Lovlegkontroll av habilitetsavgjerd

Transkript

1 Sakshandsamar: Ingvild Slettebø Vår dato Vår referanse Telefon: / E-post: Dykkar dato Dykkar referanse Elektronisk oversending: Aurland kommune Lovlegkontroll av habilitetsavgjerd Vi viser til oversending av sak frå Aurland kommune, motteken hjå oss 24. september Saka gjeld krav om lovlegkontroll av habilitetsavgjerd teken i samband med kommunestyrets avgjerd 19. juni 2014, sak 50/14, om tildeling av næringsareal i Gudvangen. Kravet er fremja av tre kommunestyrerepresentantar og sett fram innan fristen. Vilkåra for å handsame kravet er til stades. Fylkesmannen opphevar avgjerda om tildeling av næringsareal i Gudvangen av 19. juni 2014, sak 50/14, jf. kommunelova 59 nr. 4 bokstav a. Bakgrunn for saken Aurland kommune har lyst ut ledig næringsareal i Gudvangen med søknadsfrist 1. november Arealet ligg på gbnr. 59/11 og Aurland kommune er grunneigar til eigedomen. Kommunen mottok fem søknader om tildeling av tomter. Søkjarar var Gudvangen Utvikling AS, Nordic Venture, Nærøydesign, Aurland hamnevesen og Hylland Eftf. Gudvangen Utvikling AS søkte om å få tildelt heile det ledige næringsarealet. I søknad av 3. september 2013 frå Torill Hylland på vegner av Gudvangen Utvikling AS er det opplyst at selskapet er under stifting og er sett saman av næringsdrivande og privatpersonar i Gudvangen. Følgjande personar og føretak står oppførte som avsendarar: "Per og Siri Ramsøy (Vang Camping), Liv Marit og Svein Tufte (Gårdsbruk, Bakka), Johnny Steensen og Lene Hagen (Gudvangen Camping), Torill og Olav Hylland (Gudvangen Fjordtell), Per Steinar Hylland, Geir Hylland (L.Hyllands eft.), Roar Hylland (oppsitter Ramsøy), Morten Dahle og Teresia Hemre (Hemre Camping)" I e-post frå Torill Hylland av 8. april 2014 er det gjeve tilleggsopplysningar til søknaden frå Gudvangen Utvikling AS: "Opprinnelig var meningen å drive selskapet fremover i takt med inntjening for å minimere risiko og kapitalbehov. Ved hjelp og samarbeide fra både Sognefjorden Næringshage, Aurland Naturverkstad og ARU, ser vi nå muligheten til å komme kjappere i mål med full utbygging og samtidig også langt kjappere i markedsposisjon mht. inntjening." Saka var oppe for kommunestyret 22. mai 2014, men kommunestyret vedtok då å utsetje saka til møte 19. juni Hovudkontor Landbruksavdelinga E-post: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Fjellvegen 11, 6800 Førde fmsfpost@fylkesmannen.no Telefon: Postboks 14, 6801 Førde Internett: Telefaks: Telefon: Org.nr Telefaks:

2 2/7 Flåm Næringsforum gjorde greie for sitt syn på saka i brev til kommunen av 10. juni Næringsforumet oppmoda kommunestyret om å tildele næringsarealet i sin heilskap til Gudvangen Utvikling AS. Brevet var underteikna av medlemmer av Flåm Næringsforum, mellom andre Vatnahalsen Høyfjellshotell AS og Haugen gardsmat AS. Kommunestyrerepresentant Jannet Aksnes hadde underteikna på vegner av Vatnhalsen Høyfjellshotell AS. For Haugen gardsmat AS hadde Odd Ohnstad underteikna. Han er ektemannen til kommunestyrerepresentant Kristine Grønner Ohnstad. I vedtektene til Flåm Næringsforum går følgjande fram om føremålet og verkeområdet i 1 og 2: " 1. Føremål Flåm Næringsforum er eit fellesorgan for registrerte bedrifter som har aktivitet i Flåm, eller bedrifter som på annan måte er sterkt engasjerte i Flåm. Flåm Næringsforum skal gjennom samling og koordinering av krefter og interesser arbeide for ei sunn og balansert utvikling av næringslivet til beste for bedriftene, arbeidstakarane og lokalsamfunnet. 