Neiden fiskefelleskap rett til å delta i dette fisket. Kåpalåfisket varierer veldig, men i gode år kan dette fisket utgjøre opp til 10-20% av totalfangsten i elva. 1 Notatet er bygget på to feltarbeid i Finnmark våren og sommeren Det må understrekes at de funn som her refereres er foreløpige. Det planlegges ytterligere feltarbeider før endelige konklusjoner kan trekkes. Arbeidet med kartlegging og analyse av forvaltningen av laks i Neiden inngår i prosjektet "Intergrated coastal zone management and local business development: the case of Salmon", som er finansiert av EU-programmet Northern Periphery Program, bygdeutviklingsmidlene i Finnmark og Nordland og fylkeskommunen i Troms. Fem andre elver inngår i den norske delen av prosjektet. 72

13 Neidenelva på norsk side eies kollektivt av Neidenelvens filskefelleskap. Medlemskap i fiskefellesskapet har alle fastboende grunneiere i bygda som dyrker minst 5 mål jord. Den samlede fangsten av laks i Neidenelva har de siste 10 årene ligget på mellom 7 og 10 tonn. Med utgangspunkt i at den norske villaksen er "utryddet i 42 vassdrag, truet av utryddelse i 55 vassdrag og sårbar i 154 vassdrag" (NOU 1999:9 s47) er det interessant å legge merke til at fangststatistikken i Neiden viser en mankert oppgang de siste 50 år. Det hefter imidlertid betydelig usikkerhet ved statistikken. Man regner med at det tidligere har vært stor underrapportering av fangst. Frå 1981 har imidlertid fangststatistikken i Neiden blitt forholdsvis sikker, selv om det fortsatt er et stort element av skjønn i beregningene. Fangstene fra Kapålå-fisket er imidlertid pålitelige. Dette fisket har også vist en oppgang siden takt med det økende fangstutbyttet har interessen for å fiske i Neiden tiltatt. Det har vært en markert stigning i solgte fiskekort i elva i dele femtiårsperioden. I toppårene på 1990-tallet var det over 4000 som løste døgnkort i Neiden. Det store flertallet av disse var finske. Sjølaksefisket Sør-Varanger kommune er Norges viktigste sjølaksekommune ble det fisket 30 tonn laks i fjordene i Sør-Varanger. Det var registrert 272 lakseplasser for kilenot og krokgarn fordelt på ca 100 sjølaksefiskere. Det er imidlertid ikke bare Neidenlaks man fisker på. Det renner fire mindre lakseelver ut i kommunen, og det fiskes betydelige mengder laks som er på vei for å gyte i de russiske elvene på Kola. Fisket med kilenot åpnes 15. mai, og stenges 4. august. Krokgarn er tillatt brukt frå 1. juli til 15. juli. Det er helgefredning frå fredag til måndag, og det er regler for trådtykkelse og lengden på landgarn. Seiv om sjølaksefisket i Sør-Varanger er relativt sterkt, så er det på retur som i landet for øvrig. Antall lakseplasser i Norge ble redusert med 46% bare frå 1993 til samme periode ble antallet lakseplasser i Finnmark redusert med 16%. Mange lakseplasser står ledige og det er en klar tendens til forgubbing i næringa. Det er flere årsaker til tilbakegangen i sjølaksefisket. En åpenbar grunn er tilbakegangen i mange villaksestammer på landsbasis. Det blir stadig mindre villaks å fiske på. En annen grunn er at prisene på villaks er lave, som følge av oppdrettsnæringa. En tredje grunn er de offentlige reguleringene. De kraftige reduksjonene i fisketid, redskapsbegrensinger og etablering av munningssoner, der mange sjølaksefiskere måtte avvikle fisket i munningen av viktige lakseelver, har bidratt til at sjølaksefisket er på retur. Sjølaksefiskerne gir uttrykk for betydelig mistillit til Miljøvernmyndighetene. Dette kommer til uttrykk i at det er en stor underrapportering av fangst. Intervjudata indikerer at sjølaksefiskere bare rapporterer 20-80% av det reelle fangstvolumet til Statistisk sentralbyrå. En årsak til underrapportering er at sjølaksefiskerne frykter at SSBs skal gi videre disse opplysningene til ligningsmyndighetene. Selv om myndighetene forsikrer om at dette ikke