Forvaltningsrevisjon av val av kontorlokale for NAV i Lindås kommune - Vurderingar etter innkjøpsregelverket

Transkript

1 Forvaltningsrevisjon av val av kontorlokale for NAV i Lindås kommune - Vurderingar etter innkjøpsregelverket Audit & Advisory September 2010

2 Samandrag Revisjonen har gjennomført ein forvaltningsrevisjon av val av NAV-lokale i Lindås kommune. Føremålet med revisjonen har vore å undersøkje om Lindås kommune har følgt regelverket for offentlege anskaffingar ved val av kontorlokale til NAV Revisjonen finn at val av NAV-lokale ikkje har vorte handsama i samsvar med lov om offentlige anskaffelser. Denne vurderinga er basert på at kommunen ikkje i tilstrekkeleg grad har dokumentert sine vurderingar i høve til regelverket. Manglande dokumentasjon er i seg sjølv eit brot med grunnprinsippa i lova, og inneber vidare at revisjonen ikkje kan stadfeste at inngåinga av leigeavtalen har vorte tilstrekkeleg konkurranseeksponert. Revisjonen finn at forskrift om offentlige anskaffelser ikkje er gjeldande for inngåinga av leigeavtalen. Inngåinga av leigeavtalen er difor ikkje i strid med forskrifta. 2

3 Innhald Samandrag Innleiing Føremål og problemstillingar Metode Revisjonskriterium Lov om offentlige anskaffelser Forskrift om offentlige anskaffelser Data Bakgrunn Etablering av NAV-kontor Lokala i Lindås Prosessen fram til inngåing av kontrakt Kommunen sine førebuingar til NAV-reforma Rammene for etableringsløpet Intensjonsavtale med utleigar Planlegging av lokala og formell prosjektetablering Kontrakt med utleigar Kommunen sine vurderingar i høve til regelverket Vurdering Er inngåinga av kommunen sin avtale med Nordbo i samsvar med lov om offentlige anskaffelser? Er inngåinga av kommunen sin avtale med Nordbo i samsvar med forskrift om offentlege anskaffingar? Høyringssvar frå rådmannen Forslag til tiltak Vedlegg 1 Oversikt over litteratur og sentrale dokument Vedlegg 2 Rådmannen sine kommentarar

4 1. Innleiing Deloitte har gjennomført ein forvaltningsrevisjon av val av kontorlokale for NAV i Lindås kommune. Forvaltningsrevisjonen er gjennomført etter gjeldande standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). 1.1 Føremål og problemstillingar Føremålet med prosjektet har vore å undersøkje om Lindås kommune har følgt regelverket for offentlege anskaffingar ved val av kontorlokale til NAV. Følgjande problemstillingar er undersøkt: 1. Er inngåinga av kommunen sin avtale med Nordbo i samsvar med lov om offentlege anskaffingar? Vart inngåing av leigeavtalen tilstrekkelig konkurranseeksponert? Sikra kommunen likebehandling av ulike tilbydarar i prosessen? Vart grunnprinsippa i lova om gjennomsiktigheit, etterprøvingstilgong og føreseielegheit etterlevd? 2. Er inngåinga av kommunen sin avtale med Nordbo i samsvar med forskrift om offentlege anskaffingar? Er forskrift om offentlege anskaffingar gjeldande for avtalen med Nordbo? Viss forskrifta gjeld; har kommunen gjennomført innkjøpsprosessen i samsvar med krava i forskrifta? 1.2 Metode Datagrunnlaget til rapporten er samla inn ved hjelp av intervju og dokumentanalyse. I dokumentanalysen gjekk revisjonen gjennom kontraktar, korrespondanse og andre dokument knytt til val av NAV-lokale. Oversyn over dokumentasjonen ligg i vedlegg 1. Intervjua, som vart gjennomført i mai og juni 2010, omfatta leiar for NAV-kontoret, einingsleiar for eigedom og fylkesprosjektleiar for etablering av NAV-kontor i Hordaland. Referat frå desse intervjua vart verifisert av intervjupersonane. I tillegg hadde revisjonen kontakt via e-post og telefon med andre som hadde vore involvert i prosessen med oppretting av NAV-kontoret i Lindås for å kaste lys over særlege problemstillingar i samband med prosjektet. Rapporten vart sendt til rådmannen i to omgangar, for verifisering og høyring. Rådmannen sitt høyringssvar knytt til vurderingane i rapporten er lagt som vedlegg 2 til denne rapporten. 4

5 2. Revisjonskriterium 2.1 Lov om offentlige anskaffelser Regelverket om offentlege anskaffingar omfattar alle typar anskaffingar 1, uavhengig av verdien på anskaffinga og om kontrakten gjeld kjøp, leige eller leasing. Dette inneber at oppdragsgivar må følgje dei grunnleggande krava i lov om offentlige anskaffelser. I 1 i lova går det fram at: Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. I omgrepet forretningsmessighet ligg det at oppdragsgjevar til ei kvar tid skal vurdere korleis han kan oppnå eit mest mogleg fordelaktig kjøp. Vidare inneheld omgrepet eit prinsipp om at ein ikkje skal ta utanforliggjande omsyn i prosessen. Kravet til forretningsmessig praksis gjeld gjennom heile prosessen, frå avgjerda om å starte ein innkjøpsprosedyre til tildeling av kontrakt. Regelverket skal sikre at alle potensielle leverandørar har dei same føresetnadane for å oppnå kontraktar med det offentlege. Samtidig skal regelverket medverke til at det offentlege gjennomfører effektive kjøp, og nyttar offentlege midlar på ein økonomisk fornuftig måte. 1 må sjåast i samanheng med dei grunnleggande prinsippa i 5 i same lov som stadfestar at: Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Krav til god forretningsskikk og høg forretningsetisk standard inneber at oppdragsgjevar skal opptre som ein aktsam og profesjonell innkjøpar på alle stadium av innkjøpsprosessen, innanfor ramma av regelverket om offentlige innkjøp. Sakshandsaminga skal vere sakleg, forsvarleg og ikkje vilkårleg. Likebehandling av leverandørane er eit grunnprinsipp. Under heile innkjøpsprosessen må kommunen leggje tilhøva til rette for at flest mogleg av dei potensielle leverandørane får høve til å konkurrere om leveransen på same grunnlag. Leverandørane må difor bli gitt likeverdige føresetnader for å få sitt tilbod valt. Kravet om objektive og ikkje-diskriminerande kriterium skal sikre at alle potensielle leverandørar har same føresetnadar i konkurransen. Det er ikkje lov å handsame leverandørar ulikt, basert på statsborgarskap eller kor ein leverandør er etablert. 1 Med unntak av kontraktar som går inn under EØS-avtalen sin artikkel 123 («våpen, ammunisjon og krigsmateriell i tillegg til andre varer og tjenester som ansees som vesentlige for nasjonens sikkerhet»). 5

