Økonomiplan Årsbudsjett 2014

Transkript

1 Økonomiplan Årsbudsjett 2014 Fylkesrådmannens innstilling 4. november 2013

2 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING SAMMENDRAG HOVEDTREKK I BUDSJETTFORSLAGET FOR UTVIKLING OG PRIORITERING I ØKONOMIPLANPERIODEN OPPBYGGING AV BUDSJETTDOKUMENTET STATUS FOR FYLKESKOMMUNENS ØKONOMI ETC HISTORISKE NØKKELTALL FORSLAG TIL STATSBUDSJETT FOR TEKNISKE BUDSJETTFORUTSETNINGER PREMISSER FOR BUDSJETTARBEIDET ØKONOMISKE MÅL OG PRIORITERINGER IKKE-LOVPÅLAGTE OPPGAVER HJEMMELSGRUNNLAG INVESTERINGSBUDSJETTET GENERELLE KOMMENTARER FORSLAG INVESTERINGSBUDSJETT KOMMENTARER TIL DE ENKELTE PROSJEKTER DRIFTSBUDSJETTET BRUK AV KOSTRADATA DIVERSE UTGIFTER / INNTEKTER FOLKEVALGTE ORGANER OG SENTRALADMINISTRASJONEN REGIONALUTVIKLING - GENERELT NÆRINGSUTVIKLING REGIONAL PLANLEGGING SAMFERDSEL KULTUR OPPLÆRING TANNHELSE OPPSUMMERING ENDRINGER ÅRSBUDSJETT ØKONOMIPLANEN ( ) UDEKKET BELØP PLANPERIODENS TRE SISTE ÅR ( ) SALDERING AV ØKONOMIPLANEN FORSLAG TIL VEDTAK VEDLEGG: Hovedoversikter for økonomiplanperioden Spesifisert tallbudsjett for år 2014 Skriv fra kontrollutvalget datert om Budsjett for kontroll og tilsyn Elektronisk vedlegg: Oversikt - Lovgrunnlag for sektorenes aktiviteter

3 ØKONOMIPLAN ÅRSBUDSJETT INNLEDNING I FT-sak 32/13 «Økonomiplan økonomiske mål og prioriteringer» redegjorde fylkesrådmannen for økonomiske utfordringer i årene framover. Følgende utfordringer ble framhevet: Vekst i lånegjeld og kapitalkostnader, samt renterisiko Vekst i pensjonspremier/-kostnader Etterslep i vedlikehold (veier og bygningsmasse) Investeringer i kollektivtransport Ambisjonsnivå i vedtatte planer samt pågående planarbeid Rekruttere og beholde kompetanse Fylkesrådmannen legger fram en økonomiplan med stramme prioriteringer. Det er innarbeidet svært få økninger i driftsbudsjettet i form av nye tiltak eller styrking av eksisterende tiltak. For å bringe budsjett og økonomiplan i balanse samtidig som man øker netto driftsresultat til et akseptabelt nivå i løpet av planperioden, er nødvendige sparetiltak foreslått. Sparetiltakene utgjør akkumulert om lag 125 mill. kroner over en fireårsperiode, og vil påvirke tjenestetilbudet. Nivået av foreslåtte investeringer er høyt, og speiler nødvendige investeringer i skolebygg for å sikre god realkapitalforvaltning. De foreslåtte bevilgningene til investeringer i fylkesveier er lavere enn fjorårets økonomiplan la opp til. Forslag til statsbudsjett for 2013 innebærer en samlet realvekst for fylkeskommunene på 900 mill. kroner. Av veksten i frie inntekter er 500 mill. kroner begrunnet i behovet for fornying og opprusting av fylkesveiene. Midlene foreslås fordelt mellom fylkeskommunene ut fra kartlagt forfall i den enkelte fylkeskommune. En rapport fra Statens vegvesen i februar 2013 viste at kostnadene ved å fjerne forfallet på fylkesvegnettet er vesentlig lavere i Rogaland enn i landet samlet. Rammetilskuddet til den enkelte fylkeskommune beregnes på grunnlag av såkalte kriteriedata. To av de viktigste kriteriene er Antall åringer og Antall søkere til yrkesfag. Som objektive kriterier for beregnet utgiftsbehov, er utviklingen for de to kriteriene som følger, målt i forhold til landsgjennomsnitt per innbygger. Rogaland Antall åringer Antall søkere til yrkesfag ,95 pst 112,25 pst ,52 pst 109,73 pst ,08 pst 105,11 pst ,20 pst 104,43 pst Mens Rogaland i 2013 har et teoretisk beregnet utgiftsbehov på 96,79 % av landsgjennomsnitt, er dette tallet for 2014 redusert til 96,54 %. Dette betyr et inntektstap for RFK på om lag 10 mill. kroner. 1

4 Fylkeskommunenes økonomiske handlingsrom blir i stor grad definert av sentrale myndigheter, som fastsetter nivå for frie inntekter (skatt og rammetilskudd). Det er grunn til å være kritisk til det faktum at kostnadsnøkkelen i inntektssystemet som er ment å uttrykke objektive og ufrivillige variasjoner i utgiftsbehov, heller ikke dette året ble ajourført. Konsekvensen av dette er at man fortsatt opererer med fordelingsmekanismer som ikke speiler dagens realiteter. Av den grunn er inntektssiden i økonomiplanen svært uforutsigbar. Fylkesrådmannen forholder seg til dagens inntektssystem ved fremleggelsen av denne økonomiplanen. Staten, Rogaland fylkeskommune og involverte kommuner har inngått avtale om midler fra belønningsordningen for perioden Samferdselsdepartementet har lagt til grunn et samlet statlig tilskudd på 215 mill. kr i fireårsperioden, gitt at byområdet oppnår målet om nullvekst i personbiltrafikken i perioden Årlig utbetaling i tråd med avtalen er avhengig av Stortingets vedtak om bevilgninger det enkelte år. Det er lagt opp til følgende finansiering: 35 mill. kroner i 2013, 60 mill. kroner per år i perioden Fylkesrådmannen vil komme tilbake til den konkrete anvendelsen av belønningsmidler. 60 mill. kroner er lagt inn som en samlet årlig sum både på inntekts- og utgiftssiden i planperioden ( ). I 2014 blir inntektene fra konsesjonskraft ytterligere redusert. Fra 2013 til 2014 er anslått nettobidrag redusert fra 82,8 mill. kroner til 67 mill. kroner. Ordningen med at momsrefusjon fra investeringer gradvis skal overføres til investeringsbudsjettet sluttføres i Fra 2014 er momsrefusjon fra investeringer en ren investeringsinntekt. Sett i forhold til opprinnelig budsjett 2013 betyr dette at driftsinntektene reduseres med 33,7 mill. kroner. Store investeringer medfører økende lånegjeld i årene framover. Fra et nivå på rundt 4,3 mrd. kroner ved utløpet av 2013 vil gjelden øke til ca. 6,2 mrd. kroner om fire år. I inneværende år (2013) øker lånegjelden med nærmere 800 mill. kroner. Årlige netto finansutgifter (renteutgifter og avdrag på lån fratrukket renteinntekter mv.) stiger med om lag 180 mill. kroner fra 2013 til Fylkesrådmannen er bekymret for den stigende gjeldsgraden i Rogaland fylkeskommune. Ved inngangen til økonomiplanperioden er gjeldsgraden om lag 80 pst av driftsinntekter. En stor utfordring for kommunesektoren er økte pensjonspremier/-kostnader. Det er flere faktorer som har trukket premienivået opp de siste årene. Hovedårsaken er sterk lønnsvekst og lav rente. I tillegg har Finanstilsynet stilt krav om at pensjonsordningene må ta høyde for økt levealder. Innføring av økt levealder i beregningsforutsetningene vil øke nivået på løpende premier fra

