2014 Fjernspillrapporten 1

Transkript

1 Fjernspillrapporten

2 Forord Formålet med Fjernspillrapporten er å gi en objektiv, saklig og konsentrert framstilling av hovedtrekkene i den rettslige situasjonen for pengespill på Internett, både nasjonalt og internasjonalt. Rapporten oppsummerer regelverket for pengespill på Internett og blir oppdatert jevnlig. Pengespill har eksistert i alle verdensdeler i flere hundre år. Pengespillmarkedet har tradisjonelt vært nasjonalt regulert, og satt sammen av nasjonale statlige og private foretak som har tilbudt pengespill til egne borgere. Deler av inntektene fra pengespill har gått til gode formål gjennom statlige skatter og avgifter, eller ved direkte øremerking, slik vi har det i Norge. Fram til midten av 1990-talet var pengespill en landbasert virksomhet. Pengespillmarkedet inneholdt få grenseoverskridende elementer, og det var klare avgrensninger mellom lovlige og ulovlige pengespill. Etter at Internett kom inn i norske hjem, økte tilbudet av pengespill kraftig. Etter norsk lov er det bare Norsk Tipping og Norsk Rikstoto som har tillatelse til å tilby pengespill på Internett. Det innebærer at de aller fleste nettspillselskap som er tilgjengelige for nordmenn på Internett tilbyr spill til Norge i strid med norsk lov, og at de ikke er underlagt norsk kontroll i det hele tatt. Dette byr på utfordringer for nasjonale myndigheter. Førde, 15. mai 2014 Atle Hamar direktør i Lotteri- og stiftelsestilsynet 2

3 Innhold 1. Innledning Norge - nasjonal lovgivning Framveksten av fjernspill Føringer fra KUD vedrørende håndheving av regelverket Forbudet mot å markedsføre pengespill som ikke har tillatelse Forbudet mot å formidle pengespill som ikke har tillatelse Administrative reaksjoner og straff EU EU-domstolens avgjørelser Hvilken praksis kan vi utlede av EU-domstolens avgjørelser? Pågående europeiske prosesser EU - Green Paper Action plan til oppfølging av Green Paper Europarådet Utviklingen på pengespillområdet i et utvalg land Norden Andre europeiske land Andre deler av verden Fjernspill og teknologisk utvikling Rask utvikling mobilspill og social gaming Sosiale medier underholdning og pengespill smelter sammen Uregulert område

4 1. Innledning Utgangspunktet for Fjernspillrapporten er framveksten av Internett som formidlingskanal for pengespill, utviklingen av nye spill, og de utfordringer dette medfører for nasjonal håndheving og kontroll med pengespillmarkedet. Rapporten redegjør for den norske lovgivningen på pengespillområdet. Utgangspunktet i norsk rett er at pengespill og lotterier er forbudt, men at myndighetene likevel har åpnet for pengespill på nærmere bestemte vilkår. Teknologiutviklingen og Internett har gjort spillmarkedet mer globalt. Dette har ført til et økt tilbud av pengespill på Internett på tvers av landegrensene. I noen tilfeller har spillselskapet stengt spillene for deltakelse fra enkelte land der nasjonal lov forbyr nettspill som ikke har nasjonal tillatelse. Mange andre har spillsider som er åpne for alle, og noen av dem retter i tillegg spillene sine spesielt mot Norge og nordmenn. Internett er grenseløst, og en stor del av pengespillmarkedet ligger i praksis utenfor norsk jurisdiksjon og norske myndigheters kontroll. Denne utviklingen har skapt problemer knyttet til den nasjonale forvaltningen og håndhevelsen av nasjonale lover på pengespillområdet. Utviklingen har også medført et økt press på det tradisjonelle spillmarkedet, og har redusert mulighetene for det enkelte land til selv å kontrollere inntektene fra pengespill. Som et resultat av dette, er pengespill satt på dagsorden i flere land, i EU og i andre internasjonale sammenslutninger. På det politiske planet er det sentrale spørsmålet hvordan man nasjonalt skal regulere de grenseoverskridende pengespillene, og om det er behov for en internasjonal harmonisering og samkjøring av reglene på pengespillområdet. Det pågår også arbeid i Europarådet som er særlig knyttet til problemene med kampfiksing. Norge deltar i dette arbeidet gjennom ulike arbeidsgrupper i EU og Europarådet. Når det gjelder håndheving av regelverket er spørsmålet i hvilken grad de ulike landene kan anvende nasjonal lov på pengespill som blir tilbudt fra utlandet. Så lenge det ikke finnes harmoniserte regler på området, kan det enkelte land i stor grad utforme egne regler for pengespill. Kulturelle, moralske og religiøse forskjeller mellom landene innebærer en ulik tilnærming til dette, og har resultert i at pengespill i praksis er regulert svært forskjellig i det enkelte land i verden, til og med innenfor EU/EØS-området. På grunn av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen har utviklingen i EU stor betydning for vår nasjonale lovgivning. I mangel av felleseuropeisk regulering har EU-domstolen de siste tjue årene avsagt en rekke avgjørelser knyttet til nasjonale ordninger på pengespillområdet. Disse avgjørelsene har stor betydning ved vurderingen av hvilke ordninger landene kan ha på nasjonalt nivå. EUdomstolens avgjørelser vil i praksis være førende for hvordan EØS-avtalen skal tolkes. Rapporten gjennomgår hvilke regler vi kan utlede av EU-domstolens praksis. Sett i lys av at pengespill i dag har fått et internasjonalt og globalt perspektiv, gir rapporten også en oversikt over den rettslige og politiske utviklingen i Norden, Europa og andre utvalgte deler av verden. 4

5 For fjernspill 1 kan vi i denne sammenheng skille mellom land som forbyr all formidling av lotteri og pengespill på Internett åpner for begrensede eneretter for lotteri og pengespill på Internett tilbyr lisensordninger for pengespill på Internett Utviklingen viser at stadig flere land tillater spill på Internett. Her går det et skille mellom de land som søker å avgrense spilltilbudet til landets borgere, og de som åpner opp for at spillet også kan tilbys utenfor landets grenser. Siste del av rapporten behandler den raske teknologiske utviklingen som er knyttet til spill på Internett på stadig flere plattformer. Vi har hatt en sterk vekst i tilbudet av pengespill på mobile enheter, og forventer videre en økning av tilbudet om spill i sosiale medier. Dette er spill som i stor grad ikke er regulert, men som har mange likhetstrekk med vanlige pengespill. Det er derfor en viktig oppgave for myndighetene å følge med på utviklingen og sette i verk tiltak der det er nødvendig. Ungdomsundersøkelsen som NOVA gjennomførte for oss i 2010 (NOVA rapport 18/10) viser at det er en sammenheng mellom ungdommers bruk av sosiale medier og deres deltakelse i pengespill. Omtrent 40 % av ungdommene spiller spill på Facebook minst en gang i måneden. Når vi kjenner til at bransjen lett kan konvertere «uskyldig moro» på Facebook til pengespill, er det viktig at myndighetene inntar en bevisst holdning til reguleringsproblematikken. 1 Fjernspill betegner spill der spilleren ikke er på det stedet der spillet faktisk og fysisk blir gjennomført. Begrepet fjernspill er teknologinøytralt og omfatter alle pengespill som i dag blir tilbudt via Internett, tv, post og telefon. I Fjernspillrapporten vil vi bare bruke begrepet fjernspill om spill som tilbys via Internett 5

