Legitimitet gjennom prestasjon?

Transkript

1 Legitimitet gjennom prestasjon? Legitimitet gjennom prestasjon? Annelin Gustavsen, Jon Pierre och Asbjørn Røiseland E nhver offentlig myndighet trenger i lengden å være legitim. Legitimitet uttrykker den dypereliggende tilliten som borgere har til politikere og offentlige institusjoner, og det finnes ulike teorier om hva som skaper denne tilliten. Demokrati i betydningen valg av representanter og regler for beslutningstaking framstår likevel som dominerende legitimitetskilder i vår del av verden. Ifølge dette perspektivet er et styresett legitimt i kraft av at politikere er valgt gjennom demokratiske valg, og at de følger skrevne og uskrevne regler i utøvelsen av sine embeter. Men de skandinaviske makt- og demokratiutredningene, som på bred front har evaluert demokratiet i de tre landene, argumenterer alle med at vår tids demokrati står overfor store utfordringer (Goul Andersen 2006; Amnå 2006; Selle og Østerud 2006). Over tid har det vært et jevnt og fallende medlemstall i politiske partier, og valgdeltakelsen viser en langsiktig nedadgående trend (selv om eksempelvis den svenske valgdeltakelsen økte i 2006 og 2010). Opptøyer i flere europeiske byer i kjølvannet av finanskrisen vitner dessuten om at legitimitet gjennom representativt demokrati ikke er noe som kan tas for gitt uten videre. I den teoretiske litteraturen blir det tidvis argumentert for at legitimiteten til vestlige politiske systemer er i endring. Spesielt hevdes det at politiske systemer henter stadig mindre av sin legitimitet gjennom representativt demokrati (input), og stadig mer gjennom offentlige myndigheters prestasjoner i form av problemløsning og tjenesteproduksjon (output). Ikke minst har utviklingen innen EU vært et omdreiningspunkt for denne diskusjonen. Men diskusjonen har også relevans for nasjonale og lokale myndigheter og demokratier. Et eksempel er kompleksiteten i moderne samfunn, og lokale myndigheters institusjonelle respons i form av blant annet partnerskap og nettverk. Slike styringsformer kan være effektive gjennom å koble sammen ulike ressurser, men de medfører samtidig en svekket kobling mellom stemmeseddel og samfunnsutvikling. For borgerne blir det mer usikkert om valgresultatet betyr noe fra eller til. Tilsvarende har også NPM-reformer bidratt til at mer av tjenesteproduksjonen foregår i autonome organisasjonsenheter, og valgte politikere er i mindre grad involverte med den operative tjenesteproduksjonen, og har i større grad trådt inn i en rolle som strategiske ledere. Mot denne bakgrunnen diskuterer den internasjonale teoretiske litteraturen om kilden til legitimitet forflyttes fra prosedyrer eller input (valg, beslutningsprosesser) til prestasjoner eller output (offentlig problemløsning og service) (Denters og Klok 2003; Haus m.fl. 2004; Peters 2010; Rothstein 2009; Crozier 2010). Hvis det skjer Gustavsen, A, Pierre, J & Røiseland, A (2013) Legitimitet gjennom prestasjon? i Lennart Weibull, Henrik Oscarsson & Annika Bergström (red) Vägskäl. Göteborgs universitet: SOM-institutet. 1

2 Annelin Gustavsen, Jon Pierre och Asbjørn Røiseland en slik forflytning, så betyr det i praksis at borgerne verdsetter lokale myndigheter (dvs. tillegger dem legitimitet) ikke så mye fordi de er demokratisk valgt, men i større grad basert på kvaliteten i tjenesteproduksjon og evnen til problemløsning i offentlig regi. På dette området er imidlertid teoretiske betraktninger mer utbredt enn empiriske studier, og det er derfor stort behov for å teste disse antakelsene empirisk. At den empiriske forskningen ikke er på høyde med den teoretiske kan skyldes metodiske utfordringer. Legitimitet er et teoretisk begrep som er vanskelig å operasjonalisere og måle. Selv om det er mulig å komme fram til en bestemt og felles teoretisk definisjon av legitimitet, er det langt fram mot empiriske analyser av det samme fenomenet. I den påfølgende teksten skal vi først fylle begrepet legitimitet med et presist innhold. I artikkelens empiriske del kommer vi til å bruke ulike aktørgruppers oppfatninger om ulike typer påvirkningsformer som proxy-variabler for legitimitet. Vi ønsker å måle slike oppfatninger om deltakelse, og derigjennom oppfatninger om legitimitet, blant borgere og politiske og administrative ledere i Norge og Sverige. Til grunn for artikkelen ligger følgende to empiriske problemstillinger: 1. Hvordan vurderer ulike aktørgrupper (ledere versus borgere) i Norge og Sverige muligheten borgerne har til å påvirke kommunale tjenester? 