2. Verkeområde Flåm Næringsforum skal a) Opptre som det lokale næringslivet sin felles interesseorganisasjon, høyringsinstans og talerøyr b) Vera initiativtakar og utøvande organ for fellesoppgåver, og herunder søkje samarbeid og koordinering med andre lag og organisasjonar, særleg Aurland Lærdal Reiselivslag. c) Påverke retningslinjer og rammevilkår for næringslivet i høve til lokale og andre styresmakter. Flåm Næringsforum skal tilretteleggje si daglege og praktiske verksemd slik at ovannemnde føremål og oppgåver vert ivaretekne enten gjennom eiga verksemd, eller gjennom andre oganisasjonar,eller ved etablering av dertil eigna institusjonar. Alt arbeid i Flåm Næringsforum skal utøvast på den bakgrunn og i det perspektiv at Flåm har- og framleis skal ha ein unik posisjon i norsk reiseliv, og er ein svært viktig innfallsport for turisttrafikken på Vestlandet. Denne situasjonen legg også eit nasjonalt og regionalt ansvar på alle som er aktørar i næringslivet i Flåm." Kommunestyret handsama saken i møte 19. juni 2014, sak 50/14. Svein Tufta bad om å få gå frå som inhabil, og dette vart samrøystes godkjent. Vidare vart det stilt spørsmål ved habiliteten til representantane Jannet Aksnes og Kristine Grønner Ohnstad. Etter ei avrøysting vart Aksnes og Grønner Ohnstad funne å vere inhabile med ni mot åtte røyster. Kommunestyret røysta deretter over to framlegg til avgjerd om tildeling av næringsarealet. Først vart det røysta over framlegget til Terje Horvei, der Gudvangen Utvikling AS skulle tildelast tomt 3,4 og 6, og i tillegg tomt 7 med frådrag av 700 m2. Dette forslaget fall med åtte mot ni røyster. Deretter vart det røysta over eit framlegg frå Monica Finden, som vart samrøystes vedteke. Gudvangen Utvikling AS fekk her tildelt tomt 4, og fekk samstundes opsjon på tomtene 6 og 7. Kommunestyrerepresentantane Terje Horvei (V), Audhild Rogdo (SP) og Monica Gjesdal Larsen (MDG) har i brev av 9. juli 2014 sett fram krav om lovlegkontroll av habilitetsavgjerda som gjaldt representantane Aksnes og Ohnstad. Kravet er grunngjeve med at representantane ikkje er inhabile etter forvaltningslova 6. Det vert vist til at representantane Aksnes og Grønner Ohnstad ikkje har særskilte interesser i saka, at folkevalde ikkje blir inhabile av å ha privat engasjement i ei sak, og til at ingen av partane i saka gjorde gjeldande at det låg føre inhabilitet.

3 3/7 Med omsyn til brevet frå Flåm Næringsforum av 10. juni 2014 er det opplyst at Jannet Aksnes er dagleg leigar og medeigar i Vatnahalsen Høyfjellshotell AS. Kristine Grønner Ohnstad er medeigar i Haugen gardsmat AS. Vedtektene til Flåm Næringsforum viser at forumet ikkje har bindingar til noverande eller framtidig næringsutvikling i Gudvangen. Forumet uttalar seg berre generelt om kva Gudvangen Utvikling AS vil ha å seie for utviklinga av næringslivet i Gudvangen og i Aurland kommune. Kommunestyrerepresentantane viser vidare til at saka var oppe i kommunestyret til første gongs handsaming 22. mai Både Aksnes og Grønner Ohnstad gav på dette møtet uttrykk for sitt syn på spørsmålet om tildeling av tomter, og ingen stilte spørsmål ved habiliteten deira på dette møtet. Med omsyn til verknaden av feilen, gjer kommunestyrerepresentantane gjeldande at denne klart har verka inn på innhaldet av avgjerda i sak 50/14, og at avgjerda difor må bli kjent ugyldig etter forvaltningslova 41. Dette fordi både Aksnes ville ha røysta for framlegget til Terje Horvei, medan vararepresentanten til Aksnes røysta mot dette framlegget. Aurland kommunestyre handsama kravet om lovlegkontroll i møte 18. september 2014, sak 59/14. Kommunestyret kunne ikkje sjå at det var rettsleg grunn til å oppheve vedtaket, og heldt fast ved avgjerda i sak 50/14. Kravet om lovlegkontroll vart deretter sendt hit. I vurderinga under saksutgreiinga har rådmannen mellom anna vist til følgjande: "Dei to representantane har gjennom sine selskap skrive under på eit opprop, til fordel for den eine søkjaren, Gudvangen Utvikling AS. Dei har slik gjort kjent at dei har ein særskilt interesse i utfallet i saka. Tilliten til at kommunerepresentantane vil føreta ein upartisk avgjerd kan såleis vere svekka. [ ] Ugildskap kan etter tilhøva inntre sjølv om spørsmålet ikkje gjeld representanten personleg, men ei bedrift som representanten har tilknyting til. Praksis viser likevel at det skal ein del til før ugildskap ligg føre i desse tilfella. Det bør elles tas omsyn til at det av fleirtalet av