6 2. Norge - nasjonal lovgivning Pengespill er regulert på nasjonalt nivå. Det følger av folkerettens suverenitetsprinsipp 2 at den enkelte stat har eksklusiv jurisdiksjon over sitt eget territorium. På pengespillområdet innebærer dette at staten i utgangspunktet står fritt til å bestemme om det skal være tillatt å tilby pengespill i landet, og i så fall hvilke pengespill det skal være lov å tilby. Utgangspunktet i norsk lovgivning er at pengespill og lotteri er forbudt. Prinsippet er nedfelt i straffeloven 298 der det står at det er forbudt å avholde Lykkespil, som ikke ved særskilt Lov er tilladt. Forbudet har vært et prinsipp i norsk lovgivning i flere hundre år. Myndighetene har likevel ønsket å åpne for lotteri- og pengespill på visse vilkår, og dette er gjort gjennom følgende lover: lov av 1. juli 1927 nr. 3 om veddemål ved totalisator (totalisatorloven) lov av 28. august 1992 nr. 103 om pengespill m.v. (pengespilloven) lov av 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier m.v. (lotteriloven) I tillegg til at det er forbudt å arrangere pengespill uten tillatelse, er det også forbudt å formidle og markedsføre slike pengespill. Forbudet mot å tilby pengespill som ikke har tillatelse følger av lotteriloven, pengespilloven og totalisatorloven. Når det gjelder markedsførings- og formidlingsforbudet fremgår dette direkte av lotteriloven og pengespilloven. Gjennom forskrift om totalisatorspill av 26. august 2007 har man nå også fått et forbud mot å markedsføre totalisatorspill som ikke har tillatelse. Det er ikke forbudt å spille pengespill på Internett. Med utgangspunkt i de tre spesiallovene framstår lotteriloven som den generelle regulering av pengespill og lotteri i Norge, mens totalisatorloven og pengespilloven regulerer de monopolrettede pengespill, tillagt henholdsvis Norsk Rikstoto (hestespill) og Norsk Tipping AS (øvrige sportsspill og visse tallspill). Totalisatorloven og pengespilloven (med unntak av 2 første og tredje ledd) blir forvaltet av henholdsvis Landbruks- og matdepartementet og Kulturdepartementet. Lotteritilsynet, som er underlagt Kulturdepartementet, forvalter lotteriloven og pengespilloven 2 første og tredje ledd. Lotteritilsynet fører kontroll med spillene til Norsk Tipping og Norsk Rikstoto, og har fullmakt til administrativ kontroll og oppfølging av spilltilbud som blir formidlet og markedsført i strid med pengespilloven. Landbruks- og matdepartementet har gitt Lotteritilsynet hjemmel til å reagere med pålegg om stans mot ulovlig totalisatorspill og markedsføring av slike spill gjennom forskrift om totalisatorspill av 24.august Vi kan samlet sett definere pengespill, lotteri og totalisatorspill som virksomhet der deltakerne mot innskudd kan erverve gevinst som følge av trekning, gjetting eller annen framgangsmåte som helt eller delvis gir et tilfeldig utfall. Ulike typer lotterier og pengespill er nærmere regulert i forskrifter og spilleregler. 2 Suverenitetsprinsippet innebærer at alle stater er suverene og ikke underkastet noen annen vilje enn sin egen. En følge av dette er at det ikke fins noen internasjonal myndighet som gir regler, løser konflikter og gjennomtvinger løsninger, slik vi kjenner det fra de nasjonale rettssystemer. I mangel av en sentral lovgivende myndighet, står statene fritt til selv å velge hvilke bindende rettslige ordninger de skal la seg underkaste gjennom traktater. 6

7 Den norske lotteri- og pengespillovgivningen har som formål å sikre at pengespill avholdes i betryggende former og under offentlig kontroll med sikte på å forebygge negative sosiale konsekvenser av spill. Samtidig legges det til rette for at pengespill kan være en god inntektskilde for samfunnsnyttige formål". Formålet er skriftlig nedfelt i lotteriloven 1 a pengespilloven 1 tredje ledd forskrift om totalisatorspill 2 Dette innebærer at spill som blir tilbudt til norske spillere skal være ansvarlige skal være moderate skal være sikret tilstrekkelig forbrukerbeskyttelse ikke skal ha uheldige sosiale konsekvenser ikke bidra til kriminell virksomhet 2.1 Framveksten av fjernspill Utviklingen med framvekst av fjernspill medfører en globalisering av lotteri- og pengespillmarkedet. I dag kan et spillselskap lokalisert hvor som helst i verden tilby nordmenn pengespill på Internett fra server i utlandet. Denne utviklingen reduserer norske myndigheters mulighet til selv å forvalte og kontrollere det nasjonale pengespillmarkedet. Nordmenn som velger å spille hos uregulerte tilbydere av nettspill har langt dårligere rettsvern i Norge i tilfeller der de møter problemer med spilloperatøren. Framveksten av fjernspill kan også på sikt redusere organisasjonenes inntektsmuligheter fra tradisjonelle norske pengespill. Norske myndigheter har foreløpig ikke gitt tillatelse til lotteri på Internett og andre fjernspillplattformer. Norsk Tipping og Norsk Rikstoto har tillatelse til å formidle sine pengespill på Internett, via nettbrett og mobiltelefon. I 2011 fikk Norsk Tipping tillatelse til å tilby interaktive spill, og arbeidet med nysatsingen pågår. De nye nettspillene ble lansert i januar Til tross for nasjonal regulering og begrensning av pengespilltilbudet er det et klart utviklingstrekk at mange aktører avholder, markedsfører og formidler et stort antall pengespill uten tillatelse over landegrensene på Internett. Statistikken viser likevel at nordmenns deltakelse i utenlandske nettspill er stabilt, og var i følge vårt estimat rundt fem milliarder kroner i Grenseoverskridende nettspill representerer en reell trussel mot de nasjonalt regulerte og kontrollerte pengespillene. 2.2 Føringer fra KUD vedrørende håndheving av regelverket I Norge er det forbudt å arrangere lotteri og pengespill uten tillatelse. Dette gjelder også for lotteri og pengespill som tilbys på Internett. Det er ikke tvilsomt at forbudet rammer norske aktører som tilbyr lotteri og pengespill på nettet fra en server lokalisert i Norge. Dette er uavhengig av om virksomheten benytter et norsk, utenlandsk eller internasjonalt domene. Forbudet er også uavhengig av om spilltilbudet er tilgjengelig for personer både i og utenfor Norge. 7

