Trondheim kommunerevisjon. Rapport 1/2014-F Trondheim kommunes bruk av utbyggingsavtaler

Transkript

1 Trondheim kommunerevisjon Rapport 1/2014-F Trondheim kommunes bruk av utbyggingsavtaler

2 Forord I denne rapporten oppsummerer Trondheim kommunerevisjon arbeidet med Trondheim kommunes bruk av utbyggingsavtaler. Arbeidet med rapporten har foregått i perioden august 2013 til februar Rådmannen har hatt rapporten på verifisering og høring i perioden3. januar 2014 til 30. januar Rapporten er utarbeidet av Roald Elvegård, Jørn Sundet og Thomas Furunes (prosjektleder). Trondheim 30. januar 2014 Per Olav Nilsen Revisjonsdirektør Thomas Furunes Prosjektleder

3 Sammendrag Om utbyggingsavtaler Utbyggingsavtaler regulerer utbygging av et konkret område, der en eller flere private aktører i samarbeid med kommunen gjennomfører utbygging av den offentlige infrastrukturen innenfor rammen av en kommunal arealplan, det vil si kommuneplanens arealdel, reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Utbyggingsavtalen regulerer byggingen av den offentlige infrastrukturen som er nødvendig for at en utbygger skal få bygge ut et område. Den offentlige infrastrukturen kan deles i teknisk infrastruktur og sosial infrastruktur. Med teknisk infrastruktur menes blant annet veg, fortau og anlegg for vann og avløp, samt offentlige friområder og avfallssug. Med sosial infrastruktur menes for eksempel sykehjem, barnehager og skoler. En utbyggingsavtale kan omfatte at utbygger skal bygge ut den tekniske infrastrukturen for et område, men ikke den sosiale infrastrukturen. Trondheim kommune bruker to typer utbyggingsavtaler, den vanlige utbyggingsavtalen og en utbyggingsavtale etter anleggsbidragsmodellen. I en vanlig utbyggingsavtale er utbyggeren ansvarlig for utbyggingen av et område, og kommunen har ikke noe ansvar utover å overta de offentlige infrastrukturanlegg som bygges etter at disse står ferdige. Anleggene overdras til kommunen vederlagsfritt. Alternativet til en vanlig utbyggingsavtale er at man bruker anleggsbidragsmodellen. Ved denne fremgangsmåten inngår kommunen avtale med entreprenør og går inn som ansvarlig byggherre for de offentlige anleggene. Anleggsbidragsmodellen innebærer at kommunen får et kontraktsforhold til entreprenør. Ved bruken av anleggsbidragsmodellen er kommunen tiltakshaver og anskaffer anleggene selv. Kommunen kan som en følge av ordningen med momskompensasjon trekke fra merverdiavgiften for de offentlige anleggene. Utbygger dekker de kostnader kommunen pådrar seg ovenfor entreprenør i form av et anleggsbidrag. For å dekke kommunens utgifter med administrasjon av anleggsbidragsmodellen må utbygger i tillegg betale et administrasjonsgebyr. Gjennom denne ordningen vil utbygger får en fordel ved å få refusjon for merverdiavgift for de offentlige anleggene.. I Trondheim kommune er ansvaret for ivaretakelse av kommunens utbyggingsavtaler lagt til Eierskapsenheten ved avdeling for Lovforvaltning. Utbyggingsavtalene håndteres i samarbeid med Kommunalteknikk og Trondheim bydrift. Problemstillinger Kommunerevisjonen har valgt følgende problemstillinger for sin forvaltningsrevisjon: 1. Følger Trondheim kommune reglene om bruk av utbyggingsavtaler? 2. Har rådmannen håndtert risikoene rundt utbyggingsavtaler tilstrekkelig? Kommunens bruk av utbyggingsavtaler Det er et krav at kommunen skal forankre bruken av utbyggingsavtaler i et kommunestyrevedtak. Kommunen har gjennom vedtaket i kommuneplanens arealdel for 2012 til 2024 forankret sin bruk av utbyggingsavtaler i henhold til regelverket. Revisjonens gjennomgang viser at kommunen beregner seg et administrasjonsgebyr for administrasjonen av avtaler etter anleggsbidragsmodellen og at dette blir krevet inn fra utbygger. For en av utfaktureringene er det krevet inn et for høyt beløp, noe kommunen selv har fanget opp og vil korrigere. Revisjonen mener den økonomiske oppfølgingen av avtalene etter anleggsbidragsmodellen er tilfredsstillende. Kommunen plikter å kunngjøre oppstart av forhandlinger og ferdigstillelse av forhandlinger om utbyggingsavtaler. Revisjonen er kritisk til at kommunen i flere tilfeller ikke har kunngjort oppstart av

4 forhandlinger eller ferdigstillelse av forhandlinger i henhold til regelverket. Revisjonen mener at Rådmannen må sikre at kunngjøring skjer i henhold til regelverket. Etter revisjonens mening må det etableres et system for å sikre dokumentasjon på kommunens håndtering av regelverket om offentlige anskaffelser i forbindelse med bruk av utbyggingsavtaler etter anleggsbidragsmodellen. Revisjonen registrerer videre at det ikke skjer noen oppfølging av regelverket om offentlige anskaffelser i forhold til vanlige utbyggingsavtaler, til tross for at det står i avtalene at utbygger skal følge regelverket om offentlige anskaffelser. Trondheim kommune påtar seg ansvar etter byggherreforskriften ved bruk av anleggsbidragsmodellen. Etter revisjonens mening er kommunens oppfølging av byggherreforskriften mangelfull. Kommunen utpeker kun byggherrens representant og koordinatorer for prosjektering og gjennomføring. Vi mener det er nødvendig med en nærmere oppfølging av at byggherrens representant og koordinatorene faktisk utøver sine plikter etter byggherreforskriften. Videre må kommunen sikre at byggherrens representant faktisk er i en slik posisjon at han kan ivareta sine plikter på en uavhengig måte. Revisjonen vil videre påpeke at slik anleggsbidragsmodellen praktiseres i dag kommer kommunen inn som byggherre på et relativt sent stadium, i noen tilfeller så sent at prosjektering allerede er gjennomført. Rådmannen bør gjennomføre en risikovurdering av hvilken innvirkning dette har på ivaretakelsen av ansvaret som byggherre. Ved bruk av anleggsbidragsmodellen påtar kommunen seg risiko fordi det er kommunen som inngår avtale med entreprenør. Revisjonen mener at det er kritikkverdig at rådmannen i flere tilfeller ikke har sørget for å få den sikkerhet som i henhold til avtalene skal stilles. To av disse tilfellene gjelder avtaler etter anleggsbidragsmodellen. Her er det imidlertid i ettertid etablert sikkerhet i form av midler på sperret konto. Revisjonen er også kritisk til at i to tilfeller er den avtale sikkerhet mindre enn kontraktssummen med entreprenør. Konklusjon Vår undersøkelse viser at kommunen stort sett følger reglene om bruk av utbyggingsavtaler. Imidlertid har kommunen i flere tilfeller ikke kunngjort oppstart av forhandlinger eller ferdigstillelse av forhandlinger i henhold til regelverket. Når det gjelder rådmannens håndtering av risikoene knyttet til bruken av utbyggingsavtaler, påpeker revisjonen at bestemmelser om sikkerhetsstillelse ikke alltid blir fulgt opp av rådmannen. Revisjonen mener også at rådmannens håndtering av risikoen knyttet til byggherreforskriften er mangelfull.