2. Finnes det systematiske forskjeller i vurderinger av påvirkningsformer mellom ulike policy-områder? Her vil vi knytte analysen til eldreomsorg versus bygg- og planleggingsspørsmål, som et uttrykk for henholdsvis tjenesteproduksjon versus myndighetsutøvelse (jmf. nærmere diskusjon nedenfor). Analysen viser at ledere og borgere har ulike vurderinger av påvirkningsmuligheter, og at det også er betydelige forskjeller mellom de to nevnte policy-områdene. Med utgangspunkt i at vi tolker påvirkningsmuligheter som proxy-variabler for legitimitet, innebærer dette at ledere og borgere har ulike forståelser av legitimitet, og at legitimitetskildene også varierer med policyområde. Implikasjonene av dette kommer vi tilbake til i konklusjons-kapitlet. Demokratiske utviklingstrekk og implikasjoner for legitimitet Den tradisjonelle modellen for representativt demokrati blir i dag utfordret gjennom endringer i både organisasjonsstruktur, lederroller og arbeidsmetoder innenfor offentlig sektor. Flernivåstyring, outsourcing, økt bruk av private og interkommunale selskaper som leverer kommunale tjenester, samt samstyringsformer som nettverk og partnerskap svekker den direkte politiske kontrollen med tjenesteproduksjonen, noe som i sin tur svekker forbindelsen mellom borgernes stemme ved valg og den politikken offentlige myndigheter faktisk fører. På denne måten utfordres folkevalgte politikere av institusjoner på output-siden (Crozier 2010), og politikere representerer ikke nødvendigvis det utbestridte sentrum for politikkutforming, som er noe av grunntesen i det representative demokratiet (Sørensen 2002). Flere av disse endringene er godt dokumenterte. I de skandinaviske landene har de nasjonale Makt- og demokratiutredningene argumentert for at slike endringer 2

3 Legitimitet gjennom prestasjon? utgjør trusler overfor den konvensjonelle formen for demokrati (Goul Andersen 2006; Amnå 2006; Selle og Østerud 2006; Rothstein 2009). I den norske maktutredningen, som var den mest pessimistiske av de tre, hevdet forskerne at the parliamentary chain of government is weakened in every link; parties and elections are less mobilizing; minority governments imply that the connection between election results and policy formation is broken; and elected assemblies have been suffering a notable loss of domain (Selle og Østerud 2006:25). På bakgrunn av slike betraktninger er det all grunn til å spørre hvilken betydning dette har for legitimiteten til det politiske systemet. Endringene kan være et uttrykk for at legitimiteten som sådan er nedadgående, men vi kan også tenke oss at observasjonene i den norske maktutredningen snarere er uttrykk for at andre kilder til legitimitet enn representativt demokrati er i ferd med å få økt betydning. Utover at slike endringer diskuteres i litteraturen om legitimitet, som vi kommer tilbake til i neste avsnitt, så kan en slik antakelse også støtte seg på studier av offentlig opinion. Her hevdes det blant annet at politiske og sosiale endringer har ført til at borgerne i økende grad artikulerer sine forventninger til styresmaktene, og at det har oppstått et behov for nye deltakelsesformer. Dalton (1999) hevder at siden offentlige myndigheter ikke lengre er i stand til å imøtekomme borgernes strengere krav til det demokratiske systemet, så tenderer de til å kreve en mer direkte og deltakende form for demokrati. Ingleharts (1977, 1997) velkjente tese om den post-materialistiske verdirevolusjonen hevder likedan at økende sosial, økonomisk og politisk sikkerhet har gjort at borgere evaluerer politikk og politikere ut fra en høyere standard, noe som har ført til økt mistillit til konvensjonelle styreformer og politikere. Ingen av disse forskerne hevder imidlertid at borgerne ikke lenger støtter demokratiske verdier. Inglehart hevder eksempelvis at den økende kognitive mobiliseringen blant borgere har ført til at det har blitt større fokus på demokrati. Dette er relevant for diskusjonen av kilder til legitimitet, fordi høyere borgerkrav overfor det politiske systemet også kan bety at oppfatninger om kilder til legitimitet endres, og at eventuelle krav om alternative deltakelsesformer også har effekt på holdninger til legitimitet. Nærmere om legitimitet I den teoretiske forskningslitteraturen finnes det forskjellige definisjoner på legitimitet, og ulike oppfatninger av kilder til legitimitet. Gilley definerer legitimitet som en anerkjennelse av offentlige myndigheter basert på moralske eller normative prinsipper (2006: 502). Legitimitet innebærer, ifølge dette resonnementet, at borgere aksepterer avgjørelser og handlinger i regi av offentlige myndigheter også i de tilfellene der disse handlingene går på tvers av deres individuelle preferanser. Dette betyr at legitimitet representerer en dypere forpliktelse enn den som kommer til uttrykk gjennom politisk oppslutning og de valg borgere fatter på valgdagen. Den omfattende litteraturen om legitimitet kan for enkelhets skyld komprimeres til et sett av skoler som har ulike forståelser av hvilke prosesser og kilder som skaper 3

