SOSIAL PROFIL I NYBYGGINGSPOLITIKKEN

Transkript

1 Berit Nordahl: NOTAT til Asker kommune, Revidert SOSIAL PROFIL I NYBYGGINGSPOLITIKKEN Forfatterens forståelse av Asker kommunes situasjon og ambisjon Boligforsyningen i Norge skjer innenfor en liberal linje med stor vekt på private, kommersielle aktørers bidrag i alle ledd i nybyggingen, og markedet som prisregulerende prisnipp for eieboliger, sameier og leie 1. Lovgivningen pålegger kommunene å legge til rette for boligutbygging og har tildelt dem autoritet i utbyggingsspørsmål. Samtidig har staten også lagt begrensninger i hvordan denne autoriteten kan utøves vis-à-vis utbygger. Innenfor dette rammeverket har den største majoriteten av norske hushold fått betydelig forbedrede boligforhold i løpet av de siste 25 årene. Økonomisk vanskeligstilte hushold bistås først og fremst gjennom konsumstøttende virkemidler, som bostøtte for å dekke deler av gapet mellom boutgifter og inntekter, og dels gjennom startlån. Dette er økonomiske virkemidler som er innrettet mot å gi disse husholdene bedre mulighet til å handle på boligmarkedet. Terskelverdiene for virkemidlene endres løpende, men hovedbildet er at virkemidlene er underlagt streng behovsprøving. Over tid har nybyggingspolitikken og den boligsosiale politikken skilt lag, sett i forhold til gjenreisingstidens boligpolitkk 2. Over tid har også sterk prisstigning på boliger i landet som helhet og i pressområder spesielt ført til at hushold som har lavere inntekter, men som samtidig er langt fra å kvalifisere for boligøkonomiske støtteordninger, i økende grad opplevd vanskeligheter med å etablere seg på boligmarkedet. Dette gjelder unge, skilte, betydelige grupper av arbeidsinnvandrere og lavtlønnede generelt. Denne utviklingen gjelder for Asker som for andre sentralt beliggende kommuner. En konsekvens er stor pendling fra kommuner med lavere prisnivå til kommuner med høyt boligprisnivå, og en segmentering av boligområder internt i kommunen. Begge deler oppleves som lite heldig sett fra kommunens side. Kommunen søker derfor etter en mer sosial utbyggingspolitikk som også ivaretar grupper av hushold med midlere og lavere inntekter. Asker kommune har dokumenter disse trendene i sitt forarbeid til planprogram for kommuneplanen. Kommunen er både opptatt av det høye prisnivået. De ser etter muligheter for en nybyggingspolitikk som i større grad enn i dag rettes mot hushold med lavere inntekter, og som kan bidra til å redusere tendensen til at boligområder segmenteres med hushold med bestemt sosioøkonomisk bakgrunn. Dette notatet gir noen innspill til noen elementer i en sosial utbyggingspolitikk. 1 Se Medby, P: Det norske leiemarkedet og Medby, P: Kommunal utleiesektor i Norge i Nordahl, B I (red) Boligmarked og Boligpolitikk, Akademisk forlag Se Nordahl, B I: Boligpolitikken og markedet i Nordahl, B I (red) Boligmarked og Boligpolitikk, Akademisk forlag

2 I underlagsdokumentene opplyses det at Asker er en betydelig grunneier. En teoretisk mulighet for få bygget flere rimelige boliger er at kommunen bygger ut slike (lav standard, lave byggekostnader) i områder kommunen selv eier, og tilbyr dem til hushold med lave inntekter. Dette alternativet anbefales ikke: det reiser en rekke betenkeligheter: For det første gjelder dette tildelingskriterier: hvem skal tilbys disseboligen? For det andre reiser det spørsmål om gjenkjøpsordninger: dersom dette ikke skal være en engangs bonus som husholdet kan kapitalisere ved første salg, må det innføres en form for gjenkjøpsklausul på disse boligene. Alternativt må boligene lokaliseres i områder der prisene forventes å forbli lave også i overskuelig framtid slik at også nye hushold vil kunne nyte godt av utbyggingen. Slike løsninger kan bidra til å løse boligsituasjonen til økonomisk vanskeligstilte hushold på kort si. Det er imidlertid åpenbart at dette ikke vil løse utfordringene med segregerte boligområder. Tvert om vil det kunne øke spenningen mellom ulike boområder og innbyggergrupper i kommunen. Notatet ser derfor bort fra en slik utbyggingspolitikk, og vektlegger en alternativ tilnærmingsmåte Notatet starter med en gjennomgang av handlingsrommet som Plan- og bygningsloven gir kommunen i forhold til å gripe inn i markedet. I del 2 diskuteres en ordning som er sterkt inspirert av England, der kommunen integrerer boliger for vanskeligstilte i (prinsipielt) alle nybyggingsprosjekter. Ordningen drøftes i forhold til handlingsrommet som dagens Lov om planlegging og byggesaksbehandling (PBL) gir. Det er her viktig å merke seg at dersom boliger