5 5 Innhold 1 Bakgrunn Om utbyggingsavtaler Nærmere om anleggsbidragsmodellen Problemstillinger Revisjonskriterier Metode Kommunens bruk av utbyggingsavtaler Vedtak om bruk av utbyggingsavtaler Inngåelse av utbyggingsavtaler Gjennomføring av avtalene Kunngjøring av oppstart av forhandlinger og av ferdig avtale Oppfølgingen av regelverket om offentlige anskaffelser Oppfølging av byggherreforskriften Vurderinger Konklusjon Rådmannens høringssvar Litteraturliste Vedlegg Samlet oversikt over revisjonskriterier... 26

6 6 Bakgrunn Om utbyggingsavtaler 1 Bakgrunn 1.1 Om utbyggingsavtaler Denne forvaltningsrevisjonen om Trondheim kommunes bruk av utbyggingsavtaler ble bestilt i kontrollkomiteens møte 29. mai Utbyggingsavtaler regulerer utbygging av et konkret område, der kommunen i samarbeid med en eller flere private aktører gjennomfører utbygging av den offentlige infrastrukturen innenfor rammen av en kommunal arealplan, det vil si kommuneplanens arealdel, reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Utbyggingsavtalen regulerer byggingen av den offentlige infrastrukturen som er nødvendig for at en utbygger skal få bygge ut et område. Den offentlige infrastrukturen kan deles i teknisk infrastruktur og sosial infrastruktur. Med teknisk infrastruktur menes blant annet veg, fortau og anlegg for vann og avløp, samt offentlige friområder og avfallssug. Med sosial infrastruktur menes for eksempel sykehjem, barnehager og skoler. En utbyggingsavtale kan omfatte at utbygger skal bygge ut den tekniske infrastrukturen for et område, men ikke den lovpålagte sosiale infrastrukturen. Den sosiale infrastrukturen må kommunen selv sørge for å bygge ut. Trondheim kommune bruker to typer utbyggingsavtaler, den vanlige utbyggingsavtalen og en utbyggingsavtale etter anleggsbidragsmodellen. I en vanlig utbyggingsavtale er utbyggeren ansvarlig for utbyggingen av et område, og kommunen har ikke noe ansvar utover å overta de offentlige infrastrukturanlegg som bygges etter at disse står ferdige. Anleggene overdras til kommunen vederlagsfritt. En vanlig utbyggingsavtaler er illustrert i figur 1 nedenfor. Figur 1: Vanlig utbyggingsavtale Alternativet til en vanlig utbyggingsavtale er at man bruker anleggsbidragsmodellen. Da er kommunen byggherre 1 for de offentlige anleggene og inngår avtale med entreprenør om byggingen. Anleggsbidragsmodellen innebærer at kommunen får et kontraktsforhold til entreprenør. Ved bruken av anleggsbidragsmodellen er kommunen tiltakshaver og anskaffer anleggene 1 Med byggherre menes person eller firma som på egne vegne får ført opp en bygning eller et anlegg.

7 Bakgrunn Nærmere om anleggsbidragsmodellen 7 selv. 2 Kommunen kan som en følge av ordningen med momskompensasjon trekke fra merverdiavgiften for de offentlige anleggene. Utbygger dekker de kostnader kommunen pådrar seg ovenfor entreprenør i form av et anleggsbidrag. For å dekke kommunens utgifter med administrering av anleggsbidragsmodellen, må utbygger i tillegg til anleggsbidraget betale et administrasjonsgebyr. Gjennom denne ordningen vil utbygger få en fordel ved å få refusjon for merverdiavgift for de offentlige anleggene.. En utbyggingsavtale etter anleggsbidragsmodellen er illustrert i figur 2 nedenfor. Figur 2: Utbyggingsavtale etter anleggsbidragsmodellen I Trondheim kommune er ansvaret for ivaretakelse av kommunens utbyggingsavtaler lagt til avdeling for Lovforvaltning ved Eierskapsenheten. Dette håndteres i samarbeid med Kommunalteknikk og Trondheim bydrift. Kommunalteknikk har ansvaret for å godkjenne de tekniske planene for de offentlige anleggene som skal bygges. Trondheim bydrift har ansvaret for å følge opp byggingen underveis, og har ansvaret for drift og vedlikehold av anleggene etter at disse er ferdigstilt. Ved bruk av anleggsbidragsmodellen har Trondheim bydrift også ansvaret for å følge opp at regelverket om offentlige anskaffelser blir fulgt. 1.2 Nærmere om anleggsbidragsmodellen I saken om utbygging av Grilstadfjæra 3 vedtok bystyret å bruke anleggsbidragsmodellen også i andre tilfeller hvor det oppnås tilfredsstillende avtale med den private utbyggeren. Bakgrunnen for saken var en samarbeidsavtale mellom Trondheim kommune og Jenssen & Co AS om utviklingen av Grilstadfjæra inklusiv kommunal småbåthavn. I reguleringsplanen 4 for området opplyses det at det er regulert inn offentlig infrastruktur kostnadsberegnet til cirka 203 millioner kroner eksklusiv merverdiavgift. Ifølge saksfremlegget vil bruk av anleggsbidragsmodellen være litt mer krevende enn en vanlig utbyggingsavtale. En åpning for bruk av anleggsbidragsmodellen ville føre til at andre utbyggere vil ønske å benytte modellen, da det åpenbart vil være økonomisk fordelaktig for private som bygger ut offentlig infrastruktur. Samtidig ser rådmannen at dette vil kunne gi positive utslag for Trondheim kommune generelt i form av økt aktivitet i bygg- og anleggsbransjen. Ved å benytte en slik modell vil utbygger få et økonomisk incitament til å sette i gang prosjekter på et tidligere tidspunkt enn man ellers ville gjort. Dermed vil man også kunne oppleve at utbygging av offentlig infrastruktur blir gjennomført tidligere enn forventet. 2 I henhold til vanlige prosedyrer for kommunens overtagelse av bygninger og anlegg som de bygger selv, blant annet er det krav om en formell overtagelsesforretning mellom kommunen og entreprenør. 3 Saken ble behandlet i bystyrets møte 10. juni 2010, saksnummer 89/10. 4 Reguleringsplan r0391a, vedtatt av bystyret 28. mai 2009.

