Planlegging i endring: klarer planleggingen å håndtere stadig mer komplekse samfunnsproblemer?

Transkript

1 Planlegging i endring: klarer planleggingen å håndtere stadig mer komplekse samfunnsproblemer? Gro Sandkjær Hanssen, Norsk institutt for by- og regionforskning

2 Grunnlag «Håndtering av motstridende hensyn i kompakt byutvikling» ( ) «Evaluering av plandelen av Plan- og bygningsloven 2008 fungerer plandelen etter intensjonene?» ( )

3 Dagens samfunns- og arealplanlegging: en hybriditet av styringslogikker Hierarkisk styringslogikk Kommuner som viktigste myndighet, planer som styringsinstrument Folkevalgte vedtar rammer for utvikling og er endelig vedtaksmyndighet i reguleringsplaner Markedsorientert gjennomføringsmodell PBL 1985 åpnet for innsending av private planer Utbyggerinitiert utvikling: Flertallet av reguleringsplaner er innsendte planer Nettverks- og forhandlingslogikk Arealplanleggingen preges av forhandlinger mellom kommune og utbygger Styringslogikkene kan spille sammen, men også mot hverandre

4 Samtidig: mer ambisiøse mål for planleggingen Styrket som samordningsverktøy for å koordinere en fragmentert stat og kommunale sektorer Skal løse flere og flere komplekse og gjenstridige samfunnsutfordringer Bærekraftig utvikling, utslippsreduksjon, folkehelse, klimatilpasning Utfordringene skal ofte løses skje lokalt og planlegging ansett som viktig verktøy for å oppnå helhetlig og tverrsektoriell innsats

5 Dette reflekteres i dagens Plan- og bygningslov (2008) Formål ( 1.1) Bærekraftig utvikling til det beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner (interesseavklaring i et fremtidsrettet perspektiv) Langsiktige løsninger Samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser Sikre åpenhet, forutsigbarhet, medvirkning for alle berørte En lang rekke hensyn skal ivaretas ( 3-1), blant annet: Legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling Sikre jordressurser, verne verdifulle landskap og kulturmiljøer.. etc Ta klimahensyn gjennom løsninger for energiforsyning og transport Fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller, bidra til å forebygge kriminalitet En lov med store ambisjoner, som skal ivareta en rekke til dels motstridende hensyn

6 Kompakt byutvikling = bærekraftig utvikling? Kompakt byutvikling tydeligere nasjonalt mål for regional og lokal utvikling (SPR-BAT 2014) Ivaretas den grønne og sosiale bærekraftdimensjonen? Kvalitativt gode bomiljøer og bymiljøer (torg og møteplasser) Blågrønne byer (blågrønn struktur, biologisk mangfold, karbonfrie) Helsefremmende (folkehelse) Robuste (klimaendringer) Hvordan få til kvalitativ god kompakt byutvikling i en utbyggerinitiert arealplanlegging? «create a good society through Markedet viktig driver og gjennomfører, hvordan spiller economics planinstrumentene as if sammen med markedslogikken? people and nature Hvordan legger denne institusjonelle rammen til rette matter? for (Stillwell sosial og miljømessig bærekraftig byutvikling? 2000:11)

7 Hvordan brukes planinstrumentene til å styre utviklingen og til å sikre kvalitet i fortetting?

8 Veldig varierende Planinstrumentene finnes Noen kommuner har aktiv arealpolitikk Oslo: «banebasert fortetting» Områderegulering på Furuset gir retning til et 7-8 private planforslag Gjennomføringsmodellen kan føre til en mismatch mellom politiske strategier og faktisk utvikling Må da være tilrettelegger, motivator: Forsøker å mobilisere private utbyggere i Groruddalen Flernivåproblematikk Andre kommuner styrer arealpolitikk mindre Responderer på private initiativ uten å gi klar retning Mye dispensasjon fra overordn.plan Størrelse/press/kompetanse/politikk Uutnyttet utviklingspotensial

