FORVALTNINGSREVISJON. Ressursbruk i grunnskolen med særskilt fokus på spesialundervisning. Bø kommune

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON Ressursbruk i grunnskolen med særskilt fokus på spesialundervisning Bø kommune Rapport 2013

2

3 Forord På grunnlag av bestilling fra kontrollutvalget i Bø kommune har KomRev NORD gjennomført forvaltningsrevisjon av kommunens grunnskole. Kontrollutvalgets plikt til å påse at forvaltningsrevisjon gjennomføres, følger av Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) 77 nr. 4. Ifølge forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. (revisjonsforskriften) 7 innebærer forvaltningsrevisjon å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Før igangsetting av forvaltningsrevisjonsprosjektet har revisjonen vurdert egen uavhengighet overfor Bø kommune, jf, kommuneloven 79 og revisjonsforskriften 6. Vi kjenner ikke til forhold som er egnet til å svekke tilliten til vår uavhengighet og objektivitet. Revisor gjennomførte oppstartsmøte med skolesjef den Datainnsamlingen foregikk i perioden januar til april 2013, med blant annet gjennomgang av elevmapper og besøk på skolene i Bø i perioden 15. til 17. januar, og en QuestBack-undersøkelse blant undervisningspersonalet ved skolene i perioden 28. februar til 18. mars I påvente av reviderte nøkkeltall og grunnlagsdata for 2012 som ble tilgjengelig hos Statistisk sentralbyrå den , har revisjonen ventet med å ferdigstille rapporten. Revisor har hatt fortløpende kontakt med skolesjefen (som har vært administrasjonens kontaktperson), økonomisjef og rektorer ved de ulike skolene. Vi benytter anledningen til å takke de involverte i kommunen for samarbeidet. Finnsnes, Lars-Andrè Hanssen Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Truls Siri Prosjektleder, forvaltningsrevisor Tone Steffensen Ansvarlig for kvalitetssikring Knut Teppan Vik Prosjektmedarbeider, Forvaltningsrevisor

4 Sammendrag Sammenlikningene våre av KOSTRA-tall for Bø kommune med KOSTRA-tall for sammenliknbare kommuner, tyder på at Bø kommunes grunnskole er lavt prioritert, altså har Bø brukt relativt liten andel av de totale ressursene på grunnskole. Bø kommune hadde i perioden høyere andel elever som mottok spesialundervisning, enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5, og andelen steg fra 11,4 % til 15,9 %. På skolelokaler bruker Bø kommune mer ressurser enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Grunnskolen i Bø kjennetegnes av gjennomsnittlig høy produktivitet i årene 2010 til 2012 som i stor grad skyldes at Bø kommune ligger langt under gjennomsnittet i kommunegruppe 5 og de to sammenlikningskommunene når det gjelder lønnsutgifter. Angående spørsmålet om Bø kommune kan dokumentere korrekt saksbehandling i saker om spesialundervisning, viser vår undersøkelse at kommunen i noen grad kan dokumentere korrekt saksbehandling. Konklusjonen baserer seg på undersøkelser av 42 elevmapper for skoleåret 12/13 der vi har avdekket flere avvik når det gjelder samtykke, saksbehandlingstid, foreløpig svar, sakkyndige vurderinger og enkeltvedtak. Når det gjelder tilpasset opplæring, er det revisors konklusjon at Bø kommune i varierende grad gir tilpasset opplæring i tråd med opplæringslova. Konklusjonen bygger på at: Bø kommune ivaretar i stor grad kravene i opplæringslova 1-3 om tilpassa opplæring og tidlig innsats Questback-undersøkelsen blant de ansatte ved skolene i Bø kommune indikerer at tilpasset opplæring varierer med hensyn til; i hvor stor grad undervisningen tilpasses, det ressursmessige ressursgrunnlaget for variasjon av undervisningen og i hvilken grad undervisningstilbudets kvalitet drøftes, vurderes og endres Questback-undersøkelsen indikerer at lærerne opplever det som utfordrende å omsette sakkyndige vurderinger til konkrete undervisningsopplegg Kommunens praksis med å tilby enkelte elever logopedhjelp som en del av tilpasset opplæring, er etter revisors vurdering i grenseland når det gjelder prinsippet om tilpasset opplæring Revisjonens anbefalinger er at: Bø kommune bør sikre at den oppfyller krav til saksbehandling i saker om spesialundervisning Bø kommune bør i større grad fokusere på å tilby tilpasset opplæring innenfor rammene av ordinær undervisning Kommunens tilbud om logopedhjelp til enkelte elever bør behandles som spesialundervisning dersom tilbudet ikke kan samordnes med gruppen innafor ordinær undervisning

5 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER Problemstillinger Revisjonskriterier Utdyping av revisjonskriteriene METODE, DATAMATERIALE OG AVGRENSING Metode og datamateriale Gyldighet og pålitelighet Avgrensing av prosjektet ORGANISERING AV BØ KOMMUNE OG GRUNNSKOLEN RESSURSBRUK Regnskapstall for grunnskolen i Bø KOSTRA-indikatorer for prioritering, dekningsgrad og produktivitet / enhetskostnader Prioritering Dekningsgrader Produktivitet/enhetskostnader og utvalgte, utdypende tjenesteindikatorer Oppsummering Hva er mulige årsaker til forskjeller i ressursbruk og produktivitet mellom Bø kommune og sammenlikningsenheter? SPESIALUNDERVISNING Samtykke Saksbehandlingstid og foreløpig svar Sakkyndig vurdering og saksutredning Enkeltvedtakene om spesialundervisning Forekomsten av enkeltvedtak Enkeltvedtakenes innhold Underretning om vedtak Konklusjon TILPASSET OPPLÆRING Lærertetthet og retting av undervisningen mot elever med svake ferdigheter Revisors funn Revisors vurdering Tilpasset opplæring Questbackundersøkelse i Bø-skolene Revisors funn Andre relevante funn med hensyn til tilpasset opplæring Revisors vurderinger Konklusjon OPPSUMMERING OG SAMLET KONKLUSJON ANBEFALINGER HØRING REFERANSER VEDLEGG... 51

6 1 INNLEDNING Kontrollutvalget i Bø kommune vedtok i sak 12/12 å bestille forvaltningsrevisjonsprosjektet. Hovedformålet med prosjektet er å undersøke om Bø kommune sørger for en drift av grunnskolen som er egnet til å sikre elevene i kommunen et undervisningstilbud som er i henhold til opplæringsloven samt belyse ressursbruken i Bø kommunes grunnskoledrift sammenliknet med andre kommuner. 2 PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER 2.1 Problemstillinger Følgende problemstillinger drøftes i denne rapporten: 1 a) Hvordan er ressursbruken innenfor grunnskolen i Bø kommune sammenliknet med andre kommuner? b) Hva er mulige årsaker til eventuelle forskjeller som fremgår av sammenlikningen? 2. Kan kommunen dokumentere korrekt saksbehandling i saker om spesialundervisning? 3. Tyder dokumentasjon og lærernes beskrivelser av praksisen i grunnskolene i Bø på at kommunen gir tilpasset opplæring i tråd med opplæringslova? 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er krav, normer og/eller standarder som forvaltningsrevisjonsobjektet skal revideres/vurderes i forhold til. Problemstillingene 1a) og 1b) er deskriptivt formulerte, som betyr at de besvares med beskrivelser. For slike deskriptive problemstillinger er det ikke relevant å utlede revisjonskriterier. Det følger av gjeldende standard at revisjonen ikke kan gjøre vurderinger uten revisjonskriterier. Vi gjør derfor ingen vurderinger eller konklusjoner på grunnlag av funnene i tilknytning til problemstillingene 1a) og 1b). Imidlertid analyserer og drøfter vi talldata, og lager oppsummeringer av disse. For problemstilling 2 og 3 har vi utledet revisjonskriterier fra følgende kilder: Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) Kunnskapsdepartementet: Melding til Stortinget nr. 18 ( ) Læring og fellesskap. Utdanningsdirektoratet (2009): «Spesialundervisning. Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning.» Revisjonskriteriene vi har utledet, utdypes nedenfor og oppgis i tekstboks i kapitlene de brukes i. Side: 2

7 2.2.1 Utdyping av revisjonskriteriene Problemstilling 2: Spesialundervisning Opplæringslova 5-1 lyder: «Elevar som ikkje har eller ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning.» Sammenhengen mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning formuleres som følger av Utdanningsdirektoratet: «Spesialundervisning er en mer omfattende form for tilpasset opplæring, som det er knyttet et enkeltvedtak til» (Utdanningsdirektoratet, 2009:27). Det følger av dette at skoleeier, som en del av det å sikre tilpasset opplæring, må undersøke hvilket utbytte elevene har av den ordinære undervisningen. «I vurderingen av om eleven har eller kan få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen, må det for det første ses på den kompetansen andre elever på samme årstrinn har opparbeidet seg» (Utdanningsdirektoratet 2009: 31). Av opplæringslova 5-1 annet ledd følger det at «I vurderinga av kva for opplæringstilbod som skal givast, skal det særleg leggjast vekt på utviklingsutsiktene til eleven. Opplæringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forsvarlig utbytte av opplæringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplæringsmåla som er realistiske for eleven. Elevar som får spesialundervisning, skal ha det same totale undervisningstimetalet som gjeld andre elevar, jf. 2-2 og 3-2.» I forarbeidene til denne bestemmelsen angis det at enkeltelevens rett til spesialundervisning i noen grad avhenger av hvilke organisatoriske og pedagogiske differensieringstiltak kommunen har iverksatt innenfor den ordinære undervisningen. 1 Korresponderende påpeker Kunnskapsdepartementet i ovennevnte melding til Stortinget, at «skolens evne til å gi elevene tilpasset opplæring er med på å avgjøre behovet for spesialundervisning» (Kunnskapsdepartementet, 2011:9). Regler tilknyttet saksbehandlingen i forbindelse med enkeltvedtak om spesialundervisning følger av opplæringslova kapittel 5 og forvaltningsloven kapittel 4 og 5. Sakkyndig vurdering I opplæringslova 5-3 slås det fast at det skal foreligge sakkyndig vurdering av elevens særlige behov. Det følger av 5-4 at det skal innhentes samtykke fra elevens foreldre før det blir gjort sakkyndig vurdering og før det gjøres vedtak om å sette i gang spesialundervisning for den enkelte elev. Opplæringslova 5-6 fastslår at hver kommune skal ha en pedagogisk-psykologisk tjeneste, og at utarbeiding av sakkyndig vurdering er den pedagogisk-psykologiske tjenesten (PPT) sitt ansvar. Når det gjelder enkeltvedtak om spesialundervisning, viser Utdanningsdirektoratet (2009) til at sakkyndig vurdering er sentral i kommunens utredning/opplysning av saken etter forvaltningsloven 17. Opplæringslova 5-3 angir en rekke sentrale krav til hva den sakkyndige vurderingen skal inneholde. I vår revisjon av Bø kommune under problemstilling nr. 2, har vi først og fremst lagt vekt på følgende krav til den sakkyndige vurderingen, slik disse følger av opplæringslova 5-3: Den sakkyndige vurderingen skal drøfte og ta stilling til a) eleven sitt utbytte av det ordinære opplæringstilbudet b) om en kan hjelpe på de vanskene eleven har innenfor det ordinære opplæringstilbudet c) hva slags opplæring som gir et forsvarlig opplæringstilbud til den aktuelle eleven 1 Ot.prp. nr. 46 ( ) Grunnskolen og den videregåande opplæringa (opplæringslova) s Side: 3

8 Vurderingen av eleven sitt utbytte av det ordinære opplæringstilbudet skal vise om eleven har rett til spesialundervisning, og tilsvarer dermed vurderingen som foreskrives i opplæringslova 5-1. Det samme gjelder vurderingen av hvorvidt en kan hjelpe på de vanskene eleven har innenfor det ordinære opplæringstilbudet (Utdanningsdirektoratet, 2009: 59/60). Når det gjelder hva slags opplæring som gir et forsvarlig opplæringstilbud til den aktuelle eleven, er tilrådningen som skal inngå i sakkyndig vurdering sentral. Tilrådningen skal, foruten angivelse av realistiske opplæringsmål, omfatte prinsippene for innholdet i opplæringen samt den organisatoriske gjennomføringen av opplæringen. Dersom eleven har behov for gruppe- eller eneundervisning i større eller mindre grad, må dette også behandles i den sakkyndige vurderingen (Utdanningsdirektoratet 2009: 62). Endelig skal den sakkyndige vurderingen angi omfanget av elevens behov for spesialundervisning. Angivelse av antall timer er en del av kravet om drøfting av hva slags opplæring som gir et forsvarlig opplæringstilbud til den aktuelle eleven. Den sakkyndige vurderingen skal også inkludere uttalelser om tid som må fordeles på ulike organisatoriske løsninger, behov for særskilt kompetanse og ekstra personale som må settes inn dersom dette er nødvendig for at eleven skal få et forsvarlig tilbud (Utdanningsdirektoratet, 2009: 63). Opplæringslova inneholder ikke regler om varigheten av en sakkyndig vurdering, men Utdanningsdirektoratet legger til grunn at: «Dersom elevens utvikling er relativt stabil og behovet for spesialundervisning er godt dokumentert gjennom tidligere utredninger, kan det være tilstrekkelig å bygge videre på disse utredningene uten å foreta en ny grundig pedagogisk rapportering eller sakkyndig vurdering. Ofte kan det være tilstrekkelig med en grundig utredning for eksempel hvert tredje år.» (Utdanningsdirektoratet, 2009: 87). Revisjonen har på bakgrunn av Utdanningsdirektoratets vurdering tatt utgangspunkt i at et enkeltvedtak om spesialundervisning skal baseres på en sakkyndig vurdering som maksimalt er tre år gammel på vedtakstidspunktet. Skoleeier har i siste instans ansvaret for at den sakkyndige vurderingen gir et forsvarlig grunnlag for å behandle saker om spesialundervisning og fatte enkeltvedtak. Dersom skoleeier fatter enkeltvedtak på grunnlag av en mangelfull sakkyndig vurdering, strider dette mot forvaltningsloven 17 som pålegger forvaltningsorganet å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes (Utdanningsdirektoratet, 2009: 57/67). Enkeltvedtak om spesialundervisning Av opplæringslova 5-3 følger det at det skal fattes vedtak i saker om spesialundervisning. Opplæringsloven inneholder ingen saksbehandlingsbestemmelser utover dette. Dermed kommer saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven til anvendelse. Det følger av forvaltningsloven 23 at enkeltvedtak skal være skriftlige, dersom dette ikke av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for forvaltningsorganet. Jf. forvaltningsloven 24 skal enkeltvedtaket begrunnes. Det følger av forvaltningsloven 25 at begrunnelsen skal vise til de rettsreglene vedtaket bygger på, samt de faktiske forholdene som er lagt til grunn. For enkeltvedtak om spesialundervisning er det tilstrekkelig å vise til den sakkyndige vurderingen. Vedtaksorganet har etter opplæringslova 5-3 fjerde ledd en særskilt begrunnelsesplikt dersom enkeltvedtaket ikke er i samsvar med den sakkyndige vurderingen. For å oppfylle sin begrunnelsesplikt i slike tilfeller, må kommunen vise hvorfor den mener at eleven likevel får et opplæringstilbud som oppfyller retten etter opplæringslova 5-1 (Utdanningsdirektoratet, 2009: 75/76). Side: 4

