Saken behandles i følgende utvalg: Sak nr.: Møtedato: Votering:

Transkript

1 Saksfremlegg STAVANGER KOMMUNE REFERANSE JOURNALNR. DATO JHG-12/ / Saken behandles i følgende utvalg: Sak nr.: Møtedato: Votering: Formannskapet (AU) / Formannskapet / Stavanger bystyre / REGLEMENT FOR DELEGERING AV AVGJØRELSESMYNDIGHET OG INNSTILLINGSRETT I STAVANGER KOMMUNE Forslag til vedtak: Bystyret godkjenner reglement for delegering av myndighet og innstillingsrett i Stavanger kommune med hjemmel i kommunelovens 39 nr. 2 slik det framkommer som vedlegg i denne saken. 1

2 REGLEMENT FOR DELEGERING AV AVGJØRELSESMYNDIGHET OG INNSTILLINGSRETT - BYSTYRESAK Hva saken gjelder I denne saken fremmes forslag til reglement for delegering av avgjørelsesmyndighet og innstillingsrett, jf. Stortingets vedtak av 3. mai d.å. om endringer i kommuneloven, 39 nr. 2. Forslaget til reglement bygger på gjeldende retningslinjer og praksis og omfatter innstillingsordningen overfor politiske utvalg, alminnelig delegeringsreglement, ansvars- og myndighetsforhold for politiske utvalg og delegering til rådmannen. I saken er også en kort omtale av innstillingsordning og behandling av saker når rådmannen er inhabil. Sakens bakgrunn Stortinget vedtok i sitt møte diverse endringer i kommuneloven, bl.a. en hjemmel for å opprette samkommuner. Utenom dette vedtok Stortinget en ny 39 nr. 2 med følgende utforming: Kommunestyret og fylkestinget skal selv vedta reglement for delegasjon av avgjørelsesmyndighet og for innstillingsrett innen 31. desember året etter at kommunestyret og fylkestinget ble konstituert. Sist vedtatt reglement og eventuelle andre vedtak gjelder inntil nytt reglement er vedtatt. Denne lovendringen var i samsvar med Kommunal- og regionaldepartementets forslag i lovproposisjonen. Nærmere om departementets vurderinger når det gjelder delegering av avgjørelsesmyndighet Kommunal- og regionaldepartementet la i høringsnotatet til grunn at delegering til formannskapet, faste utvalg, ordføreren osv. burde behandles i sammenheng med delegeringen til administrasjonssjefen. I proposisjonen sier departementet at formålet med denne lovendringen er å bevisstgjøre kommunestyret om hvilke saker og avgjørelser som delegeres til administrasjonen og politiske organ. Kommunestyret må derfor behandle en sak som legger til rette for en slik bevisstgjøring. I og med at det her er snakk om bevisstgjøring, er det ikke ønskelig å fastsette i detalj hvordan kommunen gjennomfører behandlingen. Departementet skisserer to måter dette kan gjøres på: - Saken inneholder alle lovbestemmelser som gir myndighet til kommunestyret. - Saken redegjør for gjeldende lovgivning og prinsippene som nåværende fordeling av fullmakter bygger på. Videre blir framlagt en oversikt over de fullmaktene som har vært gjeldende til nå på aktuelle nivå. Saken skal munne ut i et reglement for avgjørelsesmyndighet. Det er ikke krav om at alle delegeringer skal samles i et reglement. Dette anses som et praktisk spørsmål som kommunestyret selv må ta stiling til. 2