8 8 Bakgrunn Problemstillinger 1.3 Problemstillinger Kommunerevisjonen har valgt følgende problemstillinger for sin forvaltningsrevisjon: 1. Følger Trondheim kommune reglene om bruk av utbyggingsavtaler? 2. Har rådmannen håndtert risikoene rundt utbyggingsavtaler tilstrekkelig? 1.4 Revisjonskriterier I denne forvaltningsrevisjonen har vi tatt utgangspunkt i revisjonskriterier fra plan- og bygningsloven 5, kommuneloven 6, byggesaksforskriften 7 og bystyresaken om Grilstadfjæra. Revisjonskriteriene framgår av det enkelte delkapittel. 1.5 Metode I arbeidet med denne forvaltningsrevisjonen er det benyttet intervju og dokumentgjennomgang. Totalt er det gjennomført ni intervjuer med ansatte i Eierskapsenheten, Trondheim bydrift og Kommunalteknikk. Dette er ansatte som er involvert i forhandlingene om utbyggingsavtaler eller har andre roller slik som for eksempel teknisk godkjenning av de offentlige anleggene eller kontroll av disse under byggingen. I tillegg er det gjennomført e-postintervjuer med tre forskjellige utbyggere som kommunen har utbyggingsavtale med. Revisjonen har gått nærmere inn på 15 utbyggingsavtaler, valgt ut fra en liste over 75 aktuelle utbyggingsavtaler fra 2010 og fremover. Av de femten er åtte avtaler etter anleggsbidragsmodellen. Revisjonen har hatt fokus på følgende forhold vedrørende disse avtalene: Om kunngjøring av oppstart av forhandlinger og sluttføring av forhandlinger er foretatt Om utbygger har stilt sikkerhet i henhold til avtalen Om sikkerheten som er stilt er tilstrekkelig i forhold til avtalene med entreprenør (gjelder for avtaler etter anleggsbidragsmodellen) Om reguleringsplan er vedtatt før utbyggingsavtale er inngått Om kommunen har fått overdratt eiendomsforholdene til arealene som er omhandlet i avtalen før bygging starter (gjelder for avtaler etter anleggsbidragsmodellen) Vi har også gjennomgått prosjektregnskapene for åtte utbyggingsavtaler etter anleggsbidragsmodellen. Det er tatt ut prosjektregnskap fra regnskapssystemet ERV. Vi har kontrollert inngående og utgående fakturaer og i hvilken grad kommunen forskutterer ovenfor entreprenør. 5 Lov av 27. juni 2008 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven). 6 Lov av 25. september 1992 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). 7 Forskrift av 3. august 2009 nr 1028 om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- og anleggsplasser (byggherreforskriften).

9 2 Kommunens bruk av utbyggingsavtaler Kommunens bruk av utbyggingsavtaler Vedtak om bruk av utbyggingsavtaler Vedtak om bruk av utbyggingsavtaler Revisjonskriterier Bruk av utbyggingsavtaler må forankres i kommunestyrevedtak som klargjør når utbyggingsavtale er en forutsetning for utbygging og hvilke typer tiltak det kan være aktuelt å forhandle om i avtalene Fakta Gjennom sitt vedtak om kommuneplanens arealdel 2012 til har bystyret vedtatt bestemmelser og retningslinjersom forutsetter at utbyggingsavtale inngås i henhold til vedtatt arealplan 9 med tilhørende bestemmelser når det skal bygges offentlige anlegg og/eller gjennomføres tilpasninger til slike anlegg. Med offentlige anlegg menes alle anlegg eller tiltak som er vist som offentlige regulerte formål i arealplanen, eller som følger av bestemmelser til planen, for eksempel offentlige trafikkanlegg og offentlige friområder. Dette omfatter også ledninger for vann, avløp, fjernvarme, avfallssug og lignende. Utbyggingsavtale forutsettes også inngått der kommunen eller andre skal ha forkjøpsrett eller tilvisningsrett til en andel av boligene i prosjektet. Forutsetningen for utbyggingsavtaler gjelder for hele kommunen når en eller flere av forutsetningene ovenfor er til stede. Ved utarbeidelsen av kommunedelplan eller reguleringsplan for et større område kan det gjennomføres mer spesifikke tiltak i henhold til plan- og bygningsloven som vil gi bedre forutsigbarhet for utbygging innenfor planområdet. I forbindelse med kommunens bruk av utbyggingsavtaler skal prinsippet om full kostnadsoverveltning opprettholdes Inngåelse av utbyggingsavtaler Revisjonskriterier Rådmannen må sørge for at de risikoer som er knyttet til bruken av utbyggingsavtaler er håndtert på en tilfredsstillende måte. Kommunen kan ikke inngå bindende utbyggingsavtale før arealplan for det aktuelle området er vedtatt. Utbyggingsavtaler kan omfatte teknisk infrastruktur og grøntområder, boligpolitiske tiltak og andre tiltak som er nødvendige for gjennomføring av den konkrete arealplanen. Det er ikke tillatt for utbygger å bekoste lovpålagt sosial infrastruktur (skole, sykehjem, barnehage eller tilsvarende tjenester). 8 Vedtatt av bystyret 21. mars 2013 og viderefører tilsvarende bestemmelser fra Retningslinjer og bestemmelser for arealdel , som ble vedtatt av bystyret 27. september Kommuneplanens arealdel, kommunedelplan eller reguleringsplan. 10 Dette prinsippet er vedtatt i bystyrets sak 75/1993 Avgifter/kostnadsoverveltning.

