Arbeidsrapport om de store gruppene av innmeldte tidstyver

Transkript

1 Til: KMD Frå: Difi Kopi: Dato: 20. april 2015 Saksnr: 15/00277 Arbeidsrapport om de store gruppene av innmeldte tidstyver I henhold til tildelingsbrevet for 2015 skal Difi systematisere og bearbeide resultatene av fellesføringene. Dette er en arbeidsrapport fra Difi til KMD som spesielt omhandler det vi har kalt de store gruppene av innmeldte tidstyver. Nedenfor beskrives kort bakgrunnen for og fremskaffelsen av datamaterialet som er brukt i rapporten og hvordan det til nå er behandlet og systematisert. Videre i arbeidsrapporten beskrives, vurderes de ulike tematiske gruppene. Difi har utfra en faglig vurdering gitt noen råd om eventuelle tiltak og prosesser som kan bidra til at tidstyvene fjernes/eller reduseres. Det skal utarbeides ytterligere to arbeidsrapporter på tidstyvene som ble innmeldt i

2 Innhold Innhold Arbeidsrapport om de store gruppene av innmeldte tidstyver Innledning Bakgrunn og fremskaffelse av datamaterialet Kategorisering av tidstyver mange er berørt av De store gruppene Mindre grupper Tverrgående problemstillinger Systematisering og vurdering av «de store gruppene» Hvilke tema tas opp i de store gruppene av tidstyver? Hvordan innspillene er vurdert Flere av temaene bør sees i sammenheng Hvorfor viktig å fjerne og redusere disse tidstyvene Regelverk og ordninger som omfatter alle, men uten å generere mange tidstyver Virksomhetenes og sektordepartementenes ansvar Utviklingsprosjekter for å utvikle beste praksis Behov for nye fellestjenester Offentleglova Overordnet organisering Forslag til tiltak Offentlige anskaffelser Anskaffelsesregelverket Anskaffelser av mindre verdi for omfattende krav Dokumentasjonskravene Organisastoriske virkemidler Sentrale rammeavtaler og sentrale kompetansesentre Pedagogiske virkemidler Veiledere/maler Kompetanse Korte avtaleperioder vanskelig å forlenge Kvalitetssikringen Ikke-anskaffelsesfaglige hensyn Gjennomgående rapporteringskrav Forenklingstiltak for rapportering - generelt Trenger vi å rapportere i det hele tatt? Vurdering av rapporteringskravene og mulige tiltak Språk/målform Diskriminering/likestilling (Aktivitets- og rapporteringsplikten ARP) Miljørapportering - MiljøRapp Flyreisestatistikk Rapportering generelt Felles IT - systemer (DFØs systemer) Gjennomgang av ulike kategorier Pålogging Feilhåndtering... 22

3 6.1.3 Videreutvikling av tjenesten Organisering Integrasjon mot eksterne system Rammeverk for arbeidsgiveransvaret Mulige tiltak Oppfølging av sykefravær Nærmere om digitalisering på sykefraværsområdet Nærmere om lovpålagte dialogmøter i sykefraværsperiode Mulige forslag til tiltak Budsjettering og regnskapssystemer Ettårsbudsjettering Krav om regnskapsrapportering og særskilte analyser Vedlegg Oversikt over omfanget fordelt på «etatsstyrer av forslagstiller» Oppsummering av tidstyvene Offentleglova Offentlige anskaffelser Felles IT- systemer (DFØ- sine systemer) Felles rapporteringskrav Oppsummering av tidstyvene Oppfølging av sykefravær Tidstyvenes nummer... 1

4 1 Innledning 1.1 Bakgrunn og fremskaffelse av datamaterialet Å identifisere, redusere og fjerne såkalte tidstyver er ett av fem innsatsområder under regjeringens satsningsområde - «Enklere hverdag for folk flest». Det dreier seg dels om å gjøre møtet og samhandlingen med offentlig sektor enklere for innbyggere og næringsliv, og dels om å effektivisere offentlig sektor slik at ansatte kan få mer tid til kjerneoppgavene og øke kvaliteten i oppgaveløsningen. Arbeidet startet i begynnelsen av 2014 og vil gå fram til Regjeringen gav følgende fellesføring for tildelingsbrevene for statlige virksomheter for 2014: "Statlige virksomheter skal i forbindelse med årsrapporten for 2014 rapportere til eget departement om arbeidet med fjerning av "tidstyver". Det vil si effektivisering av egen drift, regelforenkling og andre gjennomførte forenklingstiltak i egen virksomhet og overfor innbyggere, næringsliv og offentlige virksomheter. I tillegg bes virksomhetene innen 1. september om å foreslå forenkling av regelverk eller prosedyrekrav fastsatt av andre som skaper "tidstyver" for virksomheten". Departementene blir også anbefalt å ta inn følgende tekst i tildelingsbrevene til sine virksomheter: «Virksomhetene kan henvende seg til Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) for å få bistand til hvordan kartleggings- og identifiseringsarbeidet kan gjennomføres, hvordan virksomhetene kan arbeide med å redusere tidstyver i egen virksomhet, og for å lære av andres erfaringer.» For å sikre oversikt og kunne håndtere det etter hvert store antallet tidstyver som virksomhetene sendte til sine departementer, ble det utviklet en elektronisk løsning for registrering. Dette utgjør nå en stor database. Høsten 2014 identifiserte og videreformidlet forvaltningen 1300 tidstyver de mener er forårsaket av andre. Eierdepartementene foretok en første gjennomgang av tidstyvene. De tidstyver der andre departementer var ansvarlig for området, er blitt videreformidlet til disse departementene. I dette store materialet er det mange tidstyver som går inn på helt eller delvis likeartede problemer. For den videre behandling, er det derfor hensiktsmessig å få kategorisert og vurdert disse. I brev fra KMD til alle departement datert , framgikk det at Difi på vegne av KMD, skulle utarbeide korte problemnotater på områder som mange er berørt av. Notatene kan bidra til å få en bedre oversikt og et grunnlag for å vurdere hensiktsmessige tiltak som gjelder grupper av tidstyver. Difi har her kunnet bruke sin kunnskap og oversikt over utviklingsarbeidet på ulike fag- og sektorområder. Difi sin gjennomgang skal ikke erstatte departementet som eier problemområdet sin vurdering eller behandling. Difi anbefaler at det enkelte departement gjennomgår og grupperer tidstyvene innenfor disse temaene ut i fra eget behov og forståelse. Dette notatet må ses som et kunnskapsgrunnlag og supplement til dette arbeidet der 1