5 2 SAMMENDRAG 2.1 HOVEDTREKK I BUDSJETTFORSLAGET FOR 2014 Salderingen av driftsbudsjettet for 2014 er meget krevende av flere årsaker. Noen av de viktigste faktorene er økte kapitalkostnader, økte pensjonspremier og eliminert adgang til å bruke momsrefusjon fra investeringer i drift. I tillegg er inntekter fra konsesjonskraft ytterligere redusert. På flere områder er det en kostnadsøkning som er større enn ordinær pris- og lønnsvekst. Reelt sett øker driftsutgiftene vesentlig mer enn driftsinntektene, slik at handlingsrommet i drift er redusert fra 2013 til På den positive siden trekker vi fram omfordelingsvirkninger for elementer som ligger utenfor det ordinære rammetilskuddet (den særskilte fordelingen). Isolert sett er det også positivt at fylkeskommunene får tilført friske midler som henføres til Nasjonal transportplan Rogaland får imidlertid langt mindre per innbygger enn gjennomsnittet av fylkeskommuner. Driftsnivå for fylkeskommunens kjerneoppgaver må vurderes i lys av fylkesrådmannens forslag til saldering av budsjettet for For å håndtere et udekket beløp foreslås konkrete sparetiltak i tillegg til det som er innarbeidet i avdelingenes budsjett. Fylkesrådmannen har redusert egenfinansieringen av investeringer fra 124 mill. kroner til 102 mill. kroner (inkl. anleggstilskudd til Ryfast, som føres i drift). Dette er i tråd med det nivået som var forutsatt i 2014 ved forrige rullering av økonomiplanen. Nivå for frie inntekter er oppjustert i forhold til departementets forutsetninger i forslag til statsbudsjett. I beregningen er det tatt hensyn til merinntekter fra skatt hittil i 2013 og høyere vekst i innbyggertallet enn landsgjennomsnitt. Fylkesrådmannen har ikke lagt inn ytterligere påplussinger begrunnet i konjunkturelle forutsetninger, og ser således ikke at det er et grunnlag for å gjøre dette i årets økonomiplan. Det er begrenset mulighet for å realisere ambisjonsnivået i vedtatte planer. For å kunne realisere de høyest prioriterte nye tiltak, er det i noen grad foretatt kutt og omdisponeringer i eksisterende budsjett. Før saldering er det innarbeidet ca. 187,3 mill. kr. til styrking av diverse budsjettposter, ref. oppsummeringen i kapittel Av dette gjelder 68,4 mill. kroner kostnadsøkning knyttet til eksisterende drift. 118,9 mill. kroner er kategorisert som nye tiltak / styrking av eksisterende tiltak, herunder: 40 mill. kroner i anleggstilskudd til Ryfast. 20 mill. kroner knyttet til økt volum av lærekontrakter bedriftstilskudd og fagprøver. Den store økningen i budsjetterte bedriftstilskudd skyldes at siste rest av konjunkturmidler/fond (8,5 mill. kroner) disponeres i ,9 mill. kroner til styrket kollektivtilbud (X-ruter, rute 9, båt-/ferjetilbud Kvitsøy). 15,5 mill. kroner til oppfyllelse av forskrift om sikring av skyssberettigede skoleelever 11,5 mill. kroner til andre nye tiltak eller styrking av tiltak. 3

