Offentlige anskaffelser 11 Håndhevelse av anskaffelsesregelverket

Transkript

1 Dosent Ingun Sletnes Offentlige anskaffelser 11 Håndhevelse av anskaffelsesregelverket Administrasjon og ledelse og organisasjon og forvaltning

2 Håndhevingsregler Dagens regelverk ble innført i 2012 og bygger på håndhevingsdirektivet i EU Formål med nytt direktiv var å effektivisere håndhevelsen og styrke sanksjoneringen av ulovlig direkte anskaffelser Norge har lagt seg på seg på minimumskravene i direktivet I Norge er det de alminnelige domstolene som skal håndtere brudd på anskaffelsesreglene i tråd med håndhevingsdirektivet Det er leverandørene som har hovedansvaret for at sanksjonering skal kunne skje Reglene skal bidra til å forhindre grove brudd på regelverket, særlig brudd på kravet til konkurranse De fleste håndhevingsreglene er gitt i anskaffelsesloven, KOFAs rolle er regulert i klageforskriften Ved endringene i 2012 ble det større muligheter for forbigåtte leverandører til å få kontrakten, ikke bare være henvist til å få erstatning KOFA ble i 2012 kun rådgivende organ, hadde i noen år hatt kompetanse til å ilegge gebyr ved brudd på kunngjøringsreglene (ulovlige direkte anskaffelser) gebyrsakene ble overført til domstolene NOU 2010: 2 Håndhevelse av offentlige anskaffelser 2

3 Revisjonen av håndhevingsreglene i 2016 Reglene om sanksjonering gis i loven - merk at det er gitt en regel om suspensjon i foa 10-3 (bare særlige tjenester) og i foa Loven er endret slik at KOFA igjen får myndighet til å ilegge gebyr for ulovlige direkte anskaffelser Adgangen regjeringen/departementet til å gi pålegg er noe endret, og departementet har fått hjemmel til å ilegge tvangsmulkt Se Prop. 51 L ( ) Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) s om endringene Se KOFA om de sentrale endringene som gjelder KOFA 3

4 Oversikt over ulike overprøvingsmuligheter Klage til oppdragsgiver Klage til KOFA Domstolene Klage til ESA (få saker) Hvilke klagemuligheter en leverandør kan ønske å benytte avhenger av hva leverandøren ønsker å oppnå Et viktig skjæringspunkt er kontraktsinngåelsen 4

5 Klage til oppdragsgiver Ikke regulert i anskaffelsesregelverket direkte Klager vil allikevel kunne komme både på beslutninger truffet underveis i prosessen, og på kontraktstildelingen Oppdragsgiver kan omgjøre beslutninger truffet i prosessen såfremt det ikke er i strid med lov og forskrift, merk her kravet til likebehandling For å avlyse kreves det saklig grunn jf. foran Etter tildeling av kontrakt kan feil ved tildelingsbeslutningen rettes, den skjønnsmessige evalueringen kan ikke endres, jf. foa 10-1 (3) og foa 25-1 (4)

6 KOFA oppgaver og organisering KOFA og KOFAs rolle er hjemlet i loa 11 og 12 og en egen klagenemndsforskrift Oppgaver - rådgivende organ, jf. klageforskriften 1 - sanksjonsorgan i forhold til ulovlige direkte anskaffelser, jf. loa 12 og klageforskriften 1 (ikke trådt i kraft) Oppnevnes av regjeringen for 4 år av gangen, jf. klageforskriften 3 Har et sekretariat, jf. klageforskriften 4 Sammensetning: totalt 10 medlemmer - i den enkelte sak normalt med tre medlemmer, jf. klageforskriften 12 første ledd - fem medlemme i saker av prinsipiell betydning KOFA skal være uavhengig, jf. klageforskriften 5 og 3 siste setning