medlemmar i kommunestyret har innvendingar til kommunestyrerepresentanten sin habilitet." I e-post av 3. oktober 2014 har kommunestyrerepresentant Kristine Grønner Ohnstad gjort greie for kva selskap ho har tilknyting til, og tilhøvet til Gudvangen Utvikling AS. Grønner Ohnstad eig 50 % av Haugen Gardsmat AS, medan mannen hennar Odd L. Ohnstad er dagleg leiar og eig den andre halvparten. Bedrifta har etter det opplyste ingen band til Gudvangen Utvikling AS. Sidan 2014 har Grønner Ohnstad vore arbeidande styreleiar i Sognefjorden Næringshage AS, og har sidan då vore permittert utan løn frå Haugen Gardsmat: "Som arbeidande styreleiar i Sognefjorden Næringshage as har eg vore på eit bygdemøte i Gudvangen (alle husstandar var skriftleg invitert av initiativtakarane i Gudvangen Utvikling). Mi rolle på møtet var å informere om kva ein næringshage er. Gjennom dette møtet kunne eg møte næringslivet i Gudvangen og fortelje om moglegheiter for å verte målbedrift i Næringshagen. Gudvangen Utvikling, som ikkje er formelt stifta, er ikkje ei potensiell målbedrift då dei fell utanfor rammene per i dag (ref. Fylkeskommunen sitt næringshageprogram og Siva som programoperatør). I den grad eg har "ytt hjelp" er det fordi eg har kobla initiativtakarane i Gudvangen Utvikling til Aurland Naturverkstad. Gudvangen Utvikling har kjøpt ei teneste hjå Naturverkstaden. I Aurland kommune er det i dag ingen tilsett næringssjef, heller ikkje eit fungerande næringsselskap, så det er naturleg for folk flest å tru at eg har noko med fyrstelineteneste å gjere. Det har eg ikkje og eg sit heller ikkje på søkbare midlar til grunderar eller andre. Men, tek folk kontakt med meg, vil eg sjølvsagt prøve å fortelje dei kvar dei kan gå for å få den hjelp dei søkjer.

4 4/7 Ei viktig tilleggsopplysning er at eg har gjennomført akkurat same presentasjon som i Gudvangen både for Aurland Handelsforening og for Flåm Næringsforum. Det var ikkje noko spesielt ved at eg var i Gudvangen for å snakke om næringshagen og næringshageprogrammet, det har eg gjort i dei andre bygdene også. Kan også presisere at eg ikkje har familiære band i Gudvangen eller økonomiske interesser eller intensjonsavtalar på nokon måte som kan gje økonomiske bindingar for tida som kjem. Bedrifta eg er medeigar i har heller ikkje det." I telefonsamtale 6. oktober 2014 opplyste Jannet Aksnes at ho er dagleg leiar og medeigar i Vatnahalsen Høyfjellshotell AS. Ho stadfesta at bedrifta ikkje har nokon tilknyting til verken Gudvangen Utvikling AS eller nokon av dei andre søkjarane. Heller ikkje Aksnes personleg eller nokon ho står nært har tilknyting til Gudvangen Utvikling AS. Regelverk Lovlegkontroll Etter kommunelova 59 nr. 1 kan tre eller fleire medlemmer av kommunestyret krevje lovlegkontroll av avgjerder om habilitet tekne av folkevald organ eller kommuneadministrasjonen. Fylkesmannen har fått delegert mynde etter kommunelova 59 til å utføre lovlegkontroll av denne typen avgjerder, jf. rundskriv H-25/92 frå Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Etter kommunelova 59 nr. 4 skal Fylkesmannen ta stilling til om: innhaldet i avgjerda er lovleg avgjerda er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd avgjerda har kome til på rett måte Dersom det er gjort slike feil at realitetsavgjerda er ugyldig etter prinsippet i forvaltningslova 41, skal Fylkesmannen oppheve realitetsavgjerda, jf. 59 nr. 4 siste setning og Kommunal- og moderniseringsdepartementets rettleiar H-2299 av 21. oktober 2013 punkt Habilitet I kommunelova 40 nr. 3 går det fram at for medlemmer i kommunale folkevalde organ gjeld habilitetsreglane i forvaltningslova kapittel 2, med dei særreglar som går fram av bokstavane a til c i 40 nr. 3. I denne saka er habilitetsreglane i forvaltningslova sentrale. Ein offentleg tenestemann vil vere inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for eller ta avgjerd i ei forvaltningssak dersom han blir omfatta av tilfella som er lista opp i forvaltningslova 6 første ledd bokstavane a til e. Andre ledd i føresegna fastset at den folkevalde kan vere inhabil også i andre tilfelle enn dei som blir omfatta av første ledd: "Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part." Habilitetsreglane tek sikte på å hindre at det i avgjerder blir tekne usaklege omsyn, og på å fremje ålmentas tillit til forvaltninga. Fylkesmannens vurdering