9 Enkeltvedtaket skal si noe om innholdet i opplæringen, den organisatoriske gjennomføringen og omfanget av opplæringen. Omfanget av opplæringen bør angis i timer, fortrinnsvis summert for hele skoleåret (Utdanningsdirektoratet, 2009:69). Av forvaltningsloven 27 følger det at forvaltningsorganet som har truffet vedtaket skal sørge for at partene underrettes om vedtaket så snart som mulig. I underretningen skal det gis opplysning om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåten for klage. Partene skal også underrettes om retten til å se sakens dokumenter, slik denne følger av forvaltningsloven 18, jf. 19. Saksbehandlingstid Opplæringsloven kapittel 5 inneholder ingen angivelse av hvor lang tid det kan gå før det treffes enkeltvedtak om spesialundervisning. Også på dette punktet må opplæringslova suppleres med saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. Av forvaltningsloven 11a fremgår det at forvaltningsorganet, i forbindelse med enkeltvedtak, skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. I veilederen «Spesialundervisning» fra Utdanningsdirektoratet, fastslås følgende: «I vurderingen av hva som er for lang saksbehandlingstid, vil elevens behov for å få avklart sine behov og rettigheter så raskt som mulig, føre til at for eksempel en saksbehandlingstid på totalt over tre måneder vil være for lang saksbehandlingstid.» (Utdanningsdirektoratet, 2009: 77) Av forvaltningsloven 11a følger det at i saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis et foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt. I revisjonen av Bø kommune under problemstilling nr. 2, har revisor tatt utgangspunkt i at tilmelding til pedagogisk-psykologisk tjeneste må regnes som starttidspunktet for saksbehandlingen tilknyttet enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi henviser her til at Utdanningsdirektoratet regner den pedagogisk-psykologiske tjenesten som saksforberedende organ (Utdanningsdirektoratet, 2009:77). Økonomiske og kapasitetsmessige forhold er ikke å regne som legitime grunner til at det tar lang tid å utarbeide en sakkyndig vurdering. I tilfeller hvor skoleeier har lang saksbehandlingstid på grunn av kø og/eller for få rådgivere hos pedagogisk-psykologisk tjeneste, vil det ifølge Utdanningsdirektoratet måtte vurderes om skoleeier ikke oppfyller sine plikter etter opplæringslova (Utdanningsdirektoratet, 2009: 66). Problemstilling 3: Tilpasset opplæring Av opplæringslova 1-3 første ledd følger det at opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene hos den enkelte eleven. Bestemmelsen gir alle elever krav på tilpasset opplæring. Begrepet «tilpasset opplæring» er ikke definert i bestemmelsen, men deler av kommunens plikt er konkretisert i bestemmelsens annet ledd. Det er angitt at på 1. til 4. årstrinn skal kommunen sørge for at den tilpassede opplæringen i norsk eller samisk og matematikk blant annet skal innebære særlig høy lærertetthet og er særlig rettet mot elever med svake ferdigheter i lesing og regning. Hva som er «tilpasset opplæring», skal ifølge ovennevnte bestemmelse bero på en konkret helhetsvurdering. Nærmere veiledning om innholdet i begrepet, gis i Kunnskapsdepartementets melding nr. 18 ( ) til Stortinget; «Læring og fellesskap». I meldingen beskrives «tilpasset opplæring» som «de tiltak som skolen setter inn for å sikre at elevene får best mulig utbytte av opplæringen. De kan være knyttet til organiseringen av opplæringen, pedagogiske metoder, og progresjon. ( ) Fordi skolen først og fremst er en fellesskapsarena, kan ikke tilpasset opplæring forstås som en ren individualisering av opplæringen. Tilpasset opplæring handler om å skape god balanse mellom evnene og forutsetningene til den enkelte elev og fellesskapet. Denne balansen skapes gjennom læringsmiljøer med varierte arbeidsoppgaver som tar utgangspunkt i Side: 5

10 forutsetningene og evnene elevene har. Dette forutsetter at skolen løpende vurderer, varierer og endrer egen praksis.» (Kunnskapsdepartementet, 2011: 9). Ytterligere presiseringer finnes i Utdanningsdirektoratets veileder «Spesialundervisning. Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning». Utdanningsdirektoratet legger i denne veilederen til grunn at tilpasset opplæring «kjennetegnes av variasjon i bruk av arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter, læremidler og variasjon i organisering av og intensitet i opplæringen ( ) Alle elever skal i arbeidet med fagene møte realistiske utfordringer og krav de kan strekke seg mot, og som de kan mestre på egen hånd eller sammen med andre» ( ) Prinsippet om tilpasset opplæring gir ikke eleven rett til noen særskilt tilrettelegging, som for eksempel ene-undervisning eller logopedhjelp. (Utdanningsdirektoratets utheving). Tilpasset opplæring er knyttet til den ordinære opplæringen. Det vil være innenfor denne at skoleeier har en plikt til å legge til rette opplæringen på en slik måte at det tas hensyn til den enkelte elevens evner og forutsetninger. Paragraf 1-3 gir ikke eleven en individuell rettighet. På side 74 i St. meld. nr. 31 ( ) står det: Tilpasset opplæring skal i all hovedsak skje innenfor rammen av fellesskapet, i klasser eller grupper, og på en måte som er håndterlig for lærerne og skolen, noe som blant annet innebærer en forsvarlig ressurssituasjon. (Utdanningsdirektoratet, 2009:19). Veilederen skiller mellom spesialundervisning og tilpasset opplæring på følgende måte: «Spesialundervisning er en mer omfattende form for tilpasset opplæring, som det er knyttet et enkeltvedtak til» (Utdanningsdirektoratet, 2009:27). Side: 6

11 3 METODE, DATAMATERIALE OG AVGRENSING 3.1 Metode og datamateriale Med begrepet metode menes de fremgangsmåtene vi benytter for å samle inn datamateriale, det vil si informasjon som kan gi svar på problemstillingene i undersøkelsene våre. I denne undersøkelsen har vi brukt metodene spørreundersøkelse, dokumentanalyse og analyse av tallmateriale. Det innsamlede datamaterialet består dermed av både tekst- og talldata. Dataene er samlet inn fra kommunens regnskap, saksmapper til elever med enkeltvedtak om spesialundervisning, samt statistikk i KOSTRA og Grunnskolens Informasjonssystem (GSI). QuestBack 2 -undersøkelse Revisjonen har utført en QuestBack-undersøkelse blant undervisningspersonalet ved grunnskolene i Bø kommune for å samle inn data tilknyttet problemstilling 3 om tilpasset opplæring. Spørreundersøkelsen ble sendt ut til tilsammen 32 lærere ved de fire skolene, og det var 23 som svarte Det gir en svarprosent på 72. Vi presenterer relevante funn fra undersøkelsen i kapittel 7 og bruker følgende begreper, med følgende betydning: Respondentene: Undervisningspersonalet som har svart på spørreundersøkelsen Svarfordeling: Hvordan respondentenes svar fordeler seg på de ulike svaralternativene på spørsmålene N: Det totale antall respondenter som har svart på undersøkelsen eller på bestemte spørsmål i den Gjennomsnittsskår: Gjennomsnittsverdien blant respondentenes svar når spørsmål er besvart med tallverdi Spørreskjema ligger som vedlegg nr. 1 i rapporten. Gjennomgang av elevmapper Med hjemmel i kommuneloven 78 nr. 6 3 har revisjonen gjennomgått saksmappene til samtlige 43 elever som i skoleåret 2012/2013 mottar spesialundervisning ved skolene i Bø. Samtlige av skolene i kommunen er representert i utvalget. KOSTRA KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Informasjon om kommunale tjenester og bruk av ressurser på ulike tjenesteområder registreres og sammenstilles for å gi relevant informasjon til beslutningstakere og andre, både nasjonalt og lokalt. KOSTRA baseres på elektronisk innrapportering fra kommunene til Statistisk sentralbyrå (SSB). SSB har foretatt en gruppering av kommunene på grunnlag av folkemengde, bundne kostnader pr. innbygger, og frie disponible inntekter pr. innbygger. Bø kommune tilhører kommunegruppe 5, som består av befolkningsmessig små kommuner. Kommunene i kommunegruppe 5 kjennetegnes videre av å ha høye bundne kostnader per innbygger. Samtidig har kommunene i kommunegruppe 5 middels frie disponible inntekter per innbygger. I denne undersøkelsen sammenliknes KOSTRA-tallene for Bø kommune med ulike gjennomsnittstall for kommunegruppe 5. Vi sammenlikner også KOSTRAtallene for Bø kommune med kommunene Flakstad og Steigen. Flakstad og Steigen tilhører begge kommunegruppe 5, da de er nokså like Bø målt etter folkemengde, bundne kostnader per 2 QuestBack er en leverandør av elektroniske spørreundersøkelser via internett. 3 Bestemmelsen lyder: «Revisor kan hos kommunen eller fylkeskommunen, uten hinder av taushetsplikt, kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som revisor finner nødvendige for å gjennomføre oppgavene.» Side: 7

12 innbygger og disponible frie inntekter per innbygger. Endelig sammenlikner vi KOSTRA-tallene for Bø med ulike gjennomsnittstall for landet utenom Oslo. Kommunen skal rapportere til KOSTRA i henhold til en funksjonskontoplan. Eksempelvis skal utgifter som hører til grunnskolen rapporteres på en særskilt funksjon slik at rapporteringen blir lik i alle kommuner. Følgende KOSTRA-funksjoner (Statistisk Sentralbyrå 2010) inngår i KOSTRAindikatorene vi presenterer i kapittel 5: 202 Grunnskole Undervisning i grunnskolen (all undervisning, inkl. delingstimer, spesialundervisning, vikarer m.m. og konverteringsressurser, jf. GSI årstimer). 214 Spesialskoler Samtlige utgifter knyttet til spesialundervisning etter enkeltvedtak i institusjoner utenfor den vanlige grunnskolen, evt. utgifter til elever i statlige kompetansesentre og til drift av institusjonsskoler som ikke (bare) driver spesialundervisning. Spesialskolebygg og internatbygninger tilknyttet spesialskoler. 222 Skolelokaler Utgifter til drift og vedlikehold av skolelokaler, inkl. SFO-lokaler (med tilhørende anlegg og utendørsanlegg/skolegård). 223 Skoleskyss Utgifter til skoleskyss (inkl. skyss som er en del av tilrettelegging av tilbudet for funksjonshemmede barn). Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) GSI (Grunnskolens Informasjonssystem) er et åpent system for registrering av opplysninger om grunnskolen i Norge. Talldataene i GSI inkluderer elevtall, årstimeantall, og tall vedrørende ressursbruk, spesialundervisning, språklige minoriteter, målform, fremmedspråk, fysisk aktivitet, leksehjelp, Skole-Fritids-Ordning og Pedagogisk-Psykologisk Tjeneste. GSI forvaltes av Utdanningsdirektoratet Gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at dataene som samles inn i undersøkelsen, skal utgjøre et relevant og tilstrekkelig grunnlag for å vurdere den reviderte virksomheten opp i mot revisjonskriteriene og problemstillingen(e). Revisjonen mener at det datamaterialet som er presentert som «revisors funn» i rapporten, oppfyller dette gyldighetskravet. Vi vurderer svarprosenten som god, og undersøkelsen vil dermed gi nyttig informasjon på bakgrunn av de ansattes beskrivelser og vurderinger av deres tilpasning av undervisningen. Med pålitelige data menes at dataene skal være mest mulig nøyaktige. Kommuneadministrasjonen i Bø kommune legger til grunn at det er enkelte feil i kommunens registreringer til GSI for perioden kapittel 5 tar for seg (se blant annet fotnote 12 og 13). De fremstillingene og analysene i kapittel 5 som bygger på GSI-registreringer fra 2011, må dermed leses med visse forbehold. Kommuneadministrasjonen har imidlertid forklart hva de riktige tallene skal være (se fotnote 13). Side: 8

13 Å analysere på bakgrunn av KOSTRA-tall innebærer alltid en viss usikkerhet. Tallene kommunen rapporterer inn til KOSTRA, kan av ulike årsaker være feilaktige. Revisor finner blant annet feilrapporteringer for 2009 og 2011 (se fotnote 9). Regnskap 2011 er per ikke revidert og det er dermed ureviderte tall revisjonen har brukt, men de regnskapsdata vi legger til grunn i rapporten er så relevante og pålitelige som de kan bli. Vi har vurdert eventuelle feilkilder i det innsamlede datamaterialet. Vi har sammenliknet de ulike typene data med hverandre for å avdekke eventuelle motsetninger i opplysninger som fremkommer i dem. I tillegg har vi framlagt datamaterialet for kommunen og korrigert eventuelle faktafeil, der dette har latt seg gjøre. På bakgrunn av forannevnte vurderinger, sammenlikninger og verifiseringer, forutsetter vi at det ikke er vesentlige feil i datamaterialet som presenteres i rapporten. Påliteligheten og gyldigheten i det presenterte datamaterialet er søkt også sikret gjennom revisjonens interne kvalitetssystem. 3.2 Avgrensing av prosjektet Undersøkelsen er avgrenset til kommunens grunnskole og pedagogisk-psykologisk tjeneste. Fremstillingene i kapittel 5 av kommunens ressursbruk på grunnskolen gjelder årene 2010, 2011 og QuestBack-undersøkelsen som presenteres og drøftes i kapittel 6, ble gjennomført i perioden 28. februar til 18. mars Vi avgrenser videre undersøkelsen til å gjelde elever som mottar spesialundervisning i skoleåret 2012/2013. Side: 9

14 4 ORGANISERING AV BØ KOMMUNE OG GRUNNSKOLEN Figur 1: Organisasjonskart for Bø kommune Figur 1 ovenfor viser hvordan Bø kommune er organisert. Grunnskolen i Bø kommune ledes av skole- og barnehagesjef, og består av tre barneskoler og en ungdomsskole. Bø ungdomsskole har 100 elever og 13 lærere i skoleåret 2012/2013, og er kommunens største skole. Skolen driver grunnskoleopplæring på trinn. Side: 10

15 Steine skole har 79 elever og 11 lærere i skoleåret 2012/2013. Skolen driver grunnskoleopplæring på trinn. Straume skole har 63 elever og 8 lærere i skoleåret 2012/2013. Skolen driver grunnskoleopplæring på trinn. Eidet skole har 41 elever og 7 lærere i skoleåret 2012/2013. Skolen driver grunnskoleopplæring på trinn. Bø kommunes pedagogisk-psykologisk tjeneste er organisert inn under Pedagogisk-Psykologisk Distriktstjeneste for Vesterålen og Lødingen, heretter forkortet PPD. PPD har hovedkontor på Sortland og skolekontakten(e) fra PPD har tilgang på kontorplass ved Bø ungdomsskole. Side: 11

16 5 RESSURSBRUK Hvordan er ressursbruken innenfor grunnskolen i Bø kommune sammenliknet med andre kommuner? 5.1 Regnskapstall for grunnskolen i Bø Tabell 1: Grunnskolen i Bø kommune. Regnskapstall fra 2009, 2010 og Regnskap 2009 Regnskap 2010 Regnskap 2011 Endring fra 2009 til 2011, i prosent Fast lønn , , ,85 6,6 % Vikarer , , ,79-17,8 % Ekstrahjelp Overtid ,37 0 Sosiale utgifter , , ,83-0,4 % Andre lønnsutgifter , , ,65-53,6 % Andre utgifter , , ,17-3,7 % Sykelønnsrefusjoner , , ,57-11,6 % Andre refusjoner/inntekter , , ,60 76 % Netto driftsutgift , , ,12 2,6 % Det fremgår av tabell 1 at den totale netto driftsutgiften ved grunnskolen i Bø økte med ca. 2,6 %, fra ca. 20,5 millioner kroner i 2009 til ca. 21 millioner kroner i Utgiftsposten fast lønn økte med 1,5 millioner, - utgjør en økning på 6,6 %. Denne økningen må til dels tilskrives økt lønnsnivå i sektoren. Utgifter til vikarer, andre lønnsutgifter og andre utgifter ble redusert fra 2009 til Tabellen blir inngående kommentert i kapittel 5.3 i forbindelse med forklaring av forskjeller som framkommer av KOSTRA-analysen. 4 Regnskapet 2011 er pr ikke ferdig revidert da det nylig er levert til revisjonen 5 «Sosiale utgifter» inkluderer arbeidsgiveravgift og utgifter til pensjon. 6 «Andre lønnsutgifter» inkluderer andre utgifter innenfor lønnsområdet, som møtegodtgjørelser og utgifter i forbindelse med lærlinger. 7 «Andre utgifter» inkluderer alle driftsutgiftene som ikke gjelder lønn. To store poster er skyssutgifter og betaling for «gjesteelever» i andre skoler, samt elever som tilhører kommunen men går på spesialskoler utenfor kommunen. I tillegg kommer utgifter til kurs/konferanser, lærebøker, matvarer, kommunale eiendomsgebyrer, kontorrekvisita, ITutgifter, forsikring, vedlikehold m.m. Side: 12