6 Eit overordna prinsipp er at offentlege kjøp skal skje på grunnlag av konkurranse, utan omsyn til kva for ein innkjøpsprosedyre som blir nytta. Både ut frå samfunnsøkonomiske og forretningsmessige omsyn, samt forvaltningsrettslege prinsipp om likebehandling, er det ønskeleg at offentlege innkjøp skjer etter konkurranse mellom potensielle leverandørar. Kravet om føreseielegheit inneber at anskaffingsprosessen skal vere føreseieleg for potensielle leverandørar. Oppdragsgivar har plikt til å informere marknaden om korleis anskaffingsprosedyren skal gjennomførast, kva kvalifikasjonskrav som blir stilte, og kva oppdragsgivaren vil leggje vekt på i tildelingsfasen. Krava om «etterprøvbarhet» (etterprøvingstilgong) og gjennomsiktigheit medfører at oppdragsgjevar skal sikre openheit rundt anskaffingsprosessen, og at dei handlingar som blir gjennomført i anskaffingsprosessen kan dokumenterast. Oppdragsgjevar sine vurderingar og avgjerder med vidare bør dokumenterast skriftleg. Omsynet til etterprøvingstilgong skal dessutan sikre at deltakarane i ein konkurranse i ettertid skal ha høve til å forvisse seg om at innkjøpsprosessen har skjedd i samsvar med innkjøpsprosedyrane i regelverket. Dette vil seie at det i størst mogleg grad bør takast referat frå møte, og at alle innstillingar og vurderingar bør ligge føre skriftleg. Ein må kunne gå ut ifrå at ein slik praksis vil kunne førebyggje tvil, ettersom det enkelt kan kontrollerast at prosessen har gått riktig føre seg. 2.2 Forskrift om offentlige anskaffelser Forskrift om offentlige anskaffelser gjeld for bygge- og anleggskontraktar, men den gjeld ikkje kontraktar om «erverv eller leie [ ] av jord, eksisterende bygningar eller fast eigedom». 2 Grunnen til unntaket er fordi anskaffinga som regel er avhengig av geografisk plassering og derfor ikkje har med grenseoverskridande handel å gjere. 3 I forskrifta gjeld unntaket for leige av eksisterande bygningar, ikkje for bygg som skal førast opp seinare, eller som er under oppføring. I mange tilfelle skal utleigar føre opp ein bygning, eller gjere vesentlege byggje- og anleggsarbeid etter at avtalen er inngått. For å avklare om ein slik kontrakt er ein byggje- og anleggskontrakt eller ein leigekontrakt, er det fleire høve som må takast med i vurderinga. I fornyings- og administrasjonsdepartementet sin rettleiar til regelverket om offentlege anskaffingar 4 er det lista opp fleire moment som må vurderast i slike tilfelle: Kor stor innverknad oppdragsgivaren har på byggjearbeida. Viss oppdragsgivaren har stor grad av innverknad på arbeidet, trekkjer det i retning av at det er ein byggje- og anleggskontrakt. Kven som har risikoen for byggjekostnadene, og fordeling av andre typar risiko. Dersom leigesummen er fastsett ut frå stipulerte kostnader og leverandøren må bere ein stor del av risikoen for dei faktiske byggjekostnadene, talar det for at det er ein ordinær leigeavtale. Formålet med bygget. Stor grad av spesialtilpassing til oppdragsgivarens behov kan tale for at det er eit byggje- og anleggsarbeid. Dersom spesialtilpassingane til oppdragsgivarens behov ikkje kan gjerast i eksisterande bygningsmasse og leverandøren må føre opp nybygg, er det eit ekstra moment som dreg i retning av at det er ein byggje og anleggskontrakt. Tida kontrakten gjeld for. Ein kortvarig avtale kan trekkje i retning av at det ligg føre ein leigekontrakt. Ein opsjon for oppdragsgivaren på å kjøpe bygget kan tale for at det er eit byggje- og anleggsarbeid. Dersom leverandøren skal behalde areal i bygget sjølv, og eventuelt leige det ut til andre, tel dette i retning av at det er ein leigekontrakt. For dei kontraktane der forskrifta er gjeldande, er det sett opp eit detaljert sett med krav til gjennomføring av innkjøpa. Dette omfattar generelle krav til alle anskaffingar, samt særskilde prosedyrekrav, avhengig av kva type kontrakt ein har med å gjere, og kva verdi han har. Desse reglane 2 Forskrift om offentlige anskaffelser 1-3 (2) b). 3 Jf. Fornyings- og administrasjonsdepartementet Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar, s Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar, s

7 er nærare beskrive i forskrift om offentlige anskaffelser og departementet sin rettleiar til offentlege anskaffingar. 7