gjøres tilgjengelig til boligkjøpere til lavere pris enn markedspris, kreves det et system for å organisere boligene. I del 3 diskuteres kommunes rolle for å få i gang utbygging i områder der kommunen selv ikke eier grunn. Økt nybygging vil i seg selv er et bidrag for å dempe prisvekst, samtidig vil en aktiv tilretteleggingsrolle gi kommunen en god forhandlingsposisjon vis-à-vis utbyggere, Det diskuteres også hvordan aktiv tilrettelegging kan kombineres med forkjøpsrett, for å sikre en sosial profil i nybyggingsprosjekter. Notatets siste del tar utgangspunkt i kommunen som grunneier og trekker opp noen prinsipper for hvordan kommunen kan bruke grunneierrollen strategisk i større utbyggingsprosjekter. Asker kommune ønsker et bredere repertoar i sin utbyggingspolitikk enn dagens politikk: Notatets ambisjon er å vise at dette kan oppnås gjennom å kombinere disse tre momentene: (1) en andel rimelige boliger i (alle) nybyggingsprosjekter gjennom bruk av forkjøpsretten kombinert med (2) en aktiv tilretteleggerrolle ved større boligprosjekter i områder med mange grunnere og tunge oppstartsinvesteringer og (3) en aktiv og strategisk bruk av kommunalt eide tomter. 2

3 1: Muligheter til å bruke plansystemet til å framskaffe rimelige boliger i situasjoner der kommunen ikke eier tomter Kommunenes mest sentrale virkemiddel for å styre nybyggingen ligger i det kommunale arealplanleggingssystemet. Det kan være hensiktmessig å se nærmere på hvilken adgang loven gir for å bruke arealplaner og spesielt reguleringsplaner som boligpolitisk virkemiddel, og hvilken adgang loven gir for å innta bestemmelser av boligpolitisk karakter i utbyggingsavtaler. Utbyggingsavtalene bygger på ordningen med betinget regulering: det stilles betingelser i reguleringsplanen som så utdypes i avtalene. I praksis er avtalene et resultat av forhandlinger mellom kommune og utbygger der plikter og rettigheter knyttet til realiseringen av byggeprosjektet fordeles. I 2006 innførte staten begrensinger mht. innholdet i utbyggingsavtalene. I henhold til loven kan en utbyggingsavtale regulere antallet boliger i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til bygningers utforming der det er hensiktsmessig. Avtalen kan også regulere at kommunen eller andre skal ha fortrinnsrett til å kjøpe en andel av boligene til markedspris (PBL 17-3, forfatterens utheving). Den fastsatte bruk i utbyggingsavtalen skal ligge til grunn for verdsettingen. Forarbeidene til endringene i bestemmelsene om utbyggingsavtaler var begrunnet ut fra å styrke loven som boligpolitisk virkemiddel (Ot.prp. nr. 3 side 233, merknad til 12-7 nr. 5). Dette er altså gjort ved å legge begrensinger på hva kommunen kan ta imot av ytelser fra utbygger. I plan- og bygningsloven av 2008 ble det innført bestemmelser om hensynssoner (PBL 11-8 der bokstavene b og e er mest relevante samt 12-6). Dette gir kommunene anledning til å avsette sone med særlig krav til infrastruktur ( ) og sone med krav om felles planlegging for flere eiendommer, herunder med særlige samarbeids- eller eierformer samt omforming og fornyelse. Det kan ikke tas inn bestemmelser om særlige grupper av boligsøkere som skal prioriteres eller boligenes organisering eller finansiering. Kommunen kan imidlertid tilkjennegi intensjonene i målsettingene de har for utviklingen av områdene 3. Kommunen kan for eksempel varsle at de vil (kunne komme til å) bruke forkjøpsrett for å oppnå målsettingene. Plan- og bygningsloven vektlegger bruken av planhierarkiet for å synliggjøre politiske ønsker og målsettinger. Hensikten er å skape forutsigbarhet - eksempelvis ovenfor utbyggere. De politiske ønskene konkretiseres når reguleringsplanen fremmes (både i forhåndskonferansen og i videre dialoger) som et grunnlag for utbygger når prosjektet skal skisseres og eventuelt som et moment i forhandlinger (se senere). Dersom kommunen ikke er eier av (de regulerte) arealene, men ønsker full kontroll over dem, kan kommunen bruke ekspropriasjon til gjennomføring av plan. Det er imidlertid viktig å merke seg at det ligger begrensninger i selve reguleringsregimet mht å bruke regulering som boligpolitisk virkemiddel. Dermed er det muligheter for at et ekspropriasjonsvedtak fra kommunen kan bli satt til side av domstolene, med en henvisning til at det ikke foreligger tilstrekkelig interesseovervekt (jf.r ORL. 2): Siden privat boligutbygging i alt vesentlig er likestilt med offentlig boligutbygging, har grunneier trolig fortrinnsrett til realisering av plan 3 Dette kan eksemplifiseres mht organisasjonsform, finansieringsform som Husbankfinansiering med de krav til standard som følger av det, eieform etc., men det må brukes runde ordelag som antyder løsninger som kan bidra til å realisere kommunens ønsker for de aktuelle sonene. 3

