KRAFT OG KOMMUNER Grunnbok om kraftkommuner og LVK

Transkript

1 KRAFT OG KOMMUNER Grunnbok om kraftkommuner og LVK 1

2

3 LVK en organisering av kraftkommunene Med våre bratte fjell, dype fjorder og mye nedbør er Norge fra naturens side som skapt for vannkraftutbygging. Utbyggingen av våre vannfall har da også vært og er en av de viktigste bærebjelkene for bosetting og levestandard i Norge. Med vassdragenes beliggenhet har distrikts-norge særlige interesser i forvaltningen av det vi kan kalle vannkraftformuen. Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar LVK ble stiftet i 1978 og skal ivareta medlemskommunenes interesser i saker om kraftutbygging, enten nye eller drift av gamle. LVK er partipolitisk nøytral og tar ikke stilling for eller mot den enkelte utbyggingssak. Likevel kan bistand til medlemskommunene også ytes i slike saker. LVK organiserer vertskommunene til kraftanleggene. Andre kommuner, som bykommunene, er ofte eierkommuner til de samme kraftanleggene. LVK har 174 medlemskommuner, hvilket betyr at 4 av 10 av landets primærkommuner er medlemmer. Medlems kommunene dekker 65 % av landets flateinnhold, og 17 % av folketallet. Tallene viser at LVK-kommunene i hovedsak er distriktskommuner med spredt bosetting. LVKs hovedoppgave er å sikre kommunene en varig andel av den verdiskapningen som skjer i distriktet, med grunnlag i vassdragene som lokale naturressurser: fordi enhver kraftutbygging innebærer varige inngrep i naturen. LVK er en organisasjon uten fast ansatte, med leder valgt av landsmøtet. Organisasjonen er bygget opp på følgende måte: Landsmøtet er LVKs øverste organ, og holdes annethvert år. Alle medlemskommuner har rett til å delta på landsmøtet. personlig varamedlem foretas av medlemskommunene innen hvert fylke på landsmøtet. Landsstyrets leder velges direkte av landsmøtet og kommer i tillegg til fylkesrepresentantene. Arbeidsutvalget velges av og blant landsstyrets medlemmer, med en representant for det nordafjelske, en for det østafjelske og en for det vestafjelske, i tillegg til den valgte lederen. Utvalget velges for to år. Sekretariatet står for den daglige driften og har sammen med lederen ansvar for innkalling til landsmøtet, landsstyremøter og møter i arbeidsutvalget. Sekretariatet utfører ellers de oppgaver det blir pålagt av LVKs organer. Sekretariatet yter også juridisk bistand til LVK og til de enkelte medlemskommuner. Regionmøter holdes det år det ikke er landsmøte, dvs. annethvert år. De 6 7 regionmøtene gir anledning til en oppdatering av medlemskommunene i aktuelle saker, og en opplæring av nye tillitsvalgte fra medlemskommunene. Underutvalg. LVK har også etablert flere underutvalg for ulike formål. Ordførergruppene består av ordførere fra de ulike politiske partier. Energirådet er et underutvalg for administrativ ledelse i kommunene. Eiendomsskatteutvalget (ESU) ivaretar kommunens interesser i spørsmål om eiendomsskatt i LVKs medlemskommuner. Revisjonsutvalget (G-35) arbeider med vilkårsrevisjon i eldre vassdragskonsesjoner og vannforskriften. NIK (G-9) er et utvalg for LVKs industrikommuner. LVK-skolen er et undervisningsopplegg for politikere og administrativt ansatte i kommunen, om det rettslige, økonomiske og politiske rammeverket for kraftkommunene. LVK-skolen går over ett semester og gir studiepoeng. LVK-skolen gjennomføres i samarbeid med Høgskolen i Hedmark. Landsstyret består av en representant fra hvert av de 16 fylkene det er medlemskommuner i. Valg av landsstyremedlem med 3

4 Innholdsfortegnelse LVK en organisering av kraftkommunene... 3 Innholdsfortegnelse... 4 LVK sin Mini-kraft A B C... 5 Hvorfor skal kommuner ha inntekter av kraftutbygging... 6 Rike kraftkommuner?... 9 Rettigheter Skatt til staten Overskuddsskatt / selskapsskatt Grunnrenteskatt Skatt til kommunen Naturressursskatt Eiendomsskatt Statens overføringssystem for kommunene Konsesjonsavgift Konsesjonskraft Energien i vannkraften fra produksjon til forbruk Utbygging av små kraftverk mikro-, mini- og småkraftverk Hjemfall Kommunekraft as Statsstøtte Vannkraft og miljøhensyn Klima- og fornybarpolitikken Forholdet til andre organisasjoner Kommunenes interesseorganisasjon KS Energi Norge Landssammenslutninga av norske vindkraftkommuner LNVK De samarbeidende kraftfylker Internasjonalt samarbeid Medlemskommunene Næringsfond Utbyggingsavtaler