3 Departementet går ut fra at det vil være hensiktsmessig for kommunene ta utgangspunkt i gjeldende reglement når en skal vedta et nytt reglement. Om ønskelig vil kommunestyret kunne videreføre et gjeldende delegeringsreglement uten endringer. Nærmere om departementets vurderinger når det gjelder innstillingsrett Departementet mener at måten kommunene praktiserer innstillingsinstituttet på, er et viktig lokaldemokratisk spørsmål. Departementet ønsker en bevisstgjøring om innstillingsinstituttet og hva det innebærer, herunder å tydeliggjøre at kommunestyret står fritt til å avgjøre hvem som skal innstille i saker. I høringsforslaget foreslo departementet å lovfeste en hovedregel om politisk innstilling. I proposisjonen har departementet frafalt dette forslaget. I stedet foreslår departementet at kommunestyret selv blir pålagt å ta aktivt stilling til innstillingsinstituttet. I dette ligger at kommunestyret må ta stilling til om det skal være innstilling i saker som blir behandlet av kommunestyret og andre folkevalgte organ, og i så fall hvem som skal stå for innstillingen. Dette innebærer ikke at det må være innstilling i alle saker som blir fremmet for folkevalgte organ. En innstilling er et forslag til vedtak som organet skal votere over. Forslaget om lovpålagt behandling av innstillingsinstituttet og forslaget om lovpålagt behandling av delegeringsreglementet er basert på ønsket om at kommunestyret skal ha et bevisst og aktivt forhold til hvordan en bruker disse mekanismene. Departementet anbefaler derfor en samlet behandling av delegeringsreglementet og innstillingsinstituttet. Foreslått lovbestemmelse stiller imidlertid ikke noe krav om at kommunestyret skal behandle delegeringsreglementet og innstillingsinstituttet samtidig. Gjeldende ordning i Stavanger kommune når det gjelder fordeling av myndighet Hovedelementene i Stavanger kommunes system for fordeling av myndighet er som følger: - Alminnelig delegeringsreglement for Stavanger kommune, vedtatt av Stavanger bystyre i sak 37/09 - Reglement for de ulike politiske utvalgene, sist ajourført av Stavanger bystyre Budsjettreglementet som vedtas hvert år i forbindelse med bystyrets godkjenning av handlings- og økonomiplanen - Delegering til rådmannen, vedtatt av Stavanger bystyre i sak 37/09 Utenom dette vil det kunne fattes beslutninger om delegering av myndighet i plansaker og enkeltsaker. Alminnelig delegeringsreglement og delegering til rådmannen utgjør det som så langt er kalt for delegeringsreglementet i Stavanger kommune. Nedenfor følger lenke til gjeldende delegeringsreglement og oversikt over de ulike politiske utvalgene i kommunen, herunder reglement for disse utvalgene. 3

4 Gjeldende delegeringsreglement er basert på en såkalt negativ avgrensning av avgjørelsesmyndigheten. Frem til 1992 da nåværende kommunelov ble vedtatt var delegering i kommuner styrt av prinsippet om positivt avgrenset delegering. Det vil si at ingen oppgaver kunne delegeres fra kommunens øverste organ uten at oppgavene ble nevnt spesifikt. Med andre ord måtte det lages en detaljert liste over oppgaver andre folkevalgte organ eller rådmannen fikk fullmakt til å avgjøre. Etter hvert som samfunnet ble mer komplisert og kommunens oppgaver mer omfattende, ble kommunestyrene sittende med stadig flere rutineavgjørelser. Muligheten til å ta opp og vurdere viktige saker og overordnede prinsipper ble redusert. Nåværende kommunelov speilvendte delegeringsprinsippet, til negativt avgrenset delegering. Bystyret kan i dag med hjemmel i kommuneloven 23 nr. 4 delegere myndighet til rådmannen til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning og som ikke er tillagt andre instanser. Dermed ble bystyret på en enkel måte gitt muligheten til å frigjøre sin tid til saker av prinsipiell betydning. Nåværende delegeringsreglement er basert på dette prinsippet. Rådmannen vurderte ved framleggelsen av delegeringsreglementet i 2009 å gjøre bruk av det gamle delegeringsprinsippet fra før 1992, men kom fram til at dette ville bli altfor omfattende og komplisert. Rådmannen så på andre kommuners reglement som benyttet prinsippet om positivt avgrenset delegering. Bare opplistingen av lovene tar flere sider, og listen vil måtte oppdateres flere ganger årlig for å være oppdatert. Manglende oppdatering før nye lovregler trer i kraft, vil kunne medføre ugyldige vedtak. Verken kommunens borgere, som opplever problemer med sine rettigheter, eller bystyret, som må bruke sin tid på rutineavgjørelser, er tjent med dette. Rådmannen valgte derfor å legge frem et forslag til et reglement som var lett forståelig og relativt robust og enkelt å vedlikeholde, samtidig som det er juridisk korrekt. Forslaget delegerte alle avgjørelser uten prinsipielle sider til rådmannen. Myndigheten til å ta avgjørelser i prinsipielle saker ligger fortsatt hos bystyret. Kommunestyret kan tildele faste utvalg avgjørelsesmyndighet i alle saker der ikke annet følger av lov. Forslag til reglement følger kommunelovens system som krever at administrasjonen i enhver sak må vurdere om saken er prinsipiell og i så fall legge saken frem for aktuelt folkevalgt organ til avgjørelse. Den politiske organiseringen i Stavanger kommune vurderes i hver valgperiode. I denne sammenheng vurderes reglementsmessige konsekvenser av eventuelle endringer i den politiske organiseringen. Reglementene for de ulike politiske utvalgene inneholder bl.a. en avgrensning av ansvar og myndighet. Politisk organisering og utforming av aktuelle reglement behandles normalt i siste halvdel av valgperioden. Politiske utvalgs myndighet er også regulert i budsjettreglementet som vedtas hvert år i tilknytning til bystyrets godkjenning av handlings- og økonomiplanen. Rådmannens oppfølging av bystyrets vedtak i 2009 om delegering av myndighet Etter bystyrets vedtak i 2009 om delegering av myndighet til rådmannen har rådmannen vært opptatt av å videredelegere sin myndighet i samsvar med prinsippene som ligger til grunn for bystyrets vedtak. De viktigste prinsippene kommer til uttrykk i det alminnelige delegeringsreglementet, 1: Hensikten med å delegere myndighet i kommunen er å sikre og utvikle et funksjonsdyktig lokalt selvstyre, en rasjonell og effektiv forvaltning, en bærekraftig utvikling og borgernes rettssikkerhet. 4