4 (jf. pbl 16-2 femte ledd). Ekspropriasjon vil derfor av de fleste kommuner oppfattes som en nødløsning når alle andre tilnærminger er forsøkt og det er åpenbart at kun ekspropriasjon vil ha den ønskede effekt på omfang og tempo i utbyggingen. I praksis er det regulering, utbyggingsavtaler og forkjøpsrett som er de fremste boligpolitiske virkemidlene som er hjemlet i plan- og bygningsloven. Kommunen skal ha et såkalt forutsigbarhetsvedtak om hvordan bruken av utbyggingsavtaler. Dersom Asker kommune ønsker å bruke avtalene til å oppnå boligpolitiske målsettinger må dette varsles gjennom forutsigbarhetsvedtaket. Dette gjelder også varsling om at kommunen vil gjøre bruk av forkjøpsretten, eller på andre måter forsøke å sikre at en andel av boligene gjøres tilgjengelig til for hushold med lavere inntekter. Dette er altså viktig for å skape god sammenheng mellom regulering og utbyggingsavtaler, og å sikre utbyggeres behov for forutsigbarhet. I 17-2 sies: Utbyggingsavtaler må ha grunnlag i kommunale vedtak fattet av kommunestyret selv som angir i hvilke tilfeller utbyggingsavtale er en forutsetning for utbygging, og som synliggjør kommunens forventninger til avtalen. Kommunene er på denne måten altså gjennom konkrete forutsetninger i kommunale vedtak gitt en styringsmulighet mht. når og for hvilke prosjekter, herunder implisitt også på hvilke arealer, det vil bli krevet utbyggingsavtaler gir kommunene et visst spillerom i boligpolitisk sammenheng, dersom det brukes systematisk og i sammenheng med varsling om politiske målsettinger i kommuneplanen og i forutsigbarhetsvedtaket. Merk også at kommunene trolig ikke har anledning til å stille krav om utbyggingsavtale i forbindelse behandling av søknad om byggetillatelse. Det vises til uttalelse fra MD i Planjuss nr. 1, 2012 s.13. Her sier departementet: Hvis kommunen mottar en søknad som fullt ut er i overensstemmelse med lov og plan, kan tiltaket ikke nektes. Kommunen kan som da nevnt heller ikke kreve avtale. Sitatet understreker behovet for å kjenne plan- og bygningslovens system, særlig sammenhengen mellom 11-9 pkt. 2, 17-2, og 17-3 samt 12-7 pkt. 5, 10 og 13, når ny politikk skal iverksettes: Det viser betydningen av å ha en gjennomgående varsling av hvilke hensyn kommunen er opptatt av å ivareta, hvilke virkemidler som er tenkt brukt. 2. Inspirasjon fra England kan utfordre begrensinger i den norske plan- og bygningsloven I NIBR-notat 14:2013 vises det til praksis i England der kommunen kan kreve 4 at utbygger stiller en andel av byggegrunnen til rådighet for kommunen uten at grunneier kompenseres for dette (såkalte section 106 forhandlinger). Kommunen sørger så for at denne byggegrunnen 4 Kommunen har anledning til å avvise et reguleringsforslag fra en utbygger som ikke vil gå inn i S106 forhandlinger. 4

5 brukes til å bygge boliger for hushold med lave inntekter. Siden byggegrunnen er gratis vil sluttprisen som den boligsøkende skal betale være lavere enn de øvrige boligene i samme utbyggingsprosjekt. Ofte vil kommunen også søke tilskudd tilsvarende det norske oppføringstilskuddet slik at boligene både har fått gratis grunn fra utbygger om mottatt tilskudd fra staten. De tilbys da hushold med lave inntekter til priser som ligger % lavere enn markedspris. Boligene tilbys hushold etter behovsprøving og etter søknad/ønske fra husholdet selv. I de tilfeller der boligene selges til kjøper, til denne lave prisen, er det innført gjenkjøpsklausuler. I de tilfellene boligene leies ut, gjøres dette i som kostnadsdekkende leie. Boligene forvaltes delvis av kommunene, delvis av egne non-profit organisasjoner. England har innført ordningen i hovedsak på grunnlag av: Et stort behov for å framskaffe boliger til hushold med lavere inntekter: divergensen mellom boligprisstigning og lønnsvekst har gjort det svært vanskelig for lavtlønnede å etablere seg på boligmarkedet. (Dette gjelder også for hushold som ikke har hatt mulighet til å akkumulere boligkapital, eksempelvis immigranter, hjemvendt forsvarspersonell etc). Et tverrpolitisk ønske om å bygge ned segregering og hoping av økonomisk vanskeligstilte i noen områder. (Dagens politikere i England har i så måte arvet større utforfordringer enn de norske). Stigende tomtepriser og vanskeligheter med å skaffe byggegrunn for boligstiftelser og andre som oppfører boliger for hushold med svak