5 LVK sin Mini Kraft A B C Klimaendringane har ført med seg eit mykje sterkare fokus på fornybar energi i ulike former, mellom anna på det potensialet som ligg i vasskrafta vår. Dette er ei stor utfordring for oss i tillegg til det arbeidet me kontinuerleg gjer for å sikre ein rettmessig og varig del av verdiskapinga i kraftproduksjonen for våre vertskommunar, som avstår verdfulle naturressursar. LVK har gjennom mangeårig hardt arbeid oppnådd at det i dag er brei politisk semje om denne retten. Men kampen om ressursane i samfunnet er hard og vår 30-årige historie har òg lært oss å vera budd på å møte stadig nye utfordringar, vera i forkant. Og den kanskje viktigaste faktoren bak LVKs arbeid og suksess som interesseorganisasjon, er den aktive medverknaden frå våre lokalpolitikarar i 174 medlemskommunar, som gjennom sine nettverk talar kraftkommunane si sak. Det er ein ressurs mange andre interesseorganisasjonar misunner oss. Men denne ressursen er der ikkje ein gong for alle; tvert i mot må den kontinuerleg oppdaterast og haldast ved like. Og spesielt etter kvart lokalval vil skulering i våre saksområde ha høg prioritet. Denne grunnboka er ei kort innføring i organisasjonen si oppbygging, i aktivitetane, og i dei mest aktuelle saker som krev innsats frå LVK. Den er meint som ei fyrste orientering, og gjev Deg som lesar forhåpentlegvis lyst til å bruke meir tid på deltaking i LVK-arbeidet, til beste for din kommune. Ha alltid grunnboka for hand, på arbeidspulten, i arbeidsveska og ha den tilgjengeleg på dei ulike arenaer der energi, inntektssystem, kommunale inntekter m.m. er og kan verta tema! Det itj no som kjæm ta sæ sjøl! Børre Rønningen April

6 Hvorfor skal kommunene ha inntekter av kraftutbygging LVKs medlemskommuner mottar årlig 5 6 milliarder kroner 1 i såkalte kraftinntekter. Da er kommunale eierinntekter 2 holdt utenfor. Disse inntektene mottar vertskommunene dels som skatte- og avgiftsinntekter, dels som inntekter fra konsesjonsrettslige ordninger. De enkelte inntektskildene vil bli nærmere omtalt under kapittel 8. Kommunale kraftinntekter er som de fleste andre kommunale inntekter undergitt statens inntektssystem for kommunene. Gjennom inntektssystemet utjevnes viktige deler av kraftinntektene som for eksempel naturressurskatten, slik at nettoinntekten for den enkelte kommune blir lavere. Det er flere grunner til at kommuner med vannkraftanlegg bør motta inntekter fra disse anleggene: Stortingsrepresentant Castberg, stortingsforhandlinger 17. januar 1921: «Jeg forstaar det hele ikke, at naar man har et system med kommunebeskatning, at der da kan anføres nogen plausibel grund for at de værdier som ligger i kommunen, og som er forutsat at skulle tjene til at dække kommunens skattebehov, at de undrages, fordi en speciel person, i dette tilfælde staten, blir eier. Jeg kunde forstaa det, hvis vore kommuners økonomi var ordnet paa den maate, at de skulde bestride sine utgifter ved en kontingent eller ved hva staten tillot dem overhode at faa av statsindtægterne. Og der er jo Steder, hvor det system i nogen grad er gjennomført. Men det princip har vi jo ikke knesat her hos os». 6 1 NOU 2012:9 s 72 2 Eiere av kraftforetak er i hovedsak de store bykommunene, fylkeskommunene og staten. Flere av LVKs medlemskommuner har også eierandeler i kraftforetak, men disse eierpostene er gjennomgående knyttet til mindre eierposter, eller til distribusjonsanlegg. Eierinntektene til staten og eierkommunene var i 2009 på omlag10,5 milliarder kroner, jf NOU 2012:9 s 72.

7 DEN KOMMUNALE BESKATNINGSRETTEN Det lokale selvstyre er en viktig del av norsk demokrati, og Norge er gjennom Europarådskonvensjonen om lokalt selvstyre av 15. oktober 1985 rettslig forpliktet til å etterleve bestemmelsene i konvensjonen. Et sentralt element i det lokale selvstyre er den lokale beskatningsretten. Europarådskonvensjonen art. 9 fastslår at en del av en kommunes finansielle ressurser shall derive from local taxes and charges. Kraftproduksjon er for mange kommuner den største og viktigste økonomiske aktiviteten som drives innenfor kommunens grenser. Som for alle andre virksomheter har kommunen rett til å beskatte disse aktivitetene. Den kommunale beskatningsretten praktiseres i dag først og fremst gjennom eiendomsskatten, men også naturressursskatten bekrefter den kom munale beskatningsretten som et demokratisk prinsipp. RETT TIL EN ANDEL AV VERDISKAPINGEN Helt fra de første kraftutbyggingene på begynnelsen av 1900-tallet har det vært bred politisk enighet om at de kommuner som avstår verdifulle naturressurser, skal beholde en andel av den verdiskapingen som finner sted i kommunen. Ved behandlingen av Sira-Kvina-saken fra 1978 gjorde Høyesterett det klart at utbyggingskommunene skal ha et realistisk vederlag for at disse kommuner ble tvunget til å avgi de verdier som lå i kraftkildene. Og i Kvam-dommen fra 1984 påpekte et enstemmig Høyesterett at: Disse fordeler skal kommunen ha for derved å få del i de naturrikdommer som gjennom reguleringen blir tatt i bruk av andre. Det samme synspunktet er kommet til uttrykk i energiutredningen NOU 2012:9 s 70: «Helt fra vannkraftens barndom har det i Norge vært allmenn enighet om at de naturressurser som tas i bruk har en lokal tilhørighet, og at de distrikter som avstår sine naturressurser til energiproduksjon har krav på en andel av den verdiskapingen disse naturressursene gir opphav til.» Med liberaliseringen og internasjonaliseringen av kraftmarkedet og miljøprisingen av de ulike energikilder utgjør kommunenes vannkraftressurser vesentlig større verdier enn hva som tidligere har vært tilfelle. Finansminister Sigbjørn Johnsen i stortingsdebatten i 1996 ved innføring av naturressursskatt for vannkraft: «Jeg har også lyst til å understreke innledningsvis at vannkraften er en nasjonal ressurs med en sterk lokal forankring. Den sterke lokale forankringen innebærer at kraftkommunene får særskilte skatteinntekter fra kraftvirksomheten. Det har vært bred enighet om dette». 7