5 Av de prinsippene som her er nevnt, har rådmannen et særskilt ansvar for å drive og utvikle en rasjonell og effektiv forvaltning som ivaretar borgernes rettssikkerhet. Etter rådmannens mening er utviklingen og etableringen av et formalisert delegeringssystem et viktig verktøy for god styring og ledelse i kommunen som også ivaretar hensynet til åpenhet og intern kontroll. Dette har vært, og er fortsatt, et omfattende og tidkrevende arbeid som så langt kan oppsummeres som følger: - Utarbeiding av reglement for delegering fra rådmannen til direktører og fagsjefer som rapporterer direkte til rådmannen - Nettbasert oversikt over delegering av myndighet med hjemmel i lover se lenken nedenfor - Utarbeiding av reglement for delegering fra direktører til aktuelle fagsjefer og virksomhetsledere De to første punktene er gjennomført. Det siste punktet vil bli gjennomført i løpet av høsten. I fortsettelsen må aktuelle bestemmelser oppdateres og videreutvikles. Gjeldende ordning i Stavanger kommune når det gjelder innstillingsordningen Saker til politisk førstegangs behandling framlegges som en hovedregel med rådmannens innstilling. Saker som har vært til forberedende behandling i et kommunalstyre i en sak som skal avgjøres av bystyret, framlegges for bystyret basert på kommunalstyrets innstilling. Det samme gjelder en sak som framlegges for bystyret via formannskapet: formannskapets vedtak har status som innstilling overfor bystyret. For sammenhengens skyld presiseres at rådmannen i henhold til kommuneloven har ansvaret for en forsvarlig utredning i saker som framlegges for politisk behandling. Spesielt om innstillingsordning og behandling av saker når rådmannen er inhabil Det følger av kommuneloven at når rådmannen er inhabil, er også direktører og andre ansatte i kommunen inhabile til å delta ved behandlingen av en sak. Inhabiliteten gjelder imidlertid kun i forhold til å treffe avgjørelse, og administrasjonen vil derfor fortsatt kunne forberede saken. Slike saker oppstår sjelden. Innarbeidet praksis i Stavanger kommune er at kommuneadvokaten går inn i rådmannens sted når rådmannen fratrer som inhabil. Dette gjelder både ved å skrive under på aktuelle saker til politisk behandling og gjennom å delta ved behandlingen av saken i aktuelt politisk organ. Dette er det hjemmel for på grunnlag av kommuneadvokatens frie og uavhengige stilling. Rådmannen er opptatt av at selv om slike saker oppstår sjelden, er det viktig at slike situasjoner håndteres på en ryddig måte med en god dialog mellom den politiske og administrative ledelsen. Alternativ håndtering er å trekke inn en setterådmann utenfra kommunens administrasjon. Etter rådmannens mening fungerer gjeldende ordning godt og bør som en hovedregel opprettholdes. Rådmannens kommentarer 5

6 Sett fra rådmannens side er det ikke behov for å foreta de store endringene i gjeldende regelverk og ordninger. Gjeldende delegeringsreglement og innstillingsordning har etter rådmannens mening en hensiktsmessig utforming. Ut fra den konkrete lovendringen skulle det ikke være noe til hinder for en videreføring av gjeldende regelverk og ordninger. Etter rådmannens oppfatning bør hovedelementene i nåværende delegeringsreglement videreføres og kobles sammen med en innstillingsordning basert på gjeldende ordning. Videre bør det henvises til bestemmelser som regulerer ansvars- og myndighetsforhold for politiske utvalg. Denne tilnærmingen innebærer følgende: - Delegeringsreglementet kobles sammen med omtale av innstillingsordningen - Delegeringsreglementet, slik det i prinsippet er utformet med alminnelig delegeringsreglement og delegering av myndighet til rådmannen basert på en negativ avgrensning av myndighet, beholdes - Delegeringsreglementet viser til bestemmelser som regulerer ansvars- og myndighetsforhold for folkevalgte utvalg - Nåværende delegeringsreglement kvalitetssikres bl.a. for vurdering av spørsmålet om ytterligere lovhenvisninger bør foretas Det nye delegeringsreglementet foreslås bygget opp som følger: Del I Innstillingsordningen Del II Alminnelig delegeringsreglement for Stavanger kommune Del III Ansvars- og myndighetsforhold for folkevalgte utvalg Del IV Delegering til rådmannen Omtalen av innstillingsordningen foreslås med utgangspunkt i gjeldende ordning slik den er skissert i denne saken. Alminnelig delegeringsreglement for Stavanger kommune, slik det ble vedtatt av bystyret , foreslås opprettholdt. Ansvars- og myndighetsforhold for folkevalgte utvalg omtales kort med henvisning til reglementene for de ulike utvalgene, budsjettreglementet og andre beslutninger. Delegering til rådmannen bygger på samme lest som bystyrets vedtak med en ajourført oversikt over aktuelle lover som hjemler delegering. I 3 er føyd til en formulering om at rådmannen opptrer på kommunens vegne i forliksrådet. Forslag til delegeringsreglement i henhold til kommunelovens 39 nr. 2 følger vedlagt. Forslag til vedtak: Bystyret godkjenner reglement for delegering av myndighet og innstillingsrett i Stavanger kommune med hjemmel i kommunelovens 39 nr. 2 slik det framkommer som vedlegg i denne saken. Inger Østensjø rådmann Jarl Harry Gjedrem saksbehandler Vedlegg: Reglement for delegering av myndighet og innstillingsrett i Stavanger kommune med hjemmel i kommunelovens 39 nr. 2 6

7 Vedlegg Reglement for delegering av myndighet og innstillingsrett i Stavanger kommune med hjemmel i kommunelovens 39 nr. 2 Del I Innstillingsordningen Saker til politisk førstegangs behandling framlegges som en hovedregel med rådmannens innstilling. Saker som har vært til forberedende behandling i et kommunalstyre i en sak som skal avgjøres av bystyret, framlegges for bystyret basert på kommunalstyrets innstilling. Saker som framlegges for bystyret via formannskapet, framlegges for bystyret basert på formannskapets innstilling. Del II Alminnelig delegeringsreglement for Stavanger kommune 1 Hensikt med delegering Hensikten med å delegere myndighet i kommunen er å sikre og utvikle et funksjonsdyktig lokalt selvstyre, en rasjonell og effektiv forvaltning, en bærekraftig utvikling og borgernes rettssikkerhet. 2 Bystyrets myndighet Bystyret er det øverste besluttende kommunale organ, med overordnet ansvar for hele kommunens virksomhet. Bystyret treffer vedtak på vegne av kommunen så langt annet ikke følger av lov eller delegeringsvedtak. Bystyret kan delegere myndighet til ordfører og til fast opprettede utvalg, jf. kommuneloven 9 nr. 5 og 10 nr. 2, samt til rådmannen etter kommunelovens 23 nr Videredelegering Fast opprettede utvalg kan delegere myndighet til rådmannen innenfor rammen av kommuneloven 23 nr. 4. Delegert myndighet etter særlov kan delegeres videre innenfor de rammer vedkommende lov setter. Delegert myndighet til rådmannen eller administrative enheter kan videredelegeres internt i administrasjonen, såfremt annet ikke er uttrykkelig bestemt. 4 Retningslinjer for bruk av fullmakt All delegert myndighet skal utøves i samsvar med delegeringsvedtaket, de saksbehandlingsregler som følger av lov, forskrifter og kommunens etiske retningslinjer. For øvrig skal all delegert myndighet utøves innenfor plan- og budsjettrammer og øvrige reglementer og retningslinjer vedtatt av overordnet organ. 5 Tilbakekalling av delegert myndighet Den instans som har delegert myndighet, kan trekke den delegerte myndighet tilbake. Dette gjelder også for enkeltsaker. 6 Rett til å unnlate bruk av delegert myndighet Den som har fått delegert myndighet kan i særskilte tilfeller overlate til overordnet organ å treffe avgjørelse i en konkret sak. 7 Omgjøringsrett 7