blir gjort, så stoler ikke sjølaksefiskerne på dette. En annen årsak til underrapportering er at sjølaksefiskerne står i et konkurranseforhold til sportsfiskerne. Hvis det blir kjent hvor mye de egentlig fisker, kan dette bidra til krav om ytterligere innskrenkninger. Fangstrapportering, som i prinsippet skulle danne basis for en rasjonell forvaltning av villaks inngår altså i et politisk spill om ressursene. Et motiv for å underrapportere fangst er at sjølaksefiskerne frykter at de skal miste legitimitet, slik at de i neste omgang blir utsatt for ennå hardere innskrenkninger i sitt fiskeri. Dette gjelder ikke bare underrapportering frå sjølaksefisket, men også frå sportsfisket. Mange sportsfiskere rapporterer bevisst inn for lite 73

14 fangst fordi de ikke ønsker at elva skal fremstå som attraktiv og på den måten trekke til seg flere konkurrerende sportsfiskere. Oppdrett Oppdrettsnæringa er under oppbygging i Finnmark. I Sør-Varanger er det fire konsesjoner i drift, og våren 1999 ble det gitt ytterligere tre konsesjoner til kommunen. Utenfor Neidenfjorden er det et oppdrettsanlegg. Oppdrettsnærings kan påvirke villaksen negativt. Det er særlig tre negative effekter som har vært diskutert i Norge: rømming, lakselus og spredning av sykdom. Rømt oppdrettslaks utgjør en betydelig trussel for villaksen i mange regioner og elver. Det er påvist at oppdrettslaks utgjør 34 54% av fangstene på kysten (NOU 1999:9 s 74). I mange elver er over 50% av laksen oppdrettsfisk. Man frykter at oppdrettslaksen, som bare består av 5-6 forskjellige genetiske linjer, vil redusere det genetiske mangfoldet i elvene. Oppdrettslaksen ankommer elvene sinere enn villaksen og graver opp gytegroper der villaks har gytt. Økt konkurranse mellom avkom fra villaks og oppdrettslaks kan også svekke de lokale villaksestammene. De fiskeribiologiske undersøkelsene fra Neidenelva viser imidlertid at innslaget av oppdrettsfisk er lite. Det ble for eksempel ikke registrert oppdrettslaks i fangstene fra sportsfiske i Dette har nok sammenheng med at næringa foreløpig er lite utbygget i regionen, og med at det ikke er oppdrettsvirksomhet inne i fjordene der Neidenvassdraget munner ut. Med økende volum kan vi forvente økende rømming. Den bedriften som har anlegg i nærheten av Neidenfj orden slakter årlig tonn laks. Det sier noe om skalaforskjeller mellom oppdrett og villaks. Det tas årlig ca 8 tonn laks i Neidenelva og ca 25 tonn i sjøen i Sør-Varanger kommune. Vær og klimaforholdene i området kan være ekstremt harde. Sist vinter ble det målt 52 kuldegrader i lufta og O grader i anlegget som ligger nærmest Neiden. Det måtte arbeides helkontinuerlig for å fjerne is fra merdene. Harde vinterstormer kan også forårsake rømming, selv om utstyret som brukes har maksimale dimensjoner. Heller ikke rømmingstallene er til å stole på. Det er en betydelig underrapportering (NOU 1999:9 s74). Dette kan både skyldes at oppdretterne faktisk ikke har oversikt over mindre rømninger, men det kan også være bevisst tilbakeholdelse av informasjon om dette fordi man ikke ønsker å sette sin egen virksomhet i vånnry. Også her ser vi at rapportering inngår i et spill om legitimitet. Lakselus utgjør et betydelig problem for villaks, særlig for utvandrende smolt (NOU 1999:9 s 69). Oppdrettsnæringa har økt antall verter for lusa dramatisk. Lusa trives ikke i vann med lavt saltinnhold eller i kaldt vann. Det er foreløpig meldt om lite luseplager i Finnmark. I det anlegget som ligger nærmest Neidenelva er det ikke registrert lus på 15 år i mai og juni, når smolten vandrer ut i havet. Inntrykket av at lusplagene er moderate i Neiden blir bekreftet av de fiskeribiologiske undersøkelsene (Karlsen og Reierstad 1994:26). Selv om vi kan forvente at omfanget av luseplager, rømming og spredning av andre sykdommer vil tilta med økende oppdrettsvirksomhet, så er det ikke sikkert at problembildet blir likedan som i sør. Kanskje vil lus utgjøre et mindre problem, fordi temperaturen er lavere i havet så langt nord, mens rømming kan utgjøre en større trussel i nord på grunn av de harde klimatiske forholdene. 74