17 5.2 KOSTRA-indikatorer for prioritering, dekningsgrad og produktivitet / enhetskostnader I tabellene 2 til 4 presenteres utvalgte KOSTRA-tall for enhetene Bø kommune, gjennomsnitt kommunegruppe 5, Flakstad og Steigen kommune (fra kommunegruppe 5) og gjennomsnitt i landet utenom Oslo. På bakgrunn av innholdet i tabellene sammenlikner vi Bø kommunes ressursbruk på grunnskole med de ovennevnte øvrige enhetene Prioritering Prioriteringsindikatorene i KOSTRA skal si noe om hvor mye penger kommunen «velger» å bruke på de enkelte tjenesteområdene. En tjeneste kan sies å være «høyt prioritert» når en kommune bruker relativt stor andel av sine ressurser på den (Statistisk Sentralbyrå, 2012). Det gjelder for alle KOSTRA-indikatorene at kommunegruppen er den mest egnede sammenlikningsenheten 8. Våre drøftinger kretser derfor i hovedsak rundt sammenlikninger mellom Bø kommune og gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Tabell 2: Prioritering, grunnskole. Utvalgte nøkkeltall for 2010 D1. Konsern Grunnskoleopplæring - nivå 2 Bø Gjennomsnitt, kommune gruppe 5 Flakstad Steigen Gjennomsnitt, landet utenom Oslo Prioriteringsindikatorer Netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler (202, 214), i prosent av samlede netto driftsutgifter, konsern 15,8 21,1 22,6 21,9 23,7 Netto driftsutgifter til skolelokaler (222), i prosent av samlede netto driftsutgifter, konsern 4,8 4,8 4,7 4,7 4,9 Netto driftsutgifter til skoleskyss (223), i prosent av samlede netto driftsutgifter, konsern 0,6 0,9 0,9 1,2 0,6 Netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler (202, 214), per innbygger, konsern Netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler (202, 214), per innbygger 6-15 år, konsern Netto driftsutgifter til skolelokaler (222), per innbygger 6-15 år, konsern Netto driftsutgifter til skoleskyss (223), per innbygger 6-15 år, konsern Langøren, A., Galloway og R. Aaberge (2006): Gruppering av kommuner etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser Rapporter 2006/8, Statistisk Sentralbyrå. Side: 13

18 Tabell 3: Prioritering, grunnskole. Utvalgte nøkkeltall for 2011 D1. Konsern Grunnskoleopplæring - nivå 2 Bø Gjennomsnitt, kommune gruppe 5 Flakstad Steigen Gjennomsnitt, landet utenom Oslo Prioriteringsindikatorer Netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler (202, 214), i prosent av samlede netto driftsutgifter, konsern 15,7 19,5 20,2 19,3 20,5 Netto driftsutgifter til skolelokaler (222), i prosent av samlede netto driftsutgifter, konsern 3,5 4,2 4,6 5,3 4,2 Netto driftsutgifter til skoleskyss (223), i prosent av samlede netto driftsutgifter, konsern 0,7 0, ,5 Netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler (202, 214), per innbygger, konsern Netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler (202, 214), per innbygger 6-15 år, konsern Netto driftsutgifter til skolelokaler (222), per innbygger 6-15 år, konsern Netto driftsutgifter til skoleskyss (223), per innbygger 6-15 år, konsern Tabell 4: Prioritering, grunnskole. Utvalgte nøkkeltall for 2012 D1. Konsern Grunnskoleopplæring - nivå 2 Bø Gjennomsnitt, kommune gruppe 5 Flakstad Steigen Gjennomsnitt, landet utenom Oslo Prioriteringsindikatorer Netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler (202, 214), i prosent av samlede netto driftsutgifter, konsern 15,1 19,0 20,5 19,3 20,0 Netto driftsutgifter til skolelokaler (222), i prosent av samlede netto driftsutgifter, konsern 4,6 4,2 4,8 4,6 4,0 Netto driftsutgifter til skoleskyss (223), i prosent av samlede netto driftsutgifter, konsern 0,7 0,9 9 1,4 0,5 Netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler (202, 214), per innbygger, konsern Netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler (202, 214), per innbygger 6-15 år, konsern Netto driftsutgifter til skolelokaler (222), per innbygger 6-15 år, konsern Netto driftsutgifter til skoleskyss (223), per innbygger 6-15 år, konsern Side: 14

19 Av tabellene 2 til 4 fremgår det at Bø kommunes netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskole, konsern, utgjorde henholdsvis 15,8 %, 15,7 % og 15,1 % av kommunens samlede netto driftsutgifter i 2010, 2011 og I alle tre årene var denne prosentandelen lavere for Bø kommune enn for alle sammenlikningsenhetene. Andelen netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskole av Bø kommunes samlede netto driftsutgifter, indikerer i utgangspunktet at grunnskolen ble prioritert relativt lavt i Bø i disse årene. Bø kommunes netto driftsutgifter til skolelokaler i prosent av samlede driftsutgifter, konsern, var i 2010 tilnærmet lik gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Verdiene for denne indikatoren var lavere i 2011 grunnet feilrapportering 9, og høyere i Med bakgrunn i opplysningene om ikke innrapporterte avskrivninger i 2011, er det nærliggende å tro at kommunens netto driftsutgifter til skolelokaler i prosent av samlede driftsutgifter, konsern 2011 skal være høyere og på nivået for 2010, og dermed tilnærmet lik gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Kommunens netto driftsutgifter til skoleskyss i prosent av samlede netto driftsutgifter, konsern, var i samtlige tre år tilnærmet like/marginalt lavere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Prosentandelene som netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler (indikator nr. 1) utgjorde av kommunens samlede netto driftsutgifter har gått ned i perioden 2010 til Å måle netto driftsutgifter fordelt på totalantallet innbyggere eller bestemte målgrupper, i stedet for netto driftsutgifter som andel av totale netto driftsutgifter, kan i mange tilfeller gi et annet bilde av hvordan for eksempel grunnskolen prioriteres. Eksempelvis kan «kommune A» ha relativt mange innbyggere i alderen 6-15 år, og derfor være nødt til å prioritere å bruke en relativt stor andel av sine ressurser på grunnskolen. Dette vil gjerne gi en høy verdi på variabelen netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler per innbygger. Samtidig kan verdien på variabelen netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler per innbygger 6 til 15 år være lavere, fordi denne målgruppen er relativt stor i kommunen. «Kommune B» kan derimot tenkes å ha relativt få innbyggere i alderen 6-15 år, og bruker sammenliknet med «kommune A» en mindre andel av sine ressurser på grunnskolen. Eksempelvis kan «kommune B» klare seg med mindre skolelokaler og mindre undervisningsmateriell enn kommune A. Dette gir gjerne en lav verdi på variabelen netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler per innbygger. Samtidig blir verdien på variabelen netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler per innbygger 6 til 15 år relativt høy, da det relativt sett er færre innbyggere mellom seks og femten år å dele driftsutgiftene på. Eksempelet med kommune A og kommune B illustrerer at «prioritering» målt gjennom variabelen netto driftsutgifter i prosent av samlede netto driftsutgifter, langt på vei er et mål på demografiske og sosiale forhold i kommunen generelt. Kommunen er etter Opplæringslova 13-1 pliktig til å tilby grunnskoleopplæring til innbyggere som har rett til dette, uansett om disse innbyggerne relativt sett er mange eller få. Sammenlikningen mellom «kommune A» og «kommune B» illustrerer at også prioritering målt gjennom å dele netto driftsutgifter på målgruppen, kan si like mye om befolkningssammensetning som reell, politisk prioritering. Det mest entydige uttrykket for prioritering av grunnskolen vil foreligge hvis verdiene på både variabelen netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler i prosent av samlede netto driftsutgifter og variabelen netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler per innbygger 6-15 år er høye eller lave. Bø kommunes netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler per innbygger 6-15 år, konsern, steg fra kr ,- i 2010 til kr ,- i I alle tre årene lå Bø kommune lavere enn 9 Dette skyldes ifølge økonomisjef at avskrivninger ikke var gjort da regnskapstall for 2011 ble rapportert inn til KOSTRA. Det er heller ikke rapportert inn avskrivninger for Revisor har fra administrasjonen fått følgende oversikt over avskrivninger: 2009: kr , 2010: kr og 2011: kr Side: 15

20 gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Tallene for 2012 viser at Bø kommunes netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler per innbygger 6-15 år, konsern var kr. 6960,- lavere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5, men denne forskjellen var i 2010 på kr ,-. Tabell 5: Andel innbyggere i skolepliktig alder, i prosent Andel innbyggere 6-15 år Andel innbyggere i alderen 6-15 år i Bø kommune 11,8 11,5 10,7 Andel innbyggere i alderen 6-15 år i kommunegruppe 5 13,1 12,8 12,4 Av tabell 5 framgår det at andelen innbyggere i alderen 6-15 år i Bø kommune i årene 2010, 2011 og 2012 var henholdsvis 11,8 %, 11,5 % og 10,7 %. I alle tre årene var andelen lavere enn i kommunegruppe 5, noe som viser at Bø kommune hadde en relativt lav andel innbyggere i skolepliktig alder, sammenliknet med kommunegruppe 5. Andelen innbyggere i skolepliktig alder har i tillegg gått ned i de tre årene. Med lavere andel innbyggere i skolepliktig alder, hadde Bø kommune også færre elever å dele driftsutgiftene på. Ser vi videre på prioriteringsindikatorene for skolelokaler og skoleskyss i tabellene 2, 3 og 4,, så var Bø kommunes netto driftsutgifter til skolelokaler per innbygger 6-15 år, konsern over gjennomsnittet for kommunegruppe 5 i 2010 og 2012, men lavere i Med bakgrunn i opplysninger fra administrasjonen om at det her foreligger feilrapportering jf. fotnote 5, er det nærliggende å tro at Bø kommunes netto driftsutgifter til skolelokaler per innbygger 6-15 år, konsern, i 2011 var høyere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Skolesjefen kommenterer at en mulig årsak til høyere netto driftsutgifter er at skolene er arealmessig dimensjonert for flere elever enn dagens elevtall, slik at strøm, renhold og vedlikehold blir relativt sett høyere per elev desto færre elever det er ved skolene. Det framgår videre av tabell 2, 3 og 4 at Bø kommunes netto driftsutgifter til skoleskyss per innbygger 6-15 pr, konsern, var lavere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5 i 2010 og 2011 og marginalt lavere i Prioriteringsindikatorene som er fremstilt i tabellene 2 til 4, indikerer samlet sett at Bø kommune fra 2010 til 2012 prioriterte grunnskolen lavt sammenliknet med gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Bø kommunes netto driftsutgifter til grunnskole og spesialskole utgjorde i alle tre år en lavere andel av kommunens samlede netto driftsutgifter, og var vesentlig lavere per innbygger i alderen 6-15 år, enn gjennomsnittet i kommunegruppe Dekningsgrader Dekningsgradsindikatorene sier hvor stor andel av en tjenestes målgruppe som mottar denne tjenesten (Statistisk Sentralbyrå, 2012). I tabell 6 ser vi at andel elever i kommunens grunnskoler av kommunens innbyggere 6-15 år, i Bø i 2010 var 98,1 % som var tilnærmet lik gjennomsnittet for kommunegruppe 5. I tabell 7 og 8 var andelen i 2011 og 2012 på henholdsvis 101,6 % 105 %. Tall fra grunnskolens informasjonssystem (GSI) viser at det i skoleåret 2011/2012 og 2012/2013 var elever som mottok undervisning finansiert av andre kommuner. Dette forklarer hvorfor verdien var over hundre prosent. Videre ser vi at andelen elever i grunnskolen som får særskilt norskopplæring i 2010 var lavere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5, og høyere i 2011 og Side: 16

21 Andelen elever som får skoleskyss, var lavere i 2010 enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5, og høyere enn gjennomsnittet for landet utenom Oslo. Tallene for 2011 viser en stor nedgang i andelen som får skoleskyss, og er i følge skolesjefen feil fordi ungdomsskolen ikke har registrert i GSI antallet elever som fikk skoleskyss i I 2012 var andelen som får skoleskyss høyere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Det har dermed vært en økning i andel elever som får tilbud om skoleskyss fra 2010 til Tabell 6: Dekningsgrader, grunnskole. Utvalgte nøkkeltall for 2010 D1. Konsern Grunnskoleopplæring - nivå 2 Bø Gjennomsnitt, kommune gruppe 5 Flakstad Steigen Gjennomsnitt, landet utenom Oslo Dekningsgradindikatorer Andel elever i kommunens grunnskoler, av kommunens innbyggere 6-15 år 98,1 98,9 89,5 103,1 97,4 Andel elever i grunnskolen som får særskilt norskopplæring 3,4 4,2 1,2 8 5,5 Andel elever i grunnskolen som får morsmålsopplæring 0 0, ,8 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning 11,4 9,7 17,7 13,3 8,2 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, trinn 6 6,2 15,9 6,2 5,4 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, trinn 16,8 11, ,4 9,2 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, trinn ,3 20,6 10,7 Andel timer spesialundervisning av antall lærertimer totalt 17,4 18,2 32,2 26,4 17,3 Andel elever i grunnskolen som får tilbud om skoleskyss 57,8 58,8 61,6 83,4 24,7 Side: 17

22 Tabell 7: Dekningsgrader, grunnskole. Utvalgte nøkkeltall for 2011 D1. Konsern Grunnskoleopplæring - nivå 2 Bø Gjennomsnitt, kommune gruppe 5 Flakstad Steigen Gjennomsnitt, landet utenom Oslo Dekningsgradindikatorer Andel elever i kommunens grunnskoler, av kommunens innbyggere 6-15 år 101,6 98,9 89,3 101,7 97,5 Andel elever i grunnskolen som får særskilt norskopplæring 6,4 4,4 1,8 6,1 5,5 Andel elever i grunnskolen som får morsmålsopplæring 0 0,1 0 0,3 2,7 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning 13,2 10,8 17,9 14,6 8,6 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, trinn 6,8 7,1 17,9 7,4 5,7 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, trinn 14,4 11,7 15,3 12,8 9,8 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, trinn 18,3 13,9 19, ,2 Andel timer spesialundervisning av antall lærertimer totalt 17,7 17,4 28,2 21,4 18,3 Andel elever i grunnskolen som får tilbud om skoleskyss 23, ,6 63,3 86,4 24,2 Tabell 8: Dekningsgrader, grunnskole. Utvalgte nøkkeltall for 2012 D1. Konsern Grunnskoleopplæring - nivå 2 Bø Gjennomsnitt, kommune gruppe 5 Flakstad Steigen Gjennomsnitt, landet utenom Oslo Dekningsgradindikatorer Andel elever i kommunens grunnskoler, av kommunens innbyggere 6-15 år ,3 91,0 101,4 97,3 Andel elever i grunnskolen som får særskilt norskopplæring 5,3 4,3 5,6 10,1 5,5 Andel elever i grunnskolen som får morsmålsopplæring - 0,9 3,1 4,9 2,9 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning 15,9 10,6 19,6 11,8 8,6 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, trinn 11,6 6,9 17,0 9,2 5,7 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, trinn 14,8 11,9 23,3 11,4 9,8 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, trinn 21,0 13,6 18,3 15,2 11,2 Andel timer spesialundervisning av antall lærertimer totalt 16,5 17,5 24,1 20,8 18,0 Andel elever i grunnskolen som får tilbud om skoleskyss 61,5 58,0 64,7 83,6 24,1 10 Ungdomsskolen har ikke registrert elever som får skoleskyss i GSI, dermed er andel elever som får tilbud om skoleskyss i 2011 feil i KOSTRA. Side: 18