8 Stortingsrepresentant Castberg under stortingsdebatten om konsesjonslovene av 1917: «Man skal til det yderste utnytte anledningen til at søke at styrke disse mer avsidesliggende og karrig utstyrte distrikter ved at la dem få en rundelig andel i de værdier som skapes indenfor deres grænser Man tar værdierne ut av distrikterne og fører dem på tråd ned til industricentrerne og byerne, tømmer bygderne, tømmer landdistrikterne, særlig fjeldbygderne, for deres værdier uten vederlag, og det er absolut urigtig». Erstatning for skader og ulemper Ingen annen næring har investert så mye i distrikts-norge som vannkraftnæringen; det er tale om flere hundre milliarder kroner. Men det er heller ingen annen næring som har gjort inngrep i natur og miljø og fortrengt andre aktiviteter i samme grad som kraftnæringen. Disse inngrepene er som regel evigvarende og irreversible, som neddemming av store arealer, tørrlegging av elver, tap av fiske og fauna, utrasing av elveleie osv. Dessuten representerer uberørt natur i seg selv en stadig stigende verdi. Det har vært et hevdvunnet prinsipp i mer enn 100 år at de lokalsamfunn som blir utsatt for slike naturinngrep, har krav på erstatning for de tap de blir påført. Dette erstatningsvernet gjelder ikke bare de enkelte berørte grunneiere, men også lokalsamfunnet som sådan, representert ved kommunen. Bakgrunnen for dette er at flere av naturinngrepene som følger en vassdragsutbygging, griper inn i allmenne verdier som retten til ferdsel, fiske, friluftsliv, reiseliv og retten til uberørt natur. Disposisjonsretten over slike verdier tilligger våre demokratiske institusjoner, med kommunen i første rekke. I tillegg taper mange kommuner inntektspotensial på naturbasert turisme og reiseliv, ved at vertskommunene blir mindre attraktive som turistmål. I dag kommer dette allmenne erstatningsvernet til uttrykk hovedsakelig gjennom konsesjonsavgiftene og konkrete konsesjonsvilkår som eksempelvis næringsfond. 8

9 Rike kraftkommuner? De fleste av landets 428 kommuner har inntekter fra kraftutbygging, enten ved medeierskap i et kraftforetak eller fordi kommunen har kraftanlegg innenfor sine grenser og dermed mottar inntekter som vertskommune. På samme måte som for eierkommunene varierer inntektene for vertskommunene betydelig fra kommune til kommune, avhengig av anleggenes og inngrepenes størrelse i den enkelte kommune. 73 % av LVKs medlemskommuner har under 110 % av landsgjennomsnittet i frie inntekter. Dette er på samme nivå som landsgjennomsnittet for hele kommunesektoren. Med et system med lokal beskatningsrett vil kommunenes inntekter alltid variere, både kommunene mellom og i den enkelte kommune. At skattegrunnlaget varierer fra kommune til kommune er ikke spesielt for kraftsektoren. De høye inntektene pr innbygger som noen få kraftkommuner har, skyldes først og fremst at disse kommunene har et lavt folketall, sammenholdt med de store investeringer som er gjort i kraftproduksjonsanlegg. Det er derfor en kombinasjon av natur- og samfunnsforhold som gjør at skattegrunnlaget blir særlig stort i noen få kommuner, enten inntektene kommer fra kraftproduksjon eller annen virksomhet, og når inntekten måles pr innbygger. Det statlige overføringssystemet for kommunene skal utjevne inntekter og utgifter mellom kommuner, slik at de samlede velferdstilbud til befolkningen blir mest mulig likt, uavhengig av bosted. Det er et spenningsforhold mellom den lokale beskatningsretten og de lokale inntektsordninger på den ene siden og den statlige fordelingspolitikken på den andre siden. Dersom den statlige inntektsutjevningen går så langt at kommunen ikke har noen nettoinntekt igjen av en kraftutbygging, er den lokale beskatningsretten gjort illusorisk. Den lokaldemokratiske tanke påføres med dette et alvorlig nederlag, og kraftkommunene vil bare sitte igjen med naturinngrepene og ulempene. En slik utjevning vil også frata kommunesektoren ethvert insentiv til å gå inn for videre vannkraftutbygging, og dermed hemme ytterligere utbygging av fornybar energi i form av vannkraft. Det har gjennom hele vannkraftens historie vært tverrpolitisk enighet om at kommuner som avstår sine naturressurser til storsamfunnet, skal gis vederlag for dette i form av skatter m.v. Disse vederlag må være like varige som de naturinngrepene som følger av kraftutbygginger av en viss størrelse. 9