4 Annelin Gustavsen, Jon Pierre och Asbjørn Røiseland legitimitet (Gilley 2009). Først har vi den partikularistiske skolen, som legger vekt på at kilder til legitimitet ikke er universelle, og dermed kan variere i tid og rom. Dette innebærer at det ikke vil være mulig å generalisere om legitimitet, og ethvert system må forstås på sine egne premisser. De resterende fire skolene deler en oppfatning om at universelle kilder til legitimitet finnes, men skolene har ulike syn på hva disse kildene består av. Tilhengere av den sosiologiske skolen mener at det er sosiale og kulturelle karakteristikker hos enkeltindivider som skaper positive holdninger til offentlige myndigheter. Slike karakteristikker kan være religion eller sosial kapital, men de kan også være relaterte til andre personlige trekk enn demografiske, som for eksempel politisk interesse og deltakelse. Innenfor den utviklingsorienterte skolen ser man på legitimitet som en effekt av myndighetenes evne til å generere materiell velstand i samfunnet. Tilhengere av et slikt syn vil hevde at legitimitet varierer med økonomiske konjunkturer, og at stater står overfor større legitimitetsutfordringer i dårlige enn i gode tider. Videre finnes en demokratisk skole, som utgjør et dominerende perspektiv innenfor statsvitenskapen. Talspersoner for denne skolen vil hevde at det viktigste kriteriet for at en stat skal være legitim er at den sikrer individuelle sivile, politiske og sosiale rettigheter, som for eksempel organisasjonsfrihet, ytringsfrihet, stemmerett og et representativt system. Til slutt kan vi tale om en byråkratisk skole, hvor egenskaper ved byråkratiet, f.eks. likebehandling og forutsigbarhet, er ansett som kildene til legitimitet. Denne formen for legitimitet er ikke minst kjent gjennom Max Webers teori om legal-rasjonell autoritet og byråkrati. De fem skolene forholder seg ulikt til den distinksjonen vi innførte innledningsvis; mellom prosedyre- og prestasjonsrelatert legitimitet. Mens den demokratiske og sosiologiske skolen primært kan knyttes til prosedyrer, er den utviklingsorienterte og byråkratiske skolen tilsvarende mer knyttet til prestasjon. I den videre analysen vil vi legge denne enkle todelingen til grunn. Variabler og hypoteser Å måle legitimitet empirisk er svært krevende. Utgangspunktet for den påfølgende analysen er en antakelse om at ulike aktørers vurderinger av påvirkningskanaler henger sammen med deres oppfatninger av legitimitet. Vi antar med andre ord at påvirkningskanaler kan fungere som proxy-variabler for legitimitet, og at det abstrakte fenomenet legitimitet kan måles gjennom å måle aktørers erfaringer med og forestillinger om demokratiske deltakelsesformer. En slik antakelse kan opplagt problematiseres. Det kan for eksempel reises spørsmål ved om påvirkningskanaler egentlig sier så mye om legitimiteten til systemet i sin helhet. Legitimitet er og vil forbli et abstrakt og teoretisk begrep. Det er liten grunn til å tro at det finnes et perfekt empirisk mål for den teoretiske egenskapen vi er interessert i. Derfor kan også vår metode kritiseres. De omtalte proxy-variablene er imidlertid ikke valgt helt tilfeldig. Innenfor rammen av de demokratiske systemer 4

5 Legitimitet gjennom prestasjon? og tradisjoner som finnes i vår del av verden, finner vi det rimelig å anta at å kunne påvirke en offentlig tjeneste og den myndighet som leverer tjenesten er en forutsetning for legitimitet. Borgerne ville neppe slutte opp om offentlige institusjoner og deres ledere med mindre de trodde at offentlige institusjoner lot seg påvirke. Om borgerne faktisk bruker påvirkningskanalene er en annen sak, men i denne sammenhengen er vi først og fremst ute etter forestillingene om deltakelse. I det følgende vil vi skille mellom to typer påvirkningsformer, avhengig av om de relaterer seg til prosedyresiden eller prestasjonssiden. Påvirkningsformer som kan knyttes til prosedyresiden av det politiske systemet