økonomi. Dette førte dels til lav tilvekst av rimelige boliger og dels til uheldig lokalisering av de boligene som ble oppført. Ordningen knyttet til S 106 har endret på dette. Viktig i denne sammenheng er at ordningen brukes i alle nybyggingsprosjekter (i de delene av landet der ordningen er i bruk dvs. i alle områder med prisstigning). Dermed er også grunneiere som ønsker å selge arealer til kommersielle utbyggere godt informert om at utbyggerne vil møte dette kravet når de fremmer reguleringsforslag. Det lange tidsperspektivet på ordningen (ordningen har eksistert i mer enn 20 år) og bred institusjonalisering av ordningen har gjort den svært godt kjent blant grunneier og utbyggere. Over noe tid er det oppnådd rimelig grad av forutsigbarhet om hva slags krav som utbygger vil møte når de vil realiser et boligprosjekt. En utbygger vil ta dette med i betraktning når tomteprisen fastsettes slik at ordningen ikke truer den økonomiske lønnsomheten i prosjektet. Det er med andre ord grunneiere som tar belastningen som kravet om rimelige boliger medfører. Som nevnt kan utbyggerbidraget suppleres med statlige subsidier. I tillegg til at boligene overtas til en pris der tomtekostnadene er trukket fra, kan kommunen eller den organisasjonen som forvalter boligene - utnytte andre boligøkonomiske låne- og støtteordninger for å komme fram til et produkt som er endra rimeligere for boligkjøper. På denne måten kan tilbudet skreddersys og både tilpasses utbyggingsprosjektets karakter og behov hos den boligsøkende. I de tilfellene der boligene også får støtte fra et statlig fond kan de tilbys hushold med lavere inntekter enn der dette ikke er tilfelle. Figuren nedenfor viser skjematisk hvordan systemet virker: 5

6 Markedspris år 1 Utbyggerbidrag Salgspris til ny beboer år x Statlig tilskudd Salgspris til beboer år 1 Kan bruke finansierings ordninger med delt eierskap Kan bruke finansierings ordninger med delt eierskap Figur 2: Skjematisk om finansiering av boliger innenfor den Engelske ordningen med section 106, fra Barlindhaug, Holm, Holth og Nordahl 2012:114) Modellen antyder at boligene selges. Hvordan boligkjøpet skal finansieres av de som kjøper boligene varierer. I noen tilfeller brukes delt eierskapsordninger, i andre tilfeller er tar husholdet opp et ordinært pantelån på boligen. Light-versjon tilpasset norsk lovgivning er mulig Et viktig poeng med den engelske modellen er at dette gjøres i stort omfang, prinsipielt i alle nybyggingsprosjekter. Det er også viktig å merke seg at dersom dette gjøres regelmessig og i et visst omfang vil det kunne være positivt for utbygger ved at det bidrar til økt forhåndssalg for salget av boligene i prosjektet. Dette kan igjen ha positiv for kommunen når det forhandles om pris på boligene som kjøpes til markedspris 5. I Norge setter dagens plan og bygningslov en stopper for utbyggerbidrag av den typen som gjøres i England. Modellen kan likevel inspirere til å koble boligsosiale målsettinger og nybyggingspolitikk. Dersom kommunen har som målsetting å oppnå sosial miks i sine nybyggingsprosjekter er det godt mulig å se for seg at dette bringes inn i reguleringsprosessen som et hensyn, men da ved at kommunen bruker forkjøpsretten, og etter at dette er varslet i overordnede plandokumenter. Forkjøpsretten er først og fremst relevant dersom kommunen bruker denne for å stille boligene til disposisjon til boligsøkere til en lavere pris enn markedspris. Denne type forkjøpsrett må følges av et system for forvaltning av disse boligene for fremtiden. Dette diskuteres nedenfor. Kommunen står fritt til å velge disposisjonsform for de framtidige boligene som er ervervet gjennom forkjøpsretten. Dersom kommunen velger å tilby de ervervede boligene gjennom en form for eie, vil det være nærliggende å utforme bestemmelser om prisregulering ved videresalg/ videre omsetning av boligene. Det er viktig at bestemmelsene utformes slik at de 5 Se Barlindhaug, Børrud, Langseth og Nordahl: Nye boliger i storbyene, NIBRrapport 2012:31 om hvordan nye boliger prises, blant annet forskjell på pris ved forhåndssalg og ferdig salg. 6