10 Rettigheter SKATT TIL STATEN Overskuddsskatt / selskapsskatt Overskuddsskatt er skatt på alminnelige inntekter i bedrifter og selskap, også kalt selskapsskatt. Skatten utgjør 28 % av det regnskapsmessige overskuddet. Tidligere fikk kommunen en andel av denne skatten, men dette opphørte i Selskapsskatten er i dag en ren statsskatt. Fordelingen av selskapsskatten mellom stat og kommune har vært og er en aktuell politisk sak. En grunnleggende utfordring er hvordan skatten skal fordeles mellom kontorkommuner (der hovedkontoret til kraftselskapet ligger) og vertskommunene (der kraftproduksjonen skjer). Det er LVKs syn at en kommunal selskapsskatt bør utformes slik at den gjenspeiler den reelle verdiskapningen i den enkelte kommune. Grunnrenteskatt Grunnrenteskatt ble innført gjennom kraftskattereformen i 1997, og er en særskatt til staten på 30 % av en særlig definert avkastning i kraftforetakene, utover det alminnelige overskuddet. Grunnrenteskatten er hjemlet i skatteloven Vannkraftproduksjon gjør bruk av en naturressurs som produksjonsfaktor i tillegg til arbeid og kapital. Naturen som produksjonsfaktor gir grunnlag for en avkastning utover det normale sammenliknet med ikke-naturressursbaserte næringer, og det er denne særlige avkastningen som kalles grunnrente. Det samme skatteprinsippet legges til grunn for skattlegging av petroleumsvirksomheten. Prinsipielt kunne hele grunnrenten tilfalle samfunnet, fordi den gjenspeiler verdien av fellesskapets naturressurser 3. Ved siden av grunnrenteskatten inndras grunnrenten i dag på flere måter, for eksempel gjennom hjemfallsordningen og konsesjonskraftordningen. SKATT TIL KOMMUNEN Naturressursskatt Naturressursskatt er en særskatt for kraftforetak, og er hjemlet i skatteloven Den pålegges det enkelte kraftverk og beregnes på grunnlag av gjennomsnittet av de 7 siste års kraftproduksjon. Naturressursskatten utgjør 1,1 øre/kwh til kommunen, og 0,2 øre/ kwh til fylkeskommunen. Naturressursskatten er kommunens andel av grunnrenten, og samordnes med overskuddsskatten til staten. Skattyteren kan derfor trekke naturressursskatten fra ilignet overskuddsskatt, og ved underskudd det enkelte år fremføre naturressursskatten til fradrag i senere års overskudd. Dette fører til at naturressursskatten ikke medfører noen økt skattebelastning for kraftforetaket. En del av begrunnelsen for naturressursskatten var at små kommuner med kraftinntekter har behov for en mer stabil skatteinngang enn det overskuddsbaserte skatter gir. Satsen for naturressursskatten har stått fast siden LVK mener at satsen i det minste burde ha opprettholdt sin realverdi ved obligatorisk indeksjustering. Kraftkommunene og fylkene mottar samlet om lag 1,5 milliarder kroner 4 årlig i naturressursskatt. 3 Jf Rødseth-utvalget NOU 1992:34 4 SSB statistikk

11 Eiendomsskatt Eiendomsskatt er den viktigste inntektskilden vertskommunene har fra kraftproduksjon. Inntektene vil til en viss grad variere med endringer i kraftprisen. Eiendomsskatten reguleres i eigedomsskattelova av 6. juni 1975 nr. 29, og er en skatt som kommunen selv velger hvorvidt skal innføres. Alle inntektene fra eiendomsskatten tilfaller den enkelte kommune og inngår ikke direkte i inntektssystemet for kommunene. I 2011 hadde 316 av landets 428 kommuner innført eien domsskatt, hvorav de fleste kraftkommuner. Eiendomsskatten utgjør maksimalt 7 promille av den takserte verdien av eiendommen. Kraftanlegg er den eiendomskategori som samlet gir kommunene de største inntektene fra eiendomsskatt. Ved innføringen av de nye verdsettelsesreglene i 2001 vedtok Stortinget en minimumsverdi for kraftverk. Med virkning fra ble det vedtatt en maksimumsverdi på kr 2,35/kWh. Maksimumsverdien ble etter sterkt påtrykk fra LVK i 2011 hevet til kr 2,45/ kwh med virkning fra skatteåret 2012, og til kr 2,74/kWh med virkning fra skatteåret De samlede inntektene fra kraftanlegg utgjør i 2013 om lag 2,3 milliarder eiendomsskattekroner. Vannkraftverkene skiller seg fra andre verk og bruk ved at de følger en egen takseringsmetode og ved at ligningsmyndighetene fastsetter eiendomsskattegrunnlaget. Maksimumsverdien innebærer at nesten alle vannkraftverk i dag betaler lavere eiendomsskatt enn de takserte verdier skulle tilsi, og dermed får en skattelettelse sammenlignet med andre eiendomsskatteobjekter. LVK anser ordningen med maksimumsverdi for å være i strid med skatteevneprinsippet og i strid med alminnelige likhets- og rettferdsbetraktninger, og vil videreføre sitt arbeid for en opphevelse av ordningen. Nettanlegg, det vil si kraftlinjer, transformatorstasjoner og lignende, følger de alminnelige verdsettelsesreglene i eigedomsskattelova 8A. Slike anlegg inngår ikke i taksten for kraftanleggene og kommunen må verdsette dem selv. STATENS OVERFØRINGSSYSTEM FOR KOMMUNENE De viktigste inntektskildene for de fleste norske kommuner er skatt på formue og inntekt (personer) og fra statlige overføringer gjennom inntektssystemet. Disse inntektene er såkalte «frie inntekter». Spesielt for mange vertskommuner utgjør inntektene fra kraftutbygging også en vesentlig andel av kommunenes inntekter. Staten ønsker at tjenestetilbudet i kommunene skal være mest mulig likt. Hovedvirkemiddelet er utjevning gjennom inntektssystemet. Inntektssystemet er basert på en såkalt «symmetrisk utjevning»: Kommuner med formues- og inntektsskatt over 100 % av landsgjennomsnittet får trekk. Kommuner med under 100 % av landsgjennomsnittet får tillegg. Det trekkes 60 % av skatteinntekter over landsgjennomsnittet, noe som innebærer en omfattende utjevning overfor kommuner med over 100 % av landsgjennomsnittet. Naturressursskatten inngår i grunnlaget for utjamning. Det innebærer at vertskommuner med inntekt over 100 % av 11