15 Myndighetenes reguleringer For å sikre biologisk mangfold, har miljøvernmyndighetene satt i verk en rekke tiltak: Munningsfredning ble innført i Neiden i Denne fredningssonen innebærer at alle faststående redskaper nær munningen må fjernes. I Neiden ble tre sjølaksefiskere berørt. Midlertidige sikringssoner for laksefisk i fjordene utenfor verdifulle laksevassdrag ble innført i Hensikten med sonene var å fjerne etablerte oppdrettsanlegg og å hindre nyetableringer i nærheten av viktige lakseelver. Sikringssoner er innført i 125 norske laksefj order, deriblant Neiden. I Neiden har dette ikke skapt problemer fordi det ikke var etablert anlegg i de fjordene som ble underlagt sikringssonen. Neiden- og Munkefjord naturreservat ble opprettet i Området dekker 12 kvadratkilometer i munningen av elva. Formålet er å bevare viktige våtmarksområder med vegetasjon, fugleliv og dyreliv som naturlig knytter seg til området. Tidsbegrensninger og redskapsbestemmelser på sjølaksefisket. Kontroller og konsesjonsbestemmelser på oppdrettsvirksomheten. Reguleringer utløser konfliktpotensiale Myndighetenes reguleringer innebærer ofte en innskrenking av aktivitet. Sjølaksefiskerne mener at de er blitt spesielt hardt rammet, og de er svært kritiske til miljøvernmyndighetene. "Direktoratetforsøker åfierne sjølaksefisket totalf uttalte en av lederne for sjølaksefiskerne i Sør-Varanger. Sjølaksefiskerne føler at de blir neglisjert av Fylkesmannens miljøvernavdeling i Finnmark. Innføring av munningsfredning har skapt harme blant sjølaksefiskerne.flere steder. I Neiden fikk sjølaksefiskerne tilbud om lakseplass lengre ute i fjorden, men bare en benyttet seg av tilbudet. Sjølaksefiskerne er også kritiske til sportsfisket i elvene, som fanger laksen "z barselseng". "Millionærfiskerne med stang" burde tatt sin del av innskrenkningene, mener sjølaksefiskerne. Sportsfiskerne på sin side mener at sjølaksefisket burde vært ennå strengere regulert fordi man fisker på blandede bestander og fordi sjølaksefisket samfunnsøkonomisk kaster lite av seg. Sjølaksefiskerne oppgir bare en brøkdel av det de fanger, og de utgjør en alvorlig trussel mot mange villaksebestander. Sjølaksefisket er dessuten ikke et næringsfiske, men i hovedsak en hobbyvirksomhet. Situasjonen er imidlertid ikke så tilspisset som enkelte sitater skulle tyde på. Villaksestammene i Neiden ser ut til å være livskraftig, og det er foreløpig fisk til alle: "Slik som situasjonen er nå, er sjølaksefisket ikke noe problem. Til nå har vi ikke hatt noen gnisninger mellom elveeierne og sjølaksefiskerne, men hvis vi ser at fisket i elva blir dårlig i år etter år, og dem fisker mye i sjøen, så kan det bli reagerf (Leder i Neidenelvens fiskefelleskap). Oppdretterne har generelt vært kritiske til opprettelse av sikringssoner. I Finnmark har særlig oppdrettsanlegget utenfor Tanamunningen skapt heftig debatt. Oppdretterne i Sør-Varanger har imidlertid ikke stilt seg kritisk til sikringssonen i fjordene utenfor Neiden. Dette kan ha sammenheng med at sikringssonen ble etablert før det ble etablert noe oppdrettsanlegg der og fordi man foreløpig har andre attraktive lokaliteter i kommunen. En av de sterkeste spenningene finner vi innad i det offentlige systemet, mellom fylkesmannens miljøvernavdeling og fiskeridirektoratets regionkontor i Finnmark. Denne konflikten har sitt objektiv utspring i at hver av etatene skal ivareta hensyn som ikke uten videre lar seg forene. Miljøvernavdelingen forvalter forurensningsloven og loven om laksefiske og innlandsfiske, mens fiskeridirektoratets regionkontor har ansvar for å håndheve oppdrettsloven. Spenningen stikker imidlertid dypere enn dette. Det er her snakk om grunnleggende verdier og holdninger som står mot hverandre, og etatene tillit til hverandre er 75