23 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning var i 2010, 2011 og 2012 høyere i Bø enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Andelen har økt fra 11,4 % i 2010 til 15,9 % i 2012 og det er en økning på 4,5 prosentpoeng. Ser vi nærmere på andel timer spesialundervisning av antall lærertimer totalt, så lå Bø kommune noe lavere i 2010 og 2012 enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5, og tilnærmet lik i Dette indikerer at Bø kommune gir spesialundervisning til relativt mange av sine grunnskoleelever, men at hver enkelt elev gjennomsnittlig tildeles relativt begrensede ressurser i denne sammenheng. Av tabellene 6 til 8 fremgår det at var særlig på mellomtrinnet (5.-7. trinn) at andelen elever i grunnskolen som får spesialundervisning, var høyere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Andelen på småtrinnet (1.-4. trinn) var i 2010 og 2011 marginalt lavere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5, men høyere i Andelen av elevene i ungdomsskolen som fikk spesialundervisning, var lavere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5 i 2010, men steg både i 2011 og i Økningen fra 2010 til 2012 var på hele ti prosentpoeng. Samtidig sank andelen på mellomtrinnet 11 fra 2010 til 2011, og det er nærliggende å tro at noe av økningen av spesialundervisning ved ungdomsskolen forklares ved elever som gikk fra mellomtrinnet og over til ungdomstrinnet Produktivitet/enhetskostnader og utvalgte, utdypende tjenesteindikatorer Produktivitetsindikatorene i KOSTRA skal si noe om hva det koster å produsere en enhet av tjenesten. Produktiviteten kan sies å være høy dersom ressursbruken er lav i forhold til produksjonen. (Statistisk Sentralbyrå, 2012). Av tabell 9, 10 og 11 første rad, fremgår det at Bø kommunes korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole, spesialskole, skolelokaler og skoleskyss per elev, konsern, var lavere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5 i 2010, og 2012, men høyere enn gjennomsnittet for landet utenom Oslo. Ser vi nærmere på indikatoren som gjelder grunnskolen isolert sett korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole og spesialskole, per elev, konsern, finner vi at Bø kommune også her lå lavere enn gjennomsnittet i kommunegruppe 5. Bø kommunes lønnsutgifter til grunnskole, spesialskole, skolelokaler og skoleskyss, per elev, konsern, var i årene lavere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5 og lavere enn sammenlikningskommunene, men høyere enn gjennomsnittet for landet utenom Oslo. 11 Andel elever på mellomtrinnet som fikk spesialundervisning steg marginalt fra 2011 til Ungdomsskolen har ikke i 2011 registrert i GSI antall elever som får skoleskyss. I tillegg er det feilrapportering på skolelokaler, dermed blir brutto driftsutgifter til skoleskyss og skolelokaler per elev feil som påvirker korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole, spesialskole, skolelokaler og skoleskyss per elev for 2011, men fortsatt lavere enn kommunegruppe 5. Side: 19

24 Tabell 9: Produktivitet og utdypende tjenesteindikatorer, grunnskole. Utvalgte nøkkeltall for 2010 Gjennomsnitt, D1. Konsern - Grunnskoleopplæring - Bø nivå 2 kommunegruppe 5 Flakstad Steigen Gjennomsnitt, landet utenom Oslo Produktivitet / enhetskostnader Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole, spesialskoler, skolelokaler og skoleskyss (202, 214, 222, 223), per elev, konsern Lønnsutgifter til grunnskole, spesialskoler, skolelokaler og skoleskyss (202, 214, 222, 223), per elev, konsern Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler (202, 214), per elev, konsern Driftsutgifter til undervisningsmateriell (202, 214), per elev i grunnskolen, konsern Driftsutgifter til inventar og utstyr (202, 214), per elev i grunnskolen, konsern Korrigerte brutto driftsutgifter til skolelokaler (222), per elev, konsern Leie av lokaler og grunn (222), per elev, konsern Korrigerte brutto driftsutgifter til skoleskyss (223), per elev som får skoleskyss, konsern Elever per kommunal skole Gjennomsnittlig gruppestørrelse, årstrinn 11,3 10,2 9,2 9 13,6 Side: 20

25 Tabell 10: Produktivitet og utdypende tjenesteindikatorer, grunnskole. Utvalgte nøkkeltall for 2011 Gjennomsnitt, D1. Konsern - Grunnskoleopplæring - Bø nivå 2 kommunegruppe 05 Flakstad Steigen Gjennomsnitt, landet utenom Oslo Produktivitet / enhetskostnader Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole, spesialskoler, skolelokaler og skoleskyss (202, 214, 222, 223), per elev, konsern Lønnsutgifter til grunnskole, spesialskoler, skolelokaler og skoleskyss (202, 214, 222, 223), per elev, konsern Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler (202, 214), per elev, konsern Driftsutgifter til undervisningsmateriell (202, 214), per elev i grunnskolen, konsern Driftsutgifter til inventar og utstyr (202, 214), per elev i grunnskolen, konsern Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole, spesialskoler, skolelokaler og skoleskyss (202, 214, 222, 223), per elev, konsern Leie av lokaler og grunn (222), per elev, konsern Korrigerte brutto driftsutgifter til skoleskyss (223), per elev som får skoleskyss, konsern Elever per kommunal skole Gjennomsnittlig gruppestørrelse, årstrinn 10,9 10 8,3 8,2 13,4 Bø kommunes korrigerte driftsutgifter til skolelokaler isolert sett slik de framstilles i KOSTRA, må tas med forbehold for Som nevnt tidligere i kapittel og 5.2.3, er det feilrapportering i 2011 der avskrivninger ikke er rapportert fra kommunen. I 2010 var korrigerte driftsutgifter til skolelokaler per elev, konsern, høyere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Det er også her nærliggende å tro at tallene for 2011 ligger rundt 2010-nivå, tatt i betraktning de avskrivningene som er nevnt i fotnote 6. Dette innebærer at Bø kommunes korrigerte driftsutgifter til skolelokaler per elev, konsern, i samtlige tre år var høyere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Med hensyn til drift av skolelokaler fremstår Bø kommune som under gjennomsnittet produktiv. Hvis vi nå forutsetter at de korrigerte brutto driftsutgiftene til skolelokaler pr. elev, konsern, lå på omtrent det samme nivået fra 2010 til 2012, ville verdien på indikatoren korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole, spesialskoler, skolelokaler og skoleskyss pr. elev, konsern, antagelig vært noe høyere enn de som er registrert i KOSTRA for Verdiene for de tre årene på denne indikatoren blir da henholdsvis ca. kr , og , altså en økning i perioden på kr pr. elev. Side: 21

26 Ser vi nærmere på driftsutgifter til undervisningsmateriell per elev og til inventar og utstyr per elev, konsern, finner vi at verdien på disse to indikatorene i årene var lavere for Bø enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Tabell 11: Produktivitet og utdypende tjenesteindikatorer, grunnskole. Utvalgte nøkkeltall for 2012 D1. Konsern - Grunnskoleopplæring - nivå 2 Bø Gjennomsnitt, kommunegruppe 5 Flakstad Steigen Gjennomsnitt, landet utenom Oslo Produktivitet / enhetskostnader Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole, spesialskoler, skolelokaler og skoleskyss (202, 214, 222, 223), per elev, konsern Lønnsutgifter til grunnskole, spesialskoler, skolelokaler og skoleskyss (202, 214, 222, 223), per elev, konsern Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole og spesialskoler (202, 214), per elev, konsern Driftsutgifter til undervisningsmateriell (202, 214), per elev i grunnskolen, konsern Driftsutgifter til inventar og utstyr (202, 214), per elev i grunnskolen, konsern Korrigerte brutto driftsutgifter til skolelokaler (222), per elev, konsern Leie av lokaler og grunn (222), per elev, konsern Korrigerte brutto driftsutgifter til skoleskyss (223), per elev som får skoleskyss, konsern Elever per kommunal skole Gjennomsnittlig gruppestørrelse, årstrinn 10,3 10,2 7,5 9,0 13,5 Når det gjelder kommunens korrigerte brutto driftsutgifter til skoleskyss, per elev som får skoleskyss, konsern, var disse i 2010 og 2012 lavere enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5 og landet utenom Oslo. For 2011 er det en feilrapportering 13, men brutto driftsutgiftene ligger noe over resultatet 14 for 2010 og korrigerte brutto driftsutgifter til skoleskyss, per elev som får skoleskyss, konsern, var sannsynlig lavere enn kommunegruppe 5 også i Antall elever per kommunal skole var i lavere i Bø kommune enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Ser vi nærmere på gjennomsnittlig gruppestørrelse, årstrinn, som gjenspeiler forholdet mellom elevtimer og lærertimer, lå Bø kommune marginalt høyere enn 13 Ungdomsskolen har ikke i 2011 registrert i GSI antall elever som får skoleskyss. Dermed er brutto driftsutgifter til skoleskyss per elev feil. Skolesjefen opplyser at antallet elever som får tilbud om skoleskyss 2012/2013 er 174, og antagelig var antallet det samme i Regnskapet for funksjon 223, skoleskyss, viser en økning fra 2010 til 2011 på kr Ifølge skolesjefen skyldes økningen prisstigning og at Nordland fylkeskommune har redusert rabatten fra 16 % til 0 %. Side: 22

27 gjennomsnittet for kommunegruppe 5 i de tre årene. Gjennomsnittlig gruppestørrelse sank fra 11,3 til 10,3 elever i perioden 2010 til I samme periode har elevtallet i Bø kommune gått ned. Produktivitets- og enhetskostnadsindikatorene viser samlet sett at grunnskolen i Bø kommune sammenliknet med kommunegruppe 5, kjennetegnes av høy produktivitet i perioden I diagrammene 1 og 2 illustreres forskjellen og utviklingen av korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole, spesialskole, skolelokaler og skoleskyss per elev, konsern, og korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole, per elev, konsern i Bø kommune, kommunegruppe 5 og landet utenom Oslo. Med bakgrunn i at 2011-tallene på skolelokaler skal være noe høyere, enn det som er rapportert inn til KOSTRA, skal grafen til Bø kommune i diagram 1 stige jevnere. Diagram 1: Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole, spesialskole, skolelokaler og skoleskyss per elev, konsern, Bø kommune Kommunegruppe 5 Landet utenom Oslo Side: 23

28 Diagram 2: Korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole og spesialskole, per elev, konsern, Bø kommune Kommunegruppe 5 Landet utenom Oslo Oppsummering Sammenlikning av KOSTRA-indikatorer for grunnskoledriften i Bø kommune og kommunegruppe 5 viser at: Bø kommune prioriterte grunnskolen lavt 15 i perioden sammenliknet med gjennomsnittet for kommunegruppe 5 Bø kommune hadde i perioden høyere andel elever som mottok spesialundervisning, enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Andelen har steget fra 11,4 % til 15,9 % Bø kommune bruker i gjennomsnitt mer ressurser på skolelokaler sammenliknet med gjennomsnittet for kommunegruppe 5 Andel timer spesialundervisning av det totale antall lærertimer viser at Bø kommune var tilnærmet lik gjennomsnittet for kommunegruppe 5 i 2011, noe lavere i 2010 og 2012 Andelen elever som ble tilbudt skoleskyss i Bø kommune, steg fra 2010 til 2012, og var i 2012 høyere gjennomsnittet for kommunegruppe 5 Grunnskolen i Bø kommune sammenliknet med kommunegruppe 5 kjennetegnes av høy produktivitet i årene 2010 til Brukte relativt liten andel ressurser på grunnskolen Side: 24

29 5.3 Hva er mulige årsaker til forskjeller i ressursbruk og produktivitet mellom Bø kommune og sammenlikningsenheter? Ressursbruk En viktig årsak til at Bø kommune skårer lavere på prioriteringsindikatoren som går på andel av totale netto driftsutgifter, er at kommunen har færre innbyggere i skolepliktig alder enn hva som er gjennomsnittet i kommunegruppa. Færre skoleelever gir i utgangspunktet mindre behov for å bruke ressurser på skole, som f.eks at færre elever gir mindre behov for undervisningsmateriell. På den annen side hvis en kommune har relativt mange innbyggere i alderen 6-15 år, vil de derfor være nødt til å prioritere å bruke en relativt stor andel av sine ressurser på grunnskolen, altså prioritere grunnskolen høyt. I Tilstandstapport for grunnskolene i Bø kommune skoleåret 2011/2012 er det kommentert at kommunen tildeler litt ressurser til mange, noe som er med på å forklare at andelen som får spesialundervisning, er høyere. Dette forklarer videre at antallet timer til spesialundervisning som andel av lærertimer totalt ikke var spesielt høyt i Bø i Produktivitet Den største innsatsfaktoren i grunnskoledriften er arbeidskraft. Dette gjenspeiler seg i indikatoren lønnsutgifter til grunnskole, spesialskoler, skolelokaler og skoleskyss, pr elev, konsern, som utgjør ca. 80 % av beløpet på indikatoren korrigerte brutto driftsutgifter til grunnskole, spesialskoler, skolelokaler og skoleskyss pr. elev, konsern, i Bø og samtlige sammenlikningenheter over alle de tre årene. På lønnsutgiftsindikatoren ligger Bø kommune langt under gjennomsnittet i kommunegruppe 5 og de to sammenlikningskommunene. De lavere lønnsutgiftene pr. elev er hovedårsaken til at grunnskolen i Bø fremstår som mer produktiv enn de nevnte sammenlikningsenhetene. En årsak til at lønnsutgiftene pr. elev er lavere i Bø-skolen, er at det er flere elever per lærer i Bø kommunes grunnskole sammenliknet med gjennomsnittet i kommunegruppe 5, men forskjellen er liten og avtakende. Dermed blir lønnsutgiftene, fordelt pr. elev, også lavere i Bø-skolen. Tall fra GSI viser at antallet årsverk har vært uendret fra 2009 til 2011, samtidig som elevtallet har blitt redusert, noe som også fører til at det blir færre elever å dele utgiftene på. Dette forklarer at lønnsutgifter til grunnskole, spesialskoler, skolelokaler og skoleskyss, pr elev, konsern, har økt i perioden Ser vi nærmere på utgiftsøkningen i fast lønn vist i tabell 12, så har den vært moderat og noe lavere enn hva en skulle forvente med hensyn til at antall årsverk har vært uforandret. Side: 25

30 Tabell : Grunnskolen i Bø kommune. Regnskapstall fra 2009, 2010 og 2011 Regnskap 2009 Regnskap 2010 Regnskap 2011 Endring fra 2009 til 2011, i prosent Fast lønn , , ,85 6,6 % Vikarer , , ,79-17,8 % Ekstrahjelp Overtid ,37 0 Sosiale utgifter , , ,83-0,4 % Andre lønnsutgifter , , ,65-53,6 % Andre utgifter , , ,17-3,7 % Sykelønnsrefusjoner , , ,57-11,6 % Andre refusjoner/inntekter , , ,60 76 % Netto driftsutgift , , ,12 2,6 % Kilde: Bø kommune En annen mulig årsak som bidrar til lavere lønnsutgifter blant lærerne i Bø, er at i KOSTRA framkommer det at Bø kommune har noe større andel lærere som er 40 år eller yngre, som har gjennomsnittlig mindre ansiennitet og dermed antakelig tjener i gjennomsnitt noe mindre enn lærere i kommunegruppe 5. Andelen lærere 40 år og yngre økte litt fra 2010 til Andel lærere som er 60 år eller eldre, gikk ned fra 7,3 % til 4,7 % fra 2010 til 2011, og denne andelen var betydelig lavere enn for kommunegruppe 5, noe som bidrar til ytterligere forklaring på hvorfor lønnsutgiftene per elev er lavere. Dette viser at det har vært utskifting av personell med høy ansiennitet med personell med lavere ansiennitet, og at det er færre lærere med høy ansiennitet i grunnskolen i Bø enn kommunegruppe 5. Her ligger også forklaringen til den moderate veksten i fast lønn. I KOSTRA 17 framkommer det at utdanningsnivået blant lærerne i Bø kommune økte fra 2010 til I 2010 hadde Bø lavere andel lærere med universitets-/høgskoleutdanning og pedagogisk utdanning 18 enn kommunegruppe 5, mens i 2011 var andelen høyere. Av tabell 12 ser vi at vikarutgifter og sykelønnsrefusjoner har økt fra 2010 til 2011, men redusert fra 2009, som naturlig nok skyldes økning i sykefraværet vist i tabell 13. Videre ser vi at det totale sykefraværet i grunnskolen har økt fra 5,35 % i 2010 til 7,15 % Tabell 13: Sykefravær ved grunnskolene i Bø, Sykefravær Bø ungdomsskole 7,2 % 10,3 % 8,2 % Eidet skole 2 % 1,9 % 5,2 % Steine skole 5 % 8,8 % 5,8 % Straume skole 7,2 % 5,8 % 9,4 % Skolene samlet 5,35 % 6,7 % 7,15 % Sykefraværsrapporter fra kommunen viser at det er Bø ungdomsskole og Straume skole som har hatt størst sykefravær de siste årene, med unntak av i 2011 da Steine skole hadde høyere 16 Kopi av tabell 1 17 For 2009 er det ingen sammenliknbare tall i KOSTRA vedrørende utdanningsnivået 18 Bø 82,9 % i 2010 og 88,4 % i 2011, kommunegruppe 5 85,6 % i 2010 og 85,3 % i 2011 Side: 26

