Kommunale avtaler En analyse av grunnleggende hensyn

Transkript

1 Kommunale avtaler En analyse av grunnleggende hensyn Stipendiat Roald Hopsnes

2 Avtalerettens struktur Kjøper Selger Penger Overfører eiendom

3 Forvaltningsrettens struktur Kommune Ensidig pålegg Borger

4 Hva skjer da når en kommune inngå avtaler? Kjøper Penger Kommune Selger Overfører eiendom Ensidig pålegg Borger

5 Ulike kommunale avtaler privatrettslige avtaler Kjøper Penger Selger Overfører eiendom

6 Ulike kommunale avtaler - forvaltningsavtaler 2) Forvaltningsavtaler Ingen generell definisjon Knoph delegert lovgivningsmyndighet Bernt tar ikke stilling til grensen i det han definerer temaet til å omhandle det som klart utgjør utøvelse av offentlig myndighet. Aulstad trekker grensen parallelt med grense utøvelse av offentlig myndighet i forvaltningsloven

7 Ulike kommunale avtaler Forvaltningsavtaler forhåndsbinding av lovbestemt primærkompetanse Avtaler som regulerer fremtidig reguleringsmyndighet: Rt side 246 (Nordheimskogen), Rt side 620 (Eskemyr) og Rt side 462 (Egen Heim) Avtaler som regulerer fremtidig bruk eller ikke bruk av ekspropriasjon, jf. plan- og bygningsloven kapittel 16: Rt side 228 (Råkollveien) Avtaler innen yrkestransportloven rutekonsesjoner og driftstilskudd av ulike slag: Rt side 1398 (Torghatten) Overtagelse av vei til offentlig drift og vedlikehold: Rt side 651 (Vassfarvegen) Avtaler om fremtidig skattebetaling: Rt side 1180 (Lillestrøm) i dag forbudt for kommunene, jf. Skatteloven 1-3.

8 Forvaltningsavtaler ulovfestet myndighetsutøvelse Formaliserte støtteordninger Naturalytelser Forvaltningens ansettelsesavtaler

9 Forvaltningsavtalenes ulike tilnærminger i juridiske teori de fire retningene Kjøper Penger Kommune Selger Overfører eiendom Ensidig pålegg Borger

10 Offentligrettslig tilnærming Denne tilnærmingen tar utgangspunkt i at en forvaltningsavtale ikke mister karakteren av å være et offentligrettslig spørsmål fordi om normeringen gis en avtaledrakt. Ragnar Knoph Det skal sees bort fra avtaledrakten for normeringer som angår anvendelsen av lovbestemt materiell kompetanse Tolkes som lover, forskrifter og enkeltvedtak Forvaltningsretten kompetanseskranker (ugyldighetsregler) gjelder, avtalerettens er uten betydning Omgjøring? Jan Fridthjof Bernt (i hovedsak tilsvarende Graver og Fleischer)

11 Privatrettslig tilnærming Brækhus Omgjøring Forhåndsbinding? Tolkning ikke rent privatrett Huser Tolkning

12 Regelorienterte mellomløsninger Torstein Eckhoff (og Eivind Smith) Geir Woxholth

13 Pragmatiske mellomløsninger Ikke nødvendig å ta klart stilling til om endelig forvaltningsavtale er sluttet. Domstolen vil tilpasse tolkningsprinsippene etter hva som gir det gode resultat. Om forvaltningsrettens kompetanseskranker gjelder, beror på en konkret vurdering Om forvaltningsavtalen kan omgjøres i medhold av forvaltningsrettslige regler, vil avgjøres etter nokså konkrete vurderinger på oppfyllelsestidspunktet.