12 landsgjennomsnittet bare beholder 60 % av denne skatten, 40 % fordeles til hele kommunesektoren. Gjennom denne utjevningen kommer således naturressursskatten alle kommunene til gode. Eiendomsskatt, konsesjonsavgifter og konsesjonskraft inngår ikke i grunnlaget for utjevning gjennom inntektssystemet direkte. Likevel ser vi at disse inntektene brukes som grunnlag for utjevning i flere sammenhenger, blant annet gjennom fylkesmennenes tildeling av skjønnsmidler og andre særskilte statlige fondsordninger. LVK mener at det er et viktig prinsipp at vertskommunene får beholde en netto verdiandel av kraftinntektene, og at staten ikke trekker alle inntektene inn til omfordeling. Det utvanner kommunenes kompensasjon for omfattende naturinngrep og retten til en vesentlig andel av disse inntektene. Den tunge utjamningen gjennom inntektssystemet, der naturressursskatten inngår, må være uttømmende. Eiendomsskatt, konsesjonskraft og konsesjonsavgifter bør ikke i sin helhet inngå i utjamningsordninger. KONSESJONSAVGIFT I enhver konsesjon for erverv av fallrettigheter eller regulering av vassdrag blir konsesjonæren pålagt å betale de berørte kommuner konsesjonsavgift. Konsesjonsavgiften er dels ment å gi kommunene en andel av verdiene som blir skapt ved utbyggingen og/eller reguleringen, og dels ment som en kompensasjon for skader og ulemper av allmenn karakter som ikke blir erstattet på annen måte. Konsesjonsavgiftene kan sammenlignes med miljøavgifter på andre samfunnsområder. Mens miljøulempene ved andre energikilder er av global karakter, som for eksempel CO 2 - utslipp, er miljøulempene ved vannkraftutbygging av lokal karakter. Ulempenes lokale karakter vises i konsesjonsavgiftens lokale adressat den berørte kommunen. Konsesjonsavgiften er basert på en beregning av kraftverkets teoretiske produksjonskapasitet betegnet som naturhestekrefter. 12