8 3. Data 3.1 Bakgrunn Etablering av NAV-kontor Etableringa av NAV-kontor i Hordaland har vorte koordinert av NAV Hordaland. Stat og kommune har vore likeverdige partar i dette samarbeidet. I samband med opprettinga av kvart NAV-kontor har det vore inngått ein samarbeidsavtale, som mellom anna gir retningslinjer for organisering, leiarmodell og styring, og ein driftsavtale, der kostnadsfordelinga mellom partane er nærare spesifisert. Det har vorte etablert til saman 40 kontor i fylket. Løysingane ein har valt med omsyn til lokale for desse kontora har variert frå kommune til kommune. I nokre tilfelle er det kommunen som eig lokala, og i andre tilfelle er kommunen eller NAV Hordaland leigepart/kontraktsinngåar Lokala i Lindås NAV-lokala i Lindås ligg i dag i fjerde og femte etasje i Kvernhushaugane 2, gnr 188 bnr 388, i Knarvik. Nordbo AS er utleigar av bygget, og Lindås kommune står som leigetakar. Denne bygningen er i det vidare omtalt som Nordbobygget. Lindås kommune har vore leigetakar i Nordbobygget sidan Før Nordbobygget vart påbygd, leigde kommunen første og andre etasje, medan politiet hadde tredje etasje. Sosialetaten låg i andre etasje, og bibliotek, musikkskulen og frivilligsentralen låg på bakkeplanet (slik det også er i dag). 5 Før etableringa av NAV hadde aetat lokale i Knarvik senter, medan trygdekontoret låg i Hauglandbygget. 3.2 Prosessen fram til inngåing av kontrakt Kommunen sine førebuingar til NAV-reforma I samband med NAV-reforma, sette rådmannen hausten 2005 ned ei kommunal arbeidsgruppe som mellom anna hadde som mandat å «vurdera og føreslå eigna lokalitetar for velferdskontoret». 6 Gruppa, som mellom anna bestod av avdelingssjefar for eigedom og sosial, hadde møte utover hausten. Den kommunale arbeidsgruppa kom fram til at det ville vere tenleg å innleie samarbeid med statsetatane (aetat og trygdeetaten) februar 2006 blei det halde eit møte mellom representantar frå kommunen, aetat og for trygdeetaten for å innleie samarbeid «vedkomande lokale og lokalisering». 8 I etterkant av møtet i februar 2006 vart det oppretta ein lokal samarbeidsgruppe mellom sosialtenesta, aetat og trygdekontoret. Denne lokale samarbeidsgruppa sette i gang ein lokal prosess knytt til samanslåinga av etatane. I følgje interne notat frå møte i gruppa i 2006 ønskte gruppa å byggje ut eit offentleg servicekontor i tilknyting til rådhuset. I intervju går det tilsvarande fram at fleire i kommunen såg opprettinga av NAV-kontor som eit høve til å kunne få realisert andre mål, som til dømes bygging 5 I byrjinga var det kontor for helse og sosial, helsestasjon og legesenter i bygget. Seinare flytta legesenter og legevakt i eit anna bygg. Lokala vart då frigjorde, slik at biblioteket kom inn i førsteetasjen. Etter utbygginga av bygget har politiet teke over ein halv etasje av kommunen sine lokale, då politiet også hadde utvidingsbehov. 6 «Orientering vedk NAV-reform. Etablering av velferdskontor i Lindås kommune.» Saksutgreiing datert i samband med kommunestyresak 106/05. Lindås kommune. 7 «Notat frå møte NAV-gruppa.» Internt notat datert Lindås kommune. 8 «Invitasjon til drøftingsmøte.» Brev frå sosialtenesta til aetat, trygdekontoret og NAV-arbeidsgruppa. Datert Lindås kommune. 8

9 av nytt rådhus. På dette tidspunktet hadde ikkje kommunen økonomi til nybygg, og leige av lokale vart difor vurdert som einaste aktuelle løysing. Lokaliseringa vart drøfta ved fleire høve, mellom anna på eit møte i september 2006 mellom kommunen og leiarane for NAV arbeid og NAV trygd. I notat frå dette møtet kjem det fram at «noverande kontor for sosialtenesta [peikar] seg ut,» under føresetnad av at ein kunne ta i bruk underetasjen som ein del av eit samla NAV-kontor Rammene for etableringsløpet Frå hausten 2006 vart det starta opp ein dialog mellom NAV og Lindås kommune, med utgangspunkt i dei rammene for etableringa som hadde vorte lagt av NAV Hordaland. Rådmannen i Lindås kommune og fylkesdirektøren i NAV Hordaland var dei formelle prosjekteigarane for oppretting av NAV-kontoret i Knarvik. 11. desember 2006 vart det halde eit møte mellom fylkesdirektøren for NAV Hordaland, prosjektleiar for etablering av NAV-kontora i Hordaland, samt rådmannen og ordføraren i Lindås kommune. Temaet for møtet var oppstart av arbeidet med etableringa av eit nytt kontor, mellom anna når det var mogeleg å få gjennomført eit etableringsløp, samt kva lokale som stod til rådvelde for kontoret. Partane vart einige om at NAV-kontoret i Lindås skulle vere klart for oppstart i løpet av fjerde kvartal Denne tidsfristen vart svært viktig for den vidare prosessen. NAV Hordaland hadde fordelt alle 40 kontora som skulle opnast i tidsavgrensa puljar. Dersom Lindås ikkje nådde den oppsette fristen ville kontoretableringa hamne i ei anna pulje. Ei eventuell flytting av fristen for opninga av NAV-kontoret i Knarvik måtte ha blitt godkjent av Arbeids- og velferdsdirektoratet. Ei viktig årsak til at tidsaspektet sto sentralt var at utrullinga av NAV sitt nye IT-system var avhengig av at etableringane følgde planen. I intervjua kjem det også fram at det å komme seinare inn i utrullinga av NAV-reforma kunne ført til at tilpassinga til ny organisasjonsmodell vart vanskelegare, både når det gjeld arbeidsmiljø og tilbod til brukarane. Viktigheita av å følgje tidsplanen vart klårt kommunisert frå den lokale prosjektleiinga i Lindås, og i følgje intervjua var også det politiske miljøet innstilt på at etableringa skulle skje innan tidsfristen då desse vart trekt inn i prosessen. På møtet mellom kommunen og fylkesdirektøren i NAV Hordaland 11. desember, vart partane einige om at kommunen skulle gå gjennom sin eigen kommunale bygningsmasse, ev. sine eigne leigekontraktar, for å sjå etter eit eigna bygg for NAV-kontoret. Bakgrunnen for dette var at ingen av dei lokala der dei statlege aktørane hadde leigeforhold eigna seg til NAV-kontor. Det var ikkje mogeleg å utvide eller tilpasse verken det eksisterande trygdekontoret eller aetat-kontoret til dei krava som var sett for eit samla NAV-kontor. Den eksisterande avtalen mellom Nordbo AS og NAV Arbeid (1. og 2. etasje i Knarvik senter) gjekk ut utan oppseiing med verknad frå 1. oktober Hausten 2006 varsla Nordbo AS, som også var utleigar for lokala i Knarvik senter der NAV arbeid haldt til, om at dei ikkje kunne tilby det naudsynte tilleggsarealet for å få på plass eit samla NAV-kontor. Det var mogeleg, men ikkje aktuelt å forlenge avtalen om leige av lokala over ein lengre periode. Nordbo AS kunne likevel tilby kortvarig forlenging av avtalen Intensjonsavtale med utleigar Som ei oppfølging av møtet i desember 2006 sendte kommunen 17. januar 2007 eit brev til NAV Hordaland. I brevet konkluderer kommunen med at dei ikkje rår over lokale som kan nyttast til eit nytt NAV- kontor, og at det derfor «snarast [må] setjast i gang forhandlingar med private utbyggjarar 9 «Referat frå møte mellom Lindås kommune og NAV trygd og -aetat den » Internt notat. Lindås kommune. 9