8 Forbudet rammer både norske og utenlandske aktører i de tilfeller der aktøren spesielt innretter sin virksomhet mot kunder i Norge, også når aktøren har sin virksomhet registrert utenfor Norges grenser. Lotteritilsynet har en aktiv holdning overfor aktører som tilbyr ulovlige pengespill på Internett, og forsøker å stanse ulovlige pengespill gjennom bruk av virkemidlene i lotteriloven, pengespilloven og totalisatorloven: pålegg om retting eller stans, tvangsmulkt eller administrativt forelegg. Vi kan også anmelde forholdet til politiet. Lotteritilsynet har begrensede muligheter for å gjennomføre sine reaksjoner overfor utenlandske spillselskaper, dersom disse selskapene ikke innretter seg etter vedtaket. I lys av dette har vi derfor prioritert å bruke våre ressurser på å reagere overfor selskaper og personer som har tilknytning til Norge. Vi vil også reagere mot utenlandske spillselskaper som ikke har tilknytning til Norge når disse skreddersyr sine pengespill til nordmenn. Dette gjør vi gjennom vedtak og anmodninger om å endre spillsiden slik at den ikke er i strid med norsk lotteri- og pengespillovgivning. I anmodningen vil vi presisere hvilke konkrete tiltak som må iverksettes for at nettsiden ikke skal rammes av norsk lov. Lotteritilsynet har reagert mot både norske og utenlandske aktører som tilbyr lotteri og pengespill på Internett uten norsk tillatelse. De to mest prinsipielle sakene på dette området gjaldt nettspilltilbudet på Trottingbet og Trendybingo, og nettspilltilbudet på Eurolotto. 2.3 Forbudet mot å markedsføre pengespill som ikke har tillatelse Etter pengespillovgivningen er det forbudt å markedsføre lotteri som ikke har tillatelse etter lotteriloven. Det er derfor, med unntak av de spill som lovlig tilbys av Norsk Tipping og Norsk Rikstoto, ulovlig å markedsføre pengespill som tilbys på Internett. Forbudet mot markedsføring rammer i utgangspunktet all aktivitet som iverksettes for å fremme omsetningen av pengespill som ikke har tillatelse. Dette omfatter både ytringer og tiltak som sikter å oppfordre eller stimulere til kjøp av nettspilltilbydernes tjenester. Rekkevidden av markedsføringsforbudet er avgrenset av andre lover og prinsipper. Redaksjonell omtale av lotteri og pengespill er beskyttet av Grunnloven 100 om trykkefrihet. Slik medieomtale av lotteri og pengespill i dagsaviser, tidsskrifter, ukeblader, på Internett osv. faller derfor utenfor forbudet i lotteriloven 11 og pengespilloven 2, tredje ledd. En aktør kan ikke påberope seg at noe er redaksjonelt materiale uten at det foreligge redaksjonell frihet. Det vil si at omtalen av lotteri og pengespill må være vurdert og presentert av en uavhengig redaksjon. Omtalen av spillene må verken være initiert eller finansiert av operatør. Markedsføringsforbudet vil ramme enhver som markedsfører pengespill uten tillatelse. Dette vil klart omfatte spilloperatøren, men forbudet gjelder også andre aktører som aviser, radio, tv, og reklamebyråer dersom de i sin virksomhet driver markedsføring av pengespill som ikke har tillatelse. Når det gjelder rekkevidden av pengespillovgivningen vil markedsføringsforbudet klart ramme all markedsføring av fjernspill som ikke har tillatelse i Norge. Eksempler på dette er annonser i norske medier (norske aviser, norske tv- og radiokanaler, norske Internett-sider) og bannere i det offentlige rom. Forbudet rammer også markedsføring av fjernspill fra utlandet som tilsiktes å ha virkning i Norge dersom markedsføringen er rettet mot nordmenn. 8

9 Momenter som er av betydning i vurderingen av om markedsføringen av fjernspillet kan anses rettet mot nordmenn kan være om reklamen skjer gjennom mediekanaler som er spesielt rettet mot nordmenn om reklamen er på norsk om reklamen er rettet direkte til nordmenn gjennom norsk postadresse eller e-postadresse Reklame på TV er særskilt regulert av EUs fjernsynsdirektiv, som sier at det er regelverket i avsenderlandet som avgjør hva slags reklame fjernsynskanalen kan kringkaste. Dette betyr at reklamesendinger på norske tv-kanaler som sender fra Storbritannia må følge britiske markedsføringsregler, og reklame for pengespill er i stor grad tillatt der. Lotteritilsynet har reagert mot norske medier som har brakt alminnelige annonser fra fjernspilltilbydere, mot gjengivelse av logo for kjente fjernspilltilbydere i annonser for annet enn fjernspill og mot stillingsannonser fra fjernspilltilbydere der fjernspilltilbyderen blir sterkt eksponert. Vi registrerer stor kreativitet hos markedsføringsbransjen når det gjelder forsøk på omgåelse av markedsføringsforbudet. Tilsynet har reagert mot flere tilfeller av markedsføring kamuflert som pressemeldinger, og har fått henvendelser om draktreklame som ligger i grenseland for hva som vil falle inn under markedsføringsforbudet. Det er utbredt blant pengespilltilbydere på Internett å inngå avtale med samarbeidspartnere, såkalte affiliatesavtaler. En affiliatesavtale er en avtale om godtgjørelse for å sende potensielle kunder videre fra sin nettside til spilltilbyderens nettsider. Det er flere måter å gjøre dette på. Det vanligste er at den som ønsker å tjene penger på dette inngår en affiliatesavtale med et pengespillselskap lenker til pengespillselskapets sider fra sin nettside. Så snart noen klikker på lenkene, blir sendt videre til spilltilbyderen og deretter spiller hos pengespilltilbyderen, tjener den som har lagt ut lenken en viss andel av summen som spill via lenkene generer. Norske affiliatesavtaler vil alltid være i strid med lotteriloven 11 som oppstiller et forbud mot å markedsføre og formidle pengespill uten tillatelse. Tilsynet har vært tilbakeholden med å reagere mot markedsføring av pengespill fra utlandet. Dette skyldes dels at mye av denne markedsføringen er TV-reklame som er beskyttet av fjernsynsdirektivet, og dels at markedsføringen har hatt et begrenset nedslagsfelt i Norge. I tillegg er håndhevingen av det norske regelverket problematisk utenfor landets grenser. Den utviklingen vi ser med stadig mer bruk av direkte reklame via e-post kan medføre et behov for også å reagere mot dette. Også på Internett er det forbudt å markedsføre lotteri og pengespill rettet mot nordmenn. Dette vil gjelde uavhengig av om de som står bak tilbudet er norske organisasjoner, norske selskaper, norskregistrerte utenlandske foretak eller rent utenlandske foretak. Det som avgjør saken er om markedsføringen er klart rettet mot det norske markedet. 2.4 Forbudet mot å formidle pengespill som ikke har tillatelse Etter pengespillovgivningen er det forbudt å formidle pengespill som ikke har tillatelse. Forbudet mot formidling vil ramme all aktivitet for å distribuere pengespill som ikke har norsk tillatelse. Dette omfatter bruk av kommisjonærer, agenter, distributører og andre mellommenn som bringer pengespillet ut til spillerne, herunder affiliatesavtaler (det som er sagt om affiliatesavtaler i avsnittet over vil gjelde tilsvarende for formidlingsforbudet). Forbudet vil først og fremst ramme direkte formidling, men også mer indirekte formidling som betalingsformidling og digital formidling. 9