10 10 Kommunens bruk av utbyggingsavtaler Inngåelse av utbyggingsavtaler Fakta Oppstart av forhandlinger For at en utbygger skal kunne bygge ut et område, må det være vedtatt en reguleringsplan for området. I forbindelse med den senere utbyggingen av området, vil utbygger ofte være nødt til å bygge en del offentlig infrastruktur. Denne offentlige infrastrukturen skal senere overtas av kommunen for drift og vedlikehold. For å sikre at kommunen vil overta infrastrukturen etter ferdigstillelse, har utbygger to muligheter: Vanlig utbyggingsavtale Utbyggingsavtale etter anleggsbidragsmodellen Kommunen kan ikke kreve fra utbygger at det skal inngås utbyggingsavtale, men kommunen har som utgangspunkt at det skal inngås utbyggingsavtale når forutsetningene er til stede. Ifølge våre informanter blir dette et spørsmål om kommunen har kapasitet til eller ønsker å øve press for å få til en utbyggingsavtale. Hovedfokuset til kommunen er å få gjennomført infrastrukturanleggene med riktig kvalitet, uavhengig om det er inngått utbyggingsavtale eller ikke. Fordelen med utbyggingsavtaler er at utbygger får konkrete krav til hvordan de offentlige anleggene skal bygges. Ifølge informantene fra kommunen vil kommunen overta de offentlige anleggene dersom de bygges i henhold til kravene. Ifølge informanter fra Eierskapsenheten informerer Byplankontoret utbygger om mulighetene for og forventningene om å inngå en utbyggingsavtale. Lederen for Byplankontoret bekrefter dette, men opplyser imidlertid at Byplankontoret ikke informerer om de ulike modellene for gjennomføringen av utbyggingen. Da Byplankontoret mener at Eierskapsenheten har mest kunnskap og er rette instans til å informere om dette. Eierskapsenheten har utarbeidet to prosedyrebeskrivelser for bruk av anleggsbidragsmodellen, en ekstern og en intern. Det er opprettet en referansegruppe/ressursgruppe på Eierskapsenheten som fortløpende skal forbedre og justere rutinene på området. Ifølge informanter fra Eierskapsenheten bruker utbygger ved mindre infrastrukturprosjekter ofte å ta kontakt direkte med Kommunalteknikk for å få godkjent sine tekniske planer. For større prosjekter er det mer naturlig at man velger en utbyggingsavtale. De fleste utbyggere ønsker å inngå utbyggingsavtale etter anleggsbidragsmodellen hvis de gjennom det kan spare inn merverdiavgiften. Kommunen informerer utbygger om de ulike modellene, også om at det er relativt krevende å håndtere faktura- og pengeflyten i anleggsbidragsmodellen. Utbygger bør ha et visst apparat for å håndtere dette. Informanter fra Eierskapsenheten opplyser at de anbefaler at man kun bruker anleggsbidragsmodellen for utbyggingsprosjekter over en viss størrelse. Dette fordi det er en del kostnader både for kommunen og for utbygger forbundet med bruk av denne modellen. Dette kan medføre at kostnadene med å administrere avtalen gjerne blir høyere enn gevinsten. Tidligere anbefalte kommunen at verdien på de offentlige anleggene burde overstige ,- kroner før man brukte anleggsbidragsmodellen, men dette beløpet er nå justert til to millioner kroner. En informant presiserer imidlertid at kommunen aldri vil nekte noen utbyggere å bruke anleggsbidragsmodellen, uavhengig av størrelse. Revisjonen har undersøkt om kommunen inngår utbyggingsavtaler før reguleringsplan er vedtatt. For alle utbyggingsavtaler som revisjonen har gjennomgått er reguleringsplan vedtatt før utbyggingsavtale er underskrevet.

11 Kommunens bruk av utbyggingsavtaler Inngåelse av utbyggingsavtaler 11 Maler for utbyggingsavtaler Eierskapsenheten har utarbeidet to maler for utbyggingsavtaler, en for vanlige utbyggingsavtaler og en for avtaler etter anleggsbidragsmodellen. For begge malene er det laget utkast til avtaletekst for: - Offentlige ledningsanlegg - Offentlige samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur - Offentlig avfallsanlegg - Offentlig grønnstruktur - Gatelys Ifølge malen for anleggsbidragsmodellen er Trondheim kommune byggherre for de offentlige anleggene som omfattes av avtalen, og utøver de tilhørende rettigheter og plikter. Utbyggeren skal sørge for utarbeidelse av nødvendig plan- og prosjekteringsmateriale for arbeidet. Tilsvarende gjelder utarbeidelse av nødvendig grunnlagsmateriale og dokumentasjon i forbindelse med eventuell byggesaksbehandling. Det er kommunen som inngår kontraktene med entreprenører og leverandører. I malen presiseres det at utbygger ikke har ansvar eller rettigheter overfor entreprenørene/leverandørene. Utbygger pålegges i anleggsbidragsmodellen å yte et anleggsbidrag som tilsvarer Trondheim kommune sine netto kostnader ved prosjektering/bygging/etablering/rigg/drift av de offentlige anlegg som omfattes av avtalen. Malen for anleggsbidragsmodellen inneholder også en bestemmelse om at utbygger bærer risikoen for at anleggsbidragsmodellen aksepteres brukt av skatte- og avgiftsmyndighetene. Videre fremgår at partene er av den oppfatning av utbyggingsavtalen ikke strider mot forbudet mot offentlig støtte i EØS-avtalen eller lov om offentlig støtte. Hvis det likevel skulle vise seg at kommunen må tilbakebetale merverdiavgift eller at utbyggingsavtalen er ansett å være i strid med reglene om offentlig støtte, skal kommunen ikke få tap. Bestemmelsen sier at utbygger er ansvarlig for enhver tilbakebetalingsforpliktelse av offentlig støtte med eventuelle tillegg som måtte rettes mot utbygger eller kommunen som følge av utbyggingsavtalen. I malen for den vanlige utbyggingsavtalen skal areal som er i utbyggerens besittelse og som er regulert til offentlig formål, avstås vederlagsfritt til kommunen. Areal som allerede er i kommunens besittelse og som utbygges i henhold til avtalen, stilles vederlagsfritt til disposisjon for utbygger. For anleggsbidragsmodellen gjelder at utbygger skal overdra eiendomsretten til areal regulert til offentlig formål til kommunen ved avtalens ikrafttreden. Arbeidene med offentlige samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur, offentlig avfallsanlegg/terminal og offentlig grøntstruktur skal ikke startes opp før råderetten/eiendomsretten til arealene er overført. Arealene må være fradelt i henhold til reguleringsplanens formålsgrenser. De skal overtas uten kostnader for kommunen. Utbygger skal også sørge for nødvendige rettighetsavståelser og skal betale erstatning for de inngrep tiltakene måtte medføre. Arbeidene med det enkelte offentlige anlegg skal ikke startes opp før de nødvendige rettigheter er ervervet. Innholdet i utbyggingsavtalene Ifølge informanter fra Eierskapsenheten er det reguleringsplanens føringer for omfanget av det offentlige anlegget som tas inn i utbyggingsavtalen. Det hender at utbygger i arbeidet med en utbyggingsavtale blir klar over konsekvensen av rekkefølgebestemmelsene i reguleringsplanen og dermed ønsker å søke om dispensasjon fra disse. Eventuelle dispensasjonssøknader behandles av plan- og bygningsmyndigheten. Byplankontoret opplyser at de ofte tar tidlig kontakt med Eierskapsenheten for å sikre at rekkefølgebestemmelsene i reguleringsplanene blir gode verktøy for å få til funksjonelle utbyggingsavtaler.