10 dersom det skal etablerast NAV kontor i vår kommune innan dei fristar som er sette». 10 I intervju kjem det fram at sosialleiar, som var den som sendte svarbrevet til NAV, då hadde gjort undersøkingar internt i kommunen, og komme fram til at kommunen ikkje rådde over eigna lokale. Desse undersøkingane er ikkje skriftleg dokumentert. I samråd med dei lokale leiarane for aetat og trygdeetaten sendte sosialleiaren 29. januar 2007 eit brev til prosjektleiar i NAV Hordaland der dei sette fram forventningar til framtidig kontorbygg, knytt til mellom anna plassering i Knarvik samt størrelse og tilgjenge for publikum. 11 I brevet går det vidare fram at dei lokale leiarane «legg til grunn at utlysing og gjennomarbeiding av utlysingstekst og oppfølging av dette må skje i samråd mellom kompetanse på bygg og eigedom innanfor kommune og stat og dei lokale leiarane». Så langt revisjonen har fått klarlagt vart det aldri offentleg lyst ut at ein trong kontorlokale til NAV, verken frå Lindås kommune eller frå NAV Hordaland si side mars 2007 vart det halde eit møte mellom einingsleiar for eigedom og leiarar for sosialtenesta og aetat. I følgje intervju vart einingsleiar for eigedom først verkeleg involvert i prosessen frå dette tidspunktet. I møtet vart mogelegheita for å tilpasse lokala i Nordbobygget til NAV-kontor diskutert. Diskusjonane gjekk på det som ein av dei intervjua omtalar som eit «serviettskissenivå», altså ein førebuande diskusjon og analyse av mogelegheitene basert på størrelsen på areala og mogelegheita for å tilpasse desse. Nokre dagar seinare, 30. mars, vart det halde eit møte mellom einingsleiar for eigedom, leiar for etablering av NAV-kontor i Hordaland og representantar frå Nordbo AS. I møtet såg ein på mogelegheitene for å bygge ut i Nordbobygget. Frå intervju går det fram at Nordbo AS kom med opplysningar om planar for påbygg av ein ekstra etasje til på bygget. Det vart i løpet av møtet klart at dette ville vere naudsynt for å kunne nytte lokala til NAV-kontor. Konklusjonen på møtet var at Nordbo AS fekk i oppgåve å vurdere kva løysing ein kunne få til i bygget. Det vart ikkje inngått nokon avtale mellom kommunen/nav og Nordbo AS, og det vart ikkje diskutert kostnadsfordeling eller leigeprisar på dette tidspunktet. I intervju går det fram at enkelte har stilt spørsmål om den kortvarige forlenginga av leigeavtalen for NAV arbeid i Knarvik senter vart innvilga under føresetnad av at Norbobygget vart valt som lokale for samla NAV-kontor. I intervju går det fram at dette ikkje var tilfelle, fordi NAV midlertidig kunne ha betent brukarar ved andre relativt nære einingar, og at det difor ikkje ville vore kritisk om NAV arbeid midlertidig stod utan lokale. Tre månader seinare, 27. juni 2007, blei det halde eit møte mellom rådmannen, einingsleiar for eigedom og prosjektleiar for etablering av NAV-kontor i Hordaland. På dette møtet vart partane einige om at areala i Nordbobygget kunne nyttast, og frå dette tidspunktet jobba partane vidare under føresetnad av at NAV-kontoret skulle etablerast i her. Partane vart vidare einige om at kommunen kunne inngå ein intensjonsavtale som mellom anna skulle omfatte tidsfristen for ferdigstilling av lokala og ramme for hovudarrondering av lokala (kravspesifikasjonen for lokala vart seinare sendt til Nordbo AS). Ei sentral problemstilling som vart drøfta på møtet i juni 2007, var om kommunen kunne inngå avtalen utan å gå ut på anbod. Desse drøftingane er nærare skildra nedanfor, i rapporten sin del 3.3. Som avtala med NAV Hordaland, inngjekk kommunen 4. juli 2007 ein intensjonsavtale med Nordbo AS. Avtalen vart inngått munnleg, og einingsleiar for eigedom representerte kommunen som avtalepart. Nordbo AS vart med intensjonsavtalen orientert om at kommunen kom til å be om eit tilbod dersom det gjekk an å byggje ein ekstra etasje på huset. Nordbo AS og kommunen diskuterte også korleis ein 10 «Lokale for NAV-kontor i Lindås kommune.» Brev datert frå Lindås kommune til NAV Hordaland. 11 «Lokale for NAV-kontor i Lindås.» Brev datert til NAV Hordaland. 12 I samband med forvaltningsrevisjonsprosjektet har det frå enkelte hald vorte hevda at NAV Hordaland skal ha utlyst etter alternative lokale i lokalpressa. Det har ikkje lukkast revisjonen å få dokumentasjon på denne utlysinga, og frå NAV Hordaland si side vert det sagt at det ikkje vart gjort noko utlysing i samband med etableringa av lokala. Ei eventuell utlysing etter lokale har difor truleg skjedd før etableringa av NAV. 10