31 sykefravær enn Straume. Lavest sykefravær har det vært ved Eidet skole, der det var på 2 % i 2010, 1,9 % i 2011 og 5,2 % i Skolene i Bø kommune er relativt små enheter slik at sykefraværsprosenten vil variere ut fra om det oppstår langtidssykemelding og omfanget av slikt fravær. Av sykefraværet er det langtidsfravær (over 17 dager) som dominerer, og i 2012 var langtidsfraværet 71,6 % av det totale sykefraværet. I 2010 var andelen langtidsfravær av det totale sykefraværet på 56,7 % og i 2011 var dem 58,9 %. Når det gjelder sykefraværstall for 2009 var det ifølge skolesjefen ikke mulig å få ut rapporter på de. Side: 27

32 6 SPESIALUNDERVISNING Kan kommunen dokumentere korrekt saksbehandling i saker om spesialundervisning? 6.1 Samtykke Det skal innhentes samtykke fra foresatte før sakkyndig vurdering og enkeltvedtak om spesialundervisning. Revisors funn og vurderinger I gjennomgangen av de totalt 43 elevmappene fant revisor at 25 inneholder signatur fra foresatte på tilmeldingsskjema til PPD som bekreftelse på samtykke. I seks mapper mangler det samtykke og i tolv mapper er det uvisst hvorvidt det foreligger samtykke. Det er spesielt i eldre saker og i saker der tilmelding var gjort da eleven gikk i barnehagen, at dokumentasjon mangler i elevmappene. Revisjonen kan dermed ikke utelukke at samtykke forelå i starten av disse sakene. Revisor vurderer, med henvisning til opplæringsloven 5-4, at det er mangelfullt at det i 18 mapper ikke foreligger noen form for dokumentasjon på at foresatte har gitt samtykke til sakkyndig vurdering eller enkeltvedtak om spesialundervisning. 6.2 Saksbehandlingstid og foreløpig svar Det skal gis et foreløpig svar dersom en henvendelse vedrørende spesialundervisning ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt. Saksbehandlingstiden starter idet en elev meldes til pedagogisk-psykologisk tjeneste. Den totale saksbehandlingstiden tilknyttet enkeltvedtak om spesialundervisning bør ikke overstige tre måneder. Revisors funn Til sammen 33 av de 43 mappene inneholder dokumentasjon som muliggjør å fastslå hvor lang tid det har gått fra eleven ble henvist til PPD, til første enkeltvedtak om spesialundervisning er fattet. Av disse 33 mappene er det 25 som kan dokumentere tiden fra eleven ble henvist, til sakkyndig vurdering forelå. Det vil si at i enkelte mapper manglet dokumentasjon, som redegjort for ovenfor i delkapittel 6.1. Gjennomsnittstiden fra første henvisning til første enkeltvedtak, slik det fremgår av 33 av de 43 mappene, var 12,8 måneder. Den dokumenterte saksbehandlingstiden varierer fra to måneder til over to år, og kun fire av enkeltvedtakene var ferdigbehandlet innen tre måneder fra tilmelding var gjort. Når det gjelder gjennomsnittlig saksbehandlingstid hos PPD, slik det fremgår av 25 av de 43 mappene, var den 10,3 måneder. Fire av de 25 mappene dokumenterer en saksbehandlingstid på under tre måneder hos PPD. Side: 28

33 Revisor fant at 24 av 43 mapper dokumenterer en saksbehandlingstid hos PPD på over en måned. I åtte av disse 24 mappene foreligger dokumentasjon på at PPD har gitt foreløpig svar, og de fleste svarene er gitt innen en måned etter henvisning. Flere av svarene henviser til stor pågang av saker og arbeidspress hos PPD. Revisors vurderinger Med bakgrunn i revisors funn som viser at kun fire av 33 saker var ferdigbehandlet innen tre måneder fra henvisning til PPD til første enkeltvedtak, vurderer revisor det som svært avvikende fra Utdanningsdirektoratets (2009) norm om ikke å overstige tre måneder. De øvrige ti mappene gir ikke grunnlag for å vurdere saksbehandlingstiden. Med henvisning til forvaltningsloven 11a tredje ledd, vurderer revisor det som mangelfullt at foreløpig svar inngår i kun åtte av 24 mapper der saksbehandlingstiden hos PPD var over en måned. De foreløpige svarene fra PPD som viser til stor pågang av saker og arbeidspress, er etter revisors vurdering ikke legitim begrunnelse for lang saksbehandlingstid. Revisor viser her til Utdanningsdirektoratets veileder som legger til grunn at det ikke er legitimt å begrunne lang saksbehandlingstid hos PPT med kapasitetsproblemer. 6.3 Sakkyndig vurdering og saksutredning Det skal foreligge sakkyndig vurdering før det fattes enkeltvedtak om spesialundervisning. Den sakkyndige vurderingen som legges til grunn for enkeltvedtaket, skal ikke være eldre enn tre år. Den sakkyndige vurderingen skal drøfte og ta stilling til o eleven sitt utbytte av det ordinære opplæringstilbudet og om eleven har rett til spesialundervisning o hva slags opplæring som gir et forsvarlig opplæringstilbud til den aktuelle eleven o om det kreves særskilt kompetanse og eventuelt ekstra personale til undervisningen Kommunen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Revisors funn a. I 34 av 43 mapper foreligger det sakkyndig vurdering som enkeltvedtak for skoleåret 12/13 henviser til. I fire av de resterende ni mapper der enkeltvedtaket henviser til sakkyndig vurdering mangler sakkyndig vurdering i mappa. De gjenstående fem mappene som ikke inneholder sakkyndig vurdering, gjelder logopedressurs, og her foreligger det logopedrapport i tre av mappene. De siste to mappene inneholder verken logopedrapport eller sakkyndig vurdering. I gjennomgangen av mappene og ut fra samtale med to rektorer, virker det å være usikkerhet om tildeling av logopedressurs krever egen sakkyndig vurdering og om det kreves enkeltvedtak. Ved en av skolene har rektor unnlatt å gjøre enkeltvedtak på logopedressurs for elever inneværende år, i den tro at dette ikke er nødvendig. Side: 29

34 I en sak det er fattet enkeltvedtak uten at det foreligger sakkyndig vurdering, inneholder mappa utredningsrapport 19 for en elev som konkluderer med at det ikke er behov for å igangsette spesialpedagogiske tiltak for eleven. Mappa inneholder et nyere observasjonsnotat som anbefaler assistenthjelp. Notatet er delvis hånd- og delvis maskinskrevet, og det fremgår verken tittel eller stilling på vedkommende som har skrevet notatet. Rektor opplyser at det er saksbehandler hos PPD som har utarbeidet dette, og at skolen har etterlyst ytterligere dokumentasjon fra PPD. Skolen har ikke fått den etterlyste dokumentasjon. b. I 32 av de 34 sakkyndige vurderingene som foreligger, er vurderingen tre år gammel eller nyere fra vedtakstidspunktet. Revisor fant videre at fire av de 32 sakkyndige vurderingene, selv om de er nyere enn tre år, ikke gjelder for inneværende skoleår 20. I to av mappene baseres enkeltvedtaket på sakkyndig vurdering som er eldre enn tre år. c. Av 34 sakkyndige vurderinger er det 33 som inneholder vurdering av elevens utbytte av ordinær undervisning, og vurdering av om eleven har rett til spesialundervisning etter opplæringslova 5-1. En sakkyndig vurdering fastslår at «eleven har lærevansker av en karakter som fordrer spesialundervisning» uten å henvise til opplæringslova 5-1. Logopedrapportene inneholder ingen lovhenvisning, kun vurdering som angir behovet for logopedressurs. d. Samtlige 34 sakkyndige vurderinger: angir fag eller områder elevene bør få spesialundervisning i, inneholder en anbefaling om spesialundervisningens organisering, hvorvidt den bør gis som undervisning en til en, liten/stor gruppe eller i samlet klasse, inneholder tilrådning som sier noe om hvilken fagkompetanse spesialundervisningen krever e. 33 av 34 sakkyndige vurderinger inneholder tilrådning om omfanget av spesialundervisningen, i timer per år og/eller timer per uke. Revisors vurderinger Revisor vurderer på bakgrunn av funn a., at kommunen bare delvis oppfyller kravet til at sakkyndig vurdering skal foreligge, slik det følger av opplæringslova 5-3. Revisors vurdering av funn b. er at kommunen i to saker har fattet enkeltvedtak på grunnlag av sakkyndig vurdering som er eldre enn tre år. Opplæringsloven regulerer ikke hvor lenge en sakkyndig vurdering er gyldig grunnlag for enkeltvedtak om spesialundervisning. Utdanningsdirektoratet anbefaler sakkyndig vurdering hvert tredje år. Å legge de to nevnte sakkyndige vurderingene til grunn for enkeltvedtak strider da mot anbefalingen fra Utdanningsdirektoratet. Videre vurderer revisor at de fire sakkyndige vurderingene som er nyere enn tre år men som ikke gjelder for inneværende skoleår, ikke burde vært lagt til grunn for enkeltvedtak om spesialundervisning 19 Utredningsrapporten er ikke en sakkyndig vurdering 20 Vedtakene gjelder for skoleåret eller Side: 30

35 Revisors vurdering av funn c til e er at 32 av de 34 sakkyndige vurderingene som kommunen har dokumentert, tilfredsstiller innholdskravene i opplæringslova 5-3 annet ledd. To sakkyndige vurderinger oppfyller ikke innholdskravene i opplæringslova 5-3 annet ledd fullt ut. Utdanningsdirektoratets veileder utdyper at opplæringsloven ikke inneholder noen krav til i hvilken form den sakkyndige vurderingen skal foreligge. Den sakkyndige vurderingen skal munne ut i en skriftlig rapport fra PP-tjenesten til skoleeier/skolen, og rapporten skal tilfredsstille de innholdsmessige kravene i 5-3 annet ledd. Rapporten må videre være utfyllende både når det gjelder utredninger og tilrådinger (Utdanningsdirektoratet, 2009). Det betyr at logopedrapporter og observasjonsnotat kan fungere som sakkyndig vurdering. Logopedrapporter og observasjonsnotatet som kommunen har lagt til grunn for tildeling av logopedressurs og spesialundervisning, tilfredsstiller imidlertid ikke innholdskravene i opplæringslova 5-3 annet ledd. På bakgrunn av funnene ovenfor, mener revisor at kommunen ikke har oppfylt utredningsplikten etter forvaltningsloven 17. Revisor viser her til at to sakkyndige vurderinger, tre logopedrapporter og et observasjonsnotat ikke tilfredsstiller innholdskravene i opplæringslova 5-3, samt at flere sakkyndige vurderinger enten er eldre enn tre år eller ikke gjelder for inneværende skoleår. I tillegg mangler flere mapper sakkyndig vurdering som grunnlag for vedtak om spesialundervisning. 6.4 Enkeltvedtakene om spesialundervisning Det skal foreligge skriftlig vedtak i saker om spesialundervisning Vedtaket skal begrunnes, herunder: o vise til de rettslige bestemmelsene det bygger på o vise til de faktiske forhold (sakkyndig vurdering) det bygger på o Dersom vedtaket avviker fra sakkyndig vurdering, skal det i begrunnelsen for vedtaket vises til hvorfor kommunen mener at eleven likevel får et opplæringstilbud som oppfyller retten etter opplæringslova 5-1. Vedtaket skal si noe om innholdet i opplæringen, den organisatoriske gjennomføringen og omfanget av opplæringen. Omfanget av opplæringen bør angis i timer, fortrinnsvis summert for hele skoleåret Ved underretting om vedtaket skal partene informeres om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåten for klage, og retten til å se sakens dokumenter Forekomsten av enkeltvedtak Revisors funn Revisors gjennomgang viser at det i 42 av 43 elevmapper foreligger skriftlig enkeltvedtak om spesialundervisning for skoleåret 2012/2013. I én mappe fremkommer det at det er gitt logopedressurs på bakgrunn av logopedrapport men uten enkeltvedtak. Side: 31

36 Revisors vurderinger Revisor vurderer at kommunen, med unntak av ett tilfelle, har oppfylt kravet om skriftlig vedtak i saker om spesialundervisning jamfør opplæringslova 5-3 og forvaltningsloven Enkeltvedtakenes innhold Revisors funn a. Av samtlige 42 enkeltvedtak framgår følgende: o at vedtaket gjelder spesialundervisning, herunder henvisning til bestemmelser i opplæringslova 5 o de faktiske forhold som vedtaket bygger på, herunder sakkyndig vurdering eller logopedrapport og observasjonsnotat o omfanget av spesialundervisningen, som antall timer per år og uke b. 34 av 42 enkeltvedtak inneholder en klar beskrivelse av fag/områder det skal gis spesialundervisning i c. 29 av 42 enkeltvedtak angir hvilken fagkompetanse som foreskrives for spesialundervisningen d. 21 av 42 enkeltvedtak avviker fra sakkyndig vurdering, med hensyn til enten organisering, krav til fagkompetanse, eller hvilke fag/områder det skal gis spesialundervisning i. I ett enkeltvedtak gis begrunnelse for avviket. I begrunnelsen opplyser skolen hvorfor det skal gis spesialundervisning, til tross for at sakkyndig vurdering konkluderer med at behovet ikke er tilstede. Øvrige vedtak er vagt formulert slik at det er vanskelig å identifisere avvik fra sakkyndig vurdering. Enkeltvedtakene blir skrevet på en mal med en rekke standard formuleringer. Revisors vurderinger Med bakgrunn i revisors funn a-d, vurderer revisor at samtlige 42 enkeltvedtak er begrunnet med henvisning til de rettslige bestemmelsene og faktiske forhold vedtakene bygger på, slik forvaltningsloven 25 første ledd krever. Likeså angir samtlige vedtak om omfanget av opplæringen i tråd med anbefalingene i Utdanningsdirektoratets veileder. En stor andel av enkeltvedtakene vurderes imidlertid som mangelfull i forhold til anbefalingene i veilederen når det gjelder innholdet i og den organisatoriske gjennomføringen av opplæringen. I tillegg er det revisors vurdering at kommunen har brutt begrunnelsesplikten jamfør opplæringslova 5-3 fjerde ledd i de enkeltvedtakene som avviker fra sakkyndig vurdering, uten å vise til hvorfor kommunen mener eleven likevel får et opplæringstilbud som oppfyller retten etter opplæringslova 5-1. Mange av avvikene ser ut til å skyldes at standardformuleringer i enkeltvedtaksmalene ikke redigeres av rektor. Side: 32

37 6.4.3 Underretning om vedtak Revisors funn og vurderinger Revisor finner at samtlige enkeltvedtak inneholder opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans, fremgangsmåte for å klage samt retten til å se sakens dokumenter. Revisor vurderer dermed at samtlige enkeltvedtak oppfyller kravene i forvaltningsloven 27 tredje ledd til underretning om vedtaket. 6.5 Konklusjon Revisors konklusjon er at Bø kommune i noen grad kan dokumentere korrekt saksbehandling i saker om spesialundervisning. Konklusjonen baserer seg på at revisjonens undersøkelser av 42 elevmapper, har avdekket flere avvik når det gjelder samtykke, saksbehandlingstid, foreløpig svar, sakkyndige vurderinger og enkeltvedtak. Side: 33