13 NATURHESTEKRAFT: Naturhestekraft (forkortet nat.hk.) brukes i energi lovgivningen som mål på effekt av vannkraftverk. Hestekraft er en gammel måleenhet, basert på hva en arbeidshest kunne trekke slik at en vekt på 75 kilogram ble forflyttet en meter opp i løpet av ett sekund. En naturhestekraft utgjør 0,736 kw. Reglene om rett til konsesjonskraft følger av vassdragsreguleringsloven 12 post 15 og industrikonsesjonsloven 2 post 12. Ved utbygging av ny vannkraft i dag, som regelmessig følger bestemmelsene i vannressursloven, kan det ikke settes vilkår om konsesjonskraft. Dette er påpekt som et dilemma i Energiutvalgets utredning, NOU 2012:9, hvor det på s.70 er uttalt: «De gjeldende fordelingsordninger (..) er ikke like relevante for morgendagens vannkraftanlegg pumpekraftverk, effekt og elvekraftverk.» Produksjonskapasiteten fastsettes ut fra fallhøyde og vannføring gjennom kraftverket. Konsesjonsavgiftene blir fastsatt til et årlig beløp som indeksreguleres automatisk hvert femte år, og avgiften skal inngå i et fond der avkastningen benyttes som støtte til for eksempel det lokale næringslivet. Fondets vedtekter skal godkjennes av fylkesmannen og må være i overensstemmelse med reglene om offentlig støtte som følger av EØS-avtalen. Kommunal- og regionaldepartementet har utarbeidet standardvedtekter for kraftfond, næringsfond og hjemfallsfond som oppfyller EØS-avtalens bestemmelser på dette området. Standardvedtektene finnes i rundskriv H-1/11. Konsesjonsavgiftene til kommunene utgjorde i 2012 ca. 577 millioner kroner. Konsesjonærene presenterer ofte konsesjonskraftordningen som en skatt på kraftverkene. Ut fra hva som er grunndefinisjonen for en skatt, er ikke dette en riktig betegnelse. Det er mer treffende å karakterisere konsesjonskraftordningen som vertskommunenes medeiendomsrett til en del av kraftproduksjonen, som vederlag for den naturkapitalen som er stilt til disposisjon for vannkraftproduksjon. Konsesjonskraftordningen innebærer at konsesjonæren må avgi inntil 10 % av innvunnet kraft fra utbyggingen til vertskommunen til selvkost. Kommunens rett til konsesjonskraft er videre begrenset til forbruket av alminnelig elektrisitetsforsyning innenfor kommunens grenser til enhver tid. Dersom dette forbruket er lavere enn 10 % av innvunnet kraft fra utbyggingen, tilfaller den overskytende kraftmengde dvs. differansen mellom mengden av kommunens forbruk og 10 % vedkommende fylkeskommune. KONSESJONSKRAFT Helt siden de første konsesjonslover fra begynnelsen av 1900-tallet, har kraftforetakene blitt pålagt å avgi en andel av kraftproduksjonen til de kommunene som blir berørt av kraftutbygging, såkalt konsesjonskraft. Stortingets opprinnelige formål var å sørge for at de distrikter som avsto sine natur ressurser til byer og sentrale strøk for elektrifisering og næringsvirksomhet der, også skulle tilgodeses med samme velstandsutvikling. I dag virker ordningen som en rettighet til en andel av den verdiskapingen som skjer ved bruk av naturressursene i de enkelte distriktene. Samlet konsesjonskraftmengde utgjør om lag 8,5 TWh, hvorav om lag 5 TWh tilfaller vertskommunene og det resterende vedkommende fylkeskommune. Til sammenligning var brutto forbruk av elektrisitet i Norge i TWh. Konsesjonskraftordningen utgjør om lag 6,5 7 % av den samlede kraftproduksjonen. For konsesjonskraft som avstås i henhold til konsesjoner meddelt etter 1959, fastsetter Olje- og energidepartementet hvert år konsesjonskraftprisen basert på gjennomsnittlig selvkost. For 2013 er konsesjonskraftprisen 10,86 øre/kwh. For eldre konsesjoner fastsettes konsesjonskraftprisen ut fra de 13

14 Konsesjonskraftpris til kommuner ref Gjennomsnittlig spotpris kraftstasjonen øre/kwh ,10 6, ,30 8, jan-jun 12,75 18, jul-des 12, ,93 11, ,74 25, jan-jun 12,20 13, jul-des 12, ,19 11, ,11 11, ,84 10, ,59 18, ,42 20, ,38 29, ,76 24, ,11 23, ,93 39, ,78 22, ,48 36, ,70 30, ,27 42, ,68 36, ,79 23, ,86 Kilde: OED og Nordpoolspot individuelle produksjonskostnader på det enkelte kraftverk. På initiativ fra LVK ba Stortinget i 2003 Olje- og energidepartementet endre prisberegningsgrunnlaget på konsesjonskraft, slik at overskuddsskatter ikke lenger skulle tas med i prisberegningsgrunnlaget. Norsk Hydro anla sak mot staten med påstand om at vedtaket var ugyldig. Høyesterett avsa i 2008 dom i statens og kraftkommunenes favør. Som følge av Høyesteretts dom ble om lag 70 rettssaker som var anlagt mot kommunene trukket. Den konsesjonskraftberettigede kommune må gjøre krav på konsesjonskraft overfor konsesjonæren. Uttatt kraft kan kommunen nytte etter eget skjønn, for eksempel ved salg av konsesjonskraft i markedet, bruk av konsesjonskraft til kommunale bygg eller ved tildeling av kraft til egne innbyggere. Som annen kommunal forvaltning må også konsesjonskraftrettighetene forvaltes innenfor gjeldende regler om offentlig støtte som følger av EØS-avtalen. Verdien av konsesjonskraftordningen vil variere, dels med kommunens egen forvaltning og dels med forholdet mellom konsesjonskraftprisen og markedsprisen på kraft. Mens det på slutten av 1990-tallet var markedspriser ned mot 10 øre/kwh, og konsesjonskraftprisen lå høyere enn dette, har markedsprisene de siste årene vært markant høyere. Dette påvirker også verdien av konsesjonskraftordningen. Med de endringer som i tillegg er gjort i prisberegningsreglene for konsesjonskraften, er det grunn til å anta at kraftkommunene vil kunne oppnå tilnærmet den samme fortjeneste pr kwh for sin andel på 6,5 7 % av produksjonen gjennom konsesjonskraftordningen, som andre kommuner og staten oppnår som eier av kraftforetakene for den resterende kraftmengde. Konsesjonskraftordningen varierer sterkt i verdi, og utgjorde i følge Finansdepartementet en samlet verdi på ca. 2,7 mrd. kr i 2010, basert på teoretiske beregninger av differansen mellom markedsverdi og konsesjonskraftpris. Den reelle verdien ligger nok en del lavere. Dette skyldes blant annet at Finansdepartementet i sine beregninger ikke tok hensyn til at kommunene må dekke overføringskostnader til sentralnettet. 14

15 Oversikt over konsesjonskraftpris fra1992 til Konsesjonskraftpris til kommuner øre/kwh Konsesjonskraftpris sammenholdt med gjennomsnittlig spotpris Konsesjonskraftpris til kommuner ref kraftstasjonen øre/kwh Gjennomsnittlig spotpris jan-jun jul-des jan-jun jul-des