5 hensikten har vært å forstå det overordnede endringsbehovet tidstyvene samlet sett viser til. Vi har ikke realitetsvurdert innholdet i den enkelte tidstyv. I dette notatet systematiseres og vurderes det vi har kalt de store gruppene av innmeldte tidstyver 1. Det vil, som nevnt nedenfor, utarbeides lignende notater på andre grupper. 1.2 Kategorisering av tidstyver mange er berørt av Vi har kategorisert disse tidstyvene i hhv. de store gruppene, mindre grupper og tverrgående problemstillinger De store gruppene En stor gruppe er tema som har 10 eller flere tidstyver. Disse tidstyvene har sitt utspring i regelverk, krav og systemer som omfatter alle, eller store deler, av den offentlige forvaltningen. Disse tidstyvene utgjør 1/3 av det samlede antallet tidstyver. Dette dreier seg om «tidstyver bak skranken», dvs. tyver som i all hovedsak handler om ordninger, systemer og regelverk som gjelder administrasjon og prosesser i, og mellom offentlige virksomheter. Disse er ikke direkte rettet mot innbyggerne og næringslivet, men kan berøre disse, som f.eks. anskaffelsesregelverket og offentleglova Mindre grupper Dette er tidstyver som er spilt inn på tema og regelverk som omfatter noen færre virksomheter. Temaene er tettere knyttet til det som kan defineres som virksomhetens kjerneoppgaver. Dette dreier seg om «tidstyver foran skranken». Difi vil lage en oppsummering med oversikt over disse gruppene per mai Tverrgående problemstillinger Til sist vil Difi sortere ut hvilke tverrgående problemstillinger som behandles i de innmeldte tidstyvene. Formålet med denne oppsummeringen er å gjøre en vurdering av hvor tidstyvene eventuelt kunne passet inn i pågående og gjennomførte prosjekter i Difi. I disse prosjektene har det kommet fram metoder og løsninger som kunne bidratt til løsning av tidstyven. Gjennomgangen kan få synliggjort disse løsningene på en god måte. Videre kan grupper av tidstyver indikere behov for å sette i gang med nye prosjekter. KMD har i tillegg bedt Difi om å redegjøre for tidstyver som handler om Felles IKTutfordringer, samt «innlemmelse og gjennomføring av EØS rettsakter». Dette oversendes i egne notat. 2

6 2 Systematisering og vurdering av «de store gruppene» 2.1 Hvilke tema tas opp i de store gruppene av tidstyver? Det har vært noe utfordrende å kategorisere tidstyvene. Enkelte tidstyver berører flere tema, og i andre tilfeller kan det være uklart hva tidstyven dreier seg om. Vi kan eksemplifisere dette med tidstyven: «Staten mangler felles digitale løsninger for oppgaver innen personaladministrasjon. Det er behov for et personaladministrativt system som blant annet dekker oppfølging av sykemeldte og annet knyttet til IA-arbeid, samt rekrutteringsløsning. For små virksomheter er det behov for felles løsninger knyttet til anbudsprosesser og rammeavtaler som kan forenkle innkjøp. Videre er det tidkrevende at informasjon til oppgaveregisteret må legges inn på nytt hvert år i stedet for at virksomheten kan oppdatere tidligere innsendte opplysninger. Det konkrete forslaget er: «SAP bør utvikles slik at systemet dekker krav knyttet til IA og sykefraværsoppfølging. Det må være mulig å melde arbeidsrelatert fravær. SAP må utvides med en rekrutteringsmodul. Statlige rammeavtaler på sentrale områder for innkjøp bør gjeninnføres. Små virksomheter bruker uforholdsmessig mye tid og personalressurs i forbindelse med anbudsprosesser.» I dette tilfellet er forslaget formidlet til Finansdepartementet (FIN) for behandling da forslaget viser til SAP. Vi har kategorisert forslaget som del av arbeidsgiveransvaret i våre tabeller da det i sin helhet viser til generelle behov hos arbeidsgiver, men eksempelet er også behandlet i kapittelet om oppfølging av sykefravær, men kunne også vært behandlet i kapittel om offentlige anskaffelser. Et annet eksempel er en tidstyv som handler om at SAP bør tilrettelegges slik at en automatisk kan hente ut data som fyller krav i Aktivitets- og Redegjørelsesplikten (ARP). Denne tidstyven kan organiseres både som gjennomgående rapporteringskrav og Felles IT-systemer (DFØ sine systemer). Vi har kategorisert denne under Felles IT-systemer. Vi har etter beste evne kategorisert etter hva vi oppfatter at tidstyvene handler mest om innenfor 7 store grupper. Vår behandling vil ikke alltid følge av hvilket departement som er ansvarlig for oppfølging. Dette for å ivareta helheten i innspillene. Formålet med gjennomgangen har heller ikke vært å gå inn på den enkelte tidstyv, men finne sammenhenger i det store materialet som kan gi viktige innspill i gjennomgangen av den enkelte tidstyv. Vi har behandlet hvert tema i egne kapitler i denne arbeidsrapporten. Temaene er: 3 Offentleglova (kapittel 3) Offentlige anskaffelser (kapittel 4) Gjennomgående rapporteringskrav (mållov, likestilling og miljø) (kapittel 5) Felles IT-systemer (DFØ sine systemer) (kapittel 6)