representerer tradisjonelle demokratiske kanaler. Disse omfatter handlinger som å stemme ved valg, kontakte kommunepolitikere, forsøke å påvirke ved å kontakte media, delta i demonstrasjoner, eller skrive innlegg i aviser eller på internett. I forhold til Hirschmanns velkjente distinksjon tilsvarer disse kanalene voice (Hirschman 1970). Prestasjonsrelaterte påvirkningsformer vil derimot handle om å rette deltakelsen mot den kommunale tjenesteproduksjonen. Dette kan handle om å kontakte kommunale tjenestepersoner (byråkrater), kontakte personer som arbeider i den aktuelle tjenesten, eller å velge mellom tjenestealternativ. Sammenholdt mot Hirschmans typologi vil slike påvirkningsformer til en viss grad uttrykke voice, men det er også et element av exit i den sistnevnte påvirkningsformen siden en borger kan velge å bytte ut en tjeneste som hun ikke er fornøyd med. Disse påvirkningsformene har også den fellesnevneren at de henvender seg til implementeringsprosessen, altså prosessene der politiske beslutninger blir konvertert til konkrete tjenester og offentlige tiltak. Hvis vi antar at det har skjedd en endring i kildene til legitimitet, så vil det være naturlig å forvente at de sistnevnte påvirkningsformene, som er relatert til prestasjon, vil bli ansett som viktigere enn påvirkningsformene som er relatert til prosedyresiden. I tråd med dette antar vi derfor at: H1: Påvirkningsformer som er knyttet til prestasjonssiden av det politiske systemet (velge tjeneste, kontakte tjenestepersoner etc.) vil bli lagt mer vekt på enn påvirkningsformer som er knyttet til prosedyresiden av systemet (stemme ved valg, kontakte politiker etc.) Neste hypotese baserer vi på en antakelse som blant annet ble fremmet i de skandinaviske maktutredningene, som hevder at nye styringsformer som nettverk og økt grad av outsourcing av tjenester har økt avstanden mellom valgresultat og utforming og implementering av politikk. Vi antar at hvis denne antakelsen stemmer, så vil effekten variere på tvers av policy-områder siden omfanget av slike styringsformer varierer mellom ulike tjenester. I denne studien skiller vi mellom eldreomsorg og bygg-og planleggingsspørsmål. I de nordiske velferdsstatene er eldreomsorg et offentlig og kommunalt ansvar. Selv om dette policyområdet har vært gjenstand for outsourcing og privatisering de siste årene, er omfanget av NPM i Norge og Sverige mer beskjedent enn i mange andre europeiske land (Christensen og Lægreid 2001). Spesielt Norge har vært sett på som en nølende reformator, men også i Sverige hersker en tradisjonell oppfatning om at lokalpolitikeres hovedansvar er å sikre kommunale velferdstjenester, herunder 5

6 Annelin Gustavsen, Jon Pierre och Asbjørn Røiseland eldreomsorg. Et uttrykk for dette er at velferdspolitikk gjerne er den viktigste saken i valgkamper. Bygg-og planleggingsspørsmål er, på den andre siden, i langt mindre grad kontrollert av offentlige myndigheter. Planlegging tar mer form av institusjonalisert forhandling mellom offentlige myndigheter og private aktører. Derfor er ikke bygg- og planleggingsspørsmål i samme grad under offentlige myndigheters fulle kontroll. Denne forskjellen antar vi har relevans for vurderinger av påvirkningskanaler, og derigjennom oppfatninger om legitimitet. Jo mer et policyområde er kontrollert av folkevalgte politikere, jo mer sannsynlig vil det være at aktører tror de kan påvirke policyområdet gjennom påvirkningsformer som er knyttet til prosedyresiden av det politiske systemet. Denne antakelsen representerer dermed en modifikasjon av hypotese nummer 1, der vi antok at aktørene generelt har høyere tiltro til påvirkningskanaler knyttet til prestasjonssiden. Selv om vi holder fast ved denne antakelsen, antar vi at den er sterkest i tilknytning til bygg- og planleggingsspørsmål. Da får vi følgende hypotese: H2: Troen på at borgere vil kunne påvirke gjennom kanaler knyttet til prosedyresiden vil være større i tilknytning til eldreomsorg enn i tilknytning til bygg-og planleggingsspørsmål. Den påfølgende analysen favner om både ledere og borgere. Det er gode teoretiske holdepunkter for å anta at dersom det skjer endringer i kommunenes legitimitetsgrunnlag, så er dette i så fall noe som vil komme til uttrykk først blant borgere og deretter blant ledere. Tidligere studier har vist at politiske og administrative eliter har tendenser til å være ideologisk forpliktet til tradisjonelle demokratiske institusjoner og normer i større grad enn borgere, også fordi de er mer sosialiserte innenfor