16 NÆRINGSFOND Konsesjonslovgivningen gir vassdragsmyndighetene anledning til å pålegge den enkelte konsesjonær å avsette midler til næringsfond til de berørte kommuner i saker om ny kraftutbygging eller i saker om fornyelse av utløpte konsesjoner, jf. vassdragsreguleringsloven 12 nr. 17. Formålet med næringsfondene er først og fremst å kunne gi støtte til lokal næringsutvikling, og særlig i de tilfeller hvor vassdragsutbyggingen har gitt vanskeligere forutsetninger for slik næringsutvikling. Næringsfond utbetales vanligvis som et engangsbeløp samtidig som konsesjonen blir tildelt, og inngår i såkalte kraftfond sammen med konsesjonsavgifter. Tildeling av midler fra fondet er, som nevnt ovenfor, underlagt standardvedtekter gitt av Kommunal- og regionaldepartementet. Kommunene råder over den årlige avkastningen av fondskapitalen. UTBYGGINGSAVTALER En rekke spørsmål knyttet til planer om større energitiltak egner seg bedre for avtalebaserte løsninger enn for avgjørelser av konsesjonsmyndigheten. For ethvert utbyggingstiltak hvor det foretas investeringer i million- eller milliardklassen vil det være en overordnet målsetting å sikre en størst mulig samfunnsmessig gevinst på lang sikt. Utbyggingsavtaler er et godt alternativ til konsesjonsbestemte næringsfond, landbruksfond og lignende skjønnsmessige konsesjonspålegg. Slike avtaler inngås mellom kraftselskapet og den berørte kommune parallelt med konsesjonsprosessen, og gir kommunen en direkte innflytelse på utbyggingens utforming, samordning av infrastrukturtiltak, avbøtende tiltak mv. Det kan også avtales økonomiske tilskudd og naturalytelser, og slike avtaler vil i større grad kunne tilpasses den enkelte kommunes behov og interesser. Utbyggingsavtalene fremstår regelmessig som tilbud fra konsesjonssøkeren til kommunen etter forhandlinger, og hvor kommunen tar stilling til tilbudet samtidig som kommunestyret behandler konsesjonssøknaden. På denne måten vil kommunestyret ha et bedre grunnlag for sin avveining av de samlede fordeler og de samlede ulemper av en utbygging, og er sikret en større grad av forutsigbarhet for så vidt gjelder virkningene av en konsesjon, før sin egen politiske behandling. Utbyggingsavtaler har eksistert omtrent like lenge som det er bygget vannkraft i Norge. Forsøk på å fremstille utbyggingsavtaler som «smøring» av offentlige beslutningsorganer er tilbakevist av konsesjonsmyndighetene, og tvert i mot fremhevet som egnede virkemidler for å optimalisere de samfunnsmessige virkninger av en påtenkt utbygging. 16

17 Energien i vannkraften fra produksjon til forbruk Ordet energi har gresk opprinnelse og betyr styrke. Energi defineres som evnen til å utføre arbeid. Energi kan verken oppstå eller forsvinne, den kan kun overføres fra én energiform til en annen. Vannets stillingsenergi i magasinet overføres til bevegelsesenergi når det faller og omdannes deretter til elektrisk energi i kraftverket. Omdanning til elektrisk energi i kraftverket skjer ved hjelp av en turbin. Det enkelte kraftverkets produksjon av elektrisk kraft avhenger av ulike faktorer. For det første vil både størrelse på magasin og fallhøyde, så vel som kapasitet på turbinen påvirke produksjon. Videre vil tilgjengelig kraftpotensial og etterspørselen på elektrisk kraft variere i løpet av året. Et kraftverk vil derfor ikke produsere med maksimal kapasitet hele tiden. Kraftverkets maksimale kapasitet (installert effekt) måles som energi pr tidsenhet og angis som watt (W) 1W watt = 1 Joule/S 1kW kilowatt = W 1MW megawatt = kw Den faktiske energimengden som produseres i et kraftverk angis som kilowatt timer (kwh): 1 kwh kilowattime = Wh 1 MWh megawattime = kwh 1 GWh gigawattime = 1 million kwh 1 TWh terrawattime = 1 milliard kwh 17

18 For det andre påvirkes produksjonen av størrelsen på overføringskapasitet som til enhver tid er ledig på overføringsnettet. I dag tenker vi på elektrisk kraft som en selvfølge i ethvert hjem og på enhver arbeidsplass. Men for å forsyne oss med elektrisitet er det gjennom det siste århundret systematisk bygget ut et nasjonalt kraftnett som transporterer elektrisiteten fra kraftverkene til forbrukerne. Utviklingen av dette nettet i nyere tid omfatter store overføringskabler til Sverige, Danmark, Finland, Russland og Nederland. Flere overføringskabler er også under bygging og planlegging herunder til Tyskland, Storbritannia og Nederland. Liberaliseringen av energimarkedet i Norge har ført til at elektrisiteten enkelt kan føres over landegrensene, og på den måten gjøres mer lønnsom på det nordiske og europeiske markedet for elektrisk kraft. Samtidig oppnås en smidigere energiforsyning, hvor etterspørsel og forbruk lettere kan tilpasse seg hverandre. 1 MWh er omtrent den elektriske energimengden som er nødvendig til oppvarming av en eloppvarmet villa i en vinteruke. 1 TWh tilsvarer omtrent ett års elforbruk i en by med om lag innbyggere. Omkostningene ved bruk av kraftnettet til transport av elektrisitet (nettariffer) er et spørsmål både av politisk, teknisk, økonomisk og juridisk karakter. Vårt kraftnett inndeles i sentralnettet, regionalnettet og distribusjonsnettet. Mange medlemskommuner eier helt eller delvis egne distribusjonsverk, mens regionalnettet gjennomgående er eid av større regionale kraftforetak, og sentralnettet i hovedsak er eid av Statnett SF. 18