16 liten. Dette gjør samarbeidet anstrengt, med støy i media og tunge arbeidsdager for enkelte av de regionale forvalterne. Legitimitet og lakseforvaltning Legitimitet kan vi definere som tillit til at en aktør handler med utgangspunkt i akseptable verdier og normer og rimelig sikker kunnskap. Vi har sett at det hefter stor usikkerhet til kunnskapsgrunnlaget til forvaltningen både når det gjelder fangststatistikk i elv og sjø. Det er også grunn til å anta at rømningstallene fra oppdrettsvirksomheten er for lave. Dette innebærer at myndighetenes kunnskapsgrunnlag på flere punkter er sviktende. Denne svikten skyldes at flere parter underrapporterer fordi de er opptatt av å sikre legitimiteten til sin egen virksomhet. Dette fører imidlertid til at myndighetenes legitimitetsbase kan svekkes, fordi denne blant annet bygger på kunnskap. Legitimitet gir handlingsrom, og kan betraktes som en kapital. Når et offentlig myndighetsorgan har tillit kan det innføre restriksjoner som blir fulgt opp uten protester og uten at det må innføres kostbare kontrollordninger. Makt og frykt kan erstatte legitimitet. General Franco i Spania var for eksempel en ivrig laksefisker og innførte totalforbud mot garnfiske etter laks i sjø og elv. Dette ble effektivt gjennomført fordi garnfiskerne fryktet sivilgarden, ikke fordi de aksepterte reguleringene. I et demokratisk samfunn må legitimitet erstatte frykt og tvang. Uten et visst minimum at tillit til de regulerende myndighetene kan vi forvente aksjoner og tyvfiske, som må møtes med dyre kontrollsystemer. Tilliten til myndighetene er liten blant sjølaksefiskerne. Her er det på sin plass å snakke om en legitimitetskrise. Siden miljøvernforvaltning innebærer restriksjoner på fritidsaktivitet og næringsutøvelse, vil miljøvernmyndighetene slite med begrenset legitimitet i bestemte grupper. Dette må man leve med, men det er også viktig at man ser muligheter for å bygge opp legitimitet der dette er mulig. Det kan for eksempel være grunn til å innføre større lokale variasjoner i lakseforvaltningen. Miljøvernmyndighetene burde også i større grad søkt å etablere arenaer for kommunikasjon mellom næringsutøvere og myndigheter. Litteratur - Karlsen og Reierstad 1994: Fiskeribiologiske undersøkelser i Neidenvassdraget i Fylkesmannen i Finnmark. Miljøvernavdelingen. - NOU 1999:9: "Til laks åt alle kan ingen gjæra". 76

17 Fiskeforvaltning i Norge: Skiftende og sammensatte idealer og målsettinger i 150 år Øystein Aas og Jostein Skurdal, Norsk institutt for naturforskning Abstract Utnyttelsen av ferskvannsfisken i Norge har en lang historie. Våre første lover inneholdt bestemmelser som regulerte rettighetene til å fiske år har vi hatt en egen offentlig fagetat for ferskvannsfisk. Det offentlige har i dag ansvar for ferskvannsfisk både på kommune-, fylkesog nasjonalt nivå. Fiskeforvaltning involverer i tillegg en rekke andre aktører. Feltets målsettinger og ideer har gjennomgått store endringer. Basert på historiske kilder drøftes fiskeforvaltningens spenn mellom to hovedidealer: agronomi og kultivering versus biotopvern og naturlig produksjon. Forskningens rolle i forhold til å legitimere og støtte opp under de ulike hovedidealene presenteres. Det diskuteres hvordan disse ulike hovedretningene innenfor fiskeforvaltningen kan hindre kommunikasjon mellom nivåene og aktørene i fiskeforvaltningen, og til misforståelser og manglende tillit. Det konkluderes med at åpenhet om kunnskap, idealer (eller ideologier), mål og virkemidler er viktig, og at det er nødvendig at alle er kjent med etatens institusjonelle historie. I en senere del av prosjektet vil vi undersøke hvordan disse ulike ideene er forankret blant ulike aktører i dagens