demokratiske normer enn borgere (se blant annet Peffley og Rohrschneider 2007). Klingemann (1999) hevder også at borgere i økende grad uttrykker kritiske holdninger til hvordan demokratiske prinsipper implementeres, selv om de støtter prinsippene i utgangspunktet. En studie av Baldersheim m. fl. (2011) viser dessuten at borgere i norske kommuner anser seg selv som brukere av lokale tjenester i større grad enn de anser seg selv som borgere. Vi legger disse funnene til grunn når vi formulerer vår tredje hypotese: H3: Folkevalgte politikere og administrative ledere vil være mer positive enn borgere til påvirkningsformer som henvender seg til prosedyresiden. Data og analyse Datasettet i denne artikkelen er basert på to surveyer blant kommunale politiske og administrative ledere, en i Norge og en i Sverige, og tilsvarende borgersurveyer i Norge og Sverige. Ledersurveyene (i form av websurveyer) ble sendt ut på våren 2012 til seks kommunale ledere i samtlige norske og svenske kommuner, inkludert ordførere og vara-ordførere. 1 Ledersurveyene ble gjennomført i regi av forskere ved Universitetet i Nordland og Nordlandsforskning. Borgersurveyen i Norge ble gjennomført våren 2012 av Responsanalyse på oppdrag av Universitetet i Nordland 2, og 6

7 Legitimitet gjennom prestasjon? borgersurveyen i Sverige ble gjennomført av SOM-instituttet i Gøteborg som del av den nasjonale SOM-undersøkelsen i Vi stilte identiske spørsmål i henholdsvis leder- og borgersurveyen for å kunne sammenligne mellom aktører og land. I de følgende to tabellene viser vi gjennomsnittsverdiene på spørsmålene om hvordan respondentene vurderer borgeres muligheter til å påvirke henholdsvis eldreomsorg og bygg-og planleggingsspørsmål via et sett spesifiserte påvirkningsformer. Tabell 1 Holdninger til hvorvidt eldreomsorgen kan påvirkes gjennom et sett med spesifiserte påvirkningsformer, (Gjennomsnittsverdier, standardavvik i parentes) 3 Ledere 1 Borgere Norge Sverige Norge 2 Sverige 3 Prosedyre-relaterte Stemme ved lokalvalg 3.81 (0.85) 3.90 (0.94) 2.96 (1.08) 2.79 (1.02) påvirkningsformer Kontakte en kommunepolitiker 4.01 (0.73) 4.14 (0.72) 2.78 (1.05) 2.60 (1.04) Kontakte media 3.72 (0.88) 3.61 (0.98) 3.51 (1.05) 3.29 (1.03) Delta i en demonstrasjon, skrive innlegg 3.19 (1.00) 3.25 (1.05) 2.65 (1.08) 2.66 (1.03) Gjennomsnitt Prestasjons-relaterte Velge tjeneste 3.15 (0.98) 3.01 (1.35) 3.08 (1.07) 3.18 (1.05) påvirkningsformer Kontakte en kommunal tjenesteperson 3.68 (0.86) 3.93 (0.85) 3.12 (1.05) 2.85 (1.07) Kontakte personer som jobber i eldreomsorgen 3.42 (1.02) 3.78 (0.98) 3.07 (1.07) 3.10 (1.08) Gjennomsnitt N (lavest) Kommentar: Ordlyden i den svenske borgersurveyen var Föreställ dig at du eller någon närstående behöver äldreomsorg. Hur bedömar du dina möjligheter att påverka äldreomsorgen genom följande handlingar? Alternativer a) Rösta i kommunval, b) Ta personlig kontakt med kommunpolitiker, c) Ta personlig kontakt med kommunens tjänstemän, d) Kontakta personer som arbetar inom äldreomsorgen, e) Kontakta medier, f) Delta i demonstrationer eller skriva inlägg på internet, og g) Välja utförare av äldrevård. Svarsternativer: Mycket goda, ganska goda, varken goda eller dålige, ganska dåliga, mycket dåliga, ingen uppfattning. Den norske borgersurveyen inneholdt samme spørsmål formulert på norsk. Kilder: 1) Egne surveyer, 2) Undersøkelse gjennomført av Responsanalyse, 3) Den nasjonale SOM-undersøkelsen, 2012 Tabellen viser at ledere har gjennomgående større tro på at borgere kan påvirke eldreomsorgen enn borgere har selv. Samtidig ser vi at svenske ledere gjennomgående er mest positive; de er mer positive enn norske ledere, mens norske borgere gjennomgående er mer positive enn svenske borgere når det gjelder mulighet til 7

8 Annelin Gustavsen, Jon Pierre och Asbjørn Røiseland å påvirke. Både norske og svenske ledere legger større vekt på påvirkningsformer som er relaterte til prosedyresiden, mens norske og svenske borgere derimot legger større vekt på påvirkningsformer som er knyttet til prestasjonssiden enn til prosedyresiden. Den påvirkningsmetoden som ledere i begge land vurderer som viktigst er å kontakte en kommunepolitiker, mens både norske og svenske borgere har størst tro på at de kan påvirke gjennom å kontakte media. En t-test som tester forskjellene på gjennomsnittsverdiene mellom henholdsvis norske og svenske ledere og norske og svenske borgere viser at forskjellene mellom land er signifikante. Med andre ord kan vi påstå at disse ulikhetene ikke har oppstått