7 Rammeverket knyttet til arbeidsgiveransvaret (kapittel 7) Oppfølging av sykefravær (kapittel 8) Budsjett- og regnskapssystemet (kapittel 9) Formålet med gjennomgangen har vært å: Få en oversikt over problemer som oppfattes som tidstyver, knyttet til ulike tema (i dette notatet i alt 7 tema) Vise til kjente pågående prosesser der det kan være naturlig at tidstyvene behandles og vurderes videre. Foreslå nye tiltak på områder og tema vi ikke er kjent med at det eksisterer en definert prosess. Vi vil gjøre oppmerksom på at Difi har et særskilt ansvar innenfor et av områdene som omtales i notatet. Dette gjelder offentlige anskaffelser. På dette temaet har vi derfor hatt mulighet til å gå mer detaljert inn på det innmeldte materialet og tiltak. 2.2 Hvordan innspillene er vurdert For hvert tema har vi vurdert hva som er årsakene til problemet. Årsakene kan ligge i regelverket/kravet, i IT-løsninger som enten er for lite brukerorienterte, eller som hindrer automatisering av arbeidsprosessene, og i organisering sentralt og på virksomhetsnivå. Den enkelte medarbeiders kompetanse er også sentralt for hvorvidt arbeid knyttet til det enkelte tema oppfattes som en tidstyv eller ikke. Eksempelvis vil en med god kjennskap til lov om offentlige anskaffelser og mye erfaring med anskaffelser, ikke oppleve regimet som en tidstyv. For mange er imidlertid anskaffelser noe som utføres sjelden, og dermed et saksområde som faller utenfor det som kan betegnes som kjerneoppgaven til medarbeideren. For disse vil regelverket lett oppleves som barrierer. Slik vil det være også på de andre områdene. Ansvarlig departement, som kjenner bakgrunnen til regelverket og systemet mer inngående, kan derfor i mange tilfeller oppleve at tidstyven er lite relevant, at forslagene kommer i konflikt med intensjonen bak gjeldende regelverk, eller at innspillet kan være basert på misforståelser om hva som er gjeldende regler. Vi har fortolket slike innspill i et kompetanseperspektiv. Vi ønsker å fremheve at det er viktig at ansvarlig departement vurderer bruk av ulike kompetansevirkemidler, i tilfeller der det ikke er relevant å gjøre regelverksendringer. På hvert av de enkelte temaene er det spilt inn forslag som viser til ønsker i endringer om regelverk/krav, IT-løsninger eller organisering. På noen områder vises det til et kompetansebehov ved at det etterlyses maler og informasjon. Dette gjelder temaene offentlige anskaffelser og arbeidsgiveransvaret. Noen av innspillene var allerede på tidspunktet for rapportering, ivaretatt og løst. Dette viser at informasjonen om endringer ikke har nådd ut til de som bruker systemene eller som skal forholde seg til regelverket. Vår antakelse er at ved å se flere virkemidler i sammenheng vil en kunne fjerne/redusere tidstyver både faktiske og opplevde. På noen av områdene vil 4

8 prosesser som er igangsatt fungere tilfredsstillende. I andre tilfeller er det behov for å forsterke ett eller flere områder med eksisterende eller nye tiltak. Det overordnede ansvaret for det enkelte tema er ikke alltid helt entydig da ulike departement kan ha ansvar for ulike virkemidler på same ordning eller tema. I slike tilfeller kan det være relevant å stille spørsmål ved om ansvarsdelingen mellom departement er optimal Flere av temaene bør sees i sammenheng Tre tema henger tett sammen: Felles IT-systemer, Arbeidsgiveransvaret og Budsjett og rapporteringssystemet. Det som er definert som Felles IT- systemer gjelder kun selve IT- systemene. Regelverket/kravene her er knyttet til Arbeidsgiveransvaret og Budsjett- og regnskapssystemet. Ansvaret for arbeidsgiverpolitikken hører under KMD, mens Finansdepartementet (FIN), med underliggende etat Direktoratet for økonomistyring (DFØ), har ansvaret for felles IT-systemer for staten som arbeidsgiver. FIN har imidlertid ansvaret for både regelverket for budsjett- og regnskap og IT-løsningen (for de virksomheter som er tilknyttet DFØ sine systemer). DFØ har også organisert sine systemer i en lønns- og personaldel, og en regnskapsdel. Vi vil fremheve at noen av tidstyvene som er innmeldt på felles IT-systemer, handler om manglende integrasjon mellom eksempelvis lønns- og regnskapssystemer. Videre er tidstyver som er samlet under KMD sitt ansvar for statens arbeidsgiverpolitikk, spesielle i den forstand at mange av tidstyvene kun kan endres i samarbeid med partene i arbeidslivet. Dette er begrunnelsen for å omtale disse temaene i tre ulike kapitler. Disse tre områdene bør sees i en helhet og samspille med hverandre. Det er per i dag samarbeid mellom Arbeidsgiverpolitiskavdeling i KMD og DFØ, men omfanget av tidstyver på disse områdene tilsier at samhandlingen kan bli enda tettere. Mange tidstyver omhandler reiseregninger. Vi opplever det problematisk å definere hva som er utfordringen i tidstyven. Handler den om regulativet eller IT-systemet? Vi vil anbefale at sammenhengen mellom IT systemene og avtaleverket tydeliggjøres og forankres mellom avtalepartene. Det kan vurderes om metoder for innovasjonsdrevet design kan benyttes for å komme tettere på behovene til den enkelte medarbeider. Når det gjelder rammeverket for budsjett- og regnskap kan IT-systemene utvikles. Blant annet har flere virksomheter to regnskapsrapporter. Det føres regnskap etter både kontantprinsippet og periodiseringsprinsippet. Med forbedrede IT løsninger reduseres behovet for manuelle operasjoner i rapporteringen. Generelt er ikke informasjonsflyten om regelverksendringer optimal. Eksempelvis gjelder flere tidstyver dokumentasjonsplikt for reiseregninger. Dette er tidstyver som på innmeldingstidspunktet allerede var løst, og som sikkert er fulgt opp gjennom personalmeldinger som ikke har sildret ut i virksomhetene. Spørsmålet er hvordan den enkelte medarbeider som er bruker av selvbetjeningsløsningene, kan få direkte meldinger om regelverksendringer, og at det tydeliggjøres hvilken forenkling dette 5