10 2.4.1 Betalingsformidlingsforbudet Ot.prp. nr. 80 ( ) klargjør rettstilstanden når det gjelder betalingsformidling og finansinstitusjonenes rolle. Finansinstitusjoners formidling av betalingstjenester i forbindelse med ulovlige pengespill er omfattet av forbudet mot formidling og avholdelse av slike pengespill. Forbudet mot å overføre penger til utenlandske pengespillselskaper ble innført fra 1. juni Målet var å bidra til redusert tilgjengelighet på pengespill som det ikke er lov å tilby her i landet. Lotteritilsynets evalueringsrapport fra januar 2012 viste at forbudet mot å formidle betaling til utenlandske pengespillselskaper har vært mindre effektivt enn det som var målet. Likevel er tilgangen til pengespill uten norsk tillatelse blitt litt vanskeligere, går det fram av en rapport som Lotteritilsynet har utarbeidet for Kulturdepartementet. Lotteritilsynet har fulgt utviklingen, og det viser seg at mange spillselskaper har tilbud om tredjepartsløsninger der de fleste spillerne ikke opplever annet enn en direkte pengeoverføring fra seg til spillselskapet. Vår vurdering er at forbudet mot betalingsformidling vil kunne ha en viss effekt på rekrutteringen av nye spillere, og det har ført til at noen utenlandske spilleselskaper ikke lenger tilbyr pengespill rettet mot norske kunder. Likevel viser Lotteritilsynets estimat for 2011 at tallet på nordmenn som spiller på utenlandske nettsteder er stabilt. Lotteritilsynet regner med at nordmenn satset om lag like mye i det uregulerte pengespillmarkedet i 2011 som i Lotteritilsynet mener Kulturdepartementet bør vurdere å effektivisere forbudet mot betalingsformidling og har foreslått følgende tiltak tettere samarbeid med banknæringen tilgang til valutaregisteret avvisning av transaksjoner på spillselskapets navn rapporteringsplikt for bankene Lotteritilsynet har søkt om tilgang til valutaregisteret, og søknaden ligger til behandling hos Finansdepartementet Formidling av nettspill gjennom Internetterminaler Når det gjelder andre typer formidling som rammes av formidlingsforbudet har Lotteritilsynet reagert mot utplassering av Internetterminaler som tilbyr fjernspill i Norge. Våren 2010 fikk Lotteritilsynet kjennskap til at et tsjekkisk selskap var på vei inn i det norske markedet. Selskapet het Scandic Gaming /JENSI Game og har i flere år plassert ut automater illegalt i Sverige. Overfor selskapet redegjorde vi for det norske regelverket, og informerte om at Lotteritilsynet ville politianmelde samtlige lokalinnehavere som tok disse automatene inn i sine lokaler. Til tross for dette fikk vi raskt kjennskap til at det var flere ulovlige spillterminaler i drift. Lotteritilsynet fulgte opp tipsene og politianmeldte en rekke lokalinnehavere som hadde inngått avtale om oppstilling av automatene. Politiet tok beslag i flere automater. Så langt vi kjenner til er automatene i dag fjernet fra det norske markedet. Lotteritilsynet ser alvorlig på at aktører som prøver å etablere et illegalt automatmarked i Norge, og vil reagere umiddelbart dersom vi får tips om ulovlige automater. 10

11 2.5 Administrative reaksjoner og straff Brudd på lotteriloven kan medføre administrative reaksjoner eller straff. Strafferammene er ulike for de ulike lovene. Lotterilovens nivå er det strengeste, og grove brudd på lotteriloven kan medføre straff på fengsel i inntil tre år. Pengespilloven hjemler straff i inntil tre måneder, mens det ved brudd på totalisatorloven kun er gitt adgang til bøteleggelse. Ulikheten i strafferamme kan ha betydning for politiets prioriteringer og valg av straffeprosessuelle tvangsmidler som anses nødvendige for å avdekke lovbrudd. På grunn av den lave strafferammen er det ikke anledning til å foreta ransaking ved mistanke om overtredelse av totalisatorloven. Det er av samme årsak heller ikke mulig å pågripe eller fengsle personer for brudd på lov om pengespill. Lotteritilsynet kan ikke se at det foreligger gode grunner for å opprettholde disse forskjellene i strafferammene. En administrativ reaksjon mot en fjernspillaktør vil være et forvaltningsrettslig vedtak. Slike forvaltningsrettslige vedtak som angår aktører i andre land reguleres ikke av Luganokonvensjonen og i liten grad av andre konvensjoner eller avtaler om jurisdiksjon og lovvalg. Norske myndigheters vedtak fattes i Norge etter norsk lov. Man vurderer da om den handlingen man skal gripe inn mot skjer i Norge. Som for markedsføringsrestriksjoner bør man derfor kunne ta utgangspunkt i at norske tilsynsmyndigheter kan fatte vedtak mot utenlandske fjernspillaktører som klart retter sin virksomhet mot det norske markedet med sikte på å få omsetning her. Vi viser i den forbindelse til NOU 1995:2 pkt 7.2 og Markedsrådets forbudsvedtak mot utenlandske aktører i Benetton-saken 21. november 1994 (MR-22/94) og 6. februar 2006 i Ryanair-saken (MR-22/05). Iverksettingen av vedtaket vil imidlertid by på problemer i mangel av internasjonale konvensjoner om slik iverksetting. For straffereaksjoner vil det være en større grad av internasjonalt samarbeid og anerkjennelse, og håndheving overfor utenlandske overtredere kan være mer realistisk. 3. EU Det er Stortinget som vedtar lover på pengespillområdet, og dette blir bindende regler som gjelder i Norge. Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å ta EU-retten inn i norsk rett. Derfor er det viktig for norske myndigheter å følge med på hva som skjer i EU, både politisk og rettslig, gjennom avgjørelsene som kommer fra EU-domstolen (EUD) 3. Norske myndigheter leser dommene fra EUD med stor interesse, og dommene har direkte betydning for hvordan myndighetene utformer og håndhever den norske pengespillovgivningen. 3.1 EU-domstolens avgjørelser Norge er ikke medlem av EU og derfor ikke direkte bundet av EU-domstolens avgjørelser. EFTAstatene er underlagt EFTA-domstolens avgjørelser. Det er likevel på det rene at EUDs avgjørelser i praksis har avgjørende betydning for hvordan mange bestemmelser i EØS-avtalen skal tolkes. Det er derfor viktig å forstå hvordan EU-retten virker inn på norsk rett, og herunder hvordan EUDs avgjørelser på pengespillområdet får betydning for norsk lovgivning og forvaltning. EØS-avtalen av 1992 regulerer forholdet mellom EFTA- og EU-landene innen handel og en rekke andre økonomiske forhold. Dette gjelder blant annet reglene om fri bevegelse av varer, tjenester, personer og kapital. I fortalen til EØS-avtalen står det at samarbeidet skal være dynamisk og ensartet 4. At samarbeidet skal være dynamisk innebærer for det første at det er ment å skulle utvikles over tid, i tråd med utviklingen av EU-retten 5. Dette innebærer også at nye EU-rettsakter 6 som 3 Inntil Lisboatraktaten trådte i kraft 1. desember 2009 het EU-domstolen EF-domstolen. 4 EØS-hoveddelen i fortalen fjerde ledd, jfr. EØS-loven 27. nov 1992 nr Sejersted, Fredrik. EØS-rett. Fredrik Sejersted, Finn Arnesen, Ole-Andreas Rognstad, Sten Foyn og Olav Kolstad. 3. utgave. Oslo, 2011 s