7 både ivaretar kommunes behov for å la de subsidiene som er lagt i boligen være tilgjengelig for nye boligkjøpere, og samtidig ivaretar interessene til den som kjøper boligene til en subsidiert pris til å ta del i en eventuell prisoppgang for sin investering. I et boligmarked der markedsprisen stiger langt hurtigere enn konsumprisindeksen er det viktig å finne reguleringsprinsipper som ikke setter ordningen under press. Det er flere eksempler på at konsumpris har vært bruk som regulerende prinsipp, men siden det er betydelig divergens mellom konsumprisindeksen og boligprisindeksen kan dette over tid skaper forvirring og irritasjon hos selger. Prisreguleringen kan eksempelvis følge prisutviklingen i det ordinære lokale boligmarkedet, slik at kjøper av subsidierte boliger får samme avkastning på sin boliginvestering som de som investerer i en bolig til markedspris. Boligprisindeksen synes derfor å være et bra alternativt til konsumprisindeksen, eventuelt altså en lokal boligprisindeks benyttes dersom dette synes formålstjenelig. Skal kommunene bruke ordninger med prisklausulering i betydelig omfang er det viktig med stor åpenhet og løpende informasjon om salgsvilkår og prisutvikling. Prisreguleringer relativt sjelden i Norge i dag og beboere kan lett glemmer at verdien av subsidiene de en gang mottok også var ment å komme framtidige beboere til gode. Informasjon er viktig for å forebygge press på de som skal håndheve vedtektene, både i administrativt og politisk. Det er imidlertid også mulig å gjøre bruk av delt eierskapsløsninger med samme innløsningsordninger som kommunen ellers gjør bruk av, dersom et hushold velger å selge seg ut av ordningen. Dersom boligene skal benyttes til utleie kan kommunen søke statlige til utleieboliger fra Husbanken. Dette forutsetter at boligene leies ut på non-profit basis. Ved leie vil det kunne dukke opp et spørsmål om det skal være en begrensning i botiden og om dette i så fall skal gjøres avhengig av husholdets inntektsutvikling. Kort oppsummert: I en utbyggingspolitikk med sosial profil vedtar kommunen bruk av forkjøpsretten i nye boligprosjekter og varsler om dette i overordnende plandokumenter, de utformer overslag over antall boliger som skal erverves hvert år gitt en oversikt over prosjekter som er under planlegging, de beregner utgifter og inntekter for disse boligene og sørger for bevilgning, de avklarer disposisjonsform og prinsipper for hhv. gjenkjøpsbetingelser samt avklarer tildelingskriterier og ikke minst hvordan forvaltningsansvaret for boligene skal organiseres. 3. Kommunes rolle for å få i gang utbygging i områder der kommunen selv ikke eier grunn Dersom kommunen velger å benytte forkjøpsretten som beskrevet ovenfor i stort omfang, vil dette kreve betydelige utlegg. Disse må ses i sammenheng med kommunens øvrige bidrag i ved utbyggingsprosjekter. Plan- og bygningsloven åpner for at utbygger bekoster fellesinnretninger og nødvendig infrastruktur i området (gjennom bruk av rekkefølgebestemmelser og utdyping i utbyggingsavtaler). Kommunene må vurdere om de vil gjøre systematisk bruk av denne muligheten. For utbygger er det sluttsummen av kostnader 7

8 vrs. inntekter som er av betydning. Det samme prinsippet bør etterstrebes for kommunen, med den tverrsektorielle tilnærmingen som det forutsetter. Det neste avsnittet trekker fram problemstillinger knyttet til utbyggerbidrag til infrastruktur i områder med mange grunneiere og sprikende interesser mht. å utvikle området. Inspirert fra Stavanger og Trondheim har Oslo kommune v. etat for eiendom og byfornyelse (EBY) utviklet en modell for å sikre utbyggerbidrag til fellestiltak i større utviklingsområder med mange grunneiere, og hvor grunneierne følger sine individuelle tidsplaner for når de vil utvikle sin eiendom. (Framgangsmåten er beskrevet i Nordahl et al. 2009, men detaljene bør hentes ut direkte fra EBYs prosjektledere). Kort oppsummert går tilnærmingen ut på at kommunen utformer et planleggingsprogram for å fastlegge hovedstruktur i området, med vekt på utbyggingsvolum og plan for offentlige arealer (gater, plasser, grøntstruktur etc). (Kan i eksempelvis gjøres i form av en områdeplan i hht. pbl 2008). Dette ble gjort i tett samarbeid med grunneierne i området. I trinn 2 kostnadsberegnet kommunen alle fellesinnretninger (inkludert alle infrastrukturtiltak som en full utbygging krever også skole og barnehage). Sammen med grunneierne ble fordeling av kostnader bestemt: både fordeling mellom kommunen (ulike etater) og grunneierne imellom. Utbyggingen skjer nå trinnvis i grunneiernes eget tempo: Grunneierne regulerer og kommunen følger opp rekkefølgebestemmelsene med en formulering i utbyggingsavtalene som gir fleksibilitet i forholdet mellom tidspunkt for innbetaling og tidspunkt for gjennomføring av tiltaket. Ved slike ordninger er det viktig å avklare hvordan kommunen best kan sikre seg mot utbyggere/grunneiere som sitter på gjerdet til kommunen har gjennomført tiltaket, og så nekter å innbetale sin andel (j.fr