9 medfører. Vi ser dette som et ansvar som faller under FIN (DFØ), i samarbeid med KMD der KMD har regelverksansvaret. Et annet område som også bør sees i sammenheng med felles IT-systemer er tverrgående rapporteringskrav for virksomhetene. Virksomhetene melder om manuelle arbeidsprosesser ved rapportering på felles krav. Det bør legges til grunn at det meste av felles krav til rapportering kan genereres direkte fra systemene både på virksomhetsnivå og sentralt. En av tidstyvene som er innmeldt dreier seg om at det skal være mulig å hente likestillingsdata rett fra SAP. 2.3 Hvorfor viktig å fjerne og redusere disse tidstyvene Tidstyvene som dette materialet omfatter, er spilt inn fra 131 virksomheter, med i overkant av ansatte. Den minste enheten har ti ansatte, mens den største enkeltvirksomheten har nærmere ansatte (NAV). Tidstyvene som er behandlet her, omfatter krav og systemer som i første rekke kan oppfattes som «tidstyver bak skranken». Det vil si at de fleste virksomheter vil oppfatte at mye av tidsbruken knyttet til disse temaene «stjeler» tid fra virksomhetens kjerneoppgaver. Materialet inneholder ikke gode nok data om tidsbruken. Vi har derfor ikke kunnet angi hvor mye tid som brukes «unødig» når den enkelte/virksomheten f.eks. skal vurdere en innsynsbegjæring, utføre et innkjøp eller registrere arbeidstimer. Det vil også være ulike oppfatninger på hva som er unødig tidsbruk. Når det gjelder offentlige anskaffelser, vet vi at anslagsvis 40 prosent av de offentlige budsjettene benyttes til innkjøp. Det viser hvor vesentlig det er med et system og kompetanse slik at innkjøpene gjennomføres med god kvalitet, noe som også innebærer nødvendig bruk av tid. Vi kan heller ikke på bakgrunn av det innsamlede materialet, vurdere effekter/konsekvenser av å løse de innmeldte tidstyvene for eksterne brukere. Samtidig omfatter disse krav og systemer mange ansatte. Små forbedringer får store aggregerte gevinster. Dersom en endring medfører at hver ansatt i virksomhetene årlig reduserer tidsbruken på oppgaven med 5 minutter, gir dette anslagsvis en tidsinnsparing på nærmere 300 ukesverk dvs. 8 årsverk (gitt 30 timer i et ukesverk, og 37 uker i et årsverk). Gitt en kostpris på per årsverk, og en investering på 5-6 millioner kan gevinsten realiseres allerede etter ett år. Den enkelte medarbeider har samlet sett mange slike små avbrudd for å utføre oppgaver som ikke direkte kan knyttes til kjernevirksomheten. Tidsbruken for den enkelte medarbeider er derfor betydelig. Spesifikke konsekvensvurderinger må imidlertid foretas ved utvikling av hvert enkelt tiltak. Vi foreslår også noen utviklingsprosjekter for å oppnå mer innsikt i effektiviseringsgevinster på virksomhetsnivå. Det er allerede gjennomført en konsekvensvurdering på ny IT-løsning for å forvalte offentleglova på en bedre måte (OEP). En kjent utfordring ved investering i forbedringer i f.eks. nye og bedre systemer, er at ett departement har den største utgiften, mens gevinsten høstes i virksomhetene på flere departementsområder. Dette vil gjelde OEP, IT løsninger for anskaffelser, og DFØ sine systemer. Selv om den enkelte virksomhet må finansiere deler av systemutviklingen gjennom egenandeler, er det komplisert å følge opp om ønsket gevinst realiseres. Videre kan det diskuteres, om ansvarlig departement har tilstrekkelig insentiver for å kjempe for investeringen i 6

10 budsjettprosessen. En løsning er at berørte departement i samarbeid fremmer budsjettforslag for å følge opp tiltakene som har budsjettkonsekvenser, men det kan også være andre virkemidler som bør vurderes grundig. 7

11 2.4 Regelverk og ordninger som omfatter alle, men uten å generere mange tidstyver Flere av fellessystemene/ordningene fungerer godt. Blant annet må samtlige virksomheter rapportere og forholde seg til Statens pensjonskasse (SPK), mens det bare er innmeldt få tidstyver som gjelder SPK. De fleste av disse er spilt inn av Universitets og høyskolesektoren. Videre er det også få tidstyver som omhandler arkiv: Om lag 10 gjelder arkivlov/forskrift. I tillegg har fylkesmennene spilt inn en del tidstyver om dårlig integrasjon mellom saksbehandlings-/arkivsystemet ephorte. Her kan flere virksomheter antagelig kjenne seg igjen, uten å angi dette som tidstyv fordi det ikke eksisterer felles it-systemer for arkiv. Når det gjelder arkivsystemer går tidstyvinnspillene mer i retning av manglende fellessystemer/ eller eventuelt maler for kravspesifikasjoner, slik at virksomhetene kan gjennomføre bedre anskaffelser. Videre stilles det spørsmål ved om regelverket for arkivhåndtering gjenspeiler teknologisk utvikling. Difi ser at det kan være behov for å omtale arkiv nærmere i senere rapporter. 2.5 Virksomhetenes og sektordepartementenes ansvar Den enkelte virksomhet har ansvaret for å forbedre sine arbeidsprosesser og rutiner. Mye kan bedres gjennom bedre intern organisering, gode rutiner og tilstrekkelige kompetanse slik at arbeidsprosessene integreres på en god og effektiv måte. Det enkelte sektordepartement har også ansvar for at underliggende virksomheterer godt organisert og fungerer hensiktsmessig. 2.6 Utviklingsprosjekter for å utvikle beste praksis Når det gjelder temaene offentleglova og offentlige anskaffelser er det behov for å få fram gode eksempler på hvordan virksomheter kan organisere sine rutiner og prosesser. Det kan være hensiktsmessig å t sette i gang et utviklingsprosjekt der deltakere inviteres til å gjennomgå sine rutiner/ordninger. Tilsvarende kan også tenkes på andre områder f eks knyttet til ivaretakelse av arbeidsgiveransvaret og felles IT-systemer (DFØ). Hvorvidt det kan være hensiktsmessig å se disse prosjektene i sammenheng eller mer tematisk, bør utredes i en forprosjektfase. 2.7 Behov for nye fellestjenester Det er meldt inn behov for fleire fellestjenester. For det første etterlyses det flere rammeavtaler på sentrale tjenester f eks banktjenester. Ved eventuell opprettelse av et rammeavtalesenter bør alle tidstyver gjennomgås for å få større oversikt over hva som etterspørres. Det er ikke alltid komplette avtaler som etterlyses. Eksempelvis etterlyses konkrete kravspesifikasjoner/standarder som virksomhetene kan ta utgangspunkt i ved innkjøp av eksempelvis arkivsystemer. Det store omfanget av tidstyver som er spilt inn på DFØs fellestjenester, samtidig med ønsket om nye fellestjenester, kan virke som et paradoks. Det må nok forstås slik at 8