7 KOFA kompetanse og plikt til å delta i klageprosessen kan uttale seg om brudd på anskaffelsesregelverket, jf. klageforskriften 12 andre ledd når loa og endringer i klageforskriften trer i kraft kan KOFA også ilegge overtredelsesgebyr, jf. loa 12 kan bare prøve lovlighet, jf. tredje ledd i klageforskriften 12 kan som hovedregel ikke gå utenom partenes anførsler, se klageforskriften 12 tredje ledd i overtredelsesgebyrsaker kan gebyr ilegges selv om klager ikke har nedlagt slik påstand og selv om saken trekkes, se nytt fjerde og femte ledd i klageforskriften 13 a skal normalt ikke uttale seg om erstatning, men kan gjøre det i tråd med klageforskriften 12 andre ledd siste setning Oppdragsgivere som omfattes av anskaffelsesloven har plikt til å delta i prosessen for KOFA, jf. loa 11 første ledd

8 Nærmere om klage til KOFA Hvem kan klage? - i vanlige klagesaker krav til saklig interesse, jf. klageforskriften 6 andre ledd, - ved klager over ulovlige direkte anskaffelser ikke noe slikt krav, jf. klageforskriften 13a Klagefrister; - i vanlige saker senest 6 mnd. etter kontraktsinngåelse, jf. klageforskriften 6 andre ledd - ved ulovlige direkte anskaffelser innen 2 år etter kontraktsinngåelse, jf. klageforskriften 13a andre ledd Klagegebyr, jf klageforskriften 13; - i vanlige saker kr ved ulovlige direkte anskaffelser kr Klagegebyrene ble hevet i 2012, det antas at det medførte at antall saker gikk betydelig ned Nytt fra klagegebyret skal tilbakebetales dersom KOFA kommer til at brudd på anskaffelsesreglene kan ha påvirket resultatet av konkurransen - klagegebyret skal tilbakebetales dersom KOFA kommer til at det foreligger en ulovlig direkte anskaffelse

9 Særlig om sanksjonering av ulovlig direkte anskaffelser Hva er en ulovlig direkte anskaffelse? - en anskaffelse som ikke er kunngjort (i strid med anskaffelsesreglene) - en anskaffelse som er kunngjort feil Historikk og begrunnelse for nye regler (se bl.a. Prop. 51 L ( s ) KOFA har plikt til å ilegge overtredelsesgebyr hvis lovbruddet har skjedd med forsett eller grovt uaktsomt, KOFA har adgang til å i legge gebyr ved uaktsomhet, jf. loa 12 første ledd Har oppdragsgiver kunngjort en intensjonskunngjøring etter foa 8-18 eller foa 21-2 kan overtredelsesgebyr ikke ilegges, jf. loa 12 andre ledd Gebyret kan maksimalt utgjøre 15 % av anskaffelsens verdi, se loa 12 tredje ledd om momenter det skal legges særlig vekt på i utmålingen av overtredelsesgebyrets størrelse Adgangen til å ilegge gebyr faller bort to år etter at kontrakt er inngått, jf. loa 12 fjerde ledd, men slik at fristen avbrytes når KOFA sender meddelelse til oppdragsgiver om at klage er mottatt KOFAs vedtak kan ikke påklages, men kan bringes inn for domstolene Også statlige organer og kommuner kan reise søksmål mot KOFAs beslutninger om å ilegge gebyr

10 Domstolsbehandling Domstolsbehandlingen er regulert i tvistemålsloven Det er gitt en del spesielle regler i loa, herunder om alminnelige søksmål, jf. loa 8 og midlertidig forføyning, jf. loa. 9 samt sanksjonsregler Domstolsbehandlingen starter i tingretten Det er ingen forutsetning at en sak er påklaget tidligere for å anlegge søksmål, men må ha rettslig interesse Domstolene kan prøve beslutningers lovlighet, herunder om grensene for forvaltningens skjønn er overskredet Når det gjelder overprøving av KOFAs vedtak om å ilegge overtredelsesgebyr er det gitt særlige regler om overprøvingskompetansen domstolene har, jf. loa 12 sjette ledd