fiskeforvaltning. Innledning Hva betyr "fiskeforvaltning"? Hvilken forståelse og forventning har vi til den offentlige fiskeforvaltningens arbeid? Sannsynligvis er vårt forhold, vår oppfatning og forventninger til den offentlige fiskeforvaltningen sammensatt, og forskjellig. Dette avhenger av vårt eget ståsted, erfaringsgrunnlag, hvem i etaten vi kommer i kontakt med, hva slags saker det har vært snakk om, osv. Når vi er opptatt av fiskeforvaltingens rolle og oppfatning i samfunnet, har det flere årsaker. Vi er opptatt av det fordi vi tror at hvis vi som en del av norsk fiskeforskning og fiskeforvaltning, som en del av et offentlig veilednings og kontrollapparat, bedre forstår hvordan vi og våre mål oppfattes i samfunnet, ja da blir vi i stand til å gjøre en bedre jobb. Fordi vi kan bli flinkere til å forklare og formidle bakgrunnen for våre mål og prioriteringer, og fordi samfunnets ulike oppfatninger av oss, i noen tilfeller kanskje kan få oss til å vurdere enkelte formuleringer og målsettinger om igjen. Vi er også opptatt av at vi kanskje har noe å lære av etatshistorien. Selv om vi tar utgangspunkt i det som ligger vårt hjerte nærmest; fiskeforvaltningen, tror vi at også andre felt, som vilt, naturvern, kultarrninnevern og forurensning vil kunne gjøre egne refleksjoner basert på denne historien. "Lauget" og fellesskapet Norsk fiskeforvaltning består av ulike aktører. Det offentlige og det private representerer to hovedkomponenter. Videre er begge representert på ulike nivåer. Det offentlige hele veien fra kommunen representert ved den politiske komite som har ansvaret og en i administrasjonen, via fylkesmannen til direktorat og departement (faktisk flere). Privatkolonnen begynner med den enkelte grunneier og utøvende fisker, via grunneierlag, lokale fiskerforeninger, fylkesvise 77

18 skogeier- (eller lignende) foreninger og fiskerforeninger til sentrale organisasjoner for de samme. Forskningen var tidligere en del av den offentlige forvaltningen, men er nå fristilt og kan både i prinsippet og i praksis drive forskning, vegledning og rådgivning for alle aktører nevnt over. De som er ansatte og arbeider profesjonelt med fiskeforvaltning, enten det er i offentlig eller privat regi, utgjør det som uformelt kan kalles et laug. Vi har kanskje litt ulike oppgaver og sitter i ulike posisjoner avhengig av om en jobber i private organisasjoner, i en kommune, et fylkesnaannsembede, i et direktorat, eller i en forskningsinstitusjon. Men vi har en felles bakgrunn, representert gjennom flere ting, som gjør at en på mange måter kan forsvare bruken av laugbegrepet. Fellesskapet skyldes selvsagt en felles arbeidsfelt, som har utgangspunkt i ett sett av lover og regler (lakse- og innlandsfiskloven), økonomiske virkemidler (fiskefondet) og et felles sett av tiltak (fiskeutsetting og kultivering, kalking, biotoptiltak, utfisking mv.) Fellesskapet skyldes også at mange av de som arbeider med dette feltet har en felles faglig og sosial bakgrunn fra utdanningsinstitusjonene. Det er en felles faglig basis, men også en egen sjargong eller et eget stammespråk. Med til å skape et fellesskap, er også etatens og feltets historikk. I forhold til å forklare og forstå samfunnet sine reaksjoner på og oppfatninger av etatens mål tror vi det kan være viktig å studere nærmere den historiske utviklingen av fiskeforvaltningsetaten. Hvordan preges etaten i dag av historien? Historikken Starten og bakgrunnen for den norske ferskvannsfiskeetaten er relativt godt beskrevet (Berg 1986, Søilen 1996, Gunnerød 1999). En kombinasjon av ressurskrise blant annet i laksebestandene, arbeid med en ny og strengere lakselov, befolkningsvekst og ny kunnskap om kunstig klekking av rogn var trolig bakgrunnen for opprettelsen. Befolkningsveksten gjorde behovet for økt matproduksjon og nye arbeidsplasser påtrengende. Opprettelsen av fiskeetaten