11 skulle dekkje inn utgifter til arkitekt i samband med undersøkingane. Som ein del av intensjonsavtalen vart dei einige om at kommunen og NAV skulle dekkje kostnadene dersom det ikkje vart noko av utbygginga. NAV Hordaland var kjent med at utgiftene til arkitekt skulle dekkast av kommunen, og at NAV Hordaland skulle dekkje sin del av utgiftene etter prinsippa i driftsavtalen. Det blir i intervjuet presisert at det på dette tidspunktet var uklårt om det gjekk an å gjennomføre utbygginga i Nordbobygget, og det var ikkje sikkert at prosjektet ville komme i mål Planlegging av lokala og formell prosjektetablering Etter inngåinga av intensjonsavtalen vart utforminga av arealet nærare planlagt. I eit notat frå august 2007 går det fram at «prinsipp om framtidige lokale», det vil seie plasseringa i Nordbobygget og utviding av bygget, er på plass, og at den vidare prosessen mellom anna omfatta å gi arkitekten informasjon om kravspesifikasjon, samt å sjå på ulike løysingsforslag for utbygginga av lokala. 13 Nordbo AS hadde ansvar for å få godkjent byggesaka knytt til påbygget. Frå kommunen si side, var det einingsleiar for eigedom som hadde kontakten med Nordbo AS, og representantar for kommunen og velferdsetatane hadde fleire møte i løpet av hausten 2007 der målet var å tilpasse bygget på best mogeleg måte. Denne gruppa hadde også møte med arkitekten. 14 Etableringsprosjektet mellom Lindås kommune og NAV Hordaland vart nærare formalisert i eit møte mellom kommunen og NAV Hordaland 8. november Til grunn for møtet låg eit dokument som blant anna spesifiserer dato for etablering, lokalisering av kontoret og organisering av prosjektet. 15 Her går det fram at partane er einige om at NAV Lindås skal lokaliserast i Knarvik senter, og at kommunen skal vere leigetakar for lokala. I intervju går det fram at partane på dette tidspunktet var innforstått med at NAV-kontoret skulle liggje i Nordbobygget. Trass i at kommunen ikkje hadde forplikta seg skriftleg, var det etter sommaren 2007 naudsynt å halde fram med planane om utviding av Nordbobygget for å kunne nå tidsfristen partane hadde gått inn for. Det formelle tilretteleggingsprosjektet for etablering av NAV-kontor i Lindås starta 1. januar 2008, med tidlegare sosialleiar som prosjektleiar i halv stilling. I tillegg gjekk leiar for aetat inn som ein del av prosjektgruppa Kontrakt med utleigar Dateringa på kontrakten mellom Lindås kommune og Nordbo AS er I intervju kjem det fram at kontrakten likevel først vart underskriven rett før arbeidet starta (i april 2008), men det har ikkje lukkast revisjonen å avklare kva som er den nøyaktige datoen for signeringa. Avtalen frå 2008 spesifiserer eit totalt leigeareal på 1191 kvadratmeter. I tillegg til fjerde og femte etasje, der NAV-kontora held til, omfattar avtalen også noko areal i første etasje. Løpetida for avtalen er ti år, med rett til å inngå ny avtale for år. Kommunen sin leigekontrakt med Nordbo frå 1997 vart inngått for år, og er framleis gjeldande. Denne omfattar første og andre etasje i bygget, samt areal i kjellaren. Kommunen betalar ikkje for alt arealet i denne kontrakten, då politiet tok over lokala kommunen hadde nytta i andre etasje. Det er ikkje inngått noko skriftleg avtale mellom kommunen og utleigar om endringar i avtalen frå 1997, og det er ikkje vist til avtalen frå 1997 i den nye avtalen som vart inngått i «Notat frå NAV-møte på sosialkontoret.» Internt notat. 14 Dette kjem mellom anna fram i to interne notat som Lindås kommune har oversendt revisjonen: «Notat frå møte i NAV-gruppa på rådhuset » og «Notat frå møte i husgruppa ». 15 «Notat i samband med gjennomføring av møte for igangsetjing av etableringsprosjekt mellom Lindås kommune og NAV Hordaland, » NAV Hordaland. 11