12 er relevante for EØS-avtalen skal tas inn i EØS-avtalen, og at rettspraksis fra EUD skal ha betydning ved tolkningen av EØS-avtalen. Det er i dag bred enighet om at EU-dommer på områder som er regulert likt i EU-traktaten og EØSavtalen, skal ha direkte betydning for utformingen og tolkningen av norske regler. Dette gjelder også EUD-avgjørelser som er avsagt etter I Norsk Retstidende side 391 slår Høyesterett fast at avgjørelser fra EUD skal tillegges stor vekt ved tolkningen av norsk lov. Denne oppfatningen har bred oppslutning i juridisk teori og blir støttet av en entydig praksis fra norske domstoler. 3.2 Hvilken praksis kan vi utlede av EU-domstolens avgjørelser? Det finnes ikke noe felles regulering av pengespillmarkedet i EU- og EØS-området. EU-kommisjonen har gitt uttrykk for et ønske om å harmonisere regelverkene i de forskjellige landene. Hovedregelen er at det er fri etablering og fri flyt av tjenester innenfor området 8. I praksis er pengespill blitt vurdert som tjeneste. 9 Spørsmålet har vært om de enkelte landene kunne pålegge restriksjoner i fri flyt av tjenester, og i så fall hvilke restriksjoner de kan pålegge og hva som kan begrunne restriksjonene. Et eksempel på en restriksjon kan være en monopolordning. Spørsmålet er omstridt, med hensyn til intern selvbestemmelse på den ene siden, og prinsippet om fri flyt av tjenester på den andre siden. Hittil har domstolene kun truffet forhåndsavgjørelser 10 i saker om pengespill. Noen av avgjørelsene har vært avsagt av storkammeret, og disse veier tyngre enn andre avgjørelser. Eksempler på slike storkammeravgjørelser på pengespillområdet er La Liga, Carmen Media, Placanica, Stoss og Winner Wetten GmbH. Uttalelsene i så vel storkammeravgjørelsene som i andre avgjørelser bærer likevel preg av at de er avsagt i en enkelt konkret sak, og det varierer i hvor stor grad avgjørelsen kan få betydning for senere saker. Enhver regulering som påvirker eller begrenser samhandelen av pengespilltjenester innenfor EU/EØSområdet (restriksjoner), må i henhold til EU-retten ikke virke diskriminerende være begrunnet i tvingende allmenne hensyn være egnet for å gjennomføre formålet være nødvendig for å gjennomføre formålet være proporsjonal (forholdsmessig) Dette er generelle prinsipper som følger av EU-retten, og disse er styrende for reguleringen og forvaltningen på pengespillområdet. Det er ikke i strid med EU-retten å gi enerett til en enkelt operatør for å tilby pengespill over Internett, så lenge det skjer på gitte vilkår. Det er viktig å sette i gang tiltak for å beskytte spillerne og sikre kontroll i markedet. 11 Et overordnet formål med de ulike staters pengespillregulering er å kanalisere spillerne inn på det lovlige markedet, der staten har kontroll med 6 En rettsakt i EU er en beslutning eller et vedtak som er gjort med hjemmel i EUs grunnleggende traktater 7 Norsk Retstidende er en juridisk publikasjon som i dag utgis av Den Norske Advokatforening og som inneholder de aller fleste dommer fra Høyesterett og Høyesteretts ankeutvalg 8 Traktaten om den Europeiske Unions virkemåte (TEUV) art 49 og 56 (tilsvarer EØS art 31 og 36) 9 Etter TEUV art 57 om tjenester 10 Også kalt prejudisielle avgjørelser. En nasjonal domstol kan legge et tolkningsspørsmål som omhandler EUretten eller EØS-retten fram for henholdsvis EUD eller EFTA-domstolen, før den nasjonale domstolen behandler saken og avsier dom. 11 Schindler 12

13 operatørene og de spill som blir tilbudt. På denne måten kan staten sørge for at spillene blir tilbudt i kontrollerte former Restriksjonene må ikke virke diskriminerende Ettersom utgangspunktet er fri flyt av tjenester og EU-området har markedsøkonomi, krever EU-retten at de enkelte restriksjonene ikke skal virke diskriminerende. Det skal som hovedregel være fri konkurranse, og alle virksomheter skal kunne etablere seg fritt uten å bli forskjellsbehandlet. For eksempel vil det være diskriminerende å straffe utenlandsk ulovlig markedsføring hardere enn ulovlig markedsføring fra spilltilbydere i eget land Restriksjonene må være begrunnet i tvingende allmenne hensyn Det framgår av EUDs praksis at domstolen har akseptert følgende hensyn som grunnlag for restriksjonene: forebygge kriminalitet og svindel forhindre problematisk spilleatferd sikre inntekter til nasjonale formål hindre privat profitt sikre forbrukerbeskyttelse EUD har noen ganger benyttet ett hensyn, andre ganger en kombinasjon av flere hensyn 13 for å begrunne sine slutninger. Å sikre inntekter til statlige eller sosiale formål er ikke et legitimt hensyn i seg selv Restriksjonene må være egnet til å nå målene For at en restriksjon skal være egnet til å nå målet må den være en del av en systematisk og konsekvent pengespillpolitikk. EU-retten stiller også krav til gjennomføringen av restriksjonen. I land som utsteder lisenser for pengespill må tildelingen være basert på objektive, ikke-diskriminerende og på forhånd kjente kriterier, slik at nasjonale myndigheters skjønn ikke får et tilfeldig utfall. Det er i stor grad opp til nasjonale domstoler å vurdere hvorvidt en restriksjon er egnet eller ikke, og bevisbyrden er lav. Hensynene som oftest blir påberopt til støtte for restriksjoner (for eksempel en monopolordning) er hensynet til forebygging av kriminalitet og bedrageri, samt hensynet til å sikre forbrukerbeskyttelse og forebygging av problematisk spilleatferd Hva er egnet til å sikre gjennomføring av hensynet til forebygging av kriminalitet og bedrageri? Hensynet til forebygging av kriminalitet og bedrageri er bredt og fleksibelt, og en rekke restriksjoner har blitt akseptert som egnet under dette formålet. Pengespillmarkedet kan i enkelte tilfeller friste til kriminalitet som bedrageri og hvitvasking. Nettspill er ansett som særlig risikofylt, og derfor er det også godtatt at pengespillmarkedet på Internett blir regulert. 14 Det er også antatt at hver stat, på gitte vilkår, må få regulere sitt marked, og at det ikke uten videre skal være tilstrekkelig at en 12 Sjöberg 13 Van den Bogaert ande Cuyvers, Common Market Law Review 2011 s Samme artikkel s

14 pengespilltilbyder er underlagt et annet lands kontroll. 15 En stat kan derfor nekte eller begrense en spilltilbyder med lisens i et annet land adgang til det nasjonale pengespillmarkedet. 16 EU-domstolen har akseptert tiltak som innebærer totalt forbud mot markedsføring av grenseoverskridende spill spillmonopol med en lisens kontrollert marked med omfattende markedsføring og spillutvikling Hva er egnet til å sikre gjennomføring av å sikre forbrukerbeskyttelse og forebygging av problematisk spilleatferd? Domstolen har trukket fram at avstanden mellom forbrukere og spilloperatører på Internett med lisens i andre land øker faren for svindel. Konkurranse kan føre til at spilltilbyderne blir mer aggressive i sin jakt på nye kunder. Fra et spilleavhengighetssynspunkt vil dette kunne være til skade for forbrukeren. 17 En kontrollert utvidelse av spilltilbudet kan være overensstemmende med formålet om kanalisering fordi lovlige operatører må kunne tilby et pålitelig, men samtidig attraktivt, alternativ til det ulovlige markedet. Det er likevel viktig at ikke målet om å tjene penger til sosiale formål eller til staten overskygger målet om å forebygge spillavhengighet. Dette kan for eksempel sikres ved at markedsføringen må være begrenset til det som er nødvendig for å kanalisere forbrukerne inn på det lovlige tilbudet Hvilke restriksjoner er forholdsmessige og nødvendige? Nasjonale myndigheter har stor skjønnsmargin ved vurderingen av om det er nødvendig å forby pengespill og innføre restriksjoner på pengespill. Myndighetene kan også vurdere hvilke tiltak som er nødvendige. 18 Restriksjonene må også være proporsjonale. Det vil si at myndighetenes tiltak eller restriksjoner ikke skal ha større effekt eller være mer omfattende enn det som er nødvendig for å nå målet med tiltaket. 19 Nasjonale myndigheter har også her stor frihet til å gjøre egne vurderinger, men restriksjonene må oppfylle de øvrige vilkårene Et konkret eksempel: Ladbrokes-saken i Norge Ladbrokes anla 2. desember 2004 søksmål 20 for Oslo tingrett for å få kjent avslaget på sine søknader om å etablere og drive selskapets spillvirksomhet i Norge ugyldig. Selskapet begrunnet sitt søksmål i at Norge var forpliktet etter EU/EØS-retten til å åpne markedet og innføre et konsesjonssystem for pengespill. Under behandlingen av saken innhentet tingretten en rådgivende uttalelse om tolkningen av EØSavtalen artikkel 31 og 36 (tilsvarer TEUV artikkel 49 og 56) fra EFTA-domstolen. Så snart EFTAdomstolens uttalelse forelå ble det tingrettens oppgave å gjøre de bevisvurderingene som EFTAdomstolen ga anvisning på. 15 La Liga. 16 Ladbrokes og Betfair m. fl. 17 La Liga og Betfair. 18 Schindler. 19 Sentralt prinsipp i EU-retten. Tiltaket må være proporsjonalt med hensikten, og en må spørre seg om den samme beskyttelsen kunne vært oppnådd med gjennom mindre inngripende tiltak. 20 TOSLO