midt på 1800-tallet ble selvsagt formet av den tidens samfunnsmessige krefter og strømninger. Hovedhensikten var å øke avkastningen av ferskvannsfisk. Dette arbeidet var preget av to ting: - Behovet for å få kontroll med irrasjonell og for stor beskatning av bestandene, særlig overfiske og fangst av gytefisk. - Ønsket om økt produksjon gjennom fiskeutsettinger. Kunnskapen om kunstig klekking var nylig blitt kjent, og det var til dels voldsomme forventninger til denne kunnskapen. Kunstig klekking skulle ikke bare sørge for å reetablere overbeskattede bestander. Det skulle også føre til en enormt økt produksjon. Bakgrunnen for disse forventningene var fiskenes enorme forplantningsevne, og de gode klekkeresultatene i klekkeriene sammenlignet med naturen. Foregangsmennene i fiskeetaten var ofte sterke forsvarere av både arbeidet med strengere fiskeregler og klekkerivirksomheten. Arbeidet med å lage rasjonelle beskatningsregler har alltid vært tungt fordi det kunne innebære forrykking av rettigheter der enkeltgrupper av brukere ble favorisert. Disse forslagene fra fiskeetaten ble derfor ofte stoppet i Stortinget. Da var det enklere med kultiveringsarbeidet. Klekkeriene vokste raskt i antall, og forventningene var store. Befruktningen av eggene ble langt mer effektiv enn i naturen, og andelen av rogna som overlevde og klekte i klekkeriene var svært høy. De gode erfaringene med enkel transport og høy overlevelse av egg og fisk førte til utstrakt flytting og spredning av fisk, ikke bare innad i Norge, men også mellom kontinenter. Sammenlignet med dagens regelverk var det så godt som overhodet ingen tanker om sykdomsspredning, stedegne bestander og seleksjonsmessige konsekvenser av 78

19 virksomheten. Det som lå bak var ønsket om å øke utbredelsen av verdifulle arter av fisk, og å selektere ut de mest produktive fiskene. Kultivering betydde temming og forbedring av naturen. Kort sagt, man la til grunn agronomiske idealer og prinsipper i fiskeforvaltningen (Bottom 1996). Et viktig element i denne tankegangen, som også har preget flskestellsarbeidet helt frem til vår tid er skillet mellom edelfisk og ugrasfisk. Ugrasfisken har i lang tid blitt bekjempet med nær sagt alle midler. Det blir den for så vidt også i vår tid, men da begrenset til ugress som ikke er naturlig utbredt, les ørekyten på Hardangervidda. Forskningen Fiskeforskning var både i Norge og ellers i den vestlige verden nært knyttet til den offentlige fiskeforvaltningen. Etaten har hele tiden hatt viten og kunnskap som støttespiller. Fiskeforskningen var i begynnelsen enkel, artsorientert og gikk under navnet "praktiskvitenskapelige" undersøkelser. De agronomiske og utilitaristiske mål ble støttet av teorier om en natur i stabilitet, der produksjon av fisk var det samme som reproduktiv overlevelse. Dette var i tråd med agronomiske prinsipper om at du høster som du sår. At kunstig klekking ville gi stor økning i fiskeproduksjonen ble ansett som en selvsagthet siden opp mot 90% av eggene overlevde i klekkeriet mens bare noen få prosent overlevde i naturen. Forskerne var betatt av den enkle kunstige klekkingen, og samtidig forundret over naturens "sløsing". Organisatorisk har fiskeetaten blitt flyttet rundt, på en måte som nok også gjenspeiler den rolle og de ideer som har preget etaten. Fra 1855 ble fiskeetaten og fiskeinspektøren lagt under det såkalte Indredepartementet - et departement som hadde alle de ulike primærnæringene som sitt ansvarsfelt, all annen næringsutvikling og sikkert også andre oppgaver. I 1900 ble Landbruksdepartementet opprettet, og ferskvannsfiskeetaten ble overført hit. Samtidig ble det også opprettet et Fiskeridepartement for saltvannsfiskeriene. Fiskeridirektoratets forgjenger og ferskvannsfiskeetaten som tidligere begge lå under Indredept. ble nå altså skilt. Det ble senere gjort flere forsøk om å overføre