8 Et overordnet organ kan av eget tiltak omgjøre vedtak fattet av underordnet organ innenfor rammen av forvaltningsloven Anke Ankebestemmelsene framgår av reglementet for vedkommende politiske utvalg. 9 Kontroll Bystyret fører gjennom kontrollutvalget kontroll med at delegert myndighet utøves i samsvar med regler og intensjon for delegering. Del III Ansvars- og myndighetsforhold for folkevalgte utvalg Avgrensning av myndighet for politiske utvalg foretas gjennom delegeringsreglementet, reglement for vedkommende utvalg, budsjettreglementet og andre beslutninger. Del IV Delegering til rådmannen Rådmannens oppgaver og myndighet etter kommuneloven Administrasjonssjefens oppgaver og myndighet. 1. Administrasjonssjefen er den øverste leder for den samlede kommunale eller fylkeskommunale administrasjon, med de unntak som følger av lov, og innenfor de rammer kommunestyret eller fylkestinget fastsetter. 2. Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. 3. Administrasjonssjefen har møte- og talerett, personlig eller ved en av sine underordnede, i alle kommunale eller fylkeskommunale folkevalgte organer med unntak av kontrollutvalget. 4. Kommunalt og fylkeskommunalt folkevalgt organ kan gi administrasjonssjefen myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning, hvis ikke kommunestyret eller fylkestinget har bestemt noe annet. I tillegg til bestemmelsene i kommuneloven og Stavanger kommunes alminnelige delegeringsreglement gjelder følgende bestemmelser: 1 Generelt Rådmannen delegeres myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning, hvis ikke bystyret har bestemt noe annet. Formannskapet og de faste utvalg kan i situasjonsbestemte tilfeller delegere myndighet til rådmannen til å treffe vedtak hvor det er klart at disse selv av tidsmessige grunner ikke rekker å behandle en sak. Slik delegering skal være tidsbegrenset. 2 Rådmannens fullmakt til å undertegne dokumenter Rådmannen delegeres fullmakt til å undertegne dokumenter på kommunens vegne, herunder bl.a.; Skjøter 8

9 Avtaledokumenter Kontrakter Søknadsskjema Garantier 3 Rådmannens søksmålskompetanse og myndighet til å opptre på vegne av kommunen i forliksrådet Rådmannen delegeres myndighet til å beslutte at kommunen skal gå til søksmål eller anvende rettsmidler til ivaretakelse av kommunens interesser og myndighet, hvis ikke annet er bestemt. I særlige tilfelle forelegges spørsmålet for formannskapet for uttalelse. Rådmannen opptrer på vegne av kommunen i forliksrådet. 4 Rådmannens anvisningsmyndighet Rådmannen, eller den han/hun gir myndighet, har anvisningsmyndighet. 5 Rådmannens fullmakt innen økonomiforvaltning Rådmannens fullmakter innen økonomiforvaltningen er regulert i følgende bestemmelser: Budsjettreglementet Finansreglementet 6 Rådmannens fullmakt innen personalforvaltning Rådmannen har følgende myndighet innen personalforvaltning: myndighet i henhold til personalreglementet foreta ansettelser og oppsigelser i stillinger under direktørnivå gjennomføre kommunens lønnsforhandlinger, fastsette lønn for stillinger og fastsette individuell lønn. avgjøre organisering innenfor tjenesteområdene, samt organisering av stabs- og støttefunksjoner i sentraladministrasjonen. 7 Rådmannens fullmakt innen oppvekst og levekår hjemmelsgrunnlag Lov om grunnskolen Lov om barnehager Lov om voksenopplæring Arbeids- og velferdsforvaltningsloven Barneloven Barnevernloven 9

10 Introduksjonsloven Kommunehelsetjenesteloven Pasientrettighetsloven Smittevernloven Sosialtjenesteloven Tobakkskadeloven Vergemålsloven Ev andre lover 8 Rådmannens fullmakt innen bymiljø og utbygging hjemmelsgrunnlag Vegloven (aktuelle deler) Vegtrafikkloven (aktuelle deler) Plan- og bygningsloven (aktuelle deler) Forurensningsloven Lov om kommunale vann- og kloakkavgifter Naturvernloven Friluftsloven Viltloven Innlandsfiskeloven Lov om motorferdselsloven i utmark og vassdrag Vannressursloven Alkoholloven Lov om serveringsvirksomhet Ev andre lover 9 Rådmannens fullmakt innen kultur og byutvikling - hjemmelsgrunnlag Plan- og bygningsloven Vegloven (aktuelle deler) Vegtrafikkloven (aktuelle deler) Delingsloven Lov om eierseksjoner Lov om eiendomsregistrering (matrikkelloven) Eiendomsskatteloven Ev andre lover. 10