12 12 Kommunens bruk av utbyggingsavtaler Gjennomføring av avtalene Eierskapsenheten tar kontakt med Kommunalteknikk for å finne ut hvilke tekniske krav som skal stilles til anleggene som bygges. Ifølge våre informanter er samarbeidet mellom Eierskapsenheten og Kommunalteknikk godt. Trondheim bydrift mener at det er positivt med utbyggingsavtaler, men enheten ønsker imidlertid å komme tidligere inn i arbeidet med avtalene for å kunne påvirke hva som legges inn i avtalen med utbygger. Blant annet ønsker de at det konkretiseres hvem som skal drifte ulike elementer, som for eksempel lys. Bydrift mener videre at det må inn i avtalen mellom kommunen og utbygger at utbygger må stille med en byggeleder som har fagtilknytning til den infrastrukturen som skal bygges. Revisjonen har i vår gjennomgang av de 15 utbyggingsavtalene ikke funnet eksempler på at utbygger har bekostet sosial infrastruktur. Utbyggernes syn på kommunens bruk av utbyggingsavtaler Kommunerevisjonen har gjennomført e-postintervjuer med tre utbyggere. En av utbyggerne fremhever at de kun har positive opplevelser med kommunen som forhandlingspart og at de kommunale enhetene stort sett har opptrådt samlet ovenfor utbygger. Han opplyser at de fikk orientering om hvordan anleggsbidragsmodellen fungerer og hvordan utbygger skulle opptre i forhold til denne. En annen utbygger opplyser at det ikke var noe rom for forhandlinger om innholdet i utbyggingsavtalen, men dette er imidlertid noe som gjøres i de fleste andre kommuner. Utbyggeren opplyste videre at han ikke fikk noen informasjon om anleggsbidragsmodellen, og det var en vanlig utbyggingsavtale som ble fremforhandlet. En tredje utbygger opplevde at kommunen var en profesjonell forhandlingspart som opptrådte samlet og enhetlig. I denne avtalen ble anleggsbidragsmodellen benyttet og utbygger er veldig tilfreds med hvordan kommunen har håndtert saken. 2.3 Gjennomføring av avtalene Revisjonskriterier Rådmannen må sørge for at de risikoer som er knyttet til bruken av utbyggingsavtaler er håndtert på en tilfredsstillende måte. Det skal opprettes en konto i kommunens navn som anleggsbidraget skal overføres til fortløpende. I henhold til avtalen skal utbyggerselskapene garantere for at det til enhver tid er dekning på konto til innkomne fakturaer. For å dekke kommunens administrasjonsutgifter skal kommunen beregne et administrasjonsgebyr for å få dekket inn disse. Før anleggsstart skal kommunen sikres eiendomsretten til områder for utbygging av infrastruktur. Kommunen skal sikres tilstrekkelig sikkerhet Fakta Den økonomiske oppfølgingen av avtalene Eierskapsenheten har ansvaret for den økonomiske oppfølgingen av utbyggingsavtalene etter anleggsbidragsmodellen. Entreprenør skal stile faktura til kommunen, som sendes via utbygger for kontroll. Etter at fakturaen er kontrollert og returnert til kommunen, gjennomføres utbetaling til entreprenør. Parallelt med dette fakturerer kommunen utbygger for anleggsbidrag, med tillegg for

13 Kommunens bruk av utbyggingsavtaler Gjennomføring av avtalene 13 administrasjonsgebyret i henhold til utbyggingsavtalen. Ifølge en informant prøver kommunen å unngå å måtte forskuttere utbetalingene til entreprenør og opererer derfor med 10 dagers forfall til utbygger og 45 dagers forfall til entreprenør. Dersom kommunen ikke får betaling fra utbygger, vil man gå til innkreving av beløpet via kommunens ordinære innfordringssystem. Fakturaflyten i en utbyggingsavtale vises i figur 3 nedenfor. Figur 3: fakturaflyten i en utbyggingsavtale etter anleggsbidragsmodellen Ifølge en informant opprettet man tidligere en forskuddskonto hvor utbygger betalte inn midler og hvor kommunen deretter kunne belaste faktura. Det viste seg imidlertid at dette var et tungvint system som krevde mye manuell oppfølging. Mange utbyggere hadde problemer med å få betalt ut store beløp uten at det forelå faktura, og kommunen ønsket heller ikke å sitte med en mengde klientkonti. Det er enklere å fakturere via vanlig måte og da følge ordinære innfordringsrutiner. Dette ble gjort for nye prosjekter i En informant opplyser at det er viktig at kravene om momskompensasjon blir bokført innen riktig termin. Informanten opplyser at kommunen avslutter bokføringen i forhold til en termin tidlig i forhold til mange andre. Utbygger skal også ha tilstrekkelig tid til å gjennomføre kontroll av fakturaen fra entreprenør. Anleggsbidragsmodellen skal kun gjelde de offentlige anleggene som bygges ut i forbindelse med gjennomføringen av reguleringsplanen. En informant opplyser om at i starten da kommunen begynte å bruke anleggsbidragsmodellen hendte det at fakturaene fra entreprenør inneholdt både offentlige og private anlegg. I møtene med utbygger legger Eierskapsenheten vekt på at fakturaene kun skal gjelde de offentlige anleggene. Ifølge Eierskapsenheten er det viktig at beskrivelsen av den offentlige delen er utformet slik at det er mulig å skrive kontrakt mellom Trondheim bydrift og entreprenør kun på det offentlige anlegget. Flere informanter revisjonen har snakket med opplyser at det er et problem at Trondheim bydrift via utbyggingsavtaler får flere offentlige anlegg som skal driftes og vedlikeholdes uten at det avsettes tilstrekkelig med midleri driftsbudsjettene. Ifølge leder for Trondheim bydrift er det et problem å få tilstrekkelige driftsmidler til nyanlegg. Dette gjelder spesielt i forhold til nyanlegg som kommunen får via utbyggingsavtaler der det ikke er god nok oversikt og dermed vanskelig å si hva det faktisk koster å drifte anlegget. Gjennomgang av prosjektregnskapene Vi har gjennomgått utvalgte prosjektregnskaper for en del utbyggingsavtaler etter anleggsbidragsmodellen. Totalt er regnskapene for åtte utbyggingsavtaler gjennomgått. Gjennomgangen viste at kommunen i et tilfelle hadde beregnet for høy prosentsats for