11 Hva slags beslutninger kan domstolen treffe? Før kontrakt er inngått; - sette beslutninger truffet av oppdragsgiver til side fram til kontrakt er inngått dersom beslutningene er i strid med anskaffelsesregelverket, jf. loa 8 - treffe midlertidig forføyning Etter at kontrakt er inngått: - tilkjenne erstatning, se loa idømme overtredelsesgebyr, se loa 14, merk også loa 12 sjette ledd omtalt tidligere - kjenne kontrakt uten virkning, se loa 13 - avkorte kontrakt, se loa 14 - de to sistnevnte sanksjonene innebærer at det må gjennomføres en ny konkurranse hvis en skal bruke en leverandør utenfor egen organisasjon 11

12 Begjæring om midlertidig forføyning, loa 9 Leverandøren som krever slik forføyning ønsker å få kontrakten, skal sikre at kravet ikke går tapt Hensikt å stanse kontraktstildeling eller stille andre av oppdragsgivers beslutninger i ro Kan bare kreves frem til kontrakt er inngått, jf. loa 9 første ledd En midlertidig forføyning kan gjelde inntil et spørsmål om brudd på anskaffelsesregelverket er rettskraftig avgjort Domstolen treffer slik beslutning Treffes det en midlertidig forføyning kan oppdragsgiver ikke gjennomføre beslutningen som forføyningen retter seg mot frem til det er avklart om reglene er fulgt Den som krever slik forføyning må sannsynliggjøre sitt krav Begjæres det midlertidig forføyning mot en tildelingsbeslutning i karensperioden eller i 10 dagers-perioden etter en intensjonskunngjøring suspenderes retten til å inngå kontrakt, jf. loa 9 andre ledd og foa 10-3 og Dette gjelder bare anskaffelser etter del III og anskaffelser av særlige tjenester Formålet er å sikre at retten får tid til å behandle begjæringer og forhindre at kontrakt tildeles før retten har tatt stilling til begjæringen 12

13 Rettsfølgen "uten virkning" LOA 13 Gjelder etter del III, ikke etter del II Gjelder ved alvorlige brudd på anskaffelsesreglene Er vilkårene oppfylt skal sanksjonen idømmes Leverandøren kan rammes hardt 13

14 Når skal kontrakt kjennes "uten virkning" Ved ulovlig direkte anskaffelser - Inntrer selv om vurderingene oppdragsgiver har foretatt er vanskelige - Kan forebygge ved intensjonskunngjøring, meget viktig i praksis, jf. loa 13 andre ledd Ved visse brudd på reglene om tildeling av kontrakt innenfor en rammeavtale eller dynamisk innkjøpsordning dette går vi ikke nærmere inn på Brudd på anskaffelsesreglene i kombinasjon med brudd på reglene for karens eller suspensjon etter - heller ikke dette går vi nærmere inn på 14

15 Kontrakten opprettholdes unntak fra sanksjonen «uten virkning» Hvis det er foretatt en intensjonskunngjøring som foran omtalt, jf. loa 13 andre ledd Hvis det foreligger vesentlige hensyn til allmennhetens interesser jf. loa 13 fjerde ledd Unntaket i loa 13 tredje ledd koblet til rammeavtaler mv. går vi ikke inn på 15

16 Følgene av "uten virkning" Kontrakten annulleres bare for de forpliktelser som ennå ikke er oppfylt (ex nunc), jf. loa 13 siste ledd første setning i fall skal overtredelsesgebyr ilegges også, se siste setning Kontrakten annulleres med tilbakevirkende kraft (ex tunc), jf. loa 13 siste ledd andre setning Retten bestemmer, men for å annullere ex tunc må kontraktsytelsen kunne tilbakeføres i vesentlig samme stand og mengde 16