12 det ikke er fellessystemer i seg selv som er problemet, men behovet for at de skal fungere godt og effektivt for brukerne. DFØ er ikke eneste forvalter av fellesløsninger i offentlig sektor og de er heller ikke den eneste som får kritikk for sine systemer. Det kan bety at det er behov for å sette felles minimumskrav til å forvalte fellesløsninger, og at det bør også settes tydeligere krav om tilstrekkelig brukerinvolvering ved utbedring og utvikling av nye løsninger. Det kan vurderes om det skal være ulike krav til nasjonale fellesløsninger (inkludert nasjonale felleskomponenter) og fellesløsninger med mindre utbredelse. Følgende tidstyver eksemplifiserer punkt over : «Vi trenger effektivisering og stordriftsfordeler: I dag stilles det samme krav til å inneha nødvendig kompetanse på alle mulige områder for små og store virksomheter. Det burde vært mulig å kjøpe tjeneste hos en sentral enhet som var "spesialister" på området. Eksempler her er utarbeidelse av kravspesifikasjoner i forbindelse med anbud, løsningsbeskrivelser ved endringer i elektronisk sak/arkivsystem mv. Det er viktig å gjøre ting rett, i dag bruker vi mye ressurser på å finne frem til gjeldende regelverk og følge dette. På grunn av liten erfaring og kunnskap om mulige fallgruver ved utarbeidelse av kravspesifikasjon øker sjansen for at vi ikke får et fullgodt sluttprodukt. Tidstyven er her at vi må bruke masse ressurser på å sette oss inn i regelverket og skrive selve kravspesifikasjonen, disse ressursene går utover våre kjerneoppgaver. "Vi vet selv hva vi trenger" - men har behov for hjelp til utarbeidelse av selve innkjøpsdokumentene mv.» «Statlige arbeidsgivere sliter ofte med de samme spørsmålene og kravene, og det jobbes hos hver etat hver for seg med de samme tingene og for å finne svar på de samme spørsmålene. Alle statlige arbeidsgivere har samme type oppgaver og krav til levering. Alle skal levere på samme bestillinger. Dette løses individuelt på hver enkelt arbeidsplass og man bruker mye ressurser på å finne gode måter å gjøre det på, gode oppsett osv. Måten man velger å besvare oppgaven på vil derfor variere, noe som også gjør det mer utfordrende for mottaker å samordne resultatene. Dette tar mye unødvendig tid. Vurdere nye datasystemer kan være et eksempel, for eksempel nytt personal- og lønnsdatasystem. Hva er viktig å huske på? Hvordan har andre gått frem? Hva har andre funnet nyttig i sin prosess? Hvordan har prosessen vært ført? Andre eksempler: Inngåelse av interne avtaler/regelverk, rehabiliteringsprosjektet, rapporteringskrav, prosess ved lønnsforhandlinger, indikatorer (statistikk), vaktordninger, beredskapssituasjoner.». 9

13 3 Offentleglova Både tidstyver som omhandler offentleglova og Offentlig Elektronisk Postjournal (OEP) omtales her. Innspillene er varierte fra det generelle som at det er tidkrevende å etterleve regelverket, til konkrete innspill om regelverksendringer og endringer i OEP. I vedlegg er tidstyvene oppsummert mer gjennomgående. Noen få virksomheter har tallfestet omfanget av innsynsbegjæringer, men de fleste har ikke foretatt en slik tallfesting. Eksempelvis har Fylkesmannen i Sør Trøndelag tallfestet 10 begjæringer per dag, Helse- og sosialavdelingen ved et annet embete har årlige begjæringer. Kulturdepartementet har nærmere 6000 innsynsbegjæringer årlig. Det er merarbeidet som følger av innsynsbegjæringer fra offentligheten som oppfattes som tidkrevende og er tidstyven. Stramme tidsfrister har konsekvenser for virksomhetens prioritering av oppgaver. Videre gis det inntrykk av at det er problematisk og tidkrevende å ivareta ulike hensyn i behandlingen av saker etter offentleglova. Dette gjelder særlig prinsipper om mer offentlighet versus personvern, og vern av forretningssensitiv informasjon. 3.1 Overordnet organisering Ansvar og virkemidler for å utvikle og følge opp offentleglova er plassert ulike steder. Justisdepartementet forvalter selve loven. Kommunal- og moderniseringsdepartementet eier OEP. Selve løsningen driftes av Difi. Difi har videre fått i oppdrag å utvikle et e-læringskurs om loven. Det at flere departement har ansvar for ulike virkemidler på et område, er et gode dersom formålet er å sikre uavhengighet, men kan bli et problem om behov og løsninger ikke sees i sammenheng. Vi har imidlertid ikke gått nærmere inn på den sentrale organiseringen i denne rapporten. 3.2 Forslag til tiltak Iverksatt evaluering av offentleglova: Offentleglova i sin nåværende form trådte i kraft Justisdepartementet inngikk desember 2014 kontrakt med Oxford Research om evaluering av loven. Vi anbefaler at Justisdepartementet videreformidler tidstyvene til evaluator. Utvikle IT-Løsning: OEP ble lansert i Målsettingen var å fremme åpenhet om forvaltningen på en effektiv måte. KMD er eier av løsningen og Difi forvalter denne. I revidert nasjonalbudsjett for 2014 ble det bevilget midler for å utbedre gjeldende løsning og samtidig starte et forprosjekt for å etablere en ny og bed re løsning. Arbeidet med en samfunnsøkonomisk analyse av ny OEP har i tid sammenfalt med innrapportering av tidstyver. Innmeldte tidstyver ble derfor i en tidlig fase spilt inn og vurdert i analysen. Ansvar: Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Utvikle flere kompetansevirkemidler: Uavhengig av innretningen av selve lovverket og IT-løsning vil ønsket om en åpen og gjennomsiktig forvaltning medføre 10