38 7 TILPASSET OPPLÆRING Tyder dokumentasjon og lærernes beskrivelser av praksisen i grunnskolene i Bø på at kommunen gir tilpasset opplæring i tråd med opplæringslova? 7.1 Lærertetthet og retting av undervisningen mot elever med svake ferdigheter Revisjonskriterier Opplæringslova 1-3 Tilpassa opplæring og tidleg innsats Opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten. På 1. til 4. årstrinn skal kommunen sørgje for at den tilpassa opplæringa i norsk eller samisk og matematikk mellom anna inneber særleg høg lærartettleik, og er særleg retta mot elevar med svak dugleik i lesing og rekning Revisors funn Tabell 14 viser verdiene på KOSTRA-indikatorer for gjennomsnittlig gruppestørrelse i grunnskolen i Bø kommune, samt sammenlikningsenhetene som er presentert i kapittel 5. I tabellen fremkommer blant annet følgende: I 2009 var gjennomsnittlig gruppestørrelse på 1. til 4. årstrinn større i Bø kommune enn sammenlikningsenhetene og lavere enn gjennomsnittet for landet utenom Oslo. I 2010 og 2011 var gjennomsnittlig gruppestørrelse på 1. til 4. årstrinn i Bø kommune tilnærmet lik gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Gjennomsnittlig gruppestørrelse på 1. til 4. årstrinn har gått ned fra 11,1 til 9,6 elever i perioden 2009 til Gjennomsnittlig gruppestørrelse på 1. til 4 årstrinn var i alle årene lavere enn den var på 5. til 7 årstrinn og 8. til 10. årstrinn, i Bø kommunes grunnskole. Revisor har bedt rektorene redegjøre for dagens lærertetthet og hvordan de innretter undervisningen mot elever med svake ferdigheter i lesing og skriving. Det opplyses bl.a. i QuestBack-undersøkelsen at det i perioder gjennomføres intensive lesekurs og mattekurs. Steine skole: 1. trinn. 6 elever på en lærer 2. trinn. 13 elever pr. lærer 3. trinn. 10 elever pr. lærer 4. trinn. 6 elever pr. lærer 5. trinn 12 elever pr. lærer 6. trinn: 10 elever pr. lærer 7. trinn: 17 elever pr. lærer Side: 34

39 Rektor ved Steine skole opplyser at skolen gir tilpasset opplæring etter hvor langt elevene er kommet i sin leseutvikling og regning. Pr. dags dato undervises det på tre nivåer i første trinn. På småskoletrinnet (1.-4. trinn) har de i tillegg styrking gjennom SFO-ressurs på de elever som har faglige utfordringer, men som ikke har spesialpedagogisk ressurs. I utgangspunktet er disse timene gjennomført av førskolelærer, men av ulike årsaker er det nå faglært assistent som gjennomfører timene. Eidet skole: Rektor opplyser at 1. og 2. trinn har syv elever der all undervisning er sammen med en lærer. På 3. og 4. trinn er det 15 elever som har all undervisning sammen med en lærer, men 5. og 6. trinn har ni elever som har undervisning sammen i norsk og matte. På 7. trinn er det elleve elever, som har felles timer i matematikk. I norsk er en del av undervisningen delt, slik at de elevene som har individuell opplæringsplan, har egen lærer. Lærerne prøver å tilpasse og individualisere undervisningen så godt som mulig. Straume skole: Rektor opplyser at 1. og 2. trinn har to av åtte timer sammenslått og har da en lærer på 17 elever. På 2. trinn har de ni timer norsk; to av disse er med 17 elever. I de øvrige timene er 1. trinn ni elever, mens 2. trinn er åtte elever. I matematikk er de ikke sammenslått og har alle sine timer alene. Fire av åtte norsktimer på 3. og 4. trinn er sammenslått, med en lærer på 21 elever (tolv elever i 3. trinn og ni i 4. trinn). I matematikk er de fulldelt (i hver sin klasse). På 5. til 7. trinn har halvparten av elevene sine norsk- og matematikktimer i sammenslåtte grupper med ca. 18 elever pr. lærer. Side: 35

40 Tabell 14: Indikatorer for gjennomsnittlig gruppestørrelse, 2009, 2010 og KOSTRA D1. Konsern - Grunnskoleopplæring - nivå 2 Bø Gjennomsnitt, kommunegruppe 5 Flakstad Steigen Gjennomsnitt, landet utenom Oslo 2009 Gjennomsnittlig gruppestørrelse, årstrinn Gjennomsnittlig gruppestørrelse, årstrinn Gjennomsnittlig gruppestørrelse, årstrinn Gjennomsnittlig gruppestørrelse, årstrinn 2010 Gjennomsnittlig gruppestørrelse, årstrinn Gjennomsnittlig gruppestørrelse, årstrinn Gjennomsnittlig gruppestørrelse, årstrinn Gjennomsnittlig gruppestørrelse, årstrinn 2011 Gjennomsnittlig gruppestørrelse, årstrinn Gjennomsnittlig gruppestørrelse, årstrinn Gjennomsnittlig gruppestørrelse, årstrinn Gjennomsnittlig gruppestørrelse, årstrinn 11,6 10,4 9,8 9,7 13,5 11,1 9,6 7,9 10,3 12,9 11,4 10,5 10,5 8,9 13,1 12,2 11,2 11,1 9,8 14,6 11,3 10,2 9,2 9 13,6 10 9,7 8,7 11, ,1 9,9 8,5 6, ,1 11,1 10,4 9,2 14,7 10,9 10 8,3 8,2 13,4 9,6 9,3 5,3 7,3 12,9 10,9 9,8 10,9 7,9 12,9 12,4 11,1 9,9 9,7 14,5 Side: 36

41 7.1.2 Revisors vurdering Funnene i tabell 14 viser at den gjennomsnittlige gruppestørrelsen på 1. til 4. årstrinn har vært høyere enn kommunegruppe 5 i 2009 og sunket til å ligge omtrent på nivå med kommunegruppe 5 i I tillegg legger revisjonen til grunn rektorenes opplysninger om dagens lærertetthet ved 1. til 4. årstrinn ved barneskolene i Bø, og om hvordan skolen retter inn undervisningen mot elever med svake ferdigheter. På denne bakgrunn vurderer vi at Bø kommune i stor grad ivaretar kravene i opplæringslova 1-3. For øvrig viser vi til funn i QuestBack-undersøkelsen som presenteres i kapittel 7.2 og som revisor oppfatter bekrefter foranstående funn og vurderinger. 7.2 Tilpasset opplæring Questbackundersøkelse i Bø-skolene «Læring og felleskap». Melding til Stortinget (nr. 18, ) Det kongelige kunnskapsdepartement Side: 9: «Tilpasset opplæring er de tiltak som skolen setter inn for å sikre at elevene får best mulig utbytte av opplæringen. De kan være knyttet til organiseringen av opplæringen, pedagogiske metoder, og progresjon. ( ) Fordi skolen først og fremst er en fellesskapsarena, kan ikke tilpasset opplæring forstås som en ren individualisering av opplæringen. Tilpasset opplæring handler om å skape god balanse mellom evnene og forutsetningene til den enkelte elev og fellesskapet. Denne balansen skapes gjennom læringsmiljøer med varierte arbeidsoppgaver som tar utgangspunkt i forutsetningene og evnene elevene har. Dette forutsetter at skolen løpende vurderer, varierer og endrer egen praksis ( ) skolens evne til å gi elevene tilpasset opplæring er med på å avgjøre behovet for spesialundervisning.» Spesialundervisning. Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning (Utdanningsdirektoratet) Side 19: «Alle elever skal i arbeidet med fagene møte realistiske utfordringer og krav de kan strekke seg mot, og som de kan mestre på egen hånd eller sammen med andre. ( ) Tilpasset opplæring kjennetegnes av variasjon i bruk av arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter, læremidler og variasjon i organisering av og intensitet i opplæringen.» Prinsippet om tilpasset opplæring gir ikke eleven rett til noen særskilt tilrettelegging, som for eksempel ene-undervisning eller logopedhjelp. Tilpasset opplæring er knyttet til den ordinære opplæringen. ( ) Tilpasset opplæring skal i all hovedsak skje innenfor rammen av fellesskapet, i klasser eller grupper, og på en måte som er håndterlig for lærerne og skolen, noe som blant annet innebærer en forsvarlig ressurssituasjon. Side 27: «Spesialundervisning er en mer omfattende form for tilpasset opplæring, som det er knyttet et enkeltvedtak til.» Revisjonen har gjennomført en QuestBack-undersøkelse blant undervisningspersonalet, heretter omtalt som respondentene, i Bø kommunes grunnskole: Tema for spørreundersøkelsen var tilpasset opplæring, og undersøkelsen inneholdt mange åpne kommentarfelt. Revisor har analysert svarene og gir en sammenfattet presentasjon av svarene samt respondentenes kommentarer. Side: 37

42 7.2.1 Revisors funn Tabell 15: Antall og andel respondenter av antall mulige ved grunnskolene i Bø kommune Skole Antall respondenter av antall mulige Eidet 5 av 6 83 % Steine 6 av 7 86 % Straume 4 av 7 57 % Bø ungdomsskole 8 av % TOTALT 23 av % Andel respondenter av antall mulige Av tabellen 15 ovenfor fremgår det at svarprosenten varierte mellom skolene. Høyest svarprosent hadde Steine skole med 86, mens Straume skole hadde lavest svarprosent med 57. Resultatene fra spørreundersøkelsen og svarene som er gitt på den åpne spørsmålene, representerer respondentenes opplevelse av egen og skolens praksis. Som nevnt i metodekapittelet, mener revisjonen at en svarprosent på 72 er et godt grunnlag for å si noe om Bø kommunes tilpasning av grunnskoleundervisningen. Hva legger respondentene i begrepet tilpasset opplæring? Det ble innledningsvis i spørreundersøkelsen spurt om hva respondentene legger i begrepet tilpasset opplæring. Slik det framkommer av svarene, er det tydelig at respondentene er samstemte om at tilpasset opplæring gjelder å tilpasse undervisning og lærestoff etter elevenes forutsetninger og behov. Revisor har valgt å presentere hovedtendensene i respondentenes svar: At elevene får oppgaver de kan mestre men som samtidig utfordrer dem til å nå lengre, ut fra sine ferdigheter Tilpasset opplæring innebærer at eleven skal få undervisning på sitt faglige nivå, arbeidsmengden og arbeidsmåten skal også tilpasses den enkeltes behov. Denne tilpasningen gjøres i ordinær klasse At den enkelte elev får arbeidsoppgaver som er tilpasset seg og sitt nivå Tilpasse undervisning/oppgaver i klassen til elevens nivå slik at han får utbytte av undervisningen i klassen Sammenhengen mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning Respondentene ble videre spurt om hvilken sammenheng de ser mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning. Mange av respondentene svarer at spesialundervisning er noe som gis når tilpasset opplæring ikke er tilstrekkelig, eller til elever som har særskilte behov. Enkelte av respondentene kjenner også til at spesialundervisning skal baseres på sakkyndig vurdering og enkeltvedtak. Tilpasning av undervisningen til den enkelte elevs forutsetninger og behov Diagram 3 viser svarfordelingen på spørsmål vi stilte undervisningspersonalet om tilpasning av undervisningen til den enkelte elevs forutsetninger og behov. Skalaen som respondentene ble bedt Side: 38

43 om å sette en verdi på, varierer fra 1 til 5 der 1 er i svært liten grad og 5 i svært stor grad. For tolkning av gjennomsnittsskår har vi valgt å bruke følgende inndeling: 1-1,50 i svært liten grad, 1,51-2,50 i liten grad, 2,51-3,50 i middels grad, 3,51-4,50: i stor grad, 4,51-5,00 i svært stor grad. Diagram 3: I hvor stor grad tilpasser din skole / du selv undervisningen til den enkelte elevs forutsetninger og behov? 1 = i svært liten grad, 5 = i svært stor grad. N = Skolen Respondenten selv Gj.snitt vurdering av skolen: 3, Gj.snitt, vurdering av seg selv: 3,52 Høyeste gj.snitt, samlet: Straume skole, 4, i svært liten grad 2 - i liten grad 3 - i middels grad 4 - i stor grad 5 - i svært stor grad Vet ikke Laveste gj.snitt,, samlet: Ungd.skolen: 3,15 Svarfordelingen viser at flertallet har gitt sin skole og seg selv en skår på 3 eller 4 med hensyn til tilpasning av undervisningen. Ser vi på gjennomsnittsskår, framgår det at respondentene vurderer at både de selv og skolen i stor grad tilpasser undervisningen. Respondentene fra Straume skole vurderer samlet sett at de i stor grad tilpasser undervisningen, mens respondentene fra Bø ungdomsskole samlet sett vurderer at de i middels grad tilpasser undervisningen. Respondentenes kommentarer i forbindelse med spørsmålet ovenfor, bekrefter at det er lettere å tilpasse undervisningen til den enkelte elevs forutsetninger og behov, i mindre klasser enn i større klasser. Et flertall av respondentene som har gitt utfyllende kommentarer, sier at det er utfordring med hensyn til tid for å kunne tilpasse undervisningen. Her er noen av kommentarene: Variasjon i bruk av arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter og læremidler Revisjonen stilte respondentene åpent spørsmål om hvordan skolen og de selv jobber med variasjon i bruk av arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter og læremidler. Flertallet av respondentene synes skolen de arbeider ved og de selv får dette bra til. Enkelte opplyser at metoder og læringsstrategier diskuteres i lærerkollegiet og at variasjon av undervisningen er noe de selv prøver å være bevisst på. Respondentene har forklart hvordan skolen og de selv varierer undervisningen og dets innhold ved blant annet å bruke filmer og powerpoint-presentasjoner, bruker ulike innfallsvinkler, ulike gruppestørrelser, oppgaver med ulik vanskelighetsgrad (lettmiddels-vanskelig). I matematikk brukes læreverkets målark i stor grad, og læreverket har også nivådelte oppgaver som elevene kan velge mellom. Det trekkes også frem bruk av høytlesing, diskusjoner, gruppearbeid, quiz, forskjellige former for arbeidsoppgaver, praktiske oppgaver, rollespill og skuespill. Side: 39

44 Variasjon i organiseringen av og intensiteten i opplæringen Når det gjelder variasjon i organiseringen av og intensiteten i opplæringen, er det mye av det samme som går igjen i hvordan respondentene selv og skolene gjør dette. De fleste av respondentene opplyser at de selv og skolen så godt som mulig, prøver å variere organiseringen av og intensiteten i opplæringa som gis. Det er et fåtall av respondentene som mener det er vanskelig å vurdere hvordan opplæringen organiseres i andre klasser fordi de ikke kjenner godt nok til det eller at de burde bli flinkere i perioder til å gjennomføre fagkurs. Respondentene trekker spesielt fram organisering av opplæringen i form av: grupper, på tvers av klasser, individuelt arbeid, bruk av data, valgfrihet, tavleundervisning og stasjonsarbeid. Intensiteten i opplæringa varieres i følge respondentene gjennom: å jobbe i intervaller, mattekurs og ILK- kurs (intensiv lesekurs), ulike arbeidsøkter og bruk av arbeidsplaner. Realistiske utfordringer som elevene mestrer Et ideal for tilpasset opplæring er elevene skal gis realistiske utfordringer som de kan strekke seg mot, og som de kan mestre på egen hånd eller sammen med andre. Respondentene ble i revisjonens undersøkelse spurt om å vurdere utfordringene elevene får ved skolen og hvordan de selv vurderer utfordringene de gir med hensyn til det nevnte idealet. Det framgår av svarene at respondentene, på egne og skolens vegne, vurderer utfordringene som overkommelige for de faglig svakere elevene. Flertallet av respondentene kommenterer videre at skolen og de selv kan bli flinkere til lå gi større utfordringer til faglig sterke elever. Hensynet til enkeltelevens og gruppens evner og forutsetninger Av diagram 4 fremgår det at nær halvparten av respondentene (elleve av 23) har gitt seg selv en skår på 3, i middels grad, på spørsmålet om i hvor stor grad de greier å ta hensyn til både enkeltelevens og gruppens evner og forutsetninger når de underviser. Ni respondenter gav seg en skår som tilsier at de i stor gra greier å ta hensyn til både enkeltelevens og gruppens evner og forutsetninger når de underviser. Det framgår videre av kommentarer fra enkelte respondenter at de opplever det som lettere å ta det nevnte hensynet i mindre grupper enn i større grupper og at det kan være utfordrende i sammenslåtte klasser. Diagram 4: I hvor stor grad greier du å ta hensyn til både enkeltelevens og gruppens evner og forutsetninger når du underviser? 1 = i svært liten grad, 5 = i svært stor grad. N = Gj.snittskår: 3,65 2 Høyeste gj.snitt: Straume skole, 4, i svært liten grad 2 - i liten grad 3 - i middels grad 4 - i stor grad 5 - i svært stor grad Vet ikke Laveste gj.snitt: Bø ungd.skole, 3,25 Side: 40