6 Blant kostnadsøkningene finner man typiske demografikostnader som følger av flere elever / økt antall klasser med til sammen 8 mill. kroner sammenlignet med opprinnelig budsjett Budsjett for drift og vedlikehold av veier økes med 22,3 mill. kroner i forhold til revidert budsjett Rammen er satt til 422 mill. kroner og er basert på utkast til handlingsprogram for fylkesveger (SU-32/13), og videre sjablonmessig justert for pris- og kostnadsvekst. Den foreslåtte rammen er vesentlig lavere enn det beregnede utgiftsbehovet som fremkommer ved bruk av MOTIV-data 1. I forslag til fylkesvegbudsjett ( ) fra Statens vegvesen søkes det om en tildeling på i alt 471 mill. kroner til drift og vedlikehold av veier. Pris- og kostnadsøkningen (inkl. faste kontrakter) oppgis til 24 mill. kroner. Dette betyr at nærmere 50 mill. kroner av den foreslåtte økningen fra om lag 400 mill. kroner til 471 mill. kroner er begrunnet i ønsket om å styrke formålet dekkelegging og vedlikehold for øvrig. Fylkesrådmannen har ikke funnet dekning for dette. Budsjett for ferjedrift reduseres med 19,7 mill. kroner i forhold til revidert budsjett Effekten av at ferjesambandet Mekjarvik Kvitsøy Skudeneshavn legges ned er hensyntatt. Før saldering er det innarbeidet reduksjoner i basis på ca. 18,1 mill. kroner innen driftspostene, ref. oppsummeringen i kapittel Av dette er 5,6 mill. kroner reduksjoner knyttet til avsluttede prosjekter mv., mens resten er lavere kostnadsnivå. Som følge av tidligere vedtak om vakanse/omstilling/effektivisering og stillingsreduksjoner er det i 2012 og 2013 samlet innarbeidet og fordelt (mellom avdelingene) konkrete besparelser på drøyt 16 mill. kroner knyttet til hovedsakelig lønnsutgifter. I forslag til saldering er det lagt inn budsjettreduksjoner i 2014 på til sammen 55,9 mill. kroner, herunder 25 mill. kroner i opplæring. I forhold til forslaget fra Rogaland kollektivtrafikk FKF, er budsjettet for kollektivtransport foreslått redusert med 21,5 mill. kroner, herav 6,5 mill. kroner som følge av realøkning i brukerbetalingen - justering av prisen for ungdomspass, og 5 mill. kroner i generell takstøkning (2 pst) for øvrige reisende. Videre forutsettes redusert antall årsverk i sentraladministrasjonen, med tilsvarende reduksjon i tjenester/oppgaver som konsekvens. Det er lagt inn en reduksjon i 2014 som tilsvarer halv årseffekt av 10 stillinger. For øvrig viser fylkesrådmannen til oversikten i kapittel Budsjett for bygningsmessig vedlikehold er oppjustert med et litt høyere beløp enn ren prisstigningseffekt. Skolene er kompensert for pris- og kostnadsvekst om lag tilsvarende konsumprisindeksen, tilsvarende 2,0 mill. kr. I tillegg er det innarbeidet kompensasjon for endringer i husleie, energi og kommunale avgifter. For øvrige virksomheter er det ikke gitt generell kompensasjon for prisstigning på varer og tjenester. 1 MOTIV (SINTEF-verktøy) som brukes til å beregne vedlikeholdsbehovet for blant annet riksveger. 4

7 2.2 UTVIKLING OG PRIORITERING I ØKONOMIPLANPERIODEN Investeringer gjennomføres i samsvar med tidligere vedtak i fylkestinget. Utgifter og tidsprofil er som vanlig oppdatert i forhold til kostnadsutvikling og faktisk framdrift. Det er innarbeidet noen nye prosjekter i tråd med skolebruksplanen. Et hovedtrekk er at fylkesrådmannen foreslår å innarbeide nødvendig renovasjon/standardheving av gamle ventilasjons- og varmeanlegg som spesifikke prosjekter. Nye vesentlige investeringsbehov har oppstått som følge av den demografiske utviklingen i deler av fylket. Også flere av de store prosjektene dreier seg i betydelig grad om styrket innemiljø (arbeidsmiljøet for elever og lærere) og kostnadseffektivisering i kraft av energiøkonomisering. Sistnevnte danner til en viss grad motvekt til økte kapitalkostnader. Fylkesrådmannen har tidligere antydet at dersom man ønsker å gjøre tilpasninger i investeringsbudsjettet, er veisektoren den mest nærliggende å vurdere. Dokumentasjonen av forfall, som viste at Rogaland har et forholdsvis lavere behov for opprusting og fornying, er en faktor i fylkesrådmannens prioriteringer. I økonomiplanen for perioden ble det innarbeidet store beløp til investeringer i samferdsel. Dette inntrykket ble forsterket gjennom store tilleggsbevilgninger i 2013 i forbindelse med T-forbindelsen. I kommende planperiode foreslår fylkesrådmannen et lavere nivå av investeringer i veisektoren finansiert av fylkeskommunale midler. Handlingsprogrammet for fylkesveger vil vise at nivået av ekstern finansiering øker betydelig utover i planperioden. Fylkesrådmannen redegjør for strategier i et senere kapittel og i egne saker, herunder også for konsekvenser av tilpasningen. I forbindelse med forvaltningsreformen i 2010 ble nivå for vei-investeringer fastsatt til 350 mill. kroner (2010-kroner). Samlet, inkludert refusjon av tidligere forskudd og ferjeavløsningsmidler for Sandsfjord bru, er det i 2014 lagt inn knapt 470 mill. kroner i fylkeskommunale investeringer i veier. I tillegg kommer momsutgifter for eksternt finansierte prosjekter, som ses i sammenheng med momskompensasjon. Store investeringer medfører økt lånegjeld i årene framover. Fra et nivå på ca. 3,5 mrd. kroner ved utløpet av 2012 vil gjelden øke til ca. 6,2 mrd. kroner ved utløpet av Gjeldsøkningen er om lag på samme nivå som forespeilet i økonomiplan På grunn av stor gjeldsøkning vil utgifter til renter og avdrag stige kraftig i 2014, og vil fortsette å stige senere i planperioden. Fylkesrådmannen opererer med en rentebane som speiler Norges Banks rentesyn, og legger til grunn at pengemarkedsrenten stiger med 1,2 prosentpoeng i perioden. Kapitalkostnadene (renter og avdrag) vil stige med om lag 180 mill. kroner fra opprinnelig budsjett 2013 til Andel av momsrefusjon fra investeringer som kan benyttes i driftsbudsjettet, reduseres med 20 % hvert år fram til Fra 2014 er momsrefusjon fra investeringer en ren investeringsinntekt. Rogaland fylkeskommune har et høyt investeringsnivå. Endringen betyr dermed en vesentlig reduksjon i driftsinntekter men med en tilsvarende økning i inntekter i investeringsbudsjettet. Både anvendelse av momsrefusjon og egenfinansiering i form av overføring fra drift til investering 5