14 saksbehandling som kan være tidkrevende, og kan forsinke den enkelte saksbehandler/medarbeider i utførelse av det som oppfattes som kjerneoppgaven. Det er behov for å utvikle kompetansevirkemidler rettet mot den enkelte medarbeider og virksomhet. Det er allerede igangsatt utvikling av et e- læringsprogram om behandling av saker etter offentleglova. Tidstyvene på offentleglova har vært spilt inn som datagrunnlag for dette arbeidet. Difi ser også behov for mer kunnskap om hvordan virksomheter kan organisere sine arbeidsprosesser slik at prinsippene i offentleglova kan ivaretas på forsvarlig og effektiv måte. Mulig tiltak kan være å sette i gang utviklingsprosjekter med 5-6 virksomheter, jf kapittel, jf

15 4 Offentlige anskaffelser Slik vi har kategorisert materialet er det spilt inn flest tidstyver knyttet til anskaffelser og innkjøp. Innspillene er varierte, men går i hovedsak på en opplevelse av at regelverket er komplisert og vanskelig å forstå, stiller omfattende krav, og er vanskelig å etterleve og praktisere riktig. Det er få konkrete innspill til regelverksendringer, men mer et generelt ønske om forenkling. Dette gjelder særlig for anskaffelser under EØS-terskelverdi og ønske om fristilling fra krav om prosedyrer også fra kravet om konkurranse ved anskaffelser av mindre verdi. 2 Videre er det et utbredt ønske om sentral innkjøpsstøtte og sentrale rammeavtaler. Mange innspill gjelder terskelverdiene. Fordi EØS-terskelverdiene fastsettes i direktivene, behandles ikke dette i denne rapporten. 3 Enkelte innspill gjelder den nasjonale kunngjøringsdatabasen Doffin og kunngjøringsskjemaene. Her skjedde et skifte av operatør etter konkurranse, med virkning fra 1. januar Difi følger opp denne leveransen, og tidstyvinnspillene tas med i dette arbeidet. Nye kunngjøringsskjemaer kommer, bl.a. med implementeringen av de nye direktivene i nye forskrifter. Klageordningen for offentlige anskaffelser oppleves som tid- og ressurskrevende. Klageordningen har nylig vært gjenstand for revisjon og endringer (ikrafttredelse juli 2013.), noe som har resultert i en dramatisk reduksjon i antall klagesaker til KOFA og følgelig også den tidsbruk som medgår til håndtering av slike klager. På den annen side synes det å være en økning i antallet begjæringer om midlertidig forføyning (med sikte på å forby signering av kontrakt); slike saker er ressurskrevende for 2 I Difis brukerundersøkelse gjennomført i februar 2015 har man stilt spørsmålet: «Hva er de største tidstyvene som hindrer effektive og kvalitetsrettede anskaffelser i din virksomhet?» Her scorer Utydelig regelverk lavest med 17%, mens Intern organisering scorer høyest med 40%. Statlige innkjøpere klager mest på regelverket (21,5%), dernest kommer de kommunale (14,5%). De fylkeskommunale klager minst (7,5%). Ulik kompetanse er en mulig forklaring. Anskaffelsenes art kan også ha betydning. Anskaffelser av varer, tekniske tjenester og bygg og anlegg er generelt mindre utfordrende enn konsulenttjenester, som det er mye av i staten. 3 EØS-terskelverdiene er fastsatt i EUs anskaffelsesdirektiver, og får betydning for hvilke anskaffelser som omfattes av direktivenes anskaffelsesregler, og justeres årlig ved vedtak av EU-kommisjonen. Norge er forpliktet gjennom EØS-avtalen til å gjennomføre i norsk regelverk de regler som gjelder for anskaffelser over disse terskelverdiene, herunder å justere terskelverdiene tilsvarende. Den nasjonale terskelverdi, for tiden kr ekskl. mva., fastsettes av norske lovgivere og har vært justert flere ganger, og innebærer at anskaffelser over terskelen må følge de nasjonale reglene i forskriftens del II, som i stor grad gjenspeiler EØS-reglene som er gjennomført i del III, men er noe enklere og mer fleksible, bl.a. med fri adgang til forhandling og fravær av absolutte tidsfrister. Anskaffelser hvor antatt verdi av kontrakten er lavere enn den nasjonale terskelverdi er kun underlagt de grunnleggende krav og prinsipper og generelle saksbehandlingsregler, dog kreves anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-erklæring ved anskaffelser over kr ekskl. mva.; men også under dette gjelder de grunnleggende krav og prinsipper og generelle saksbehandlingsregler. 12

16 oppdragsgiver, i tillegg til de kostnader som påløper til prosessfullmektig mv. For øvrig er de nye sanksjonene som domstolene skal håndheve. Nærings- og fiskeridepartementet har det overordnede ansvaret for offentlige anskaffelser. I tillegg har andre departementer ulike oppgaver som skal ivaretas i forbindelse med offentlige anskaffelser. Difis rolle er å være de ulike departementenes kanal ut imot innkjøps-norge i rollen som premissgiver, strategisk pådriver og pedagogisk veileder. 4.1 Anskaffelsesregelverket Anskaffelsesregelverket oppleves av mange som språklig komplisert, teknisk, tungt og vanskelig å forstå, og forutsetter kompetanse hos aktørene. Det er rom for ulike tolkninger, noe som skaper behov for presisering gjennom praksis. Aktørene må holde seg oppdatert. Aktørene opplever at regelverket stiller omfattende krav, er rigid og lite fleksibelt. Utover enkelte henvisninger til Forenklingsutvalgets forslag er det imidlertid få konkrete innspill og forslag til endring og forenkling. Forenklingsutvalget (NOU 2014:4 Enklere regler bedre anskaffelser, Forenkling av det norske anskaffelsesregelverket) har foreslått en rekke endringer i de nasjonale reglene, dvs. den delen av det norske anskaffelsesregelverket som supplerer de regler som er gitt for gjennomføring av EØS-reglene (direktivene) om offentlige anskaffelser. NOU 2014:4 inneholder forslag til et nytt og forenklet norsk anskaffelsesregelverk for anskaffelser som ikke er omfattet av EUs anskaffelsesdirektiv. Utvalgets forslag er et viktig steg i arbeidet med å forenkle og forbedre hele det norske anskaffelsesregelverket. NOU 2014:4 følges nå opp av et lovarbeid i NFD. Difi fremhever behovet for at metoder utviklet i arbeidet med klart lovspråk benyttes i lovarbeidet. Difi har i sitt høringssvar til NOU 2014:4 problematisert utfordringen ved å finne den riktige balansen mellom behovet for detaljerte og forklarende bestemmelser på den ene siden, og korte regelverk som forutsetter kompetanse om lovgrunnlag og praksis på den andre siden. De nye EU-direktivene beskrives som forenklende samtidig som de er mer detaljerte enn tidligere og lovfester rettspraksis Anskaffelser av mindre verdi for omfattende krav For anskaffelser av mindre verdi oppleves regelverkets krav å være unødvendig ressurskrevende. For alle anskaffelser, uansett verdi, gjelder de grunnleggende kravene og prinsippeene, og kravet om konkurranse så langt det er mulig. Oppdragsgiver kan imidlertid benytte forenklet kunngjøring, nøye seg med å stille minimumskrav til dokumentasjon, og operere med enkle kriterier for vurdering av tilbud. Avrop under rammeavtaler eller innkjøpsordninger kan også benyttes. Gjennomføring av EUdirektivenes bestemmelser om elektronisk handel vilkunne forenkle prosessene. 13