5 5/7 Spørsmålet for Fylkesmannen er om kommunestyret lovleg kunne avgjere at Jannet Aksnes og Kristine Grønner Ohnstad var inhabile til å delta i saka om tildeling av næringsareal. Det er på det reine at verken Aksnes eller Grønner Ohnstad blir omfatta av tilfella som er lista opp i forvaltningslova 6 første ledd. Spørsmålet er difor om det ligg føre "andre særlige forhold" som er eigna til å svekke tilliten til at dei opptrer upartisk, jf. 6 andre ledd. Ordlyden "særlige forhold" tilseier at tilhøvet må vere ulikt frå kva som er tilfellet for svært mange eller dei fleste andre i same type situasjon. I teorien er det lagt til grunn at vedkomande må ha ei spesiell form for tilknyting til saka eller partane i saka, eller ei særleg interesse i utfallet av saka, jf. Grimstad og Halvorsen, "Forvaltningsloven i kommunene", 2011, 1. utgåve, side 188. I Kommunal- og moderniseringsdepartmentets rettleiar "Habilitet i kommuner og fylkeskommuner" av 26. august 2011 er det lagt til grunn følgjande på side 11-12: "At man er faglig eller politisk uenig med parten er normalt heller ikke tilstrekkelig til å bli inhabil. At noen har et privat engasjement i en sak vil som hovedregel ikke medføre inhabilitet. Folkevalgte har en meget vid anledning til å uttrykke politiske standpunkter, for eksempel i media, uten å bli inhabil til å behandle saker om dette temaet. Men dette kan stille seg annerledes hvis en tjenestemann har gitt uttrykk for bestemte meninger om utfallet av en individuell sak eller har ledet en aksjon i tilknytning til en bestemt sak." Også Bernt og Rasmussen tek til orde for at det i spørsmål om inhabilitet som følgje av eit tidlegare engasjement på området, bør skiljast mellom tenestemenn og folkevalde, jf. Frihagens forvaltningsrett, 2. utgåve, 2013, side : "De folkevalgte kan være valgt nettopp for å ivareta spesielle hensyn og interesser. Et svært engasjement i sakstypen kan da nettopp være grunnen til at vedkommende er valgt, og således kommer i beslutningsposisjon. Det er klart nok legitimt at vedkommende stemmer i politiske sammenhenger i tråd med et slikt politisk engasjement. Et forbud mot det, ved å inhabilisere vedkommende, ville medvirke til å undergrave demokratiet." Grimstad og Halvorsen meiner "[d]et sier seg selv at en kommunestyrerepresentant ikke vil bli inhabil på grunn av uttalte oppfatninger om en "politisk sak", jf. Forvaltningsloven i kommunene, 1. utgåve, 2011, side 212. Etter Fylkesmannens syn må ein politikar ha i utgangspunktet ha høve til å offentleggjere eit førehandsstandpunkt til ei politisk sak, utan at vedkommande av denne grunn blir inhabil. Politikarar har ei anna rolle enn administrasjonen, og det er ein del av den demokratiske prosessen at folket skal vite kva synspunkt dei som stiller til val har på ulike område. For at den folkevalde skal bli inhabil i slike tilfelle, må den folkevalde ha ei meir spesiell og personleg interesse i utfallet av saka, utover det reint politiske engasjementet. Dette kan til dømes vere direkte eller indirekte økonomiske interesser i utfallet av saka. Jannet Aksnes er dagleg leiar og medeigar av Vatnahalsen Høyfjellshotell AS, og har på vegner av hotellet skrive under på eit opprop frå Flåm Næringsforum til støtte for Gudvangen Utvikling AS. Aksnes har stadfesta at verken ho sjølv, nærståande av henne eller Vatnahalsen Høyfjellshotell AS har noko tilknyting til Gudvangen Utvikling AS. Fylkesmannen legg dette til grunn. Ei tildeling av tomteareal til Gudvangen Utvikling AS vil såleis ikkje kunne innebere ein særleg fordel for Aksnes eller nokon som ho har nær personleg tilknyting til.