8 inngår som finansiering i investeringsbudsjettet, og det kan til en viss grad være naturlig å vurdere disse to elementene i en sammenheng. Inntekter fra konsesjonskraft er redusert også i Med mindre det skjer vesentlige endringer i rammebetingelsene rundt ordningen, kan en anta at inntektene vil være relativt stabile for resten av perioden. Utviklingen i frie inntekter vil være avgjørende for framtidig handlingsrom og våre muligheter for å opprettholde ønsket finansiell handlekraft, og for å realisere ambisjonsnivået i vedtatte planer. En fylkeskommune har som kjent liten mulighet til å påvirke egne inntekter. Inntektsutviklingen for kommunesektoren blir i hovedsak fastsatt av sentrale myndigheter, men for den enkelte kommune/fylkeskommune er også de mer tekniske sider ved inntektssystemet av vesentlig betydning. I fjor ble det varslet at ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene som skal inkludere virkningene av forvaltningsreformen i 2010 skulle være på plass fra og med budsjettåret I kommuneproposisjonen for 2014 ble dette igjen utsatt. Fylkesrådmannen oppfatter det som et stort problem at kriteriene som ligger til grunn for kostnadsnøkkelen i gjennomsnitt er 20 år gamle. Når forvaltningsreformen innlemmes i kostnadsnøkkelen, er det helt avgjørende at denne utjevningen skjer ut fra oppdaterte kriterier som speiler det reelle utgiftsbehovet på en best mulig måte. Den forrige grundige gjennomgangen av kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene fant sted i NOU 2005:18, hvor det ble gitt klare anbefalinger som ville ha bidratt til å løfte RFKs kostnadsindeks vesentlig. Anbefalingene ble ikke tatt til følge, hvilket har medført at et utdatert system har fortsatt å virke helt fram til i dag. I forbindelse med gjennomgangen av inntektssystemet må en anta at system for inntektsutjevning også blir vurdert. I dagens ordning er det på dette feltet store ulikheter mellom grad av utjevning for kommuner og fylkeskommuner, en ulikhet det er vanskelig å se begrunnelsen for. Nærmere informasjon om regjeringens opplegg for endringer i inntektssystemet vil bli presentert i kommuneproposisjonen for 2015 som legges fram i mai Fylkesrådmannen foreslår at handlingsrommet i drift gradvis styrkes i løpet av planperioden. Rådmannen legger til grunn at det må frigjøres minimum 3 pst av driftsinntektene til egenfinansiering av investeringer fra Den påkrevde salderingen av udekket beløp i planperiodens tre siste år er illustrert i et eget kapittel. Rogaland fylkeskommune har liten eller ingen akkumulert sparing fra tidligere år i form av egenkapital / frie fond. I praksis betyr dette at små prosentvise avvik i netto driftsutgifter vil måtte dekkes av løpende inntekter i påfølgende år. Sammenligninger med andre fylkeskommuner viser at RFK også bør styrke soliditeten gjennom avsetninger til frie fond (disposisjonsfond), nettopp for å være i stand til å jevne ut naturlige svingninger. Eventuelle økte inntekter i planperioden bør brukes både til å unngå reduksjoner i drift, øke egenfinansieringen av investeringer og til å styrke soliditeten. 6

9 2.3 OPPBYGGING AV BUDSJETTDOKUMENTET I kapittel 3 foretas en kort gjennomgang av Rogaland fylkeskommunes økonomiske status fram til og med Det gis også en vurdering av framlagt forslag til statsbudsjett og hvilken effekt dette har for fylkeskommunens økonomi. Det er i tillegg redegjort for de tekniske budsjettforutsetninger. Kapittel 4 gir et bilde av premissene for budsjettarbeidet i sak om økonomiske mål og prioriteringer, samt en tilbakemelding om hvordan de enkelte punkter i fylkestingets vedtak er håndtert. Investeringsbudsjettet er nærmere omtalt i kapittel 5. Det gis en oversikt over de faktorer som har påvirket størrelse og sammensetning av investeringsbudsjettet. Videre presenteres det konkrete forslag til investeringsbudsjett for perioden samt en nærmere omtale av de enkelte prosjekter. Driftsbudsjettet er nærmere omtalt i kapittel 6 med en sektorvis beskrivelse av det framlagte forslag. I kapittel oppsummeres forslag til budsjett og økonomiplan, herunder forslag til saldering av udekket beløp i 2014 og resten av planperioden. Forslag til vedtak framgår av kapittel 7. Konkret forslag til bevilgning i 2014 samt prioriteringer for resten av økonomiplanperioden framgår av vedlagt tallbudsjett. Det vises til egne bestillingssaker som fremmes til fylkestinget for hhv. kollektivtrafikk, veier og tannhelsetjenester. Det vises også til egen sak om tilbudsstrukturen for skoleåret 2014/15. 7

10 3 STATUS FOR FYLKESKOMMUNENS ØKONOMI ETC. 3.1 HISTORISKE NØKKELTALL Regnskapsmessig resultat: Regnskapsresultat Netto driftsresultat i % av driftsinntekter (mill. kr.) Rogaland Snitt 18 fylkeskomm. 1) ,5-0,3 3, ,3-2,1 1, ,7-0,1 2, ,5 2,6 0, ,5-0,5-0, ,4-1,8-0, ,4-2,4-1, ,0 10,2 8, ,0 0,9 1, ,4 5,2 4, ,4 4,8 4, ,9 6,8 5, ,4 3,5 4, ,7 0,6 2, ,9 3,9 4, ,0 7,5 2) 8,8 2) ,1 8,2 5, ,7 5,0 5,2 1) 2) Gjennomsnitt for fylkeskommunene eks. Oslo. Økte frie inntekter forvaltningsreformen / økt momskompensasjon fra investeringer. I tabellen ovenfor inngår ikke de fylkeskommunale foretak. Tall for foretakene: Regnskapsresultat Rogaland Kollektivtrafikk FKF (mill. kr) Regnskapsresultat Tannhelse Rogaland FKF (mill. kr.) , , ,2 4, ,1 6, ,3 6, ,1 2, ,4 6, ,7 3, ,9 4, ,9 4, ,6 7,0 8

11 Utvikling de siste år mht. langsiktig lånegjeld i kr. pr. innbygger: 1) 2) Tall pr Rogaland Snitt 18 fylkeskomm. Gjeld pr. innbygger Gjeld pr. innbygger Gjeld pr. innbygger Gjeld pr. innbygger Gjeld pr. innbygger Gjeld pr. innbygger Gjeld pr. innbygger Gjeld pr. innbygger Gjeld pr. innbygger Gjeld pr. innbygger Gjeld i % av driftsinntekter ,7 23,1 Gjeld i % av driftsinntekter ,9 26,0 Gjeld i % av driftsinntekter ,9 33,1 Gjeld i % av driftsinntekter ,3 35,7 Gjeld i % av driftsinntekter ,0 40,9 Gjeld i % av driftsinntekter ,3 39,6 Gjeld i % av driftsinntekter ,9 43,8 Gjeld i % av driftsinntekter ,5 44,0 Gjeld i % av driftsinntekter ,9 48,6 Gjeld i % av driftsinntekter ,6 53,2 1) Tall fra Kostra-statistikk, konsern (inkl. foretak) 2) Gjeld er definert som langsiktig lånegjeld fratrukket utlån og ubrukte lånemidler 3.2 FORSLAG TIL STATSBUDSJETT FOR 2014 Viktige momenter i forslag til statsbudsjett for 2014: Opplegget følger i all hovedsak de premisser som ble presentert i kommuneproposisjonen i mai. Nivå for frie inntekter for fylkeskommunene er i 2014 oppjustert med 900 mill. kroner i realvekst. Av dette er 500 mill. kroner begrunnet i behovet for opprusting og fornying av fylkesveier. Midlene gis som rammetilskudd med en særskilt fordeling (som forvaltningsreformen). Midlene fordeles forholdsmessig mellom fylkeskommunene på grunnlag av Vegdirektoratets kartlegging av forfall på fylkesveinettet. Rogaland får om lag 21,9 mill. kroner av dette. Resterende vekst (400 mill. kroner) er begrunnet i økte pensjonskostnader og demografikostnader økte utgiftsbehov som følge av demografiske endringer. Lønnsvekst anslås til 3,5 %, mens vekst i konsumprisindeks anslås til 1,6 %. Deflator (veid lønns- og prisvekst) er på 3,0 %. Statlige midler til regionalt utviklingsprogram utgjør for Rogaland 35,0 mill. kr. Dette er en økning på 0,8 mill. kr. fra opprinnelig budsjett Rentekompensasjonsordningen for skolebygg / svømmehaller videreføres med en investeringsramme for 2014 på 1 mrd. kr. Dette får ingen betydning for Rogaland, som allerede har utnyttet sin del av totalrammen. 9

12 Rentekompensasjonsordningen for veier / transporttiltak i fylkene videreføres uten videre opptrapping etter I statsbudsjettet for 2014 er det satt av et beløp som vil dekke statens renteforpliktelser på rammer stilt til disposisjon i perioden Forvaltningsreformen: Fra 2014 er fordelingen av midlene til drift og vedlikehold av veier oppdatert med det nyeste tallgrunnlaget fra Vegdirektoratets MOTIV-modell. Forvaltningsreformen: Investeringsmidlene, samt styrkingen av frie inntekter med 1 mrd. kroner i 2010, får også en ny fordeling. Disse midlene er fordelt etter veilengde (overført ved reformen) vektet med 50 pst. og innbyggertall vektet med 50 pst. Forvaltningsreformen: For nye fylkesveiferjer (overført ved reformen) er midlene fordelt som i 2013, og prisjustert. Regjeringen foreslår å øke CO 2 -avgiften på drivstoff fra 230 til 330 kr pr. tonn fra 1. januar Autodiesel er holdt utenfor denne økningen. Det foreslås kompensasjon på 42 mill. kroner til fylkeskommunene for økningen i CO 2 - avgift, og at dette vil skje etter en særskilt fordeling, og ikke etter fordelingsnøkkelen for fylkeskommunene. Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2014 å gi elever med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring rett til påbygging til generell studiekompetanse. Fylkeskommunene foreslås kompensert gjennom en økning i rammetilskuddet på 98 mill. kroner for høsteffekten i Helårsvirkningen av forslaget for fylkeskommunene er anslått til 235 mill. kroner. Grunnlagstallene for fagskoler er oppdaterte, slik at for de fylkeskommunalt finansierte fagskoleutdanningene er det tallet på registrerte fagskolestudenter høsten 2012 som blir lagt til grunn for fordelingen av midler i Den nominelle veksten i fylkeskommunenes frie inntekter anslås til 4,0 pst i 2014, regnet fra anslag på regnskap for Med anslått prisvekst i kommunesektoren i 2014 på 3 pst tilsvarer det en realvekst på 1,0 pst. Rogaland anslås å få en litt høyere realvekst enn landsgjennomsnitt (1,3 pst). Blant momentene i opplistingen er det noen positive omfordelingsvirkninger for Rogaland, herunder oppdatering av MOTIV-data og antall fagskolestudenter. Fylkesrådmannen er kritisk til at regjeringen har foreslått å fordele midler til opprusting og fornying av fylkesveger etter dokumentert forfall, som i realiteten betyr at tidligere prioritering av formålet vil ha straffet seg. 10

13 3.3 TEKNISKE BUDSJETTFORUTSETNINGER Prisforutsetninger I forslag til statsbudsjett er stigning i konsumprisindeks anslått til 1,6 % for Budsjett for de videregående skolene er justert for prisstigning på husleie, energi og kommunale avgifter. Skolene er også kompensert for pris- og kostnadsvekst om lag tilsvarende konsumprisindeksen innen de øvrige deler av driftsbudsjettet (jf. pkt. 4v i budsjettvedtaket for 2010 samt senere vedtak i FT-sak 44/10). Budsjettposter innen opplæring til kjøp av tjenester ved sosiale / medisinske institusjoner, bruk av B-timer samt bedriftstilskudd er indeksregulert. Tilskudd til kulturinstitusjoner er prisjustert i henhold til avtaler og framlagt forslag til statsbudsjett. Tilskudd til selskapene innen kollektivtransport er regulert i samsvar med avtalenes bestemmelser om justering i henhold til lønnsvekst, generell prisvekst samt endring i dieselpriser. Budsjett for vedlikehold av bygninger og utstyr er prisregulert. Det er i utgangspunktet lagt inn en samlet prisjustering av ordinært og spesielt vedlikehold som er i tråd med byggekostnadsindeksen (4 pst), avrundet til 2 mill. kroner. Budsjett for drift og vedlikehold av fylkesveier er ikke spesifikt regulert i henhold til inngåtte funksjonskontrakter (inklusive lønns- og prisstigning). Det er satt en fast ramme basert på sjablonmessig pris- og kostnadsjustering som bygger på foreløpige tall i SU-32/13 «Handlingsprogram for fylkesveier ». I lys av nye opplysninger legger fylkesrådmannen til grunn at prisregulering av funksjonskontrakter i hovedsak er tatt høyde for. For øvrig er det som hovedregel ikke gitt generell kompensasjon for neste års prisstigning på varer og tjenester. For investeringer vises til egne kommentarer. Lønnsforutsetninger I budsjettet er det forutsatt full dekning av lønnsutgifter i Alle lønnsoppgjør til og med 2013 som har virkning for lønnsnivået i 2014, er innarbeidet. I forslag til statsbudsjett er det forutsatt en generell lønnsvekst i 2014 på 3,5 %. Dette er gjennomsnittstall og gir rom for variasjoner, både mellom privat og offentlig sektor og mellom ulike grupper av lønnsmottakere. I budsjettforslaget er det innarbeidet et beløp som tilsvarer en lønnsvekst om lag i tråd med forutsetningene i statsbudsjettet. Lønnsbudsjettet for de enkelte virksomheter er videreført ut fra lønnsnivå per Mellomoppgjøret i kapittel 4 per er innarbeidet i virksomhetenes lønnsbudsjett. Estimert årseffekt av lokale forhandlinger i kapittel 3 og 5 høsten 2013 er tatt høyde for ved fastsettelsen av konto for reservert til tilleggsbevilgninger ut fra kjennskap til 11

14 kostnadsrammer for de enkelte oppgjør. Det samme gjelder virkninger av neste års tariffoppgjør. Det er satt av 110 mill. kroner på reservertkonto for å dekke ovennevnte lønnsmerutgifter. Utgifter til pensjonsordninger Premiesats i Statens pensjonskasse (SPK) er for 2013 innarbeidet med 14,15 pst. Dette inkluderer utgifter til AFP-ordning, men ikke arbeidstakers andel på 2 pst. Arbeidsgivers andel (i SPK) er økt fra 13,09 pst i 2013 til 14,15 pst i Ved fastsettelsen av virksomhetenes budsjett har fylkesrådmannen lagt til grunn en premiesats på 15 pst for Kommunal landspensjonskasse (KLP). Denne inkluderer premie til AFP-ordningen, men ikke arbeidstakers andel på 2 pst. Satsen på 15 pst vil ikke være tilstrekkelig til å dekke den samlede premien i 2014 (inkl. reguleringspremie). Det er satt av en sentral reserve på 47 mill. kroner som tar høyde for at det samlede premiebeløpet anslås til 25 pst av pensjonsgrunnlaget i Retningslinjene for regnskapsføring av pensjonsutgifter innebærer at det er beregnet normalpremie som skal kostnadsføres, mens eventuelle avvik i forhold til faktiske utgifter det enkelte år kan avregnes over en 10-års-periode. (For premieavvik til og med 2010 gjaldt det en 15-års-periode). I et nytt høringsbrev fra departementet foreslås det at den såkalte amortiseringstiden reduseres ytterligere, til 5 eller 7 år. I 2013 er det i RFK etablert en fondsreserve til 100 pst dekning av udekkede pensjonspremier - tidligere års premieavvik. Det er også tatt høyde for dekning av faktiske premier i En naturlig oppfølging av dette er å budsjettere inndekning av faktiske pensjonspremier i planperioden Amortisering eller inndekning av tidligere års premieavvik vil nå skje i kraft av fondsavsetninger. Tidligere vedtak om vakanse/omstilling/effektivisering og stillingsreduksjoner I 2012 og 2013 er det samlet innarbeidet konkrete besparelser på drøyt 16 mill. kroner knyttet til lønnsutgifter mv., fordelt som følger: Årseffekt fra 2014 Mill. kr. Vakansebudsjettering i sentraladministrasjonen 3,0 Vakansebudsjettering i skoleadministrative funksjoner (skolene) 4,0 Stillingsreduksjoner i sentraladministrasjonen 4,4 Stillingsreduksjoner i skoleadministrative funksjoner (skolene) 4,3 (justerte kriterier for fastsettelse av kontor- og ledelsesressurs) Annet (herunder redusert annonsebudsjett) 0,9 Fordelte reduksjoner (2013-kroner) 16,6 Reduksjonene er videreført til 2014, og tar opp i seg fylkestingets vedtatte reduksjoner i budsjettene for 2012 og 2013 på til sammen 12 mill. kroner. Nivået av vakansebudsjettering er satt til drøyt 2 pst i alle administrative funksjoner. 12

15 4 PREMISSER FOR BUDSJETTARBEIDET 4.1 ØKONOMISKE MÅL OG PRIORITERINGER Fylkestinget fattet følgende vedtak i FT-sak 32/13: Arbeidet med økonomiplan skal baseres på følgende premisser: 1. Investeringer skal gjennomføres i samsvar med vedtak i saker om - økonomiplan / årsbudsjett revidert budsjett april Det er et mål å sikre en stabil og forutsigbar utvikling der innhold og kvalitet på tjenesteproduksjonen innen fylkeskommunens kjerneoppgaver skal opprettholdes på et forsvarlig nivå. 3. For å oppnå mål skissert i vedtakets pkt. 1 og 2 forutsettes at nivå for egenfinansiering av investeringer fortsatt brukes som et virkemiddel for saldering. Hensynet til å oppnå målene i pkt. 1 og 2 må avveies mot hensynet til økt framtidig gjeldsbelastning. 4. Fylkestinget legger til grunn at midler til styrking av budsjettposter og realisering av nye tiltak (aktivitetsvekst) i årene framover i stor grad må finansieres ved omdisponering av gjeldende budsjettrammer samt effekt av omstillings- og effektiviseringstiltak. Fylkesrådmannen vil kort kommentere oppfølging av punktene ovenfor: Investeringer i samsvar med tidligere vedtak Ved rullering av skolebruksplanen - behandlet i fylkestinget , har det fremkommet investeringsbehov som overstiger nivået i fjorårets økonomiplan. Fylkesrådmannen har i hovedsak fulgt anbefalingene i planen, men er generelt bekymret over at vedvarende høy investeringsvilje bidrar til å redusere handlingsrommet i drift. En av årsakene til økte investeringer i skolebygg er at fylkesrådmannen nå tilrår at renovering av ventilasjons- og varmeaggregat gjennomføres raskere og mer effektivt enn tidligere budsjett og økonomiplaner ga rom for. Dette anses som viktige tiltak av hensyn til arbeidsmiljøet og potensialet for energiøkonomisering. Det er innarbeidet besparelser i form av reduserte energiutgifter med til sammen 5,7 mill. kroner i løpet av planperioden. Aktuelle investeringsprosjekter som ennå ikke er igangsatt er spesielt viktige å utrede grundig. For store investeringer i bygg eller anlegg bør det endelige konseptvalget 13

16 være preget av strenge prioriteringer, grundige behovsvurderinger og alternativanalyser, høy utnyttelse av eksisterende bygninger/tomter, oppfyllelse av minimumskrav og kostnadseffektiv drift. Fylkesrådmannen vil således ikke utelukke at prioriteringene kan måtte gjøres enda strengere i kommende økonomiplaner. For å unngå en brattere gjeldsutvikling har fylkesrådmannen i sitt forslag redusert årlige fylkeskommunale investeringer i veier sammenlignet med økonomiplanen for Det må legges til at refusjoner av tidligere forskudd utgjør nærmere 50 mill. kroner både i 2014 og Videre er det lagt inn et ekstrabeløp til Sandsfjord bru på 125 mill. kroner (ferjeavløsning) i For øvrig viser fylkesrådmannen til høyt investeringsnivå i 2013 av diverse årsaker. Et forsvarlig nivå av tjenester Etter fylkesrådmannens vurdering er det åpenbart at tjenestekvalitet og tjenestestandarder/dekningsgrader settes under press når handlingsrommet i drift reduseres som følge av økte kapitalkostnader og pensjonspremier mv. I perioden er det umulig å saldere en forsvarlig økonomiplan uten å aktualisere sparetiltak som påvirker tjenestetilbudet og omfanget av oppgaver som utføres. Det vises til nærmere omtale og spesifikasjon under de enkelte tjenesteområder, og til den avsluttende salderingen. Egenfinansiering av investeringer Egenfinansiering av investeringer er i dette budsjettforslaget fortsatt brukt for å saldere budsjettet og opprettholde et høyt aktivitetsnivå i drift. I 2014 samsvarer beløpet med forutsetningene som ble lagt til grunn i vedtatt økonomiplan for Egenfinansieringen på 102 mill. kroner er redusert til 62 mill. kroner fordi anleggstilskudd til Ryfast finansieres over drift. I perioden må man ta sikte på at netto driftsresultat skal økes gradvis til minimum 3 pst av driftsinntekter. Etter planen nås målet i 2016, hvor 174 mill. kroner vil kunne anvendes til egenfinansiering av investeringer. Omdisponeringer i budsjettet Nye tiltak / økte kostnader er i noen grad finansiert ved at det er omdisponert midler fra andre budsjettposter. Det vises til sektorvis omtale. Effekt av tidligere omstillingstiltak Effekt av effektivisering/omstilling/vakansebudsjettering/stillingsreduksjoner er forutsatt videreført på samme nivå som i vedtatt budsjett for Fylkesrådmannen viser til redegjørelsen under tekniske budsjettforutsetninger. 14

17 4.2 IKKE-LOVPÅLAGTE OPPGAVER HJEMMELSGRUNNLAG (LOVGRUNNLAG FOR SEKTORENES AKTIVITETER) Ved behandlingen av FT-sak 72/12 Økonomiplan Årsbudsjett 2013 fattet fylkestinget slikt vedtak: Fylkestinget ber om en oversikt over ikke-lovpålagte oppgaver som blir utført av fylkeskommunen. Kostnader, besparelsesmuligheter og evt konsekvenser ved nedleggelse. Ved oppfølging av dette vedtaket må det gjøres en avgrensing mellom lovpålagte og ikke-lovpålagte oppgaver. Fylkesrådmannen vurderer det slik at manglende lovfesting ikke alltid betyr at fylkeskommunen står fritt til å kutte ut oppgavene/tjenestene. Generelt om lovgrunnlag m.m. Fylkeskommunene er gjennom stortingsmeldinger, rundskriv, forventningsbrev, og tildeling av statlige midler med mer, tildelt en rolle i norsk forvaltning som fylkeskommunene er forpliktet til å fylle med innhold, selv om dette ikke er direkte lovpålagt. Ikke minst gjelder dette i rollen som regional utviklingsaktør, der de statlige forventningene til fylkeskommunene har økt betydelig de senere år, blant annet i forbindelse med forvaltningsreformen fra Rollen som regional utviklingsaktør omfatter hele bredden av fylkeskommunens oppgaver, både lovpålagte og ikke-lovpålagte. Som eget vedlegg følger en gjennomgang av hjemmelsgrunnlaget for avdelingenes aktivitet med vekt på de begrensninger lovverket og andre føringer gir for fylkeskommunens handlefrihet. Ikke-lovpålagte oppgaver er kartlagt og forsøkt satt inn i rett kontekst som gir en mer detaljert beskrivelse av lovgrunnlaget for de ulike delene av den fylkeskommunale virksomhet. Vedlagte oversikter fra de enkelte avdelinger er utarbeidet for en tid tilbake. Dette betyr at framstillingen ikke alltid er fullt ut synkronisert med de konkrete vurderinger som er gjort i forbindelse med den senere prosess knyttet til arbeidet med økonomiplanen og årsbudsjettet for

18 Blant de viktigste lovene som pålegger fylkeskommunen oppgaver kan nevnes: Lov Plan- og bygningsloven Vegloven Vegtrafikkloven Yrkestransportloven Samfunnsoppgave Regional planmyndighet Eieransvar for fylkesveger Ansvar for regionalt trafikksikkerhetsarbeid Lokal rutetransport Regional løyvemyndighet Opplæringsloven Ansvar og myndighet mht sivil transportberedskap Videregående opplæring Spesialundervisning Skoleskyss Fagskoleloven Lov om tannhelsetjenesten Lov om folkehelsearbeid Kulturloven Lov om folkebibliotek Kulturminneloven Fagskoler Tannhelse for prioriterte grupper Folkehelsearbeid Regional utvikler, formidler og forvalter innenfor kunst, kultur, idrett og museer Fylkesbibliotek Forvaltning og myndighetsutøvelse Fylkeskommunen er tillagt viktige samfunnsoppgaver for å sikre innbyggerne et visst nivå av velferdstjenester. Slike oppgaver er ofte tillagt fylkeskommunen i form av særlov. Som eksempel kan nevnes tannhelsetjenesteloven, der det følger av 1-1 og 1-3 at fylkeskommunen har plikt til sørge for et tannhelsetjenestetilbud til prioriterte grupper. Andre pålagte oppgaver kan bære preg av offentlig myndighetsutøvelse i snever forstand, som kompetanse til å gi pålegg eller nedlegge forbud, eller å tildele tillatelser eller dispensasjoner. Det er med andre ord tale om myndighetsutøvelse av mer inngrepsmessig karakter. Som eksempel på dette kan nevnes yrkestransportloven med tilhørende forskrifter, som gir fylkeskommunen myndighet til å tildele og inndra drosjeløyver i de tilfeller hvor løyvehaveren har sin forretningsadresse i fylket. Spørsmål knyttet til hvilke konkrete oppgaver, omfanget av oppgavene og hvordan disse skal eller bør organiseres, må følgelig først og fremst utledes av en konkret tolkning av den enkelte lovtekst. Det aktuelle lovverk inneholder i varierende grad detaljerte bestemmelser. Tolkningen må derfor i mange tilfeller basere seg på faglige standarder, forvaltningspraksis, rettspraksis, sentrale styringssignaler og konkrete tilsynsrapporter mm. 16

19 I tillegg vil fylkeskommunen som en del av offentlig forvaltning være underlagt offentligrettslige lover og regler med tilhørende forskrifter som stiller krav til organisering av den fylkeskommunale virksomhet som sådan, og privatrettslige lover med tilhørende forskrifter som fylkeskommunen ved utførelsen av oppgavene må forholde seg til. Blant disse kan nevnes: Valgloven Kommuneloven Forvaltningsloven Offentlighetsloven Personvernloven Lov om offentlige anskaffelser Arkivloven Merverdiavgiftsloven Lov om kompensasjon av merverdiavgift Arbeidsmiljøloven Bokførings- og regnskapslovgivningen Helsepersonelloven Den fylkeskommunale autonomi har tradisjonelt vært negativt avgrenset, slik at en i utgangspunktet står fritt til å påta seg enhver oppgave en finner hensiktsmessig. Rettslig sett er det følgelig ikke noe til hinder for at en kommune kan engasjere seg i alminnelig næringsvirksomhet. Heller ikke er det noe i veien for at en fylkeskommune kan tilby sine innbyggere andre tjenester enn det som er pålagt ved lov. Fylkeskommunens frihet til faktisk å ta på seg slike oppgaver vil i tillegg til politiske vurderinger bestemmes av fylkeskommunens økonomi. Formålet med å ta på seg slike oppgaver, vil ofte være å høyne velferdsnivået, sikre arbeidsplasser, eller å disponere økonomiske midler på en måte som gir best mulig avkastning for fremtidige oppgaver. At behovene vil forandre seg over tid, kan også påvirke slike beslutninger. En ytre grense for fylkeskommunens disposisjonsfrihet ligger i kravet til en forsvarlig forvaltning av fellesskapets ressurser. Den alminnelige forvaltningsrettslige lære om myndighetsmisbruk (usaklig forskjellsbehandling, utenforliggende hensyn) vil også kunne sette grenser for friheten til å påta seg oppgaver. I tillegg til oppgaver pålagt ved lov vil fylkeskommunen kunne ha påtatt seg forpliktelser gjennom juridisk bindende avtaler. Fylkesrådmannens vurderinger Fylkesrådmannens vurdering er at lovverket generelt gir fylkeskommunen stor grad av frihet til å utforme viktige deler av det lovpålagte tjenestetilbudet, herunder: Organisering av tjenestetilbudet Antall tjenestesteder og lokaliseringen av disse Omfang og kvalitet i et «faglig forsvarlig» tjenestetilbud 17

20 Fylkesrådmannen vil presisere at selv om oppgaver er lovpålagte, sier loven som regel ikke noe om hvordan dimensjoneringen av oppgaven skal være. Det er selvsagt også muligheter for innsparinger og kutt i oppgaver som er lovpålagte. Dimensjoneringen av de lovpålagte oppgavene er et politisk valg som gjøres av fylkeskommunen. Fylkeskommunens lovpålagte oppgaver kan også vurderes i henhold til struktur. Dette er et valg mellom hvorvidt det er mest hensiktsmessig å gi et tilbud i sentraliserte enheter eller om tilbudet bør gis gjennom en desentralisert struktur. Stigende lånegjeld er en generell utviklingstrend i kommunesektoren. I praksis innebærer økte kapitalkostnader at investeringer prioriteres høyere enn det som tradisjonelt har vært tilfelle. Dette vil måtte skje på bekostning av innholdet i tjenestetilbudet. For å gjenopprette ubalanser mellom driftsinntekter og driftsutgifter når det økonomiske handlingsrommet i drift reduseres, kreves først og fremst at tjenestestandard tilpasses fylkeskommunens finansielle forutsetninger. Det er neppe realistisk å tro at reduksjoner i nivået av ikke-lovpålagte oppgaver kan gi vesentlige bidrag til salderingen av fremtidige driftsbudsjett. For å løse utfordringene i forhold til fremtidig budsjettbehandling og saldering anser fylkesrådmannen det som viktig å gjøre vurderinger av volum og dimensjonering i både det lovpålagte og ikke-lovpålagte tilbudet på et tidlig nok stadium. Dette for å sikre et handlingsrom for å gjøre kontrollerte justeringer i tilbudet. Konklusjon Den vedlagte oversikten kan i liten grad brukes direkte som underlag for en «enklere» saldering av budsjettet. I så fall måtte det vært laget en mer spesifikk opplisting av de ikke-lovpålagte oppgaver som Rogaland fylkeskommune utfører, samt eventuelt en oversikt over lovpålagte oppgaver hvor det er mulig å dimensjonere tilbudet annerledes. For hver enkelt oppgave måtte man i tillegg ha oppgitt regnskapstall for siste regnskapsår, budsjettall for inneværende år, alternativkostnad for fylkeskommunen dersom en avvikling av oppgaven ville ha ført til at kostnader oppstod et annet sted i organisasjonen, samt netto innsparingspotensial. Den foretatte kartlegging gir imidlertid en nyttig oversikt over hjemmelsgrunnlaget for den fylkeskommunale virksomhet og kan således bidra til et bedre beslutningsgrunnlag for den videre budsjettprosess i folkevalgte organer. Dokumentasjonen kan også brukes som grunnlag for å avgrense og definere bestemte problemstillinger og områder som ønskes nærmere belyst ved senere rulleringer av økonomiplanen. 18