17 Det er nødvendig å utforme veiledning og dokumentasjon til støtte for mindre organisasjoner som ikkje har mulighet til å følge opp mindre anskaffelser med profesjonelle innkjøpere. Større anskaffelser krever uansett profesjonell håndtering. 4.2 Dokumentasjonskravene Dokumentasjonskravene oppleves av mange som omfattende og ressurskrevende både for leverandørene og virksomhetene. Det etterlyses enklere måter å innhente dokumentasjon, herunder sentral registreringsbase for godkjente leverandører. De nye anskaffelsesdirektivene innfører betydelig forenkling av kravene til dokumentasjon. Noen forenklingtiltak krever beslutning frå NFD. Vi kan blant annet trekke fram at oppdragsiver kan nøye seg med å kreve dokumentasjon fremlagt kun av den eller de tilbydere som blir tildelt kontrakt (vinner av konkurransen). NFD kan vurdere å gjennomføre dette raskt. 4.3 Organisastoriske virkemidler Sentrale rammeavtaler og sentrale kompetansesentre Sentrale rammeavtaler og sentrale kompetansesentre etterlyses. Mange påpeker at dette ville kunne spare tid og ressurser og heve kvaliteten på anskaffelsene. Når statlige virksomheter dekker sine behov ved å gjennomføre tilnærmet like anskaffelser hver for seg innebærer dette i seg selv en unødvendig tidstyv. Eksempelvis foreslår Kulturdepartementet «Flere felles rammeavtaler for departementene. Departementene har mange av de samme behovene når det gjelder offentlige anskaffelser. Tid kan spares ved å inngå flere felles rammeavtaler hvert departement kan gjøre avrop på. 1-2 ukeverk per anskaffelse.» Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) sendte forslag om samordning av statlige innkjøp på høring. Høringsnotatet er basert på en rapport fra en interdepartemental arbeidsgruppe. Denne saken er til behandling i KMD. 4.4 Pedagogiske virkemidler Veiledere/maler Veiledere og maler og gjenbruk av konkurransegrunnlag og eksempler etterlyses. Difi mottar og besvarer en rekke skriftlige henvendelser om veiledning om gjennomføring av offentlige anskaffelser. Difi vil forenkle tilgang til veiledning ved å etablere en «ofte stilte spørsmål» -side på anskaffelser.no. Etablering av hjelpe tjeneste på telefon («Hotline») bør utredes Kompetanse Økt kompetanse hos innkjøperne etterlyses av mange, særlig av dem som selv har ansvar for innkjøp. Mangelfull kompetanse hos innkjøperne er i seg selv en tidstyv fordi det medfører unødvendig stort behov for veiledning, i tillegg til den opplagte 14

18 risiko for feil og medfølgende forsinkelser for å rette opp feil og håndtere klager og tvister. Difi vil gjennomføre tiltak for å heve kompetansen. Tiltakene omfatter opplæring, workshops og piloter for å finne frem til å teste ut forslag til løsninger. 4.5 Korte avtaleperioder vanskelig å forlenge Innkjøpere opplever at regelverket legger begrensninger på muligheten for fornuftig lengde på avtaleperiodene som normalt begrenses til 4 år. Videre oppleves muligheten for forlengelse som snever. Mange avtaler blir feilaktig og unødvendig definert som rammeavtaler. For slike avtaler er avtaleperioden som hovedregel begrenset til 4 år (med unntak for berettigede tilfeller, f.eks. investeringer knyttet til oppstart). For andre avtaler, f.eks. drifts- og vedlikeholdsavtaler, gjelder ikke slike begrensninger. Muligheten for lengre avtaleperioder må ikke misbrukes for å begrense konkurransen. Oppdragsgiver har også mulighet for å sikre seg opsjon på forlengelse. De nye direktivene presiserer og utvider adgangen til forlengelse og utvidelse av eksisterende avtaler. Det vil være en oppgave for Difi å utforme veiledning slik at kompetanse rundt avtaleperioder styrkes og at man får en mer tilpasset praktisering av riktige avtaleperioder. 4.6 Kvalitetssikringen Mangelfull kvalitetssikring på større innkjøp rapporteres som tidstyv. Dette er en viktig erkjennelse. Mye tid og ressurser kan spares dersom mer tid og ressurser brukes på planlegging og kvalitetssikring av anskaffelsene På IKT-området er det i notatet «Strategisk anvendelse av IKT» sendt til KMD 1.des.2014, foreslått en forsterket kvalitetssikring av IKT-prosjekter under kr 750 mill. Det foreslås en ordning tilpasset de mellomstore IKT-prosjektene som ikke omfattes av kvalitetssikringsregimet i KS1 og KS Ikke-anskaffelsesfaglige hensyn Ikke-anskaffelsesfaglige hensyn oppleves som unødvendig tid- og ressurskrevende. Med ikke-anskaffelsesfaglige hensyn menes for eksempel næringspolitiske, miljøpolitiske eller sosialpolitiske hensyn (NOU 2014:4 kap.1 s. 85), eksempelvis tiltak som retter seg mot sosialt ansvar, sosial dumping, miljø og innovasjon. Oppdragsgiver kan ivareta ikke-anskaffelsesfaglige hensyn på flere ulike måter, blant annet gjennom kravspesifikasjonene og som kontraktskrav, og som kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier. Gjennomgående vil vurderinger knyttet til kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, som forutsetter fremleggelse av dokumentasjon og vurdering av denne, være mer krevende, både for tilbydere og oppdragsgivere, enn ivaretakelse av slike hensyn gjennom kravspesifikasjoner og som kontraktskrav. Hvor tid- og ressurskrevende dette skal være, er altså noe oppdragsgiver selv rår over i stor grad. 15