17 Avkortning og gebyr Gjelder for brudd for anskaffelser foretatt både etter del II og del III Overtredelsesgebyr kan være på inntil 15 % av anskaffelsens verdi KOFA og domstolene har en form for delt kompetanse med hensyn til å ilegge overtredelsesgebyr etter nytt regelverk Vi går ikke nærmere inn på reglene om avkortning 17

18 Erstatningsreglene Hvorfor erstatning? Betydningen av loa 10 - rettspraksis Hvilke betingelser må være oppfylt? - ansvarsgrunnlag - økonomisk tap - adekvat årsakssammenheng Hva har en krav på å få dekket? - Positiv kontraktsinteresse, erstatning for tapt fortjeneste - Negativ kontraktsinteresse, erstatning for utgifter ved å delta i konkurransen Bare domstolene kan gi erstatning, KOFA forsiktige med å uttale seg om erstatning

19 Positiv kontraktsinteresse Tre sentrale dommer i HR - Rt 2001 s Nucleus erstatning for positiv kontraktsinteresse første gang - Rt 2007 s. 983 Reno-Vest - erstatning - Rt 2008 s Rabatt - ikke erstatning

20 Ansvarsgrunnlag positiv kontraktsinteresse Det må foreligge et brudd på regelverket Av en viss grovhet, i Nucleus uttrykt som et krav til vesentlig feil Momenter jf. Nucleus: størrelsen på feilen, type feil, hvor mye er oppdragsgiver å klandre Krav til skyld (culpa)? Trolig ikke, men culpa kan komme inn i vurderingen av om feilen er vesentlig se omtale av Strabagdommen i EF-domstolen neste bilde Kan rettsvillfarelse frita? Kan tenkes jf. Rabatt, forutsetningsvis også Nucleus Momenter: når løsningen av saken ikke er opplagt, ikke i kjerneområdet for forutberegnelighet Kan det stilles mindre strenge krav til en liten oppdragsgiver enn en stor? I Rabatt fremheves det at vegvesenet er en stor aktør og det må stilles strenge krav, det samme gjøres i Nucleus (fylkeskommune), men det er usikkert hvordan det skal tolkes Også potensielle tilbydere kan ha krav på positiv kontraktsinteresse jf. Rt s. 982 (Catch)

21 To avgjørelser i EU-domstolen av betydning for ansvarsgrunnlaget Strabag Østerrike hadde nasjonale regler som krevet culpa for å få erstatning, men slik at det forelå en presumpsjon for at det forelå skyld og det var begrenset hvilke unnskyldningsgrunner som kunne påberopes EU-domstolen sa at det er i strid med håndhevelsesdirektivet å oppstille krav om culpa 21

22 To avgjørelser i EU-domstolen fortsatt Combinatie (Spijker) EU-domstolen uttrykte at det følger av håndhevingsdirektivet at det skal være mulig å få erstatning, men direktivet oppstiller ikke nærmere regler om erstatning Viser til effektivitetsprinsippet og grunnvilkårene for erstatning Løfter fram at det skal foreligge et kvalifisert brudd Er norsk rettspraksis i tråd med dommene? Ja i hvert fall med Combinatie, mer tvilsomt med Strabag Konklusjon; Vesentlige feil, skyld kan inngå i vurderingen, men er ikke et selvstendig vilkår 22

23 Ansvarsgrunnlag negativ kontraktsinteresse Normalt må det foreligge et brudd på regelverket Kan også få slik erstatning noen ganger på annet rettsgrunnlag Klar feil jf. Rt s. 574 (Fire-safe) Krav om vesentlig feil? Mindre krav til bruddet ved negativ kontraktsinteresse ikke så kvalifisert brudd? Ikke avklart, men uttalelse i Rt s. 982 (Catch) er spørrende til det. I den saken forelå det imidlertid en vesentlig feil. Ikke krav til skyld, men også her kan culpa kan komme inn i vurderingen av feilen Også potensielle tilbydere kan ha krav på erstatning for negativ kontraktsinteresse (utgifter ved å prøve å få stoppet en konkurranse) 23