45 Ressursmessig grunnlag for variasjon av undervisningen I diagram 5 ser vi at flertallet av respondentene vurderer at deres skole i middels grad, som også er den gjennomsnittlige vurderingen, har ressurser til å tilby variert undervisning. Gjennomsnittsskåren ved skolene varierer innenfor middelsområdet fra 2,8 ved Steine skole til 3,5 (på grensen til høy grad) ved Straume skole. Flere respondenter har i kommentarfelt uttrykt mangel på materiell i matematikk, mens det også uttrykkes ønske om bedre utnyttelse av personalressurs og den tverrfaglige kompetansen som finnes. Diagram 5: I hvor stor grad har din skole ressurser til å tilby elevene variert undervisning som ivaretar hensynet til både enkeltelevenes og gruppenes evner og forutsetninger? 1 = i svært liten grad, 5 = i svært stor grad. N = Gj.snittskår: 3, Høyeste gj.snitt: Straume skole, 3, i svært liten grad 2 - i liten grad 3 - i middels grad 4 - i stor grad 5 - i svært stor grad Vet ikke Laveste gj.snitt: Steine skole, 2,8 Undersøkelse av elevenes utbytte av undervisningen Diagram 6: Undersøker dere ved din skole hvilket utbytte enkeltelevene har av undervisningen? Ja / Nei / Vet ikke. N=23 Nei: 2 Vet ikke: 2 Ja: 19 Ja Nei Vet ikke Av diagram 6 ovenfor framgår det at stort flertall av respondentene mener at deres skole undersøker hvilket utbytte elevene har av undervisningen. Respondentene trekker fram flere ulike Side: 41

46 metoder for å undersøke elevenes utbytte av undervisningen; elevsamtaler, ukeprøver, vurdering av måloppnåelse, skriftlige tester, høring i lekser samt mer standardiserte tester som nasjonale prøver og Carlsten lesetest. Oppfølging av nasjonale prøver Diagram 7: Følger skolen din opp resultatene fra nasjonale prøver? Ja / Nei / Vet ikke. N=23 Nei: 2 Vet ikke: 3 Ja: 18 Ja Nei Vet ikke I diagram 7 ser vi at 18 av 23 respondenter svarte ja på om skolen deres følger opp resultatene fra nasjonale prøver. Disse respondentene opplyser videre at resultatene fra de nasjonale prøvene gjennomgås i fellesskap i lærerkollegiet, de kartlegger feil og diskuterer mulige forbedringsmetoder. Drøfting av undervisningstilbudets kvalitet ved skolen Diagram 8: I hvor stor grad drøfter dere undervisningstilbudets kvalitet ved din skole? 1 = i svært liten grad, 5 = i svært stor grad. N = Gj.snittskår: 2, i svært liten grad 2 - i liten grad 3 - i middels grad 4 - i stor grad 5 - i svært stor grad Vet ikke Høyeste gj.snitt: Straume skole, 4,25 Laveste gj.snitt: Bø ungd.skole, 1,88 Side: 42

47 Diagram 8 viser at flertallet av respondentene mener at undervisningstilbudets kvalitet i liten eller i middels grad drøftes ved deres skole. Gjennomsnittsskåren varierte betydelig. Ved Bø ungdomsskole var den 1,88 som tilsier at undervisningstilbudets kvalitet i liten grad drøftes ved skolen. Ved Straume skole var den 4,25, som tilsier at undervisningstilbudets kvalitet i stor grad drøftes her. Ledelsen - vurderinger og endringer i undervisningstilbudet I spørreundersøkelsen stilte revisjonen et åpent spørsmål om respondenten opplever at ledelsen ved sin skole tar initiativ til fortløpende vurderinger og endringer i undervisningstilbudet. Det var 20 respondenter som valgte å svare på dette spørsmålet. Som diagram 9 illustrerer svarte tolv av 20 nei og åtte svarte ja. Diagram 9: Opplever du at ledelsen ved din skole tar initiativ til fortløpende vurderinger og endringer i undervisningstilbudet? Ja / Nei. N= 20 Ja: 8 Nei: 12 Ja Nei Hvordan opplever du å skulle omsette sakkyndig vurdering og rådene fra PPD til et konkret undervisningsopplegg? Innledningsvis i spørreundersøkelsen svarte 14 respondenter at de gir spesialundervisning. De fikk et oppfølgingsspørsmål om hvordan de opplever å omsette sakkyndig vurdering og rådene fra PPD til et konkret undervisningsopplegg. Flertallet opplever denne prosessen som utfordrende fordi rådene fra PPD enten blir for vage eller ikke er gjennomførbare. Et fåtall opplyser at de sakkyndige vurderingene har blitt bedre de siste årene, men at de kunne bli enda mer konkret. Side: 43

48 7.2.2 Andre relevante funn med hensyn til tilpasset opplæring I forbindelse med datainnsamling og beskrivelse av Bø kommunes praksis med tildeling av logopedressurs opplyser skolesjefen følgende: I de tilfeller der det i en sakkyndig utredning fremgår at et av de spesialpedagogiske behovene eleven har er hjelp fra logoped, skal i prinsippet vår praksis være at det skal fattes et enkeltvedtak. F.eks. dersom en elev anbefales 5 timer spesialundervisning og 1 time logoped, så skal alt fremgå av vedtaket. Mener dette kommer inn under Opl. 5. Det kan imidlertid være noe uklart dersom kommunen ikke har logoped, hva som da skal skje og om tilbudet da må gis fra helsemyndighetene eller av annen spesialpedagog. I Bø har vi for tiden logopeddekning for elevene i grunnskolen så der er en uaktuell problemstilling for tiden. Elever som ikke har en sakkyndig uttalelse og dermed ingen anbefaling/rettighet, men likevel gis tilbud med logoped, har ikke krav på vedtak/iop. Et slikt tilbud ansees som et frivillig tilbud og er en del av den tilpassa opplæringen skolen gir. Elever som ikke er meldt PPD og som ikke har anbefaling, vil ikke være prioritert ved "overbooking". Revisor har bedt skolesjefen å forklare nærmere denne praksis og forholdet til spesialundervisning og tilpasset opplæring. Skolesjefen forklarer at kommunen har tilsatt egen logoped, at tilbudet er basert på faglige vurderinger av skolen og er i samarbeid med foresatte. Han skriver blant annet følgende: I en del unntakstilfeller oppfatter jeg det slik at noen få barn hos oss har fått et tilbud uten at det foreligger en sakkyndig vurdering med påfølgende vedtak, (m.a.o. det foreligger ikke en rettighet) men der kommunens logoped sammen med skolen og foresatte har konkludert med at den type tilbud er hensiktsmessig for barnet/eleven. I disse tilfellene er m.a.o. tilbudet forsert tidsmessig. Jeg kan ikke helt se hva som er problemet med det. Vår logoped har nok like god kompetanse til å vurdere behovet som en logoped fra PPD. Her er det kun tale om formalia. Alternativet vil være å nekte disse barna et slikt tilbud inntil eventuell anbefaling fra PPD foreligger. Skolesjefen opplyser at de imidlertid er enig om at i prinsippet skal all spesialundervisning skal følge av sakkyndig vurdering og påfølgende vedtak. Logopedundervisningen forgår i følge skolesjefen som 1:1 undervisning noe som sikkert kan diskuteres hvorvidt det kan kalles tilpasset opplæring, men i disse tilfellene er det altså vurdert som det eleven har best utbytte av Revisors vurderinger QuestBack-undersøkelsen viser at respondentene i grunnskolen i Bø kommune, innenfor de fleste områder undersøkelsen tar opp, vurderer at de selv og skolen i stor grad tilbyr undervisning som er tilpasset, men det er tydelige variasjoner mellom skolene med hensyn til i hvor stor grad de ansatte opplever at undervisningen tilpasses. At spesialundervisning er en mer omfattende form for tilpasset opplæring, som det er knyttet et enkeltvedtak til, som veilederen beskriver, kjent blant undervisningspersonalet ved skolene. I utfyllende kommentarer fra respondentene og i diagram 5, 8 og 9 framkommer det svakheter og forbedringsområder. Svakhetene dreier seg i hovedsak om skolens ressurser til å tilby variert undervisning, begrensning med tid og for liten grad av tilpasning til faglig sterke elever. Det er tydelig forbedringsområde når det gjelder skolens ressurser til å tilby elevene variert undervisning, drøfting av undervisningstilbudets kvalitet ved Side: 44

49 skolen og ledelsens initiativ til vurderinger og endringer i undervisningstilbudet. På denne bakgrunn vurderer revisor at Bø kommune til dels følger oppfordringer og anbefalinger vedrørende tilpasset opplæring, gitt i St. melding 18 ( ) og Utdanningsdirektoratets veileder. Det framgår av resultatene at et stort flertall av respondentene svarer ja på at skolen undersøker elevens utbytte av undervisningen og at skolen følger opp resultatene fra nasjonale prøver, som kan være nyttig for klarlegging av eventuelle behov for tilpasset opplæring eller spesialundervisning. Revisor vurderer dermed at Bø kommune i stor grad ivaretar anbefalingene i St.melding 18 ( ) om at skolen løpende vurderer, varierer og endrer egen praksis. Flertallet av respondentene som gir spesialundervisning, opplever det som utfordrende å skulle omsette sakkyndige vurderinger fra PPD til konkrete undervisningsopplegg. Revisor vurderer at dette indikerer et forbedringspotensial for PPD i å konkretisere de sakkyndige vurderingene i større grad og at lærerne i større grad kan ta opp med PPD når det oppstår uklarheter. Kommunen beskriver en praksis der skolen som en del av tilpassa opplæring også gir logopedhjelp til elever som ikke har sakkyndig vurdering. Revisjonen oppfatter skolens intensjon som god, men vi spør likevel om logopedhjelp kan gis som tilpassa opplæring. I dette tilfelle er det elever med dokumentert behov der kommunens logoped sammen med skolen og foresatte har konkludert med at logopedhjelp er hensiktsmessig for eleven. I Utdanningsdirektoratets veileder side 19, påpekes det at prinsippet om tilpasset opplæring gir ikke eleven rett til noen særskilt tilrettelegging, som for eksempel ene-undervisning eller logopedhjelp. I Stortingsmelding nr. 18 ( ) Læring og fellesskap side 72, påpekes følgende om en mer omfattende tilpasset opplæring: Bestemmelsene om spesialundervisning vil altså komme til anvendelse der det er behov for en mer omfattende tilpasset opplæring enn det som kan skje innenfor den ordinære opplæringen. Det betyr at om ikke eleven har tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen så kan eleven ha rett på spesialundervisning. Opplæringsloven 5-3 er tydelig på at det er den sakkyndige vurderingen som skal vise om eleven har behov for spesialundervisning. Dersom skolen (logopeden og lærer) i samarbeid med foresatte mener at eleven har behov for logopedhjelp, mener revisor at korrekt fremgangsmåte vil være å be om en sakkyndig vurdering fra PPD. Dette gjelder særlig dersom logopedhjelpen gis som ene-undervisning fordi det ikke er hensiktsmessig å samordne med resten av gruppa innafor ordinær undervisning. En sakkyndig vurdering innebærer at elevens behov kartlegges fullt ut, og bidrar til å sikre at det ikke gis mer hjelp enn nødvendig - og enda viktigere: at det gis tilstrekkelig hjelp. I forlengelsen av dette mener vi at elevens rettigheter vil være bedre ivaretatt gjennom et eventuelt vedtak om spesialundervisning, samt bidra til å sikre at det er dokumentert at elevens behov er vurdert av sakkyndige. På grunn av lang saksbehandlingstid hos PPD og i påvente av sakkyndig vurdering, er vi imidlertid enig med kommunen i at det er hensiktsmessig å igangsette logopedundervisning som en del av tilpasset undervisning, så lenge dette skjer i samråd med foresatte og kommunens logoped. Revisor vil poengtere at logopedhjelp som tilpassa opplæring og ikke som spesialundervisning, til en viss grad skjuler et reelt behov. I dette tilfellet mener revisjonen det kan stilles spørsmål ved om andelen som får spesialundervisning derfor i realiteten er høyere enn det som KOSTRAindikatoren viser. Side: 45

50 Revisor finner at flere kommuner anvender 1-3, retten til tilpasset opplæring som grunnlag for logopedhjelp, og det fremgår ulike tolkninger av lovverket på dette området. På bakgrunn av det faktum at det er ulik tolkning av lovverket og at organiseringen av logopedtjenestene varierer rundt om i landet, har Norsk Logopedlag 21 henvendt seg til Kunnskapsdepartementet og uttrykt behov for presiseringer av logopediske tjenester i opplæringsloven som ikke kan misforstås. Revisjonen har henvendt seg til Utdanningsdirektoratet og Norsk Logopedlag for presiseringer av hvordan opplæringslova skal forstås når det gjelder logopedtjenester. Den fikk revisjonen svar fra oppvekst- og utdanningsavdelingen hos Fylkesmannen i Nordland på vegne av Utdanningsdirektoratet, og svaret følger i rapporten som vedlegg Konklusjon Med bakgrunn i revisors funn og vurderinger er revisors konklusjon at Bø kommune i varierende grad gir tilpasset opplæring i tråd med opplæringslova. Konklusjonen bygger på følgende: Bø kommune ivaretar i stor grad kravene i opplæringslova 1-3 om tilpassa opplæring og tidlig innsats Questback-undersøkelsen blant de ansatte ved skolene i Bø kommune indikerer at tilpasset opplæring varierer med hensyn til; i hvor stor grad undervisningen tilpasses, det ressursmessige ressursgrunnlaget for variasjon av undervisningen og i hvilken grad undervisningstilbudets kvalitet drøftes, vurderes og endres Questback-undersøkelsen indikerer at lærerne opplever det som utfordrende å omsette sakkyndige vurderinger til konkrete undervisningsopplegg Kommunens praksis med å tilby enkelte elever logopedhjelp som en del av tilpasset opplæring, er etter revisors vurdering i grenseland når det gjelder prinsippet om tilpasset opplæring 21 Brev av Revisjonen har ikke funnet noe svar på denne henvendelsen fra Norsk Logopedlag Side: 46

51 8 OPPSUMMERING OG SAMLET KONKLUSJON Sammenlikningene våre av KOSTRA-tall for Bø kommune med KOSTRA-tall for sammenliknbare kommuner, tyder på at Bø kommunes grunnskole er lavt prioritert, altså har Bø brukt relativt liten andel av de totale ressursene på grunnskole. Bø kommune hadde i perioden høyere andel elever som mottok spesialundervisning, sammenliknet med gjennomsnittet for kommunegruppe 5, og andelen steg fra 11,4 % til 15,9 %. På skolelokaler bruker Bø kommune mer ressurser enn gjennomsnittet for kommunegruppe 5. Grunnskolen i Bø kjennetegnes av gjennomsnittlig høy produktivitet i årene 2010 til 2012 som i stor grad skyldes at Bø kommune ligger langt under gjennomsnittet i kommunegruppe 5 og de to sammenlikningskommunene når det gjelder lønnsutgifter. Angående spørsmålet om Bø kommune kan dokumentere korrekt saksbehandling i saker om spesialundervisning, viser vår undersøkelse at kommunen i noen grad kan dokumentere korrekt saksbehandling. Konklusjonen baserer seg på undersøkelser av 42 elevmapper for skoleåret 12/13 der vi har avdekket flere avvik når det gjelder samtykke, saksbehandlingstid, foreløpig svar, sakkyndige vurderinger og enkeltvedtak. Når det gjelder tilpasset opplæring, er det revisors konklusjon at Bø kommune i varierende grad gir tilpasset opplæring i tråd med opplæringslova. Konklusjonen bygger på at: Bø kommune ivaretar i stor grad kravene i opplæringslova 1-3 om tilpassa opplæring og tidlig innsats Questback-undersøkelsen blant de ansatte ved skolene i Bø kommune indikerer at tilpasset opplæring varierer med hensyn til; i hvor stor grad undervisningen tilpasses, det ressursmessige ressursgrunnlaget for variasjon av undervisningen og i hvilken grad undervisningstilbudets kvalitet drøftes, vurderes og endres Questback-undersøkelsen indikerer at lærerne opplever det som utfordrende å omsette sakkyndige vurderinger til konkrete undervisningsopplegg Kommunens praksis med å tilby enkelte elever logopedhjelp som en del av tilpasset opplæring, er etter revisors vurdering i grenseland når det gjelder prinsippet om tilpasset opplæring Side: 47