på grunn av tilfeldigheter i utvalget. I neste tabell skal vi se på en tilsvarende analyse når det gjelder bygg- og planleggingsspørsmål. Tabell 2 Holdninger til hvorvidt borgere kan påvirke bygg- og planleggingsspørsmål gjennom et sett med spesifiserte påvirkningsformer, (Gjennomsnittsverdier, standardavvik i parentes) 4 Ledere 1 Borgere Norge Sverige Norge 2 Sverige 3 Prosedyre-relaterte Stemme ved lokalvalg 3.58 (0.93) 3.62 (1.12) 2.54 (1.18) 2.30 (1.10) påvirkningsformer Kontakte en kommunepolitiker 4.00 (0.72) 3.99 (0.80) 2.81 (1.12) 2.42 (1.03) Kontakte media 3.45 (0.92) 2.40 (1.08) 3.50 (1.01) 3.15 (1.07) Delta i en demonstrasjon, skrive innlegg 2.99 (1.04) 3.12 (1.16) 2.80 (1.13) 2.66 (1.11) Gjennomsnitt Prestasjons-relaterte True med å flytte 3.15 (0.98) 3.01 (1.35) 3.08 (1.07) 3.18 (1.05) påvirkningsformer fra kommunen 2.26 (1.10) 2.26 (1.19) 2.61 (1.40) 2.35 (1.35) Kontakte en kommunal tjenesteperson 3.61 (0.81) 3.73 (0.91) 2.76 (1.09) 2.51 (1.06) Kontakte personer som jobber i bygg og planlegging 3.63 (0.83) 3.72 (0.95) 2.77 (1.10) 2.49 (1.08) Gjennomsnitt N (lavest) Kommentar: Ordlyden i den svenske borgersurveyen var Föreställ dig att du berörs av ett byggprojekt som planeras i din kommun och som får negativa konsekvenser för dig. Hur bedömer du dina möjligheter att påverka byggprojekt genom följande handlingar? Alternativer: a) Rösta i kommunval, b) Ta personlig kontakt med kommunpolitiker, c) Ta personlig kontakt med kommunens tjänstemän, d) Kontakta personer som arbetar inom äldreomsorgen, e) Kontakta medier, f) Delta i demonstrationer eller skriva inlägg på internet, og g) Flytta från kommunen. Svarsalternativer: Mycket goda, ganska goda, varken goda eller dålige, ganska dåliga, mycket dåliga, ingen uppfattning. Den norske borgersurveyen inneholdt samme spørsmål formulert på norsk. Kilder: 1) Egne surveyer 2) Undersøkelse gjennomført av Responsanalyse 3) Den nasjonale SOM-undersøkelsen. 8

9 Legitimitet gjennom prestasjon? Vi ser at respondentenes holdninger til påvirkningsformer overfor bygg- og planleggingsspørsmål er noe annerledes enn det som kom til uttrykk i forrige tabell. Først ser vi at ledere er mer positive til at borgere kan påvirke bygg- og planleggingsspørsmål enn borgerne er selv, som også var tilfelle for eldreomsorg. Videre viser tabellen at ledere i begge land rangerer borgeres muligheter til å påvirke gjennom påvirkningsformer knyttet til prosedyrer høyere enn påvirkningsformer rettet mot prestasjonssiden. Dette var også tilfellet for eldreomsorg. Svenske ledere er mer positive enn sine norske kolleger når det gjelder påvirkningsformer som retter seg mot prestasjonssiden, mens bildet er motsatt når det gjelder den andre gruppen påvirkningsformer; her er norske ledere mest positive. For borgere er hovedinntrykket at de legger størst vekt på påvirkningsformer som refererer til prosedyresiden, noe som er motsatt av det som var tilfelle for eldreomsorg. Norske borgere er også mer positive enn svenske borgere til at de kan påvirke politikken, uansett påvirkningsform. Den påvirkningsmetoden som både norske og svenske ledere er mest positive til er å kontakte en kommunepolitiker, mens borgerne i begge land har mest tro på at de kan påvirke ved å kontakte media, som også var tilfelle for eldreomsorg. T-tester viser at forskjellen mellom Norge og Sverige er signifikant når det gjelder borgerne, men ikke for ledere. Konklusjon Sett under ett gir analysen ikke entydig støtte til våre teoretiske forventninger. Vår første hypotese tok utgangspunkt i en generell og utbredt antakelse om at det har skjedd et skifte i legitimitetsgrunnlaget fra input til output. Mangel på tidsseriedata gjør at vi ikke kan teste denne antakelsen empirisk, så hypotesen var formulert som en påstand om at påvirkningskanaler knyttet til prestasjonssiden var viktigere enn påvirkningskanaler knyttet til prosedyrer. Denne hypotesen kan vi imidlertid, med ett unntak, avkrefte. Analysen viser at politiske og administrative ledere har gjennomgående størst tro på at borgere kan påvirke via prosedyresiden av det politiske systemet. Når det gjelder borgerne er det en viktig forskjell mellom de to policyområdene. For bygg- og planleggingsspørsmål har borgerne samme oppfatning som lederne, men når det gjelder eldreomsorg er det påvirkningskanaler relatert til prestasjonssiden som anses som aller viktigst. Dette innebærer dermed at vi ikke kan avkrefte hypotesen fullstendig. Dette antyder videre at det er forskjeller mellom ulike policyområder, og