14 14 Kommunens bruk av utbyggingsavtaler Gjennomføring av avtalene administrasjonstillegget, men kommunen var klar over dette og skulle rette dette opp mot utbygger senere. Videre manglet de første inngående fakturaene for et prosjekt attestasjon fra utbygger/ byggeleder. Dette var fanget opp av Eierskapsenheten og attestert faktura er lagt med som vedlegg. Revisjonen har også gjennomgått prosjektregnskapene knyttet til utbyggingsavtalene. For hver utbyggingsavtale er det to ulike prosjektnummer i regnskapet. På det ene prosjektnummeret føres inngående fakturaer fra entreprenør og inntekter fra utbygger. På det andre prosjektnummeret føres lønn og andre kostnader Eierskapsenheten og andre enheter har til prosjektene og inntekter fra utbyggerne i form av administrasjonsgebyr. Inntektene og utgiftene på disse prosjektnummerne skal i utgangspunktet balansere, siden administrasjonsgebyret skal settes slik at kommunens kostnader dekkes. På et prosjekt var inntektene en del større, noe som skyldtes manglende timeføring på prosjektet. For et annet prosjekt var utgiftene noe større, noe som skyldtes manglende fakturering og inntekstføring. Administrasjonsgebyret I forbindelse med bruk av anleggsbidragsmodellen, påløper det visse kostnader for kommunen. For å få dekket sine utgifter beregner kommunen seg et administrasjonsgebyr som legges på de regninger som kommunen sender til utbygger. Ifølge den eksterne prosedyrebeskrivelsen vil størrelsen på gebyret vanligvis variere mellom to og ti prosent. En informant opplyser at prosjektene etter anleggsbidragsmodellen i prinsippet skal gå i null. Revisjonens gjennomgang av utbyggingsavtaler etter anleggsbidragsmodellen viser at det avtalte administrasjonsgebyret ligger mellom 1,5 og 5 prosent. Tre av de åtte gjennomgåtte avtalene etter anleggsbidragsmodellen har et administrasjonsgebyr på under to prosent. I tillegg kommer en avtale hvor det er avtalt et fast administrasjonsbeløp på en million kroner. Ifølge våre informanter skyldes bruken av et fast administrasjonsgebyr i dette tilfellet at kommunen ønsket å få erfaring med bruk av fast sum på administrasjonsgebyret. For dette prosjektet var Miljøpakken en bidragsyter med 20 millioner kroner, noe som medførte at en million kroner tilfalt kommunen som administrasjonsgebyr og 19 milloner kroner tilfalt prosjektet. Ifølge informanter fra Eierskapsenheten bestemmes størrelsen på administrasjonsgebyret ut fra størrelsen på de offentlige anleggene og tidligere erfaringer. Generelt er det slik at mindre anlegg får et større prosentvis administrasjonsgebyr. Dette skyldes at mange av kommunens kostnader i forhold til administrasjon er like, uavhengig av størrelsen på anlegget. De ansatte som jobber med utbyggingsavtaler fører timelister for å dokumentere ekstraarbeidet som en avtale med anleggsbidragsmodellen representerer. Grunnavståelse I utbyggingsavtalene er det tatt inn en bestemmelse om at utbygger overtar eiendomsretten til areal regulert til offentlige formål ved inngåelsen av utbyggingsavtale. Denne bestemmelsen foreligger for alle avtaler. Gjennomgang av sikkerhet I henhold til kommunens prosedyrebeskrivelse for anleggsbidragsmodellen skal alle forhold i utbyggingsavtalen, herunder utbyggers sikkerhetsstillelse, være oppfylt og dokumentert før Trondheim kommune signerer utbyggingsavtalen. I tillegg kommer at Trondheim bydrift får den vanlige sikkerhet i forbindelse med entreprenørkontrakten. Våre informanter mener at kommunen stiller krav om tilstrekkelig sikkerhet ved bruk av anleggsbidragsmodellen. Bystyret har vedtatt at all risiko for bruk av anleggsbidragsmodellen skal ligge hos utbygger. Informantene opplyser at kommunen primært ønsker en førsteprioritets panteobligasjon for sine krav, men at annen form for sikkerhet kan godtas etter en konkret vurdering.

15 Kommunens bruk av utbyggingsavtaler Kunngjøring av oppstart av forhandlinger og av ferdig avtale 15 Revisjonen har i forbindelse med sin undersøkelse gjort følgende funn når det gjelder sikkerhetsstillelse: For en avtale etter anleggsbidragsmodellen har kommunen godtatt at morselskap har garantert som selvskyldnerkausjonist 11. Bakgrunnen for dette var at utbygger var et statlig eid aksjeselskap (Entra Eiendom AS). Tilsvarende gjelder for en vanlig utbyggingsavtale hvor ROM Eiendom AS var utbygger. For en avtale etter anleggsbidragsmodellen har kommunen ikke fått etterspurt sikkerhet, verken i form av pantedokument eller bankgaranti. I stedet har kommunen fått opplysninger om at utbyggers byggelånsbank har sperret/reservert et beløp til fordel for Trondheim kommune tilsvarende gjenstående kostnader for fullføring av infrastrukturen. For en avtale etter anleggsbidragsmodellen var det i avtalen stilt krav om sikkerhet i form av en pantobligasjon på to millioner kroner. Kommunen purret på utbygger under henvisning til at arbeidet med de offentlige anleggene er godt i gang. Med bakgrunn i allerede tinglyste pengeheftelser/urådighetserklæringer på eiendommene mener kommunen at det vil være vanskelig å få tinglyst god nok sikkerhet på eiendommene. Kommunen ber om at utbygger kommer med forslag til hvordan dette kan løses. Løsningen blir at utbyggers byggelånsbank holder av et beløp på 2,4 millioner kroner på en sperret konto. For en av de vanlige utbyggingsavtaler har kommunen ikke fått sikkerhet i form av pantedokument. Her er ikke avtalen returnert til utbygger. For en annen vanlig utbyggingsavtale er bankgaranti ikke mottatt fra utbygger. Som en følge av dette har kommunen ikke underskrevet avtalen og sendt denne tilbake til utbygger. Etter det revisjonen får opplyst bygger allikevel utbygger ut de offentlige anleggene som om det er inngått en utbyggingsavtale med kommunen. For to utbyggingsavtaler har ikke revisjonen mottatt dokumentasjon på at sikkerhet er stilt i henhold til utbyggingsavtale. Vi har også sammenlignet størrelsen på sikkerheten som kommunen har avtalt med størrelsen på kontrakten med entreprenør. Undersøkelsen har vist at forholdet mellom disse varierer. For en avtale har kommunen avtalt en sikkerhet på 40 millioner kroner, mens kontrakten med entreprenør er på cirka 36,9 millioner kroner. En annen avtale har en avtalt sikkerhet på 20 millioner kroner sett i forhold til to entreprenørkontrakter på henholdsvis 4,3 og 13,6 millioner kroner. I den andre enden finnes utbyggingsavtaler hvor den avtalte sikkerheten er på 2 millioner kroner, mens avtalen med entreprenør er på 4,2 millioner kroner. For en annen avtale er sikkerheten på 11 millioner kroner, mens avtalen med entreprenør er på 12,9 millioner kroner. 2.4 Kunngjøring av oppstart av forhandlinger og av ferdig avtale Revisjonskriterier Oppstart av forhandlinger og inngått avtale skal kunngjøres. Dersom den fremforhandlede avtalen baserer seg på kommunens kompetanse i plan- og bygningslovens 17-3 andre eller tredje ledd, skal forslaget til avtale legges ut til offentlig 11 En selvskyldnerkausjonist innebærer at kausjonisten forplikter seg til å betale straks hovedskyldneren har brutt sine forpliktelser.