52 9 ANBEFALINGER På bakgrunn av våre funn, vurderinger og konklusjon gir vi følgende anbefalinger: Kommunen bør sikre at den oppfyller krav til saksbehandling i saker om spesialundervisning Kommunen bør i større grad fokusere på å tilby tilpasset opplæring innenfor rammene av ordinær undervisning Kommunens tilbud om logopedhjelp til enkelte elever bør behandles som spesialundervisning dersom tilbudet ikke kan samordnes med gruppen innafor ordinær undervisning Side: 48

53 10 HØRING Rapporten ble sendt på høring til rådmannen Etter avtale med rådmannen ble høringsfristen satt til og kopi skulle sendes til skolesjef og økonomisjef. Revisjonen etterlyste høringssvar den Skolesjefen svarte at han ikke hadde kommentarer ut over det som var gitt i verifiseringssvaret. Rådmannen svarte at de har gitt de uttalelser det er behov for og har derfor ikke mer å tilføye til rapporten, Svarene fra rådmann og skolesjefen er vedlagt i sin helhet bortsett fra de faktafeil som er kommentert av skolesjef i verifiseringssvaret. Faktafeil er rettet opp og kommentarer er innarbeidet i rapporten. Viser til utkast til rapport vedrørende ressursbruk i grunnskolen i Bø. Innholdet i rapporten viser at de som har gjennomført undersøkelsen har satt seg grundig inn i faktiske og lokale forhold ved skolene i Bø. Rapporten fremstår som oversiktelig og ryddig og gir et godt innblikk i situasjonen på de undersøkte områdene. Både aktuelle lover og vårt arbeid har barnets beste -i denne sammenheng elevens beste, som utgangspunkt. Rapporten kan være nyttig både som en bekreftelse på hva som er bra og for å sette fokus på områder med forbedringspotensial. Dette selv om også denne rapporten innimellom har mer fokus på lovens bokstav enn hvorvidt det anvendes et akseptabelt skjønn for å ivareta barnets beste i dette tilfellet elevens beste. Jeg har ikke kontrollert de tall som oppgis, men i hovedsak stemmer opplysningene i rapporten med egne rapporter/inntrykk. Så dermed kan rapporten i hovedsak være som den er. Det følgende blir derfor å anse som en del kommenterer til noe av innholdet som dere får vurdere å benytte eller ikke. Straumsjøen Gundar Jakobsen Hei, beklager sent svar. Etter gjennomgang med skolesjefen, så har vi gitt de uttalelser det er behov for. Vi har derfor ikke mer å tilføye til rapporten. Mvh Merethe Skille Rådmann Bø kommune Tlf: mob: merethe.skille@boe.kommune.no Bø kommune Rådhuset 8475 Straumsjøen Side: 49

54 11 REFERANSER Bø kommune: Regnskapstall for grunnskolen Tilstandsrapport, grunnskolene 2011/2012 Sykefraværstall for grunnskolen, Grunnskolens Informasjonssystem (GSI). URL: KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering). URL: Kunnskapsdepartementet (2011): Læring og fellesskap. Melding til Stortinget nr. 18 ( ). Langørgen, A., T.A. Galloway og R. Aaberge (2006): Gruppering av kommuner etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser Rapporter 2006/8, Statistisk sentralbyrå. Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) Ot.prp. nr. 46 ( ) om lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) Statistisk Sentralbyrå (2010): KOSTRA-funksjonskontoplan (oppdatert pr ). Statistisk Sentralbyrå (2012): Utdanningsdirektoratet (2009): Spesialundervisning. Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. QuestBack: Elektronisk spørreundersøkelse blant undervisningspersonellet Side: 50

55 12 VEDLEGG Vedlegg 1: Epost fra Fylkesmannen i Nordland Hei, Vi har fått din henvendelse om grensegangen mellom spesialundervisning og tilpasset opplæring oversendt fra Utdanningsdirektoratet. Det er riktig som du sier, at en rett til logopedhjelp forutsetter en sakkyndig vurdering og et vedtak om spesialundervisning. Tilpasset opplæring skjer uten slikt vedtak, og retten til tilpasset opplæring gjelder alle, selv om ikke innholdet i tilpasset opplæring trenger å være likt for alle. Spesialundervisning er en kvalifisert form for tilpasset opplæring som det er knyttet vedtak til fordi - Eleven har behov for et annet innhold i sin opplæring enn hva han kan få innenfor ordinær tilpasset opplæring eller - Eleven har behov for en opplæring som krever en organisering utenfor gruppa eller - Eleven har behov for en ressurs som det ikke er hensiktsmessig å samordne med resten av gruppa eller - Elevens tilbud er rettet mot færre opplæringsmål enn den ordinære opplæringen er rettet mot Vedtaket gir rettssikkerhet for den som ikke har tilfredsstillende utbytte av ordinær undervisning (tilpasset opplæring) fordi den skal sikres et bestemt innhold, en bestemt organisering og et bestemt omfang av spesialundervisningen. Vedtaket skal beskrive alt dette, og man har klagerett. Det er meg bekjent ikke veldig vanlig å tilby logopedhjelp innenfor tilpasset opplæring. Det er imidlertid ikke noe i veien for å tilby noe mer enn «standard undervisning» innenfor den tilpassede opplæringen. Forutsetningen er at tilbudet er nettopp et tilbud innenfor ordinær undervisning. Det er på en måte ingen grenser for hva som kan tilbys innenfor ordinær undervisning, rent innholdsmessig, såfremt det ikke blir så omfattende at man blir nødt til å dytte ut noe annet som eleven har krav på etter LK06. Skranken er 8-2, som sier noe om organisering av opplæringa. Hvis noen mottar opplæring utenfor gruppa så ofte at man kan si at dette skjer til vanlig, er det grunn til å fatte et vedtak om spesialundervisning. Men i slike tilfeller regner jeg med at eleven får dette fordi han ikke har tilfredsstillende utbytte av det ordinære tilbudet, og således har rett til spesialundervisning. Med andre ord: Man kan godt tilby logopedhjelp innenfor tilpasset opplæring. Da mottar man ikke logopedhjelp som en rettighet. Rettigheten heter tilpasset opplæring, og under den paraplyen skal man jo putte et best mulig tilbud, med de ressursene man har til rådighet. Kan man tilby logopedhjelp til noen som har utbytte av det, er det kjempebra. Jo mer man klarer å tilby innenfor tilpasset opplæring, jo mer kan man kanskje redusere på spesialundervisningen (enkelt sagt). Men skal man ha en rett til logopedhjelp sorterer imidlertid dette under spesialundervisning, med dertil hørende sakkyndig vurdering, enkeltvedtak, IOP og årlig vurdering av tilbudet. Det er derfor ressursknapphet gjerne gir økt omfang av spesialundervisning. Svarer jeg på spørsmålet ditt nå? Ta gjerne kontakt hvis du lurer på noe. Med hilsen Marit Olsen rådgiver Oppvekst- og utdanningsavdelinga Fylkesmannen i Nordland tlf: fmnomol@fylkesmannen.no Side: 51

56 Vedlegg 2: QuestBack-undersøkelse til undervisningspersonalet ved grunnskole i Bø kommune Grunnskolen i Bø kommune og tilpasset opplæring KomRev NORD IKS har fått i oppdrag av kontrollutvalget i Bø kommune å gjennomføre en forvaltningsrevisjon av kommunens grunnskole. I den forbindelse sendes denne spørreundersøkelsen ut til alle som gir undervisning ved grunnskolen i Bø kommune. Undersøkelsen gjelder i hovedsak tilpasset opplæring gitt innenfor ordinær undervisning og gjelder ikke spesialundervisning. Dersom du er undervisningsinspektør, rektor eller ikke gir undervisning, ber vi om at du ikke besvarer undersøkelsen. Spørsmålene besvares anonymt, og svarene blir behandlet konfidensielt av KomRev NORD. Funnene vil bli rapportert på en slik måte at respondentene ikke vil kunne identifiseres. Vi håper du tar deg tid til å besvare spørsmålene nedenfor innen 12. mars. Vi beregner at det tar omtrent minutter å svare på hele spørreskjemaet. Spørsmålene 1-5 er obligatoriske. Om du har spørsmål om undersøkelsen, ta kontakt. Lykke til! Med vennlig hilsen KomRev NORD Truls Siri Tlf: E-post: Truls.Siri@komrevnord.no Din identitet vil holdes skjult Les om retningslinjer for personvern. (Åpnes i nytt vindu) 1) * Ved hvilken skole er du ansatt? Eidet Steine Straume Bø ungdomsskole Side: 52

57 2) * Hva slags ansettelsesforhold har du til grunnskolen i Bø? Fast ansatt Vikar / midlertidig ansatt 3) * Hvor lenge har du undervist i grunnskolen (medregnet eventuell undervisning i andre kommuners grunnskoler)? Under 1 år 1 til 3 år 3 til 5 år Over 5 år Her kan du gjøre flere valg, hvis du underviser ved flere trinn. 4) * På hvilket/hvilke klassetrinn underviser du? 1. til 4. klassetrinn 5. til 7. klassetrinn 8. til 10. klasetrinn 5) * Gir du spesialundervisning? Ja Nei 6) Hva legger du i begrepet "tilpasset opplæring"? 7) Hvilken sammenheng ser du mellom "tilpasset opplæring" og "spesialundervisning"? Når du besvarer spørsmålet, se bort fra eventuell Side: 53

58 spesialundervisning som gis ved din skole 8) I hvor stor grad tilpasser din skole undervisningen til den enkelte elevs forutsetninger og behov? 1 - i svært liten grad 2 - i liten grad 3 - i middels grad 4 - i stor grad 5 - i svært stor grad Vet ikke Når du besvarer spørsmålet, se bort fra eventuell spesialundervisning du gir 9) I hvor stor grad tilpasser du selv undervisningen til den enkelte elevs forutsetninger og behov? 1 - i svært liten grad 2 - i liten grad 3 - i middels grad 4 - i stor grad 5 - i svært stor grad Vet ikke 10) Eventuelle kommentarer i forbindelse med spørsmål 7 og 8: Når du besvarer spørsmålet, se bort fra eventuell spesialundervisning som gis ved din skole 11) Tilpasset opplæring kjennetegnes av variasjon i bruk av arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter og læremidler. Hvordan jobber dere med dette ved din skole? Side: 54

59 Når du besvarer spørsmålet, se bort fra eventuell spesialundervisning du gir 12) Hvordan jobber du med å variere bruk av arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter og læremidler? Når du besvarer spørsmålet, se bort fra eventuell spesialundervisning som gis ved din skole 13) Tilpasset opplæring kjennetegnes også av, variasjon i organisering av og intensitet i opplæringen. Hvordan jobber dere med dette ved din skole? Når du besvarer spørsmålet, se bort fra eventuell spesialundervisning som gis ved din skole 14) Hvordan varierer du organiseringen av og intensiteten i opplæringen? Når du besvarer spørsmålet, se bort fra eventuell spesialundervisning som gis ved din skole 15) Et ideal for tilpasset opplæring er at elevene skal gis realistiske utfordringer som de kan strekke seg mot, og som de kan mestre på egen hånd eller sammen med andre. Hvordan vurderer du utfordringene som elevene ved dine skole får med hensyn til dette idealet? Side: 55

60 Når du besvarer spørsmålet, se bort fra eventuell spesialundervisning du gir 16) Hvordan vurderer du de utfordringene du selv gir elevene. med hensyn til idealet vi viser til i forrige spørsmål? Når du besvarer spørsmålet, se bort fra eventuell spesialundervisning du gir 17) I hvor stor grad greier du å ta hensyn til både enkeltelevens og gruppens evner og forutsetninger når du underviser? 1 - i svært liten grad 2 - i liten grad 3 - i middels grad 4 - i stor grad 5 - i svært stor grad Vet ikke 18) Eventuelle kommentarer til spørsmål 16: Når du besvarer spørsmålet, se bort fra eventuell spesialundervisning som gis ved din skole 19) I hvor stor grad har din skole ressurser til å tilby elevene variert undervisning som ivaretar hensynet til både enkeltelevenes og gruppenes evner og forutsetninger? 1 - i svært liten grad Side: 56

61 2 - i liten grad 3 - i middels grad 4 - i stor grad 5 - i svært stor grad Vet ikke 20) Eventuelle kommentarer til spørsmål 18: Når du besvarer spørsmålet, se bort fra eventuell spesialundervisning som gis ved din skole 21) Undersøker dere ved din skole hvilket utbytte enkeltelevene har av undervisningen? Ja Nei Vet ikke Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: (Hvis Undersøker dere ved din skole hvilket utbytte enkeltelevene har av undervisningen? er lik Ja) 22) Hvordan undersøker dere ved din skole hvilket utbytte enkeltelevene har av undervisningen? Side: 57

62 Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: (Hvis Undersøker dere ved din skole hvilket utbytte enkeltelevene har av undervisningen? er lik Vet ikke eller Hvis Undersøker dere ved din skole hvilket utbytte enkeltelevene har av undervisningen? er lik Nei) 23) Utdyp gjerne svaret ditt her: 24) Følger skolen din opp resultater fra nasjonale prøver? Ja Nei Vet ikke Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: (Hvis Følger skolen din opp resultater fra nasjonale prøver? er lik Ja) 25) Hvordan følger skolen din opp resultatene fra de nasjonale prøvene? Når du besvarer spørsmålet, se bort fra eventuell spesialundervisning som gis ved din skole 26) I hvor stor grad drøfter dere undervisningstilbudets kvalitet ved din skole? Side: 58

63 1 - i svært liten grad 2 - i liten grad 3 - i middels grad 4 - i stor grad 5 - i svært stor grad Vet ikke 27) Eventuelle kommentarer til spørsmål 25: Når du besvarer spørsmålet, se bort fra eventuell spesialundervisning som gis ved din skole 28) Opplever du at ledelsen ved din skole tar initiativ til fortløpende vurderinger og endringer i undervisningstilbudet? Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: (Hvis Gir du spesialundervisning? er lik Ja) 29) Hvordan opplever du å skulle omsette sakkyndig vurdering og rådene fra PPD til et konkret undervisningsopplegg? Side: 59

64 30) Eventuelle avsluttende kommentarer: Copyright All Rights Reserved. Side: 60

65 Om oss og vår forvaltningsrevisjonskompetanse KomRev NORD IKS er et interkommunalt selskap som er etablert for å utføre en helhetlig revisjon av kommuner, kommunale foretak, interkommunale selskaper, offentlige stiftelser, overformynderier, kirkelige regnskaper og legater. Våre eiere og oppdragsgivere er Troms fylke, 18 kommuner i Troms og 9 kommuner i Nordland. KomRev NORD har tidligere gjennomført følgende forvaltningsrevisjonsprosjekter i Bø kommune: Iverksetting av politiske vedtak, 2007 Barneverntjenesten, 2008 Investeringsprosjektet Bø ungdomsskole, 2011 Hovedkontoret ligger i Harstad, med avdelingskontorer i Tromsø, Narvik, Sortland, Finnsnes og Storslett. Vi har 33 medarbeidere som til sammen innehar lang erfaring fra og god kunnskap om offentlig sektor og revisjon. Selskapet er uavhengig i forhold til kommuner, stat, privat næringsliv og andre institusjoner i samfunnet. Vårt forvaltningsrevisjonsteam består av ni medarbeidere med høyere utdanning innen ulike fag: Administrasjons- og organisasjonsvitenskap Juss Pedagogikk Samfunnsplanlegging Sosiologi Statsvitenskap Økonomi Side: 61