at dataene gir delvis støtte for hypotese nummer to. I denne hypotesen antok vi at innenfor eldreomsorg ville påvirkningskanaler knyttet til prosedyresiden være viktigere enn de ville være i tilknytning til bygg- og planleggingsspørsmål. Analysen viser imidlertid at forskjellen mellom de to policyområdene ikke er like enkel som hypotesen. Ledernes vurdering av borgernes påvirkningskanaler følger stort sett våre teoretiske forventninger, mens bildet er mer sammensatt blant borgerne. Når det gjelder eldreomsorg er kontakt med media ansett for å være en svært viktig kanal i begge land. Men nesten like viktig er å kunne velge tjeneste eller å kontakte en tjenestemann. 9

10 Annelin Gustavsen, Jon Pierre och Asbjørn Røiseland Innenfor bygg- og planleggingsspørsmål er bildet noe klarere, men motsatt av hva vi antok. Her er det påvirkningskanalene som refererer til prosedyrer som slår sterkest ut. Ut fra dette kan vi slå fast at det er relevant å skille mellom ulike policyområder når det gjelder påvirkningskanaler, og derigjennom legitimitet, men at forskjellene er mer kompliserte enn vi antok på forhånd. Den tredje og siste hypotesen, der utgangspunktet var at eventuelle endringer i legitimitet kommer raskere til uttrykk blant borgere enn blant ledere, finner delvis støtte i den empiriske analysen. Sett i forhold til borgerne har ledere større tro på påvirkning gjennom kanaler som refererer til prosedyrer. I den grad vi kan spore en overgang fra prosedyrer til prestasjon når det gjelder legitimitet, så kommer dette først og fremst til uttrykk blant borgerne, og ikke lederne. Men tendensen er bare moderat, og gir få holdepunkter for å hevde at det har skjedd en dramatisk endring i legitimitetsgrunnlaget. En slik observasjon er noe overraskende sett i lys av forvaltningspolitiske reformer de siste tiårene, som i stor grad har hatt som siktemål å flytte makt til borgerne gjennom å skape valgmuligheter på output-siden. New Public Management representerer et sett av institusjonelle forandringer som har økt oppmerksomheten mot outputsiden, og skapt institusjonelle forutsetninger for en ny form for politisk deltakelse som ikke faller innenfor rammen av et representativt demokrati (Peters 2011). Hvor fort og med hvilken styrke slike endringer virker inn på borgernes demokratiske forestillinger, deltakelsesmønstre og tillitsrelasjoner er vanskelig å vite, i og med at dette også representerer noe nytt i historisk sammenheng. Per i dag virker det som om deltakelsesformer og valgmuligheter på outputsiden har bred og tverrpolitisk tilslutning, noe som gir grunn til å tro at endringene er kommet for å bli. For forskningens del blir det dermed viktig å følge konsekvensene av disse institusjonelle endringene. Dette handler imidlertid ikke bare om å måle legitimitet over tid, men utfordringene knytter seg ikke minst til å utvikle et bredere spekter av proxy-variabler og empiriske innfallsvinkler til legitimitet. Noter 1 De seks lederne var ordfører/ordförande i kommunstyrelsen, varaordfører/ vice-ordförande i kommunstyrelsen, rådmann/kommunchef, økonomisjef, administrativ leder for eldreomsorg og administrativ sjef for næringspolitikk/ tilväxtpolitik. Invitasjonsbrev med link til websurveyen ble sendt per epost til individuelle epostadresser som prosjektteamet hadde samlet inn på forhånd. Svarprosenten i de to ledersurveyene var hhv. 44% (Norge) og 40% (Sverige). I Norge svarte 50 % av ordførerne/varaordførerne og 38 % av byråkratene, og i Sverige svarte 43 % av ordførerne/varaordførerne og 37 % av byråkratene. 2 Den norske borgersurveyen ble sendt ut som del av en webbasert omnibus som gikk til respondenter, hvorav ca 10% (3014) faktisk responderte. Utvalget er demografisk representativt for den norske befolkningen. 10

11 Legitimitet gjennom prestasjon? 3 Det var også mulighet for å velge ingen oppfatning, men dette alternativet har vi fjernet fra analysen for at gjennomsnittsverdiene skulle være meningsfylte. Blant svenske ledere var andelen som hadde valgt dette alternativet gjennomsnittlig 2,7 prosent, blant norske ledere 3,7 prosent, blant svenske borgere 4,5 prosent og blant norske borgere 11,9 prosent. 