relevanskravet i 17). Tinglyste heftelser på eiendommene i området er en mulig framgangsmåte. Også ved slike ordninger er det også viktig at kommunen fatter tydelige forutsigbarhetsvedtak i kommunens arealplan der det varsles hva slags type bidrag som forventes fra grunneierne i området. Dette dels av juridiske årsaker, dels av økonomiske årsaker ved at utbyggere tar dette med i betraktning ved eventuell kjøp av byggegrunn i området. Varslingen kan også omfatte krav som vil bli stilt i reguleringsplanene, som - fordeling av leilighetstype - sikring av minstestørrelse på leilighetene (trolig lite aktuelt for Asker) - krav til utforming og eventuelle energikrav (utover bestemmelser i TEK 10, dersom dette er aktuelt) - varsling om at kommunen vil benytte forkjøpsrett og tilby boliger til økonomisk vanskeligstilte hushold (uavhengig av hvordan disse vil organiseres). Framgangsmåten kan bidra i utbyggingspolitikken på to måter: Dels ved å få til helhetlig utbygging i områder med mange grunneiere og ulike tidshorisonter for når de vil utvikle sin eiendom (i praksis vil det også framskynde disse grunneiernes interesse for å utvikle sine eiendommer). Dels gir dette kommunen anledning til å øke forutsigbarhet og bedre forholdsmessigheten mht utbyggeres bidrag til infrastruktur og fellesinnretninger i området. Dette har betydning forfor utbyggers økonomi og kan være et viktig bidrag for å redusere risiko knyttet til utbyggingen. Ny plan- og bygningslov bidro med en juridisk forankring av 8

9 en slik framgangsmåte gjennom kommunens rett til å kreve samarbeid mellom grunneiere innenfor ett og samme område (se del 1). Lovendringen har gitt kommunene et redskap for få stimulere til økt områdefokus blant utbyggere. Variasjoner i framgangsmåte konsekvenser for kommunenes forhandlinger med utbygger/grunneier Stavanger, Trondheim og Oslo har utviklet noe ulike modeller for gjennomføringen av slik områdekoordinert infrastrukturutbygging. Felles for alle er at kommunen forplikter seg til å gjennomføre tiltaket, selv om utviklingen av området skulle stoppe opp. Dermed tar kommunen en viss risiko. Selv der kommunens eiendomsenhet inngår avtale med alle berørte grunneiere i forkant (for å lage en finansieringsavtale) som sikrer at grunneiernes bidrag forfaller når de starter å utvikle sin eiendom, krever ordningen en viss finansiell robusthet fra kommunens side. Nedenfor beskrivers noen trekk som har betydning for sluttsum og risikodeling: Utgangspunktet er at utbyggeres bidrag beregnes i forhold til tillatt BRA, og kommunen forskutterer: Dersom detaljreguleringen gir utnyttelse høyere enn planlagt vil bidragene til kommunen komme inn raskere enn beregnet og nedbetalingen skjer raskere enn stipulert. Kommunen kan da teoretisk sitte igjen med overskudd. Dersom reguleringen resulterer i lavere antall BRA, kan kommunen sitte igjen med underskudd. Det er viktig at systemet oppleves rettferdig av grunneierne i området. En måte å gjøre dette på er å ha et sluttoppgjør når alt er ferdig bygget. Dette reduserer også kommunen risiko. Dersom kommunen står som tiltakshaver for arbeidene vil momsen refunderes. Der kommunen har en ordning hvor dette pløyes tilbake i utbyggingsprosjektet vil det redusere kostnadene betydelig. Denne framgangsmåten gir rimeligere utbygginger for utbyggerne og er et forhold som kommunen kan ta med i forhandlinger med utbyggere. For at modellen skal oppleves som rettferdig av utbyggere er det viktig at kommunen estimerer behov i ulike områder og informerer i sine overordende planer hva utbyggere forventes å bidra med. Dersom dette gjøres tydelig og praksisen er konsistent vil høye bidrag gi seg utslag i lavere pris for tomten. Når utbygger byr på en tomt tas det utgangpunkt i antatt tomtebelastning (ofte basert på en meklers vurdering). Når forventet bidrag til infrastruktur er kjent og tomteutnyttingen er kjent vil utbygger ha et godt grunnlag for å komme med et realistisk bud på tomten. Markedsprisen for en byggeklar tomt er lik, men kostnadene for å få den dit er ulike. Logikken er at grunneier sitter igjen med ulike beløp, avhengig av opparbeidelseskostnadene. 4. Utvidet handlingsrom der kommunen er grunneier Gjennomgangen ovenfor er basert på at situasjoner der kommunen ikke eier byggegrunn og må øve sin innflytelse gjennom sin rolle som reguleringsmyndighet og frivillige avtaler med private utbyggere. Asker kommune peker på at de er en betydelig tomteeier og ønsker å bruke 9

10 dette aktivt for å oppnå en mer sosial profil i nybyggingspolitikken. Bergen, Stavanger og Sandnes er eksempler på kommuner som bruker kommunalt eiet grunn aktivt i utbyggingspolitikken, men det varierer hvordan dette gjøres: En tradisjonell modell er der tomteselskapet eier et større område og regulerer dette med bestemmelser om formål, antall enheter og eventuelle kvalitetskrav for så å selge hele området til en (konstellasjon av) utbygger(e). Hvor strenge krav/mange hensyn kommunen velger å stille i reguleringen vil være en avveining mellom foretakets foretningsdrift (og behov for inntekter) og samfunnsansvar der ikke-kommersielle hensyn vektlegges. Ved salg på vilkår kan kommunen stille krav om at kommunen skal ha et visst antall boenheter etc. Stavanger kommune har gjort bruk av denne modellen i sin selvbyggerordning : der stiller kommunen krav om at en prosentandel av tomtene skal tilrettelegges for boligkjøpere som vil bidra i byggest selv, for på den måten å få ned kostnadene. Når utbyggingsklare områder legges ut for salg med kan dette organiseres som budrunder. Dette gir kommunen den høyeste inntekten, men dersom dette skjer i stor stil vil det kunne bidra til å øke tomteprisene i området. Alternativt kan området legges ut til fast pris, men der tilbyderne konkurrerer på hvordan de vil løse kravene som kommunen har listet opp. En tredje variant av dette er å selge på vilkår der både kjøpspris og sluttprisen til boligkjøper satt: Kommunen kan invitere utbyggere til å kjøpe et areal, med behov for (om)regulering, der kommunen spesifiserer hva sluttproduktet skal koste boligkjøperne. Der denne summen er satt lavere enn markedspris følger samme behovet for å innføre restriksjoner på videresalg. Det er imidlertid viktig å merke seg at salg på fast pris med konkurranse om utforming/løsning er kostnadskrevende for utbyggerne som ønsker å kjøpe tomten. Kommunen bør unngå at titalls utbyggere utarbeider parallelle konsepter, og heller invitere et utvalg aktører. Det er også viktig at betingelsene har moderat detaljeringsgrad mht utforing, slik at utbygger sikres et rom for å tilpasse prosjektet til boligsøkernes preferanser og produksjonsmessige forhold. Kjøp og salg av tomter Store kommunale byggefelt er relativt sjeldent i dag. En av årsakene er at mye av nybyggingen skjer innenfor byggesonen og gjennom fortetting og transformasjon. I sentrale områder vil grunneierstrukturen ofte være sammensatt. Skal kommunene få hånd om store utbyggingsområder innenfor byggesonen må de i praksis gjøre store kostbare oppkjøp. Dermed står kommunen i fare for å konkurrere med private oppkjøpere. Grunneier står fritt til å selge til høystbydende og det er et spørsmål om kommunen ved denne type store oppkjøp kan bidra til prisstigning i områder som allerede har høye priser. De spredte erfaringene som finnes om dette tilsier at private utbyggere tenderer til å by mer enn kommunen, ofte fordi de ikke tar hensyn til kostnader til skole, teknisk infrastruktur o.a. (Nettopp derfor bør kommunen informere tydelig om hvilke krav som de forventer at utbyggere skal oppfylle se ovenfor). 10

11 Et alternativ er å kjøpe grunn strategisk. I en slik politikk kjøper kommunen grunn i mindre kvantum, i ulike områder, og sørger for en viss sirkulasjon i porteføljen: Et forttrinn ved en slik modell er at kommunen ikke binder kapital i tomter samtidig som de har tomter som byttemiddel: Dersom kommunen er en av flere grunneiere i et område kan de bruke sitt eierskap til å sørge for at en andel av boligene tilbys boligsøkere med lavere inntekter: - de kan selge den aktuelle tomten på vilkår - de kan legge denne inn i et grunneiersamarbeid eller - de kan bruke den som et bidrag i en forhandling om hvilke ytelser utbygger skal bidra med Når kommunen bruker kommunalt eid byggegrunn på denne måten er det vesentlig at de skiller mellom kommunen som regulerings- og bygningsmyndighet og kommunen som grunneier. Vilkårene må være like uansett om kommunen er eier av (deler av) arealene som reguleres eller ikke. Det er også viktig at dersom kommunen velger å benytte salg på vilkår må de påse at konkurranseforholdene mellom utbyggere i kommunen ivaretas 6. Det er også viktig at kommunens aktivitet på tomtesiden ses i et langsiktig perspektiv, for å unngå fallgruver: I de tilfeller der tomteselskapet driver alminnelig forretningsmessige drift vil foretaket skape profitt gjennom prosjektene. Det har vist seg å være fristende for kommunen å hente inn overskudd fra et tomteselskap og bruke dette som salderingspost i budsjettarbeidet. Det har også vist seg fristene å lage vilkår for selskapene som tvinger fram maksimering av utbytte ved alle salg. Både hver for seg og sammen er dette forhold som på sikt underminerer tomtehandel som virkemiddel for en sosial boligpolitikk. Riktignok er overskudd nødvendig, men da for å kunne investere i nye områder. Tomteselskap som skal være aktiv i framtiden må gis anledning til å akkumulere tilstrekkelig med egenkapital slik at de har robusthet til å handle nytt og på nytt, og til å overleve eventuelle nye nedgangsperioder. Kommunen har få forttrinn på tomtemarkeder vis-à-vis private utbyggere mht pris og begrensede muligheter til tvangserverv av arealer for å nå boligpolitiske målsettinger. Kommunen har imidlertid et latent forttrinn ved at de som planmyndighet kan beslutte rammer for framtidig arealbruk. Dersom Asker kommune velger å bruke sine tomtearealer for å oppnå en bredere sosial profil i nybyggingspolitikken oppfordres de til å forankre en slik dreining også hos utbyggere i kommunen. (En bred politisk forankring er en selvfølge). Når kommunen har konkretisert virkemidler som de vil ta i bruk, bør dette presenteres for utbyggere som er aktive i kommune. De fleste store byer i Norge har jevnlige møter med utbyggere der retningslinjer og målsettinger for utbyggingspolitikken presenteres og der utbyggere gis anledning til å kommentere. Det vites ikke om dette er praksis i Asker, men vises til at denne type dialogarenaer om målsettinger, virkemidler og formål oppfattes som positivt: de bidrar til å legitimere kommunens aktivitet og til å (eventuelt) korrigere dersom virkemidlene har uintenderte virkninger (Nordahl et al 2008). 6 Se Kalbro 2007 for eksempel på hvordan dette gjøres i noen svenske kommuner (side ) 11

12 Avslutting: Utbyggingspolitikk med sosial profil Avslutningsvis framheves at de tre redskapene som er diskutert her: (1) kommunal forkjøpsrett til boliger i nye boligprosjekter, (2) koordinering av grunneiere og infrastrukturinvesteringer i utbyggingsområder og (3) strategisk bruk av kommunalt eid byggegrunn kan brukes i sammenheng i konkrete utbyggingsområder for å sørge for at alle utbyggingsprosjekter av en viss størrelse i kommunen også framringer rimelige boliger av samme standard og kvalitet som øvrige boliger i bygeprosjektet. Hver at de tre redskapene krever forarbeid og politisk avklaring: - Boliger kjøpt på forkjøpsrett må forvaltes. Kommune kan ta denne rollen direkte inn i linjene eller gjennom kommunalt eierskap til et eget foretak. Det kan imidlertid også gjøres ved overføring til private non-profit foretak, der målgruppe, tildelingsprosedyrer og forvalting er avklart med kommunen. Dersom dette skal ha effekt for andre enn de mest vanskeligstilt, må ordningen ha betydelig omfang og da er det nødvendig med betydelig egenandel fra kjøper (fra 80 % av markedspris og nedover). - Områdebasert koordinering av grunneier og investeringer i infrastruktur og fellesinnretninger krever en områdeplan der utbyggingsøkonomi står sentralt, samt en politikk som avklarer om kommunen skal forstkuttere, om kommunen skal stå som gjennomfører, hvordan momsregnskapet skal brukes etc. - Strategisk bruk av byggegrunn krever at kommunen eier grunn og settes i stand til å erverve og selge arealene i henhold til sin boligpolitiske agenda. Dersom forkjøpsrett, områdebasert koordinering og strategisk bruk av kommunens egne tomter brukes i sammenheng i de områdene som kommunen har pekt ut som utviklingsområder, kan dette gi kommunen en gunstig posisjon når det forhandles om pris og plassering av boligene som de vil erverve via forhåndsalg. 12

13 Litteratur: Barlindhaug R, Holm, A, Holth F og Nordahl B (2012) Sosial profil i nybyggingen. NIBR/UMB-notat 14:2013, NIBR, Oslo Barlindhaug R, Børrud E, Langseth E og Nordahl B: (2012) Nye boliger i storbyene, NIBR-rapport 31:2012, NIBR, Oslo Kalbro, T (2007) Markexploatering: Juridik, ekonomi, teknik och organisation. Nordsteds Juridik, Visby Medby, P: Det norske leiemarkedet i Nordahl, B I (red) Boligmarked og Boligpolitikk, Akademisk forlag Medby, P: Kommunal utleiesektor i Norge i Nordahl, B I (red) Boligmarked og Boligpolitikk, Akademisk forlag Nordahl, B I: Boligpolitikken og markedet i Nordahl, B I (red) Boligmarked og Boligpolitikk, Akademisk forlag Nordahl, B K Harvold og R Skogheim (2009): Forhandlingsbasert byutvikling. Evaluering av Oslo kommunes arbeid med å utvikle Ensjø fra bilby til boligby. Rapport 20, NIBR, Oslo Nordahl, B, R Barlindhaug, M E Ruud (2008) Markedsbasert utbyggingspolitikk: Møte mellom kommune og utbygger i pressområder. Samarbeidsrapport NIBR/SINTEF Byggforsk/NOVA. NIBR, Oslo 13