9 Miljømessig bærekraft

10 Miljømessig bærekraft - indre motsetninger Fortetting begrunnes med Utslippsreduksjon (klimahensyn) Bevaring av markagrenser og landbruksområder Den klassiske motsetning mellom vekst og vern intensiveres i by Fortetting representerer et konstant press på fellesgoder i byen, som blågrønn struktur og vern av biomangfold Nye motsetninger innenfor miljødimensjonen av bærekraftbegrepet kommer til syne Grønnstrukturens betydning for rekreasjon har fått gjennomslag i byutviklingen. Klimatilpasningshensyn begynner å bli viktigere

11 Men dagens kompakte byutvikling er i liten grad tilpasset et klima i endring Bygger ned naturlige flomveier i by Manglende overvannshåndtering «Sea-shore-development» tar ikke i tilstrekkelig grad hensyn til havnivåstigning og stormflo Økt bygging langs elver (som endrer karakter) og skredutsatte områder

12 Manglende klimatilpasning får store økonomiske konsekvenser for private og for offentlige myndigheter (Fra Finans Norge)

13 Hvordan vri kommunenes arealplanlegging i en mer forebyggende retning? Må erstatningsordningene endres? Statens naturskadefond Forsikringsregler, dekker bygg men ikke tomt Regelendringer? PBL 2008 Forskrifter Hva slags kunnskapsgrunnlag plikter man å hente inn i arealplan/ reguleringsplansaker? Fragmentert kunnskapsinnhenting, ikke oversikt over sumeffekter Hvilket plannivå skal det hentes inn på (hvem er bestiller)? Hvem tar kostnaden? Kommune eller private utbyggere?

14

15 Nye verktøy i arealplanlegging tas i bruk: Blågrønn faktor

16 Sosial bærekraft

17 Sosial bærekraft Bokvalitet: Den sosiale bærekraftdimensjonen støter mot økonomiske hensyn Større variasjon i boligkvaliteter etter oppheving av kvalitetsnormer (Husbanken), nå også innenfor de enkelte boligprosjektene Uteareal hevet over bakkenivå, få og trange lekeområder Stiller høye krav til: vilje til kvalitet hos utbygger dyktighet (overtalelsesevne) hos arkitekt/konsulent kommunal vilje til å stille kvalitetskrav Utviklingen av offentlige rom i en tettere by Økt oppmerksomhet rundt behovet for gode, inkluderende offentlige rom Stadig flere privat eide, privat utviklede og privat driftede offentlige rom Trenger planmessig forankring, gjennom for eksempel «harde» instrument: planbestemmelser

18 Eks styring av privat utviklede offentlige rom Planinstrument ihht PBL og utenfor PBL for å få mer fleksibilitet Hvordan gjennomføre disse føringene i fragmentert utvikling med mange reguleringsplaner?

19 Stadig flere privat eide, privat utviklede og privat driftede offentlige rom tilgjengelige for alle? Bruk: Fjordbyens politisk vedtatte mål og visjoner la stor vekt på tilgjengelighet for alle Tjuvholmen: Badeforbud etter kl 20, privat selskap eiere og drifter områdets offentlige rom I henhold til de politiske mål? Kan man tigge der, demonstrere, være gatemusikant?

20 Klarer man ved dagens plansystem å sikre helsefremmende arealutvikling i by- og tettsteder?

21 Eksempler på viktige faktorer i arealplanleggingen som kan virke helsefremmende: Grønnstruktur og bymark, byskog Lekeplasser og aktivitetsområder Trygge skoleveier Bomiljø som stimulerer til uteaktivitet Men også faktorer som: Sosiale møteplasser Unngå sosial segregering Unngå at ulemper og gevinst ved kompakt byutvikling følger sosial lagdeling (vil da forsterke ulikhet også i helse) Tilgang til tjenester, service og arbeidsplasser

22 Demokratisk korrektiv Ovenfra: politisk styring Nedenfra: medvirkning (sivilsamfunn, handelsstand, organiserte interesser) Skyttertunet seniortun, Kongsberg. Egenorganisert, samvirkemodell. 13 boliger og felleshus Blinken, (fra (Schmidt 2014)

23 Samvirkemodellen, 27 boliger Doyèn, Samvirkemodell,utbyggerstyrt, med felleslokaler, Doyèn 24 boliger med felles lokaler, Eidsvoll, 2010 Eidsvoll