19 5 Gjennomgående rapporteringskrav Dette kapittelet omhandler tidstyver knyttet til rapporteringskrav som er felles for alle virksomheter («sektorovergripende rapportering»). Det er rapportert inn tidstyver på følgende områder: Målloven Likestilling (aktivitets- og redegjørelsesplikten ARP) Miljørapportering Flyreiser Årsakene til at rapporteringen ble oppfattet som en tidstyv var: Usikkerheten om nytten av rapporteringen (nytte/kost) Manglende gjenbruk av eksisterende data (også automatisk testing på nettet) Manglende vurdering om allmenne, periodiske rapporteringer kan erstattes av stikkprøver Manglende tilpasning av rapporteringskrav til virksomhetens størrelse («proporsjonalitet») Uklarhet om hva skal rapporteres dvs. de verdiene som skal innsendes Uklarhet om formen for rapportering f.eks. mangel på rapporteringsmal Manglende testing av rapporteringsopplegget før utkjøring Dobbeltrapportering dvs. at samme data etterspørres fra forskjellige kilder Ukoordinerte frister forårsaker økt belastning når rapportene bygger på samme kildedata Kravet for å rapportere på flyreiser er fjernet fra og med 1. januar Forenklingstiltak for rapportering - generelt Lignende problemstillinger knyttet til rapportering fra næringslivet til myndighetene lå til grunn for opprettelsen av Altinn og Oppgaveregisteret. Disse ble opprettet for å standardisere innleveringssystemet og rasjonalisere og gjenbruke innleverte data. Forenklingstiltak for rapportering kan gjøres ved å: Erstatte rapporteringskravet med en annen, enklere ordning (f.eks. stikkprøver) Automatisere rapportering ved bruk av andre, eksisterende datakilder Effektivisere rapporteringen med samordning (gjenbruk, tidspunkt), klarere krav, ferdige mal/skjema og bedre verktøy (Re) vurdere nytte/kost og konkludere at informasjonen ikke bidrar nok til å forsvare innsamlingskostnadene. I dette tilfelle bør man både vurdere om informasjonen er nødvendig for/bidra til å oppnå målet, og om selve målet bør endres/reformuleres. 5.2 Trenger vi å rapportere i det hele tatt? Noen av tidstyvmeldingene stiller spørsmål om rapporteringen er nødvendig. 16

20 Rapportering er aldri et mål i seg selv, men et mer eller mindre ressurskrevende virkemiddel for å oppnå et politisk mål. Sentrale spørsmål i vurdering av rapportering som tidstyv er: Hvor høyt prioritert er det politiske mål? (F.eks. er statens miljøbelastning viktig å redusere?) dette spørsmål drøftes ikke i dette notatet. Hvor godt bidrar rapporteringen til at det politiske mål oppnås? (F.eks. bidrar rapporteringen til endret atferd?) dette spørsmål drøftes lite i dette notatet. Hvor effektivt er rapporteringsopplegget implementert? (F.eks. gjenbrukes eksisterende data og rapporteringslinjer når det er mulig?) hovedfokus i dette notatet. Rapportering brukes i: Styringsdialogen som grunnlag for beslutning om prioritering av tiltak og oppfølging av disse. Informasjonen trengs ikke å hentes fra virksomheten hvis den er tilgjengelig fra andre kilder. Intern kontroll: Grunnlag for virksomhetsinterne forbedringstiltak. I denne sammenhengen er rapporteringens hovedformål å sjekke at virksomheten selv har oversikt over informasjonen man mener den bør ha. Slik informasjon bør innlemmes i virksomhetens interne kontrollsystem. Offentlig informasjon (pressen, forskning, allmenheten, EU/OECD/WTO): åpenhet om statens interne forhold, eller status i forhold til politisk fastsatte mål. I denne sammenheng er det demokratiske hensyn som styrer rapporteringskrav. Sektorovergripende oppgaver: I noen tilfeller har en sektor oppgaver som krever informasjon fra andre sektorer for å utføre sine egne oppgaver (f.eks. når KLD skal kjøpe klimakvoter for statens flyreiser). 5.3 Vurdering av rapporteringskravene og mulige tiltak Nedenfor gjør vi rede for de ulike rapporteringskravene og peker på mulige forenklingstiltak. Vi har lagt vekt på at forslagene skal ivareta nytteverdien og viktige behov for informasjon Språk/målform Målform er temaet som får klart flest anmerkninger. I en del av tidstyvene stilles det spørsmål til selve kravet om målform, andre stiller spørsmål til innholdet av rapporteringskravet (f.eks. omfattes Twitter og Facebook). Til sist er det en del som stiller spørsmål ved opplegget for rapportering. Stikkprøver og automatisering foreslås som alternativer. Språkrådet har ansvar for innsamling av rapporter fra statsorganer (inkl. purring) og utarbeidelse av en årlig felles rapport til KKD. I rapporten for 2014 står det bl.a.: «Grunnlaget for statistikken er Excel-skjema med rådata som ligg på nettstaden til Språkrådet. Der kan ein finne statistikken for dei einskilde statsorgana i dei ulike kategoriane. Periodiske publikasjonar er ikkje representerte i statistikken fordi det er eit mindretal av statsorgana som rapporterer om tilfang i den kategorien. Språkrådet viser til dei einskilde mållovsrapportane for å finne resultata. 17