15 Tingretten avsa dom 3. oktober Retten fant at staten hadde godtgjort at den norske pengespillovgivningen bygger på legitime hensyn, som å motvirke kriminalitet forebygge spilleavhengighet effektivisere kontrollen av markedet beskytte forbrukerne forhindre at spillmarkedet skal være gjenstand for privates profitt Dette siste hensynet er et legitimt hensyn dersom pengespillpolitikken gjenspeiler en moralsk motvilje mot pengespill. Retten la i sin begrunnelse stor vekt på kanaliseringshensynet. Dette hensynet innebærer at pengespillpolitikken må reflektere et ønske om å trekke spillere bort fra det illegale markedet og inn mot de lovlige og kontrollerte spilltilbudene. Retten vurderte markedsføringen og den kontrollerte utvidelsen av spilltilbudet til Norsk Tipping og Norsk Rikstoto. På bakgrunn av kanaliseringshensynet fant retten at dette var en konsistent pengespillpolitikk. Retten trakk også kanaliseringshensynet inn i vurderingen av om restriksjonene var egnet og nødvendige. Staten anførte at pengespill ikke bør være en kilde til privat profitt. Ved vurderingen av proporsjonalitetshensynet fant retten at et konsesjonssystem ikke vil ivareta dette hensynet. Retten konkluderte derfor med at det norske pengespillmonopolet er i samsvar med de retningslinjene som er blitt trukket opp av EU- og EFTA-domstolene. Ladbrokes anket dommen, og saken skulle etter planen opp for Borgarting lagmannsrett 15. september 2009, men etter at EU-domstolen avsa dom i saken mellom Bwin og Santa Casa 21, trakk Ladbrokes 10. september 2009 søksmålet mot den norske staten. 4. Pågående europeiske prosesser 4.1 EU - Green Paper I mars 2011 tok EU- kommisjonen initiativ til å samle informasjon om markedet for nettspilltjenester i det indre marked 22 på bakgrunnen av den raske utviklingen innen spill på Internett. Både EUparlamentet og Rådet hadde da allerede lagt press på Kommisjonen om å ta initiativ i forhold til pengespill på Internett. Kommisjonen beskriver som utgangspunkt to hovedmodeller for regulering av spillmarkedet i Europa. Det er på den ene side land som tillater private personer og selskaper å tilby spilltjenester på lisens, og på den annen side land som har monopolordning for spillmarkedet. Etter den betydelige veksten i tilbudet av grenseoverskridende nettspilltjenester har det i praksis vist seg å være noen problemer med at de to modellene eksisterer side om side. Dette viser seg blant annet ved at nasjonale domstoler til stadighet henvender seg til EU-domstolen for å få såkalte prejudisielle tolkningsuttalelser om hvorvidt nasjonale regler er i overenstemmelse med EU-retten. Videre opplever mange stater betydelige utfordringer når det gjelder håndheving og kontroll med spilltjenester som blir tilbudt via Internett fra andre land. Gjennom Green Paper ønsket Kommisjonen å tilegne seg en oversikt over reguleringer av nettspill i de forskjellige europeiske jurisdiksjoner, for å kartlegge hvorvidt nasjonal lovgivning er tilstrekkelig for regulering av pengespillområdet i Europa. Dokumentet tar for seg hvilke begrunnelser og hensyn som 21 La Liga. 22 KOM (2011) s. 128 Green Paper on on-line gambling in the internal market. 15

16 er lagt til grunn for nasjonal regulering, samt hvilke tiltak som er satt i verk for å beskytte de respektive nasjonale markedene. Kommisjonen ønsket informasjon om hvordan spill på Internett gjennomføres i praksis, samt eventuelle kriminelle aktiviteter knyttet til slik virksomhet. Videre ba Kommisjonen om informasjon vedrørende befolkningsstudier, forskning og tiltak implementert for å bekjempe spilleavhengighet, samt oversikt over finansiering av formål fra pengespillvirksomhet. Kommisjonens Green Paper var et faktainnhentingsdokument som skulle danne grunnlaget for en mulig framtidig prosess vedrørende samarbeid innenfor pengespillområdet i Europa. Høringsfristen var 31. juli Spørsmål til medlemslandene Med utgangspunkt i en gjennomgang og beskrivelse av en rekke tema knyttet til markedet for pengespilltjenester stilte Kommisjonen i Green Paper 51 spørsmål. Norge har vært en viktig premissleverandør for EU, og i svarbrevet redegjorde Kulturdepartementet for den norske enerettsmodellen, som bare tillater Norsk Tipping og Norsk Rikstoto å tilby nettspill i Norge. Norge anser enerettsmodellen (monopolet) som det mest egnede virkemiddelet for å få kontroll med utviklingen på spillmarkedet, og samtidig ivareta de sosialpolitiske hensynene. Det går fram av departementets svar til Kommisjonen at grenseoverskridende nettspilltjenester vanskeliggjør selvbestemmelsesretten, og reduserer muligheten til å forvalte og håndheve nasjonal lov. For øvrig har Norge gitt sine svar på spørsmål om markedsføring av spill uten norsk tillatelse, spilleavhengighetsproblematikk, fordelingsordninger av overskudd fra pengespill, kriminalitet og erfaringer med betalingsformidlingsforbudet Videre utvikling Det er en viss uenighet om hvilken effekt Green Paper vil ha. Noen mener denne prosessen vil ende opp som best practice -anbefalinger, og at den vil ha liten praktisk betydning. Dette skyldes dels problemene med å få statene til å enes om et felles regelverk, noe som dypere sett har sin årsak i store ulikheter i regelverket og synet på regulering av pengespill i de ulike landene. Andre mener at Kommisjonens arbeid vil kunne føre til en felles europeisk enighet om de grunnleggende spørsmålene som knytter seg til pengespill. En slik enighet vil videre kunne danne grunnlag for en gjensidig forpliktende politisk holdning til den framtidige regulering og kontroll med grenseoverskridende spilltjenester på Internett. Noen utgangspunkter er likevel fastlagt for den videre behandlingen i EU. Nasjonalstatene har i dag selvbestemmelse når det gjelder regulering av pengespill. Dette følger av sikker praksis fra EUdomstolen. Det er akseptert at det er svært forskjellige reguleringsmodeller i EU og at de ulike lands regelverk ikke er harmonisert. Statene støtter arbeidet med å finne løsninger og en felles forståelse av reguleringsordninger som kan gi bedre kontroll av nettspillmarkedet. Som et ledd i oppfølgningen av arbeidet med Green paper, har Kommisjonen vinteren og våren 2012 avholdt tre møter med representanter fra medlemsstatene og Norge. Tema for møtene har vært utfordringene knyttet til samarbeid mellom stater som har ulike regulatoriske modeller. Medlemsstatene diskuterte også mulige initiativ på nasjonalt og europeisk nivå. Kommisjonen er klar på at den ikke vil foreslå en fullstendig harmonisering av regelverket, og at nasjonal selvbestemmelse vil være utgangspunktet for framtidige forslag til regulering av spillmarkedet. 16