12 Leigeprisen i avtalen som vart inngått i 2008 er høgare enn leigeprisen i avtalen frå 1997, også når ein tek omsyn til prisjusteringar i løpet av avtaleperioden. I følgje representantar for både kommunen og NAV Hordaland var likevel prisen i kontrakten av 2008 akseptabel. I intervju vert det lagt vekt på at konjunkturane på det tidspunktet avtalen vart utforma, samt den korte tidsramma som låg føre for utbygginga, førte til «ekstrakostnader» som vart lagt inn i leigeprisen. Kommunen fekk ikkje førelagt dokumentasjon på utrekninga Nordbo AS la til grunn for prisen. Det kjem vidare fram at det truleg var nokre rundar med forhandling med utleigar før partane landa på det endelege beløpet, men det finst ikkje skriftleg dokumentasjon knytt til slike forhandlingar. 3.3 Kommunen sine vurderingar i høve til regelverket Det kjem fram i intervju at leiar for sosialtenesta og leiar for trygdekontoret har vorte kontakta av andre potensielle utleigarar som gav uttrykk for at dei kunne tilby eigna lokalar for eit nytt NAV-kontor. Desse potensielle utleigarane tok kontakt før rammene for etableringsløpet vart lagt i desember Etter dette tidspunktet var verken lokal prosjektleiar eller prosjekteigarar (rådmann/nav Hordaland) i kontakt med andre tilbydarar. Som nemnt tidlegare (3.2.3) vart heller ikkje behovet for nye NAV-lokale utlyst i løpet av prosessen. I intervju kjem det fram at det ikkje vart vurdert andre lokale enn dei i Nordbobygget etter møtet 27. mars I intervjua vert det gjeve uttrykk for at det vart gjort vurderingar i høve til regelverket for offentlege anskaffingar i perioden mellom møta i mars 2007 og møtet mellom prosjekteigarane i juni same år. Revisjonen har fått på det reine at rådgjevar med ansvar for innkjøp i kommunen vart konsultert om innkjøpsreglane på generelt grunnlag i løpet av prosessen, men det er ikkje klårt kven som kontakta han. Vidare gjorde NAV Hordaland på møtet med kommunen i juni 2007 greie for korleis dei hadde vurdert valet om å gå ut på anbod ved etablering av NAV-kontor i andre kommunar. Dei konkrete tilhøva rundt dei avklaringane som vart gjort i høve til innkjøpsregelverket i samband med opprettinga av NAV-kontoret i Knarvik står fram som noko uklåre. Fleire av kommunen sine representantar gjev uttrykk for at NAV sine juristar hadde gjort vurderingar som tilsa at regelverket opna for at Lindås kommune inngjekk avtale om påbygg og leige frå Nordbo AS, og at reglane om anbodsrunde ved nyanskaffingar difor ikkje gjaldt. 16 Frå NAV Hordaland si side vert det understreka at dei ikkje har høve til å vurdere lovlegheita på vegne av kommunen. NAV presiserer at det ikkje låg nokon vurdering av den konkrete leigeavtalen i Lindås i dei lovlegheitsvurderingane som vart presentert på møtet i juni NAV Hordaland forklarer vidare at kommunen på dette møtet stadfesta at dei hadde høve til å leige inn eit utvida areal i bygget på grunnlag av den gjeldande avtalen dei hadde med Nordbo AS. I samband med at etableringa av NAV-kontor kom opp som politisk sak i januar 2008, greia administrasjonen ut for vurderinga om å leggje kontrakten ut på anbod. Her vert det forklart at kommunen ikkje såg det som naudsynt å gå til anbodsrunde, eller «eksternt for å finne lokalitetar», då den nye avtalen vert sett som «ei vidareføring og utviding av eksisterande leigeforhold»: 17 Utleigar gav tilbod om at leigeavtalen [om lokale for NAV Arbeid] kunne vidareførast i annan bygning, og at NAV arbeid kunne nytta eksisterande kontor fram til nye kunne stillast til disposisjon i oktober Utleigar planla å byggje ekstra etasje på Nordbobygget. Dei nye lokala var i tillegg av slik storleik at dei også kunne gi rom for eit samla NAV-kontor i Lindås kommune, og dette innan ei rimeleg tidsramme i høve reforma. På denne bakgrunn vart det inngått ein intensjonsavtale med utleigar, gitt at utleigar kunne levere lokale slik føresett. [ ] 16 Dette kjem mellom anna fram i eit notat til revisjonen frå Lindås kommune. 17 «Lokaler for NAV - kontor i Lindås.» Saksutgreiing knytt til PS 5/

13 Dette tilbodet gjorde at det ikkje var aktuelt å gå til anbodsrunde i høve andre utleigarar, då den nye leigeavtalen er å rekna som ei vidareføring og utviding av eksisterande leigeforhold mellom utleigar og leigetakar, både med omsyn til kommunen og staten. [ ] Hadde ikkje denne løysinga vore muleg, måtte ein gå eksternt for å finne lokalitetar, og ha sett i verk anbodsrunde der det var partnerskapet mellom kommune og stat som lyste etter nye kontor i den opne marknaden. Dette ville ha medført ekstra kostnader og ein etableringsprosess vedkommande NAV-kontor som ville trekt langt ut i tid. 13

14 4. Vurdering 4.1 Er inngåinga av kommunen sin avtale med Nordbo i samsvar med lov om offentlige anskaffelser? Revisjonen meiner at val av NAV-lokale i Lindås ikkje har vorte handsama i samsvar med lov om offentlige anskaffelser. Lov om offentlige anskaffelser gjeld også for leigeavtalar (jf. 2.1), og avtalen med Nordbo er difor å rekne som ei anskaffing som skal følgje grunnprinsippa i lov om offentlige anskaffelser. Det kjem fram i kommunen si vurdering, slik denne vart presentert for kommunestyret i januar 2008, at leigeavtalen med Nordbo var å rekne som «ei vidareføring og utviding av eksisterande leigeforhold mellom utleigar og leigetakar», og at dette gjorde at ein ikkje måtte «gå eksternt for å finne lokalitetar». Slik revisjonen forstår resonnementet i saksutgreiinga, har kommunen vurdert at avtalen med Nordbo av 2008 ikkje er ein ny leigeavtale, og at lov om offentlege anskaffingar difor ikkje er gjeldande for inngåinga av avtalen. Revisjonen kan ikkje sjå at avtalen frå 2008 kan tolkast som ei vidareføring av den gamle avtalen frå Avtalen frå 1997 gir ikkje rom for ei slik utviding, og den opphavlege avtalen gjeld framleis uforandra for resten av lokala som kommunen leiger i Nordbobygget. Leige av NAV-lokala må difor sjåast som inngåing av ein ny avtale, og er såleis omfatta av lov om offentlige anskaffelser. I valet av lokale for NAV-kontor kjem det fram at kommunen på ulike tidspunkt har gjort vurderingar av andre bygg. Desse vurderingane er ikkje tilstrekkeleg dokumenterte, og det har ikkje vorte gjort utlysingar i marknaden. Manglande dokumentasjon gjer at revisjonen ikkje kan utelukke at andre tilbydarar kunne ha gjeve eit gunstigare tilbod på leigeavtale. Vidare kan revisjonen heller ikkje vurdere om andre tilbydarar kunne vore aktuelle. Revisjonen kan difor ikkje stadfeste at inngåinga av leigeavtalen har vorte konkurranseeksponert i tilstrekkeleg grad. Manglande utlysing av konkurranse kan i dette tilfellet ha vore eit brot på kravet om konkurranseeksponering og føreseielegheit, og kan ha ført til at potensielle leverandørar ikkje vart likebehandla. Vidare inneber manglande dokumentasjon av kommunen sine vurderingar i høve til regelverket at kommunen si handsaming bryt med grunnprinsippa om gjennomsiktigheit og etterprøvingstilgong. 4.2 Er inngåinga av kommunen sin avtale med Nordbo i samsvar med forskrift om offentlege anskaffingar? Revisjonen meiner at forskrifta ikkje er gjeldande i dette tilfellet, og at kommunen difor ikkje har brote forskrifta. For at forskrifta skal vere gjeldande for avtalen med Nordbo må avtalen vurderast som ein byggje- og anleggskontrakt. Kommunen sin innverknad på byggjearbeidet, risiko for byggjekostnadene og tilpassing av lokala tilseier ikkje at det er tale om ein byggje- og anleggskontrakt. Kommunen er ikkje einaste leigetakar i bygget, og det er heller ikkje andre tungtvegande tilhøve ved kontrakten, knytt til opsjonar om kjøp eller leigeperiode, som talar for at det er snakk om ein byggje- og anleggskontrakt. 14