19 Utbygging av små kraftverk mikro-, mini- og småkraftverk På grunn av liberaliseringen av kraftmarkedet og økte strømpriser representerer energien i vannkraften stadig større økonomiske verdier. Dette medfører at selv mindre vannfall er økonomisk lønnsomme å bygge ut. En konsekvens av dette er at stadig flere private grunneiere og kommuner har valgt å bygge små vannkraftverk i egne vannfall. Små vannkraftverk er kraftverk med installert effekt mindre enn 10 MW. Disse kraftverkene inndeles i tre grupper: Mikrokraftverk: under 100 kw Minikraftverk: mellom 100 kw og 1 MW Småkraftverk: mellom 1 MW og 10 MW landbrukseiendommer.. Samlet sett vil småkraftutbygging derfor kunne medføre en styrking av det lokale næringslivet. På den andre siden hevdes det fra flere hold at kost-nytte effekten av små kraftanlegg ofte blir dårligere, fordi summen av flere moderate naturinngrep fordelt pr innvunnet kwh gir større negative virkninger for naturmangfoldet enn ved større anlegg. Hvert enkelt småkraftverk vil regelmessig trenge en kraftlinje og en transportvei, som eksempel. Avhengig av blant annet vannføring og fallhøyde kan små kraftverk således kunne produsere betydelige mengder kraft. Samlet sett har NVE beregnet det teknisk/økonomiske potensialet for små vannkraftverk i Norge til 23,8 TWh per år. Omregnet til gasskraft tilsvarer dette en utslippsreduksjon på 8,8 MtCO 2 pr. år. I NOU 2006:16 Et klimavennlig Norge anslås det som realistisk at totalt 15 TWh av potensialet vil være bygget ut innen Uavhengig av om kommunen selv er utbygger eller småkraftutbyggingen skjer i regi av private grunneiere eller større kraftforetak, representerer småkraftutbygging ofte flere fordeler for kommunen. Økte lokale skatteinntekter i form av eiendomsskatt og personskatt, medfører at verdiskapningen blir værende igjen i lokalsamfunnet i større grad enn hva som ofte er tilfelle ved større kraftutbygginger. Utbygging av småkraft kan dessuten tjene som en viktig ekstrainntekt for mange 19

20 Hjemfall Industrikonsesjonsloven 1: «Landets vannkraftressurser tilhører og skal forvaltes til beste for allmennheten. Dette skal sikres gjennom offentlig eierskap på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå.» Reglene om hjemfall av vannfall og kraftanlegg bygger på en grunntanke om at vannkraftressursene er fellesskapets eiendom, og derfor i prinsippet bør være offentlig eiet. Helt fra de første konsesjonslover har det i norsk rett derfor vært etablert et skille mellom offentlige eiere på den ene siden, og private og utenlandske eiere av kraftforetak på den andre siden. I 2008 ble det gjort endringer i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven for å styrke og sikre det offentlige eierskapet til landets vannkraftressurser. Formålet var å få vedtatt med permanent virkning de endringer som var nødvendige for å etterleve EFTA-domstolens avgjørelse i hjemfallssaken. LVK har i hele organisasjonens historie vært en pådriver til forsvar av det offentlige eierskapet til vannkraften. Industrikonsesjonsloven 1 første ledd nedfeller prinsippet om at landets vannkraftressurser tilhører og skal forvaltes til beste for allmennheten. Dette skal sikres gjennom offentlig eierskap på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. I henhold til industrikonsesjonsloven 2 gis nye konsesjoner for eiendomsrett til vannfall, og konsesjon for videre overdragelse av eksisterende konsesjoner kun til offentlige erververe. Etter lovrevisjonen vil ikke lenger private og utenlandske selskaper kunne erverve fallrettigheter for å bygge ut vannkraftverk. Private aktører kan likevel eie inntil 1/3 av kapitalen og stemmene i et offentlig selskap som eier vannfall, forutsatt at organiseringen er slik at det åpenbart foreligger et offentlig eierskap. Våren 2009 vedtok Stortinget også en lovendring som åpner for utleie av vannkraftanlegg i perioder inntil 15 år, jf industrikonsesjonsloven 5. Når kraftanleggene hjemfaller til staten, har de berørte kommuner en lovbestemt rett på inntil en tredjedel av det hjemfalte anleggs verdi. Det tilligger Stortinget å treffe beslutning om kommunens hjemfallsandel i den enkelte sak, og praksis så langt har vært at jo høyere kraftmengde som hjemfaller jo mindre prosentandel tildeles kommunen. Noen medlemskommuner har i dag hjemfallsinntekter basert på avtaler med Statkraft, som har overtatt anleggene på statens vegne. 20