17 4.1.3 Action plan til oppfølging av Green Paper Arbeidet med Green Paper avdekket store forskjeller i reguleringene av pengespill og lotterier i de ulike statene. Likevel ble det vist at statene stort sett forfølger de samme målene gjennom lovregulering av pengespillmarkedet. Statene var opptatt av forbrukerbeskyttelse, et ansvarlig spilltilbud, forebygging av bedrageri og ivaretagelse av idrettens integritet. Når det gjaldt regulering av pengespill som tilbys via internett viste arbeidet at den enkelte stat ikke utelukkende kunne møte utfordringene med internettbaserte pengespill alene. Det fremkom at statene derfor kunne ha fordeler av et samarbeid om hvordan utfordringene med online pengespill skulle håndteres. På denne bakgrunnen vedtok EU-kommisjon den 23. oktober 2012 en «Action plan» hvor målet var å skape større forståelse for reguleringer av online pengespill og samtidig legge grunnlaget for samarbeid mellom statene 23. I «Action plan» er det en rekke tiltak Kommisjonen vil iverksette for å nå målene som nevnt over. Utgangspunktet er at landene selv står fritt til å regulere de nasjonale pengespillmarkedene, samt å velge de formål som skal ivaretas ved slik regulering. Forutsetningen er at de påberopte formålene er forenlig med kravene som følger av EU- og EØS-retten. Kommisjonen foreslår derfor ikke felles EUregulering av markedet for internettbaserte pengespill. Det er fem prioriterte områder i «Action plan» er: 1. nasjonal overholdelse av EU/EØS-kravene til regulering og praksis 2. økt administrativt samarbeid mellom medlemsstatene 3. forbrukerbeskyttelse 4. forhindre bedrageri og hvitvasking 5. sikre idrettens integritet og forhindre kampfiksing Et av tiltakene i planen er opprettelsen av en ekspertgruppe. Ekspertgruppen består av representanter fra EU- og EFTA-statene. Møtene avholdes i Brussel og problemstillinger knyttet til de fem prioriterte områdene som nevnt over blir diskutert. Oppgavene til ekspertgruppen er i korthet å: 1. etablere et samarbeidsforum mellom medlemsstatene og EU-kommisjonen på pengespillområdet 2. bistå Kommisjonen med råd til forberedelse av policy-tiltak på pengespillområdet. 3. overvåke utviklingen av praksis og aktuelle problemstillinger på pengespillområdet 4. bidra til utveksling av erfaringer og «good practice» på pengespillområdet, herunder knyttet til internasjonale forhold. Arbeidet i ekspertgruppen skal lede til tre anbefalinger om felles prinsipper om henholdsvis forbrukerbeskyttelse, ansvarlig markedsføring av pengespill og forebygging av kampfiksing. 4.2 Europarådet Parallelt med arbeidet i EU pågår det en prosess i Europarådet som på enkelte felt griper inn i områder som også er tema for EU. Europarådet er en samarbeidsorganisasjon med 47 medlemsland. Organisasjonen har sete i Strasbourg i Frankrike, men er ikke en del av EU. Alle EUs medlemsland er imidlertid også medlemmer av Europarådet. 23 Communication Towards a comprehensive European framework on online gambling, COM(2012) 596 final 17

18 Europarådet vedtar både konvensjoner og anbefalinger på en rekke samfunnsområder, hvor den viktigste er den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Denne konvensjonen er også grunnlaget for opprettelsen av den europeiske menneskerettsdomstol. I mai 2007 ble EPAS (Enlarged Partial Agreement on Sport) etablert med formål å møte utfordringer og forventninger i tilknytning til utøvelse av internasjonale sportsgrener og arrangementer. Med utgangspunkt i samarbeid og dialog mellom medlemslandene i dette forumet har man til nå vedtatt to konvensjoner om henholdsvis Fair play og antidoping. I siste del av 2011 fikk EPAS sekretariat i oppdrag å gjennomgå lovgivningen knyttet til sportsspill i EU. Dette oppdraget var et resultat av at idretten hadde skissert behov for en slik gjennomgang og utvikling av verktøy for overvåkning av markedet. I ministermøte i EPAS i november 2011 ble det diskutert problemstillinger knyttet til kampfiksing, korrupsjon, irregulære spill og annen type økonomisk kriminalitet knyttet til internasjonale sportsarrangementer. Resultatet etter møtet var enighet om å etablere en ekspertgruppe bestående av representanter for regulatoriske myndigheter. Formålet med ekspertgruppen er å sikre at spill innen sport og hesteveddeløp ikke mister integritet ved kampfiksing og annen kriminalitet. Videre ble man enige om å etablere en konvensjon som skal gjelde alle medlemslandene. Konvensjonen skal være ferdig høsten Utviklingen på pengespillområdet i et utvalg land Rettsutviklingen går i ulike retninger hos de europeiske landene. Et fellestrekk er at landene ønsker å styrke sine nasjonale markeder og velger ulike tilnærminger til dette. Vi ser en klar tendens til at mange land er i ferd med å endre sin regulering av pengespill. Noen gjør dette på bakgrunn av presiseringer fra EU-domstolen. Noen land har valgt å styrke sitt monopol, mens andre har åpnet for lisensiering av spillselskaper. Både Italia, Frankrike og Belgia har innført lisenssystemer og skatteregler for lisensierte spillselskaper. Danmark har også valgt å åpne deler av sitt nasjonale marked for lisensiering av spilltilbydere, mens Norge og Finland går motsatt vei og skal fortsatt ha monopol. Flere land har inngått samarbeidsavtaler på pengespillområdet, og det ser ut til at bilateralt samarbeid kan bli mer vanlig i tiden som kommer. Bransjen har også etterlyst felles standarder på tvers av landegrensene knyttet blant annet til de tekniske krav til nettspill. 5.1 Norden Norge Norsk Tippings nettspilltilbud ble utvidet i januar Da ble spillporteføljen utvidet til å omfatte nettspill, som Norsk Tipping har kalt Instaspill. Instaspill er en samlebetegnelse på en gruppe nye nettspill som ble lansert i midten av janunar Spillene blir distribuert via web, tablet og andre mobile løsninger, og spilleren spiller direkte mot en server. Spillene er delt inn i tre kategorier: 1. ebingo et virtuelt bingorom kalt Bingoria, der spilleren kjøper bingobrett og deltar i bingospill sammen med andre. Spillet inneholder også sosiale elementer som chatterom for spillerne. 2. eskrapespill elektronisk Flax-lodd. Spilleren kjøper et lodd og «skraper» fram symboler på skjermen som vil fortelle om han har vunnet. 18