16 16 Kommunens bruk av utbyggingsavtaler Kunngjøring av oppstart av forhandlinger og av ferdig avtale ettersyn med 30 dagers frist for merknader. I dette ligger at avtalen kan regulere antallet boliger i et område, største og minste boligstørrelse og nærmere krav til bygningers utforming. Avtalen kan også regulere at kommunen eller andre skal ha fortrinnsrett til å kjøpe en andel av boligene til markedspris. Videre kan avtalen gå ut på at utbygger skal besørge helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen Fakta Ifølge Eierskapsenheten sender de et internt dokument i saksbehandlingssystemet ESA til Kommunikasjonsenheten om at forhandlinger har startet eller at forhandlinger er ferdige. Kommunikasjonsenheten skal deretter sørge for at denne kunngjøringen tas inn i kommunens kunngjøring i Adresseavisen. Kommunikasjonsenheten har også en rutine som tilsier at kunngjøringer skal sendes til Kommunikasjonsenhetens firmapost. Eierskapsenheten foretar ingen kunngjøringer selv. Revisjonens gjennomgang viser at det i fem av 15 gjennomgåtte utbyggingsavtaler ikke foreligger noen dokumentasjon i ESA på at oppstart av forhandlinger eller ferdigstillelse av forhandlinger er kunngjort. I tillegg er det for en av avtalene kun dokumentasjon på kunngjøring av oppstart av forhandlinger, men ikke for ferdigstillelse av forhandlinger. Revisjonen har fått opplyst at dersom det ikke foreligger dokumentasjon på kunngjøring i ESA, er kunngjøring ikke gjennomført. Revisjonen har videre gjennomført stikkprøver av tre avtaler hvor det i ESA foreligger dokumentasjon på at varsel om oppstart og ferdigstillelse er oversendt til Kommunikasjonsenheten. For to av avtalene er henholdsvis oppstart og ferdigstillelse ikke kunngjort i Adresseavisen. Kommunikasjonsenheten opplyser at bakgrunnen er at de har forholdt seg til enhetens postmottak for hva som skal kunngjøres og tatt det som er oversendt i ESA til orientering. For en av disse avtalene gjelder i tillegg at beskjed om kunngjøring av oppstart er sendt direkte til Adresseavisen, men revisjonen kan ikke finne dokumentasjon på at kunngjøring faktisk er gjort. Trondheim kommune legger ikke utkast til utbyggingsavtaler ut for offentlig ettersyn. I henhold til en av våre informanter skyldes dette at kommunen kun forholder seg til reguleringsplanen og ikke tar inn forhold som går utover denne. Utbyggingsavtalene som kommunen inngår benytter seg derfor ikke av kompetansen i plan- og bygningslovens 17-3 andre og tredje ledd. Informanten sier at reguleringsplanen som ligger til grunn for utbyggingsavtalene har vært ute på offentlig ettersyn i henhold til reglene for dette og hensynet til offentlighet og medvirkning er ivaretatt gjennom planprosessen. Dersom det skulle bli aktuelt å regulere forhold i utbyggingsavtalen som ikke har vært tema i planprosessen, vil utkast til avtalen blir lagt ut til ettersyn. Vi har undersøkt om andre kommuner legger utbyggingsavtaler ut for offentlig ettersyn. En gjennomgang av hjemmesidene til Oslo, Bergen og Tromsø kommune viser at disse kommunene legger utbyggingsavtaler ut på offentlig ettersyn.

17 Kommunens bruk av utbyggingsavtaler Oppfølgingen av regelverket om offentlige anskaffelser Oppfølgingen av regelverket om offentlige anskaffelser Revisjonskriterier Kommunen skal sørge for regelverket om offentlige anskaffelser ivaretas under gjennomføringen av utbyggingsavtaler Fakta Bruk av anleggsbidragsmodellen innebærer at kommunen inngår avtale med entreprenøren som skal gjennomføre utbyggingen av de offentlige anleggene. For at kommunen skal kunne gjøre dette er det nødvendig at regelverket om offentlige anskaffelser blir fulgt under anskaffelsesprosessen. Ifølge malen for utbyggingsavtaler etter anleggsbidragsmodellen skal utbyggeren stå for den praktiske gjennomføringen av nødvendige anbudskonkurranser i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser. I dette ligger at utbygger sørger for at det utarbeides konkurransegrunnlag og bistår i evalueringsprosessen i anbudskonkurransen. Fra kommunens side har Bydrift ansvaret for at kontraheringen skjer i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser. Trondheim bydrift gjennomfører derfor en kontroll med at regelverket om offentlige anskaffelser følges under anskaffelsesprosessen. En informant fra Trondheim bydrift presiserer imidlertid at kommunen ikke skal fungere som en kvalitetssikrer for utbygger eller være hans rådgiver. Flere av informantene revisjonen har snakket med fremhever at utbyggerne ofte leier inn konsulenter for å gjennomføre kontraheringsprosessen i henhold til regelverket om offentlige anskaffelser. Det har skjedd en gang at kommunen har hatt innvendinger mot utbyggers fremgangsmåte i anbudskonkurransen. Ifølge informanter fra Eierskapsenheten har det hendt at en utbygger har kommet så langt i anskaffelsesprosessen at det ikke er aktuelt å bruke anleggsbidragsmodellen. Dersom utbygger har underskrevet avtale med en entreprenør uten å følge regelverket om offentlige anskaffelser, må man i stedet inngå en vanlig utbyggingsavtale. Tilsvarende gjelder også ofte for konsulenttjenester, som utbygger ofte kjøper før han tar kontakt med kommunen. Ved vanlige utbyggingsavtaler følger det av avtalen at regelverket om offentlige anskaffelser skal følges. Ifølge våre informanter skjer det imidlertid ingen oppfølging fra kommunens side av om dette faktisk skjer. Kommunerevisjon har etterspurt dokumentasjon på utbyggers oppfølging av regelverket om offentlige anskaffelser for tre utbyggingsavtaler etter anleggsbidragsmodellen. Revisjonen har fått til svar at dokumentasjonen vedrørende de etterspurte prosjektene er blitt slettet. Imidlertid har revisjonen fått oversendt dokumentasjon vedrørende en annen utbyggingsavtale som eksempel på hvordan oppfølgingen foregår. 2.6 Oppfølging av byggherreforskriften Revisjonskriterier Byggherren skal sørge for at bestemmelsene i byggherreforskriften blir gjennomført. Han skal sørge for at hensynet til sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplassen blir ivaretatt. Under planlegging og prosjektering skal byggherren særlig ivareta sikkerhet, helse og arbeidsmiljø ved de valg som foretas, beskrive og ta hensyn til aktuelle risikoforhold og at det avsettes tilstrekkelig tid til prosjektering og utførelse av de forskjellige arbeidsoperasjonene. 12 Lov av 16. juli 1999 om offentlige anskaffelser