15 4.3 Høyringssvar frå rådmannen I sitt høyringssvar (vedlegg 2) skriv rådmannen at «då Lindås kommune handsama si sak om leigetilhøve for NAV, så var det langt frå opplagt at 5 i lova [ ] blei broten», og vidare at «rapporten si konklusjon om at Lindås kommune har brote lova om offentlige anskaffingar, er misvisande». Revisjonen er av den oppfatting at inngåinga av leigekontrakten må vurderast på bakgrunn av det regelverket som var gjeldande på den tida då prosessen gjekk føre seg. Den aktuelle 5 i lova har vore uendra frå det tidspunktet då lova tredde i kraft. Det er derfor på det reine at rettsforståinga i denne rapporten, at leige av lokale var omfatta av lov om offentlige anskaffelser, er i tråd med rettstilstanden på det aktuelle tidspunktet. Denne forståinga av regelverket er presentert i kapittel 2, revisjonskriterium, og er vidare underbygd av fleire avgjerder i klagenemnda for offentlege anskaffingar (2007/20, 2007/112 og 2007/124) samt juridisk teori om emnet (Dragsten/Lindalen 2005 og Amdal/Roll-Mathiesen 2004). Revisjonen meiner difor det er klart kva som var gjeldande regelverk på den tida leigekontrakten vart inngått. Under overskrifta «Tvetydigheten av lovverket på dette området» skriv rådmannen at «dei aller fleste vil lese [forskrifta si avgrensing mot leigeavtalar] som ein klar og tydeleg presisering av at leigekontraktar ikkje er omfatta i dette lovverket». Revisjonen vil her understreke at det ikkje er uvanleg at forskrifter har snevrare verkeområde enn lova. På grunn av ulik rettskjeldemessig trinnhøgd, inneber ikkje dette at lova vert innskrenka. I høyringssvaret frå rådmannen er det trekt fram ulike poeng knytt til leigemarknaden i Knarvik, NAV si rolle i inngåinga av leigeavtalen og tidspresset i prosessen. Vi vil påpeike at desse tilhøva er diskutert i datadelen av rapporten. Dei ikkje er gløymt, men er slik vi ser det ikkje relevante for vurderinga av dei konkrete problemstillingane som kontrollutvalet har bede revisjonen om å utgreie Forvaltningsrevisjonsstandarden RSK 001, punkt 37, gjev klare føringar for at revisor skal analysere innsamla data i høve til revisjonskriteria, og vurdere om praksis eller tilstand er i tråd med kriteria. 15

16 5. Forslag til tiltak Lindås kommune må ved framtidig kjøp og leige av lokale for si verksemd sikre at regelverket for offentlege anskaffingar vert følgt. Basert på funna i denne revisjonen bør kommunen rette særskild merksemd mot følgjande: - Også leigekontraktar er omfatta av lov om offentlege anskaffingar. - Alle anskaffingar skal konkurranseeksponerast. - Dei vurderingar som vert gjort i samband med anskaffingane, må dokumenterast i tilstrekkeleg grad. 16

17 Vedlegg 1 Oversikt over litteratur og sentrale dokument Lov av 16. Juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser. Forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april Fornyings- og administrasjonsdepartementet Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar. Amdal, G. og I. Roll-Mathisen (2004): Lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Kommentarutgave. Kommuneforlaget. Oslo. Dragsten M. og E. Lindalen (2005). «Offentlige anskaffelser. Kommentarutgave.» Universitetsforlaget. Oslo. «Notat i samband med gjennomføring av møte for igangsetjing av etableringsprosjekt mellom Lindås kommune og NAV Hordaland, » NAV Hordaland. «Lokaler for NAV - kontor i Lindås.» Saksutgreiing knytt til PS 5/08. Lindås kommune