19 3. Kasinospill «Kong Kasino» og «Yezz» - øyeblikkspill som er kjent som typiske kasinospill. Her finner du automater, rulett og kortspill. Trekningen skjer raskt og er stort sett helt tilfeldig. Tilfeller av ferdighet kan forekomme i noen spill. Leverandørene av Norsk Tippings nettspill er sertifisert etter anerkjente internasjonale produksjonsstandarder, og spillene blir testet av eksterne testinstitutter. Lotteritilsynet godkjenner og verifiserer at spillene er produsert i samsvar med krav som går fram av standardene. Lotteritilsynet vurderer også spillene opp mot faren for uheldig spilleatferd, og alle spillerne må sette grenser for hvor mye de har råd til å tape, og hvor mye tid de maksimalt vil bruke per dag, uke og måned. Norsk Tipping har også forpliktet seg til ikke å tilby «gratis penger» eller andre bonusordninger til kundene sine. Høyre/Frp-regjeringen proklamerte i regjeringsplattformen høsten 2013 at den ville «tillate mesterskapsturneringer for poker med klare beløpsgrenser gjennom unntak i lov». Bakgrunnen for forslaget var et politisk ønske om å åpne for at norske pokerspillere som i dag må reise til utlandet for å delta i norgesmesterskap i poker heller skal gis muligheten til å delta i lignende pokerturneringer i Norge. Kulturdepartementet gav på denne bakgrunnen Lotteritilsynet mandat til å utarbeide forslag til regelverk for turneringspoker i desember Forutsetningene for Lotteritilsynet arbeid var at turneringspoker kun skulle avholdes i forbindelse med bestemte mesterskap. Videre skulle det bare åpnes for landbaserte turneringer. Regjeringen har samtidig gitt uttrykk for et ønske om å gjøre små, private pokerlag lovlige, og har bedt Lotteritilsynet foreslå regler for dette. Regjeringen ønsker ikke å åpne for nettpoker. Lotteritilsynet forslag til regulering av pokerturneringer ble oversendt Kulturdepartementet 1. mars 2014, og et forslag til regulering av private pokerlag ble oversendt 14. mai EFTAs overvåkningsorgan (ESA) sendte en «letter of formal notice» til Norge 22. januar 2014, der det blant annet ble påpekt at Norges prosedyrer og kriterier for å godkjenne private lotterier er i strid med EØS-avtalen. Kulturdepartementet håndterer saken for Norge, og hadde frist til 23. mars med å svare ESA. Kulturdepartementets svarbrev ligger på ESAs nettsider: publications/public-documents?actionevent=search&casenr= Danmark Den 1. januar 2012 iverksatte Danmark det nye lisenssystemet på spillområdet. Liberaliseringen av markedet var et resultat av en lang prosess, der Danmark hadde vært under press fra EU for å endre sin monopolordning for Danske Spil. I tillegg registrerte de at spill tilbudt over Internett til danske spillere var i sterk vekst og at dette medførte økt konkurranse og redusert omsetning for Danske Spil. Det ble etter hvert politisk enighet om at løsningen på problemene var å liberalisere markedet. Den danske Spillemyndigheden fikk derfor i oppdrag å utvikle en ny modell for et liberalisert marked. De overordnede politiske føringer var at Spillemyndigheden skulle utvikle et liberalt, levedyktig og ansvarlig spillmarked der verken operatørene eller den danske stat skulle tape penger. Resultatet har vært en omfattende lovreform som har åpnet for at utenlandske spilloperatører kan søke om lisens til å tilby spilltjenester i Danmark. Lisenssystemet i Danmark bygger på en differensiering mellom helt liberaliserte, delvis liberaliserte og monopoliserte spilltjenester. Både markedet for online kasino og landbaserte spilltjenester er fullt ut liberalisert. Både selskaper og privatpersoner kan søke om lisens til å yte slike tjenester. Lotterier, herunder nettbingo, lotto og skrapelodd, samt hunde- og hesteveddeløp, er fortsatt underlagt det danske monopolet. 19

20 Det danske systemet er utviklet på spillernes premisser og i dialog med spilloperatørene. Spillerne ønsker seg gode spill og høye tilbakebetalingsprosenter. Danske myndigheter tror at spillerne vil velge det ulisensierte markedet dersom det lovlige danske spilltilbudet gir dårligere vilkår for spillerne, noe som ville undergrave danske myndigheters muligheter for kontroll. For å beskytte de lovlige operatørene og sørge for en effektiv kontroll med markedet har Spillemyndigheden tre virkemidler: 1. markedsføringsforbud for ikke- lisensierte spilloperatører i ethvert medium. 2. IP 24 - blokkering, ved bruk av DNS 25 -blokkering 3. betalingsformidlingsforbud For å ivareta hensynet til særlig sårbare grupper har Danmark også utviklet et register der spillere som ønsker det kan ekskludere seg fra spill. Dette kalles ROFUS og gir en spiller mulighet til å registrere seg for en, tre eller seks måneder, eller permanent. En slik registrering vil gjøre det umulig for spilleren å benytte de lisensierte spilltjenestene. Danske myndigheter regner med at de med dette systemet vil få kontroll over det ulisensierte markedet, og samtidig sørge for en effektiv kontroll med det lisensierte spillmarkedet i Danmark Sverige Sverige tilbyr ikke lisensordninger for lotteri og pengespill på Internett. Den svenske reguleringen åpner likevel opp for at det kan gis begrensede eneretter for nettspill til bestemte spillselskap og organisasjoner. Den svenske regjeringen har gitt det statseide selskapet Svenska Spel, som tilsvarer Norsk Tipping, tillatelse til å tilby veddemål, tallspill, skrapelodd og bingospill på Internett. Svenska Spel har tillatelse til å tilby pokerspill på Internett. ATG, som tilsvarer Norsk Rikstoto, har tillatelse til å tilby totalisatorspill på Internett. I tillegg kan Lotteriinspektionen gi ideelle og allmennyttige organisasjoner tillatelse til å tilby lotteri på Internett. Internettspillene er begrenset til svenske borgere. Overskuddet fra spillene tilfaller samfunnsnyttige formål og staten gjennom skatter og avgifter, eller direkte øremerking. Det er forbudt å formidle og markedsføre nettspill som ikke har tillatelse i Sverige. Høgsta domstolen har i to nye dommer lagt til grunn at gevinstautomater i Sverige med server i utlandet må ha svensk tillatelse for å operere i Sverige. Videre har en underrettsdomstol avgjort at det svenske markedsføringsforbudet innebærer et forbud mot å trykke annonser for utenlandske spillselskap i svenske aviser, og at dette forbudet er i samsvar med EU-retten. Forholdet til EU-retten er behandlet av EU-domstolen i saken mot Sjöberg og Gerdin 26. EU-domstolen konstaterte i dommen at formålet med den svenske monopolordningen er å forhindre at pengespill skal være grunnlag for privat profitt. Hensynet til å hindre privat profitt er ansett som legitimt grunnlag for å ha et statlig pengespillmonopol. Det følger av dommen i Sjöberg og Gerdin at den svenske monopolordningen er i samsvar med EU- retten. EU-kommisjonen har likevel over en tid vært kritisk til deler av det svenske monopolet. Allerede i 2007 satte Kommisjonen i gang traktatbruddprosess mot Sverige med krav om at 24 Internet Service Provider 25 Domain Name System 26 C-447 & C-448/08 20