6 6/7 Spørsmålet blir då om det tilhøvet at Aksnes, i eigenskap av å vere dagleg leiar og medeigar i Vatnahalsen Høyfjellshotell AS, underteikna på eit opprop til støtte for tildeling til Gudvangen Utvikling AS, i seg sjølv medfører at det ligg føre slike "særlige forhold" som blir kravd etter 6 andre ledd. Slik Fylkesmannen ser det, må folkevalde som sjølve driv næring ha høve til å engasjere seg i næringspolitiske spørsmål utan å bli inhabile av den grunn. Vi kan ikkje sjå at det gjer seg gjeldande omsyn som tilseier at desse rammene bør vere snevrare der ein folkevald uttalar seg på vegner av ei verksemd som den folkevalde har tilknyting til. Den faktiske habilitetssituasjonen i desse to situasjonane vil vere heilt lik, og det vil då vere unaturleg å handsame situasjonane ulikt etter regelverket. Fylkesmannen kan etter dette ikkje sjå at det låg føre "særlige forhold" som var eigna til å svekkje tilliten til at Aksnes skulle opptre upartisk i saka om tildeling av næringsareal, jf. forvaltningslova 6 andre ledd. Kommunestyrets avgjerd om at Aksnes var inhabil, er dermed ikkje lovleg. Med omsyn til habilitetsvurderinga av Kristine Grønner Ohnstad, er ho medeigar i Haugen gardsmat AS. Ektemannen er også medeigar og dagleg leiar. Haugen gardsmat AS har etter det opplyste ingen tilknyting til Gudvangen Utvikling AS. Grønner Ohnstad er også arbeidande styreleiar for Sognefjorden Næringshage AS. I e-post av 3. oktober 2014 har Grønner Ohnstad opplyst at Gudvangen Utvikling AS ikkje er ei målbedrift for næringshagen, men at ho har delteke på eit bygdemøte arrangert av Gudvangen Utvikling AS, og vist dei vidare til rette vedkomande etter ein førespurnad. Vi kan etter dette ikkje sjå at ei tildeling av tomteareal til Gudvangen Utvikling AS vil kunne medføre ein særleg fordel for Grønner Ohnstad eller nokon som ho har nær personleg tilknyting til. På same måte som for Aksnes, kan vi heller ikkje sjå at underteikninga på oppropet til støtte for Gudvangen Utvikling AS (gjort av ektemannen til Grønner Ohnstad), i seg sjølv fører til at det ligg føre slike "særlige forhold" som blir kravd etter 6 andre ledd. Kommunestyrets avgjerd om at Grønner Ohnstad var inhabil er dermed ikkje lovleg. Elles finn Fylkesmannen grunn til å understreke at forvaltningsorganets eige syn på habilitetsspørsmålet ikkje kan få vekt som eit sjølvstendig moment ved vurderinga av om det ligg føre "særlige forhold" etter forvaltningslova 6 andre ledd, slik kommunen verkar å ha lagt til grunn. Etter 6 andre ledd tredje punktum skal det vektleggjast om ein "part" har innvendingar til habiliteten. Partar i denne saka er søkjarane til tomtearealet, jf. definisjonen i forvaltningslova 2 første ledd bokstav e. Omsynet bak føresegna er at partane skal ha tillit til sakshandsaminga og avgjerda til forvaltninga. Ettersom kommunen uriktig la til grunn at representantane Aksnes og Grønner Ohnstad var inhabile, blir spørsmålet kva verknad denne feilen skal få for avgjerda om tildeling av tomteareal i sak 50/14. Fylkesmannen legg til grunn opplysninga frå kommunestyrerepresentantane om at Aksnes' vararepresentant røysta mot framlegget frå Terje Horvei, medan Aksnes ville ha røysta for dette framlegget. Ettersom framlegget frå Horvei fall med åtte mot ni røyster, kan feilen ha verka inn på avgjerda i saka. Avgjerda i sak 50/14 må difor opphevast, jf. prinsippet i forvaltningslova 41.

7 7/7 Det er ikkje klagerett på denne avgjerda. Fylkesmannen ber om at kommunen orienterar kravsstillarane og partane i saka om tildeling av næringsareal om utfallet av lovlegkontrollen. Konklusjon Fylkesmannen opphevar avgjerda om tildeling av næringsareal i Gudvangen av 19. juni 2014, sak 50/14, jf. kommunelova 59 nr. 4 bokstav a. Med helsing Gunnar O. Hæreid assisterande fylkesmann Anne Kristin Eitungjerde juridisk sjef Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ikkje underskrift.