14 Oppsummering

15 Hvorfor brukes forvaltningsavtaler? KOMMUNENS YTELSE Fremtidig reguleringsmyndighet Dispensasjonsmyndighet DEN PRIVATE PARTS YTELSE Ytelser fra den private part

16 Særlige hensyn i forvaltningsretten 1. Forpliktelsens art: Hensynet til liv og helse, miljø mv. 2. Hensynet til private part i kontraktsforholdet. 3. Tredjemanns interesser 4. Vern av kommuneøkonomien 5. Sikre forvaltningen av offentlig midler legitimitet

17 Den rene offentligrettslige tilnærmingen En offentligrettslig tilnærming ivaretar alle de særegne forvaltningsrettslige hensynene. Forhindrer at det skapes forutberegnelighet ut over forvaltningsretten, men trenger vi dette? To argumenter som kan tilsi et behov Finne en løsning hvor det foreligger uklart faktum og/eller uklar juss Grensespørsmål

18 Pragmatiske tilnærmingen Når det sentrale argumentet for å bruke forvaltningsavtaler er å sikre større forutberegnelighet enn det forvaltningsretten åpner for, er det problematisk å møte behovet med en regulering som ikke engang sier hvilke regler som gjelder. Domstolen har et tilbakeskuende perspektiv Dermed vil hvem som vurderer spørsmåletfort bli det avgjørende. Ut i fra de bakenforliggende hensyn er etter mitt syn den rent offentligrettslige tilnærming bedre enn den pragmatiske.

19 Den privatrettslige tilnærmingen Den privatrettslige tilnærmingen vil ivareta forutberegneligheten i større grad enn den offentligrettslige Spørsmålet er med andre ord om en privatrettslige tilnærming forsvarlig kan ivareta de særlige som ligger bak forvaltningsrettens regler. Forvaltningsavtaler som grunnlag for naturaloppfyllelse

20 Forvaltningsavtaler som grunnlag for misligholdssanksjoner Avtaleretten styrer Avtalens grunnlag Avtaleinngåelsen Avtaletolkningen Avtalens gyldighet Mulighetforåendre og omgjøre avtalen Forvaltningsretten Nåretvedtakkantreffe Vedtakets innhold Vedtakets gyldighet Muligheten for å endre og oppheve vedtaket Avtalens mulighet for naturaloppfyllelse

21 Innvendinger mot den privatrettslige tilnærmingen hensynet avgjørelsens art og hensynet til tredjemann Utgangspunkt: Så lenge forvaltningsavtaler omgjøres til et spørsmål om erstatning gjør verken hensynet til avgjørelsens art eller tredjemanns interesser seg gjeldende Unntak: Avtalen kan virke moralsk forpliktende for kommunen Avtalen vil kunne virke økonomisk forpliktende

22 Innvendinger mot den privatrettslige tilnærmingen vern av det offentliges økonomi Forvaltningsrettslige bestemmelser som verner om den offentlige økonomien Vil selve modellen et ansvar for positiv kontraktsinteresse true kommuneøkonomien?

23 Innvendinger mot den privatrettslige tilnærmingen hensynet til beskyttelse av offentlige beslutningers legitimitet Hvis kommunen kan skape en rettslig bindende avtaleforpliktelse i strid med slik regler, vil dette redusere effektiviteten av bestemmelsene. Trenger vi slik effektivitet?

24 Innvendinger mot den privatrettslige tilnærmingen hensynet private part i forvaltningsavtalen Er et spørsmål om samtykkets betydning trenger tredjemann beskyttelse mot seg selv?

25 Oppsummering Offentligrettslig Privatrettslig + gir rimelig forutberegnelighet + girforutberegnelighet i en større grad enn den offentligrettslige tilnærming +verne om offentligrettens hensyn på en effektiv måte + gir større fleksibilitetog øker kommunenes handlefrihet -Åpnerikke for fleksible avtaleløsninger -Skaper uklarheter i forvaltningsavtalenes grenseland -Gir resultater i en del saker som kan virke lite rimelige -Skaper en risiko for at avtalen på ulike måter trekkes inn som et utenforliggende hensyn -Vil kunne innebære en risiko for kommuneøkonomien -Verner om offentligrettens hensyn på en mindre effektiv måte

26 Oppsummering Mellom disse ytterpunktene finnes det en rekke mellomløsninger. Etter mitt syn bør disse imidlertid ta utgangspunkt i en av ytterpunktene og korrigere disse så mye som er ønskelig. Pragmatisme: Når formålet er å skape forutberegnelighet, kan ikke svaret være regler som ikke partene kan finne og forholde seg til.