ansvaret for sjølaksefisket til Fiskeridepartementet - uten å lykkes, helt til man først på 70-tallet fikk den første fiskeoppdrettsloven og en oppdrettsforvaltning som ble lagt til saltvannsfiskeriforvaltingen, selv om det var laksefiskene som var og er oppdrettsartene. Under Landbruksdepartementet lå ferskvannsfiskeetaten helt frem til opprettelsen av Miljøverndepartementet Paradigmeskiftet Over tid var det etablert en rekke erfaringer som stilte spørsmålstegn ved nytten av fiskeutsettingene. Noen eksempler tydet på god effekt, mens andre tilsynelatende var helt bortkastet. I begynnelsen ble de gode eksempler trukket frem, mens de dårlige ble feid under teppet. Etter hvert ble det vanskeligere å ikke se nærmere på de mange mislykkede utsettinger. Men ganske tidlig fikk vi også kunnskap om laksens kompliserte livssyklus. Allerede på 1500 tallet fremsatte presten Peder Clausson Friis teorier om at laksen gytte i sin barndoms elv. Merkingsforsøk utført av fiskeetaten i etterkrigsårene ga informasjon om et meget komplisert vandringsmønster i havet. Ut over på 60-tallet ble det etablert en ny erkjennelse om at menneskenes virksomhet skapte betydelige miljøproblemer. Sur nedbør gjennom langtransportert luftforurensning, negative virkninger av kraftutbygging og industriforurensning rundt steder som Grenland, Årdal og Sunndal var norske eksempler på miljøproblemer som innvirket sterkt på ferskvannsfisket. 79

20 Miljøproblemene første til at naturvernet ble en etablert del av ressursforvaltningen, og miljøvernet førte også til at det ble skapt en helt ny terminologi. Sammen med ny genetisk kunnskap og fremveksten av økologien som fagfelt, la dette basis for en total omlegging i fiskeforvaltningen. Det agronomiske ideal hadde ikke tatt høyde for at jordbrukets erfaringer ikke strakk til i åpne og kompliserte akvatiske økosystem. I førstningen ble det ofte skylt på at det ikke var mulig å få vedtatt effektive nok regler for å beskytte fisken mot feil- og overbeskatning. Atferdsstudier ga opphav til begrepet tetthetsavhengig dødelighet og forskere oppdaget etter hvert arvbare bestandsvise forskjeller i for eksempel gytetidspunkt, vekst, alder ved kjønnsmodning og sykdomsresistens. Dette er kunnskap som i dag ligger til grunn for den bestandsrettede forvaltning. Bestandsforvaltningen tar utgangspunkt i at naturen er grunnlaget for fiskeproduksjonen. I 1965 ble fiskekontoret og fiskeinspektøren i Ld omdannet til en ytre etat - direktoratet for jakt, viltstell og ferskvannsfiske. Merk navnets fokus på bruk og kultivering! ble DVF (som i mellom tiden hadde strøket jakt fra navnet) innlemmet i det nyopprettede Direktoratet for naturforvaltning. Tre år senere ble forskningen skilt fra forvaltningen gjennom opprettelsen av NINA, og med det var de formelt meget nære bånd mellom forvaltning og forskning endelig brutt. Navneendringene illustrerer også det sterkt endrede fokus for etaten. Natur og naturvern (forvaltning) har tatt plassen fra (fiske)stell og jakt. Paradigmeskiftet, og etatens spenn mellom agronomiske og økologiske idealer illustreres også i de begrep og ord etaten har benyttet. Før Kultivering Kunstig formering Klekking Ugrasfisk Fiskestell Avkastning Nå Skjøtsel Naturlig rekruttering Naturlig seleksjon Biologisk mangfold Økoystemforvaltning Naturlig produksjon Som vi kan se av dette har vi endret ideal. Før var bondens åker idealet, nå er det den ville, frie eller urørte natur som er idealet. Så er spørsmålet om hvem som har rett. Var alt.de gjorde og tenkte før galt, og er alt vi gjør i dag rett? Og om alt vi ikke gjør i dag er rett, går veien videre i samme retning som den gikk fra 1960 til 1990-tallet. Eller er det også verdt å ta med seg enkelte av de gamle agronomiske idealer videre? Kan fiskeutsettinger, dersom de gjennomføres på en teknisk og økologisk optimal måte, ha sin misjon? 80