24 Servicemodellen: Selvaag Pluss Løren torg, Oslo, 108 boliger med betjent resepsjon og felleslokaler Fellesmiddager og treff. Hjelp fra vertskap eller naboer

25 Utfordrende å få til helsefremmende byutvikling: Planverktøyene finnes i PBL 2008 Både til å sette politiske mål og visjoner Verktøy for å sikre at det gjennomføres (planbestemmelser og retningslinjer, hensynsoner, arealformål grønnstruktur) Noen få kommuner tilrettelegger for nye boformer for eldre gjennom planlegging Men gjennomføringsmodellen vanskeliggjør det Private utbyggere er gjennomførere Avhengig av samspillet mellom kommune og private aktører Ofte manglende politisk (og adm) bevissthet, evne og vilje til å ta instrumentene i bruk i dette øyemed Ikke konkrete krav Mer bruk av anbefalinger

26 Behov for demokratiske korrektiv nedenfra for å sikre sosiale hensyn?

27 Generelt, hvilke hensyn og interesser settes oftest opp mot hverandre i fortettingsprosesser? Attraktivitet/tilflytting vs fortetting Boligbygging vs næringsbygg Sentrumsutvikling vs eksisterende spredtbygde bebyggelsesmønstre Tilstrekkelig sosial og teknisk infrastruktur vs fortetting/økonomi Eksisterende beboeres ønske om å bevare området vs utvikling/fortetting Fortetting/boligbehov/økonomi vs vern (jordvern, natur-/friluftsområder/grøntstruktur) Plansjefer Politikere i planutvalg Ordførere utbyggere

28 Generelt, hvilke hensyn mener du får oftest gjennomslag i fortettingsprosesser i kommunen? Attraktivitet Naturvern, miljø-, klimahensyn Eksisterende beboere Boligformål, antall boliger Utbygd sosial og teknisk infrastruktur Jordvern Knutepunktsutvikling, fortetting, varierte funksjoner Utbygger-/ næringsinteresser, økonomi Utbyggere Plansjefer Politikere i planutvalg Ordførere

29 Forklaring: Mangel på sammenheng mellom overordnet og detaljert planleggin «Utearealer og barnevennlige omgivelser blir nedprioritert mot bygging av arealer som genererer inntekter. Eksisterende bebyggelse havner i skyggen og mister utsikt og sol» (privat utbygger) «Administrasjonens fokus på gode uteoppholdsarealer, grønne arealer og byggehøyde kan skape konflikt med utbyggere som da henvender seg direkte til politikerne. Politisk evne til å følge opp langsiktige planer er viktig for å få til gode prosesser hvor grunnlaget for en balansert utvikling kan legges. (Planansvarlig)

30 Oppsummert: hva må til? Større evne og vilje til strategisk styring og forankring Manglende sammenheng mlm overordnet og detaljert planlegging Avklaringer mlm motstridende hensyn må tas på overordnet plannivå vil gi større forutsigbarhet Krever bevissthet og vilje hos politisk ledelse Gjennomføringsmodellen krever samspill og følsomhet for markedslogikken (hos både planleggere og politikere) Utbyggere fått økte frihetsgrader bør de stilles mer til ansvar som planeiere? Mer deltakende planlegging Inkludering av ressurskontrollerende aktører og innbyggere Kanalisere inn lokal kunnskap for å øke problemløsningen Større tillit og legitimitet til lokale planer og strategiske valg Samarbeid på tvers forvaltningsnivåer

31 Er enhetene for planlegging hensiktsmessige for å oppnå bærekraftig byutvikling? «Spatial fit» Den primære planenhet: kommunen Hensiktsmessig enhet for bærekraftig utvikling? Nei By-omland og regioner må sees i sammenheng også planmessig Interkommunale plansamarbeid Pålagt plansamarbeid mellom Oslo Akershus Må ha mot til å bruke styringspotensialet i regionale planinstrument

32 PBL 2008 gir sterkere styringsmuligheter gjennom regionale planer Juridisk bindende planretningslinjer som kommunene må forholde seg til i sin planlegging Prioriterte vekstområder Vekst bør gå foran vern av jordbruksområder og regional grønnstruktur i prioriterte vekstområder, mens vernet bør stå sterkere utenfor.

33 Takk for oppmerksomheten!