18 18 Kommunens bruk av utbyggingsavtaler Oppfølging av byggherreforskriften Før oppstart av arbeidet på bygge- eller anleggsplassen skal byggherren påse at det utarbeides en skriftlig plan for sikkerhet, helse og arbeidsmiljø som beskriver hvordan risikoforholdene i prosjektet skal håndteres. Dersom det er flere virksomheter som skal jobbe på bygge- eller anleggsplassen samtidig eller etter hverandre, skal arbeidet med sikkerhet, helse og arbeidsmiljø koordineres. Byggherren skal i slike tilfeller utpeke en koordinator for hele prosjektet eller utpeke en koordinator for prosjekteringsfasen og en for utførelsesfasen, som på byggherrens vegne skal utføre koordineringen i henhold til byggherreforskriften. Byggherren skal gjennom en skriftlig avtale klargjøre hvilke plikter og fullmakter som koordinatoren skal ha. Byggherren skal jevnlig følge opp at koordinatoren oppfyller sine plikter. Byggherren kan skriftlig avtale at en juridisk eller fysisk person på byggherrens vegne skal gjennomføre nærmere angitte plikter etter byggherreforskriften. Denne personen kalles for byggherrens representant. Byggherren skal vurdere om byggherrens representant har andre plikter som kan komme i konflikt med de oppgaver vedkommende skal gjennomføre på vegne av byggherren Fakta Ifølge avtalemalen for utbyggingsprosjekter skal utbygger stå for den praktiske gjennomføringen av byggingen av anlegget. I dette ligger byggeledelse, samt ansvar for å ivareta byggherrens plikter i henhold til byggherreforskriften. Ifølge våre informanter utpeker kommunen byggherrens representant etter forslag fra utbygger som kommunens representant i forhold til byggherreforskriften. I tillegg utpeker kommunen SHAkoordinator 13 for prosjekteringsfasen og gjennomføringsfasen. Våre informanter opplyser imidlertid at kommunen ikke har noe apparat for å følge opp hvordan byggherrens representant og koordinatorene ivaretar sine oppgaver i henhold til byggherreforskriften. En stikkprøvekontroll av tre avtaler etter anleggsbidragsmodellen viser at kommunen har inngått avtaler med byggherrens representant og koordinator for prosjektering og gjennomføring om ivaretakelse av disse oppgavene under byggingen. En informant opplyser ovenfor revisjonen at kommunen nå har gått over til å bruke en ny type avtale for å regulere forholdet mellom byggherrens representant og koordinator for prosjektering og gjennomføring. Den nye avtalen er utarbeidet av Standard Norge 14. Kommunerevisjonen har fått en veiledende uttalelse fra Arbeidstilsynet om oppfølging av byggherreforskriften. I denne uttalelsen presiserer Arbeidstilsynet at det alltid vil være byggherren som har ansvaret utad, og han må selv ut fra sin tillit til den som er valgt til byggherres representant avgjøre i hvilken grad han skal føre kontroll med denne. Byggherrens ansvar utad etter byggherreforskriften gjelder uavhengig av de avtaler som måtte foreligge mellom partene. Arbeidstilsynet advarer mot at en person blir sittende i roller som ikke kan forenes, men presiserer at det ikke finnes noen bestemmelser som er til hinder for at byggherres representant er en ansatt hos utbygger. På ethvert anlegg vil en stå i fare for at frister og økonomi gjør det vanskelig å ivareta kravene til helse, miljø og sikkerhet.. Dette forventes likevel å være ivaretatt gjennom avtaler som skjermer den enkelte rolleinnehaver slik at arbeidet kan gjøres på en god måte til tross for eventuelt press som måtte komme. 13 SHA Sikkerhet, Helse og Arbeidsmiljø 14 Se

19 3 Vurderinger Vurderinger 19 Kommunen har gjennom vedtaket i kommuneplanens arealdel for 2012 til 2024 forankret sin bruk av utbyggingsavtaler i henhold til regelverket. Revisjonens gjennomgang viser at kommunen beregner seg et administrasjonsgebyr for administrasjonen av avtaler etter anleggsbidragsmodellen og at dette blir krevet inn fra utbygger. For en av utfaktureringene er det krevet inn et for høyt beløp, noe kommunen selv har fanget opp og vil korrigere. Revisjonen mener den økonomiske oppfølgingen av avtalene etter anleggsbidragsmodellen er tilfredsstillende. Revisjonen er kritisk til at kommunen i flere tilfeller ikke har kunngjort oppstart av forhandlinger eller ferdigstillelse av forhandlinger i henhold til regelverket. Revisjonen mener at rådmannen må sikre at kunngjøring skjer i henhold til regelverket. Etter revisjonens mening må rådmannen dokumentere hvordan de følger opp regelverket om offentlige anskaffelser i forbindelse med anleggsbidragsmodellen. Revisjonen registrerer videre at det ikke skjer noen oppfølging av regelverket om offentlige anskaffelser ved bruk av vanlige utbyggingsavtaler, til tross for at det står i avtalene at utbygger skal følge regelverket om offentlige anskaffelser. Trondheim kommune påtar seg ansvar etter byggherreforskriften ved bruk av anleggsbidragsmodellen. Etter revisjonens mening er kommunens oppfølging av byggherreforskriften mangelfull. Kommunen utpeker kun byggherrens representant og koordinatorer for prosjektering og gjennomføring. Vi mener det er nødvendig med en nærmere oppfølging av at byggherrens representant og koordinatorene faktisk utøver sine plikter etter byggherreforskriften. Videre må kommunen sikre at byggherrens representant faktisk er i en slik posisjon at han kan ivareta sine plikter på en uavhengig måte. Revisjonen vil videre påpeke at slik anleggsbidragsmodellen praktiseres i dag kommer kommunen inn som byggherre på et relativt sent stadium, i noen tilfeller så sent at prosjektering allerede er gjennomført. Rådmannen bør gjennomføre en risikovurdering av hvilken innvirkning dette har på ivaretakelsen av ansvaret som byggherre. Revisjonen mener at det er kritikkverdig at rådmannen i flere tilfeller ikke har sørget for å få den sikkerhet som i henhold til avtalene skal stilles. To av disse tilfellene gjelder avtaler etter anleggsbidragsmodellen. Her er det imidlertid i ettertid etablert sikkerhet i form av midler på sperret konto. Revisjonen er også kritisk til at i to tilfeller er den avtalte sikkerhet mindre enn kontraktssummen med entreprenør.

20 20 Konklusjon 4 Konklusjon Vår undersøkelse viser at kommunen stort sett følger reglene om bruk av utbyggingsavtaler. Imidlertid har kommunen i flere tilfeller ikke kunngjort oppstart av forhandlinger eller ferdigstillelse av forhandlinger i henhold til regelverket. Når det gjelder rådmannens håndtering av risikoene knyttet til bruken av utbyggingsavtaler, påpeker revisjonen at bestemmelser om sikkerhetsstillelse ikke alltid blir fulgt opp av rådmannen. Revisjonen mener også at rådmannens håndtering av risikoen knyttet til byggherreforskriften er mangelfull.

21 Rådmannens høringssvar 21 5 Rådmannens høringssvar

22 22 Rådmannens høringssvar

23 Rådmannens høringssvar 23