18 Vedlegg 2 Rådmannen sine kommentarar 18

19 Rådmannen Besøksadresse: Rådhuset Knarvik Telefon: Telefaks Postadr.: Kvernhusmyrane 20, 5914 Isdalstø E-post: Heimeside: Kartside: Org.nr: Bank: Deloitte AS Dykkar ref. Sakshandsamar: Postboks 6013 Postterminalen Gunnar Husabø Vidar Kolstad Vår ref BERGEN 2008/ /2010 Telefon Arkivkode: Dato: Høyringssvar - Forvaltningsrevisjon av val av kontorlokale for NAV i Lindås kommune Vi viser til Dykkar høyringsutkast til rapport. Rådmannen har under denne prosessen heile tida meint at forskrifta for offentlege anskaffingar ikkje gjeld ved leige av eksisterande bygningar. Konklusjonen Dykkar om at forskrifta for offentlege anskaffingar ikkje er gjeldande i dette tilfellet, er vi derfor sjølvsagt samd i. I rapporten konkluderer De derimot med at val av NAV-lokale i Lindås ikkje har vorte handsama i samsvar med lova om offentlige anskaffingar. Vi er ikkje samd i at det er grunnlag for å kome med kritikk på dette tilhøvet. Då denne prosessen føregjekk i Lindås kommune på slutten av 2006 og utover i 2007, var det etter vår vurdering ikkje avklara at lova om offentlege anskaffingar kan ha eit breiare virkeområde enn forskrifta. Med andre ord var det då ikkje avklara at ein kunne bryte lova, sjølv om ein ikkje bryt forskrifta. Ein kan etter vårt syn 3-4 år seinare ikkje legge til grunn ein juridisk vurdering ved bruk av nyare rettspraksis. Klagenemnda for offentlige anskaffingar, KOFA, handsama den 4. juli 2007, sak 2007/20, ei sak der Haugesund kommune og NAV Rogaland var innklaga. Der også var konklusjonen at forskrifta ikkje var broten. KOFA drøfta så om lova likevel kunne seiast å vere broten: Etter klagenemndas oppfatning er det rettskildemessig noe uklart hvorvidt lov om offentlige anskaffelser kommer til anvendelse i denne saken. Ordlyden i 3 dekker enhver tjeneste uten unntak, men det kunne ligge nær å lese dette slik at lovens virkeområde allikevel følger de begrensninger som forskriften inneholder, slik som når det gjelder lovens 2 om hvilke oppdragsgivere som omfattes. I forarbeidene later det ikke til at lovgiver har drøftet problemstillingen om hvorvidt loven skal gis et videre virkeområde enn forskriften. Den utvidelse som fant sted ved lovendringen i 1999 gjaldt først og fremst offentlige anskaffelser under dagjeldende EØS terskelverdier (2001-forskriftens Del III, NOU 1997:21 s 115 og Ot prp nr 71( ) s 66). Hvis leie av fast eiendom omfattes av loven og følgelig også av klagenemndas kompetanse, kan det se ut til at dette også må gjelde de øvrige unntakene i forskriftens 1-3 (2), så som voldgiftsoppdrag, kringkasting, arbeidsavtaler, finansielle tjenester, tildeling til konsesjonærer, hvilket virker utilsiktet. Til det kommer at de alminnelige krav til anskaffelser fastsatt i lovens 5 til dels omhandler det samme som i forskriftens del I hvor det særlig i 3-1 er gitt noenlunde tilsvarende regler som i lovens 5

20 2 Dei konkluderte til slutt med at lova likevel kom til anvending. Rådmannen har teke med det ovannemnte sitatet frå klagesaka for å vise at då Lindås kommune handsama si sak om leigetilhøve for NAV, så var det langt frå opplagt at 5 i lova, Grunnleggande krav, blei broten etter Lindås kommune si tolking. Vi vil derfor bestemt hevde at rapporten si konklusjon om at Lindås kommune har brote lova om offentlige anskaffingar, er misvisande. At dette spørsmålet etterpå er blitt betre rettsleg vurdert, tilseier ikkje at Deloitte AS utan meir utdjuping kan kome til ein slik konklusjon no i ettertid (3-4 år seinare). Situasjonen i 2006/2007 Vi må ikkje 4 år seinare gløyme situasjonen vi stod overfor i 2006/2007. NAV-reforma var ein høgt prioritert sak for nasjonale myndigheiter. Det var prekært for framdrifta at dei regionale kontora (inkludert Knarvik) som hadde oppgåver utover eiga kommune, kom på plass så raskt som mogeleg og i alle fall i takt med den nasjonale utrulleringsplanen. Kommunen ville ikkje ha tid til å byggje noko slikt sjølv, med den tida regulering, planlegging, godkjenning og bygging ville ha teke. Målsetnaden var at eit NAV lokale kunne verte ein integrert del av eit nytt rådhuskompleks med tida. I mellomtida måtte vi finne midlertidige løysingar gjennom ein leigekontrakt eller i eigne eksisterande lokale (leigde eller eigde). Påstanden om at dette ikkje er ein utviding av eksisterande leigeavtalar I dialog med NAV-stat vart det diskutert fleire løysingar for å få til ei etablering av kontoret i Knarvik. Bruk av dei eksisterande lokala til Lindås sosialkontor, og bruk av andre lokale Lindås kommune allereie leiga i same bygget, var lenge eit levande alternativ. Ikkje optimalt for ein effektiv drift og integrering av NAV konseptet, men absolutt eit alternativ. Dette kunne vorte aktuelt om kostnadane vart for høge med tilpassa lokalar eller at ei tilleggsutbygging ikkje vart godkjent. Eit anna faktum i saka vert etter vårt syn ikkje vektlagt nok av revisjonen. Det er at NAVarbeid (gamle Aetat) ville stå utan lokalar før ein var klar for ein integrasjon av NAVkontoret. Deira leigekontrakt med same utleigar i senteret utløp før det var mogeleg for oss å finne ein ny integrert løysing. Dei hadde også eit eksisterande leigeforhold med utleigar som vart sett meir fleksibelt på sidan vi søkte løysingar med same utleigar. Sjølv når det i oppstarten av romprogram-planlegginga vart snakk om å bygge tilleggsareal på toppen av Norbo-bygget, så var det høgst aktuelt å nytte deler av dei gamle lokala til sosialavdelinga til delar av funksjonane i NAV. Det var snakk om møterom, arkiv og nokre andre funksjonar. Det var fyrst seinare i prosessen at vi såg at det meste kunne løysast i dei nye lokala. Arkiva måtte framleis løysast med gamle areal. Dette hadde også noko med at NAV-stat kom inn i samarbeidet med ein redusert stab, sett i forhold til tidlegare bemanning som uavhengig instans. Vi meinar det er høgst relevant at vi trudde at vi måtte nytte eksisterande lokale som vi allereie hadde leigekontraktar på for å få dette til i det heile teke på den tida. NAV-kontoret nyttar i dag arkivareal i kjellaren frå det gamle leigeforholdet som ein del av løysinga. Dette kunne ikkje vore gjort med ein heilt ny utleigar. Kommunen hadde allereie låst seg til ein leigekontakt i Norbo-bygget for ein periode fram til 2013.