4 Det var også mulighet for å velge ingen oppfatning, men dette alternativet har vi fjernet fra analysen for at gjennomsnittsverdiene skulle være meningsfylte. Blant svenske ledere var andelen som hadde valgt dette alternativet mellom gjennomsnittlig 5,3 prosent, blant norske ledere 3,4 prosent, blant norske borgere 10,1 prosent og blant svenske borgere 4,5 prosent. Referanser Amnå, Erik (2006). Playing with fire? Swedish mobilization for participatory democracy, Journal of European Public Policy, 13: Baldersheim, Harald, Per Arnt Pettersen, og Lawrence Rose (2011). Den krevende borgeren, Dokumentasjonsrapport November 2011, University of Oslo, Department of Political Science. Christensen, Tom og P. Lægreid (2001). A transformative perspective on administrative reforms, i T. Christensen and P. Lægreid (red), New Public Management: The transformation of Ideas and Practice. Aldersshot: Ashgate. Crozier, Michael P. (2010). Rethinking Systems: Configurations of Politics and Policy in Contemporary Governance, Administration and Society, 42: Dalton, R. (1999). Political support in advanced industrial democracies, i P. Norris (red), Critical Citizens: Global Support for Democratic Government. Oxford: Oxford University Press. Denters,Bas og P. J. Klok (2003). A new role for Municipal councils in Dutch Local Democracy?, i N. Kersting og A. Vetter (red), Reforming Local Government in Europe. Closing the gap between Democracy and Efficiency. Opladen: Leske + Budrich. Falleth, Eva, og Inger L. Saglie (2011). Democracy or efficiency: contradictory national guidelines in urban planning in Norway, Urban Research & Practice, 4 (1): Gilley, Bruce (2006). The Meaning and Measure of State Legitimacy: Results for 72 Countries, European Journal of Political Research, 45: Gilley, Bruce (2009). The Right to Rule: How States Win and Lose Legitimacy. New York: Columbia University Press. Goul Andersen, Jørgen (2006). Political power and democracy in Denmark: decline of democracy or change in democracy?, Journal of European Public Policy, 13: Haus, Michael; H. Heinelt og M. Steward (red)(2004). Urban Governance and Democracy. Leadership and community involvement. London: Routledge 11

12 Annelin Gustavsen, Jon Pierre och Asbjørn Røiseland Heinelt, Hubert; D. Sweeting og P. Getimis (red)(2006). Legitimacy and urban governance. A Cross-national comparative study. Oxon: Routledge. Hirschman, Albert O. (1970). Exit, Voice, and Loyalty: Responses to decline in firms, organizations and states. Cambridge, MA: Harvard University Press. Inglehart, Ronald (1997). Modernization and Postmodernization: Cultural, Economic, and Political Change in 43 Societies. Princeton: Princeton University Press Inglehart, Ronald (1977). The Silent Revolution: Changing Values and Political Styles among Western Publics. Princeton: Princeton University Press Klingemann, H.P. (1999). Mapping Political Support in the 1990s: A Global Analysis, i P. Norris (red), Critical Citizens: Global Support for Democratic Government. Oxford: Oxford University Press Kumlin, Staffan (2011). Dissatisfied Democrats, Policy Feedback and European Welfare States, i M. Hooghe og S. Zmerli (red), Political Trust: Why Context Matters. Colchester: ECPR Press Peffley, M. og R. Rohrshneider (2007). Elite beliefs and the theory of democratic elitism, i R.J. Dalton og H.P. Klingemann, H.P. (red), Oxford Handbook of Political Behavior. Oxford University Press Peters, B. Guy (2010). Bureaucracy and Democracy, Public Organization Review, 10: Peters, B. Guy (2011): Bureaucracy and Democracy: Towards resultbased legitimacy? in Jean-Michel Eymeri-Douzans and Jon Pierre (eds): Administrative reforms and democratic government. London: Routledge. Rothstein, Bo (2009). Creating political legitimacy: Electoral democracy versus quality of government, American Behavioral Scientist, 53: Scharpf, Fritz W. (1999). Governing in Europe: Effective and democratic?. Oxford: Oxford University Press. Selle, Per og Ø. Østerud (2006), The eroding of representative democracy in Norway, Journal of European Public Policy, 13(4): Strandberg, Urban (2006). Introduction: historical and theoretical perspectives on Scandinavian political systems, Journal of European Public Policy, 13(4): Sørensen, Eva (2002). Politikerne og netværksdemokratiet. København, Jurist og økonomforbundets forlag. Togeby, Lise (2005). Hvorfor den store forskel? Om den danske magtudrednings konklusioner om demokratiets tilstand i Danmark omkring årtusindskiftet, Tidsskrift for Samfunnsforskning 46: Tranvik, Tommy og P. Selle (2003). Farvel til folkestyret? Nasjonalstaten og de nye nettverkene. Oslo: Gyldendal. Vabo, Signy I. og J. Aars (2012). New public management reforms and democratic legitimacy: Notions of democratic legitimacy among West European local councillors, Local Government Studies, ifirst: