VEDTAK OM LOKALISERING AV SYKEHUS I MØRE OG ROMSDAL, SAKSBEHANDLING OG SPØRSMÅL OM UGYLDIGHET

Transkript

1 NOTAT Til: Kopi: Fra: Orkidé v/sekretariatet Advokatfirma Schjødt v/advokat Vidar Strømme Saksansvarlig advokat: Vidar Strømme Dato: 23. desember 2014 Dok.ref: VEDTAK OM LOKALISERING AV SYKEHUS I MØRE OG ROMSDAL, SAKSBEHANDLING OG SPØRSMÅL OM UGYLDIGHET 1. INNLEDNING OG TEMAER Ordfører- og rådmannkollegiet på Nordmøre (Orkidé) har bedt oss foreta en rettslig vurdering av den prosessen som munnet ut i vedtak av foretaksmøtet i Helse Midt-Norge RHF den 19. desember Foretaksmøtet traff da vedtak i overensstemmelse med hva styret i det regionale helseforetaket hadde besluttet dagen før, nemlig å lokalisere sykehuset til Opdøl ved Molde. Siste fase i saksbehandlingen besto i at de to helseforetakenes styrer og deretter foretaksmøtet fattet sine beslutninger i løpet av tre dager, den 17., 18. og 19. desember Det har vært reist kritikk mot en slik rask saksbehandling i den avsluttende fasen. I tillegg til tidsbruken er det fremkommet kritikk mot hendelsene i fasen like forut for vedtaket, særlig fra og med oktober Dette gjelder særlig eierstyring utenfor foretaksmøter (som ikke er tillatt etter helseforetaksloven), at det skal være utøvd press mot direktører og medlemmer av styrer, at personer er skiftet ut, og at det skal foreligge inhabilitet. Det har ikke vært mulig å gjennomføre noen egentlig granskning i saken, siden vi ikke har tilgang til alle dokumenter som kunne hatt betydning, slik som e-poster sendt mellom aktørene eller dokumenter fra møter som de to helseforetakene skal ha avholdt den 12, 27. og 28. november. Vi har også lagt til grunn at medlemmene i helseforetakenes styrer og administrasjon, eller statsråden, ikke ønsker å ha slike samtaler med oss at det kunne ha kastet mer lys over saken. Statsråden har dessuten opplyst til pressen at han ikke ønsker å gi noen utdypende kommentarer før han besvarer spørsmål fra Kontroll- og konstitusjonskomiéen. Advokatfirmaet Schjødt AS Kongsgårdbakken 3, PO Box 440, 4002 Stavanger, Norway t: f: Member of the Norwegian Bar Association Reg no: VAT/MVA post@schjodt.no

2 schjodt.no Side 2 av 13 Vi har derfor basert gjennomgangen på offentlig tilgjengelig dokumentasjon, inkludert den rapporten som advokatfirmaet Thommesen utarbeidet til Helse Møre og Romsdal den 20. desember Vi har også lagt til grunn opplysninger som er fremkommet gjennom pressen på en slik måte at kilden og uttalelsene fremstår som ubestridelige, for eksempel direkte gjengivelser av pressekonferanser og pressemeldinger eller overføringer fra åpne møter. Saken er av en slik art at det knapt er mulig å ha en komplett oversikt over alle faktiske forhold uten full tilgang til alle dokumenter og e-poster, og adgang til å stille muntlige spørsmål til de involverte. Vi mener likevel at de foreliggende opplysningene er tilstrekkelig til at vi kan forme konklusjoner. En grunn til det er at en forsvarlig saksbehandling nettopp ikke skal etterlate slik usikkerhet. Både prinsippene om forsvarlig saksbehandling, reglene om inhabilitet, og helseforetakslovens styringsmodell er tuftet på at man skal kunne ha tillit til beslutningsprosessen. De opplysningene som positivt foreligger, indikerer etter vår oppfatning alvorlig svikt i saksbehandlingen og at dette har hatt betydning for resultatet. At saken i tillegg reiser spørsmål som nærmest krever detaljert etterforskning, er bare egnet til å støtte en slik konklusjon. 2. NÆRMERE OM RETTSLIGE UTGANGSPUNKTER Som nevnt overfor er det hevdet at vedtaket lider av mange former for feil og mangler. Dette innebærer at en rettslig gjennomgang kunne vært lagt opp på flere måter. Er saken tilstrekkelig opplyst etter forvaltningslovens 17? Medfører brudd på helseforetakslovens forbud mot eierstyring en direkte ugyldighetsvirkning, eller har et slikt lovbrudd likevel ingen virkning fordi den som styringen skjer overfor i prinsippet står fritt likevel? Advokatfirmaet Thommessen drøfter enkelte slike innfallsvinkler i sitt notat av 20. desember Vi mener at det er flere innvendinger mot advokatfirmaets drøftelse av slike spørsmål, og vi kommer inn på noe av dette nedenfor. Vi mener at det er hensiktsmessig å ta et annet utgangspunkt en Advokatfirmaet Thommesen. Realiteten i saken blir best belyst dersom man tar utgangspunkt i det helt generelle prinsipp at vedtak skal gis en forsvarlig behandling. Dette er utvilsomt et rettslig prinsipp som gjelder uansett om vedtaket kan klassifiseres som et enkeltvedtak eller noe annet. Det underliggende formålet som reglene skal beskytte - tilliten til saksbehandlingen har også en sammenheng med den alminnelige debatten som vedtaket har utløst. Prinsippet inneholder krav til forholdsmessighet; jo viktigere sak, jo mer betryggende må saksbehandlingen være. Prinsippet er ikke begrenset til behandlingen av det faktum som inngår i vurderinger, men også til vurderingene. Det er ikke tvil om at et forvaltningsorgan må bevilge seg selv tilstrekkelig tid til å sette seg inn i vurderingene til et underliggende organ, dersom dette underordnede organet skal tillegges vekt. Vi tar derfor utgangspunkt i en slik overordnet vurdering av den svært raske saksbehandlingen. Spørsmålene om de øvrige saksbehandlingsfeilene (ulovlig eierstyring, inhabilitet mv) vurderer vi som momenter som kommer i tillegg; burde anførslene om ulovlig eierstyring mv tilsi en enda grundigere behandling?

3 schjodt.no Side 3 av 13 Disse øvrige momentene har dessuten betydning for spørsmålet om feil har hatt betydning for utfallet av saken. Etter vår oppfatning er det grunn til å tro at resultatet kan være påvirket av den uheldige saksbehandlingen som har skjedd. 3. VAR DET FORSVARLIG Å BEHANDLE SAKEN I BEGGE HELSEFORETAKENE OG I FORETAKSMØTE I LØPET AV TRE DAGER? 3.1 Saksbehandlingen Det endelige vedtaket ble truffet av statsråden som foretaksmøte den 19. desember I innstillingen til styret i Helse Midt-Norge av 18. desember, side 4 nederst, fremgår at styret kan treffe beslutning selv, og bare melde fra om det til foretaksmøtet. Dette kan ikke være riktig, og vi har også forstått statsrådens uttalelser slik at han har fattet avgjørelsen selv. Lokalisering av sykehuset har vært utredet i flere år, og det foreligger en stor mengde faktum. Om noe av dette faktum er feilaktig, tar vi ikke sikte på å belyse i dette notatet. Argumenter om at beredskapshensyn for offshore-næringen er feilbehandlet mv, lar vi derfor ligge. Det sentrale må tvert om være at med et så stort faktumtilfang, er det desto viktigere at man bearbeider og tar hensyn til vurderingene som fremkommer i et underliggende organ. I Helse Møre og Romsdal forelå det (av grunner som vi kommer tilbake til) ingen innstilling til styret. Styret måtte derfor i sitt møte den 17. desember debattere spørsmålene uten innstilling, og dessuten komme til en beslutning. I styremøtet i Helse Møre og Romsdal ga flere av styremedlemmene uttrykk for at saken var vanskelig og tvilsom, en rekke temaer ble debattert, og det ble fattet vedtak om å innstille Opdøl ved Molde med én stemmes overvekt. Ett av styremedlemmene (Bjørdal) ga åpent uttrykk for at han hadde ombestemt seg da han stemte for flertallet. Styremøtet var åpent og ble kringkastet. Styremøtet i Helse Midt-Norge fant som nevnt sted dagen etter, den 18. desember. Innstillingen, kalt foreløpig innstilling, var etter det vi forstår skrevet før det underordnede organet hadde møte. Det var innstilt på lokalisering til Opdøl ved Molde. Styret i Helse Midt-Norge fattet avgjørelse i overensstemmelse med innstillingen, med åtte mot to stemmer. Også i dette styret var det mange som ga uttrykk for at beslutningen var vanskelig og ikke opplagt. Også dette møtet ble kringkastet. Foretaksmøtet traff så sin beslutning dagen etter. En seks sider lang protokoll fra møtet er signert kl 0915 den 19. desember. I foretaksmøtets "vurdering" er det vist til Helse Midt-Norges "prosess og vedtak", og foretaksmøtet utpensler det som fremgår av Helse Midt-Norges innstilling. Helse Møre og Romsdal er overhodet ikke nevnt i foretaksmøtets vurdering. Under avsnittet om "Behandling i styrene for Helse Møre og Romsdal HF og Helse Midt-Norge RHF" er det i en setning nevnt at Helse Møre og Romsdal HF vedtok å lokalisere sykehuset til Opdøl ved Molde. Det fremgår ikke av protokollen fra foretaksmøtet at vedtaket i Helse Møre og Romsdal HF ble fattet under dissens, eller at det ble forlangt protokolltilførsler som antydet at det kunne være begått ulovligheter. Det er heller ikke nevnt at det forelå en protokolltilførsel om at "de kritikkverdige forhold stilt i møte, må få juridisk gjennomgang raskt etter møte". Heller ikke står det noe om hva som ble diskutert på møtet av faglige spørsmål, at saken ble begjært utsatt under møtet, eller hva slags

4 schjodt.no Side 4 av 13 "kritikkverdige forhold" som måtte være tatt opp. Det eneste som er gjengitt fra møtet i Møre og Romsdal, er den ene setningen som er nevnt ovenfor. På pressekonferanse (kringkastet) umiddelbart etter foretaksmøtet uttalte statsråd Høie på den annen side at foretaksmøtet hadde lagt vekt på hva styrene i begge foretakene hadde vurdert, og at saken var "diskutert bredt" i styrene. 3.2 Bakgrunn for behandlingen i tre trinn Vedtaket er som nevnt truffet av Helse Midt-Norge RHF, og av foretakets foretaksmøte (eier) på grunn av sakens viktighet. En alminnelig grunn til å foreta saksforberedelse i flere ledd, er selvsagt å berede grunnen på best mulig måte før den endelige beslutningen tas. I tillegg til administrasjonen i de to helseforetakene, ble saken behandlet av styrene. En anerkjent fordel med et kollektivt organ som et styre, er at man får debatt og meningsutveksling som bidrar til å modne og utvikle et beslutningsgrunnlag. De to foretaksnivåene har noe forskjellig funksjon, som synliggjøres av bestemmelsen i 2a om regionale organer. Man sier gjerne at det regionale foretaket skal "sørge for" tiltak, mens det lokale skal utføre. I tillegg til en forskjell i funksjon, kan forskjell i geografisk dekningsområde også medføre forskjellige syn som det er viktig at beslutningstakeren har klart for seg. Det er altså ikke bare "faktum" som er av betydning ved avgjørelsen. I tillegg til det som generelt følger av lovens system, oppfatter vi sakens forhistorie slik at det var særlig viktig at denne saken skulle ha lokal forankring. De foregående vedtakene i sakskomplekset må forstås slik, noe som er naturlig gitt et ønske om at det endelige valg også skulle bli akseptert i regionen. I foretaksmøte 30. juni 2011 ble det besluttet at "Føretaksmøtet gjev Helse Møre og Romsdal HF oppdrag med å utarbeide en samla plan for utviklinga av sjukehusa i det nye helseføretaket." På basis av dette vedtaket ble det den 13. desember 2011 utarbeidet et prosjektoppdrag for å iverksette arbeidet. Det samme lå til grunn da Helse Midt-Norge den 12. desember 2012 besluttet et felles akuttsykehus for Nordmøre og Romsdal. Det var fortsatt det lokale helseforetaket som skulle ha hånd om "idefasen", i følge vedtak i sak 92/12. Dette er også fulgt opp av det lokale foretaket. Det var innstilling i denne saken som skulle fremlegges på møte 17. desember 2014, men som ble forpurret ved at direktør Astrid Eidsvik ikke fant å kunne fortsette i sin stilling. 3.3 Vurdering den forserte behandlingen gjennom tre forvaltningsnivåer. Forvaltningsloven eller andre relevante lover har ikke bestemmelser om "minstetid" for forvaltningens saksbehandling. Det meste av rettspraksis handler om at forvaltningen bruker for lang tid, ikke for kort. Det avgjørende spørsmål er derfor om behandlingen har vært forsvarlig her særlig om den har vært grundig nok, gitt sakens betydning og de signaler som forelå om mulige lovbrudd mv. Dette generelle og ulovfestede prinsipp formuleres slik i Eckhoff/Smiths "Forvaltningsrett", 9 utg. side 210:

5 schjodt.no Side 5 av 13 "Når man skal ta stilling til hvilke regler som bør gjelde om forvaltningens saksbehandling, må ulike hensyn veies mot hverandre. Selv om prosessuelle krav er rettsikkerhetens kjerne, må det også stilles andre krav. For det første må behovet for grundighet veies mot hensynet til raskhet og enkelhet." (uth i boken) Ved vurderingen er det også viktig å merke seg at forvaltningsretten er gjennomsyret av hensynet til legitimitet eller tillit til avgjørelser. I den samme boken heter det på side 223 i tilknytning til habilitet: "For det annet har det ikke bare betydning at tjenestemennene opptrer upartisk, men også at folk har tillit til at de gjør det." (uth i boken) Dette er en variant av den tesen som ble utviklet av amerikansk høyesterett på 1920-tallet, men som stadig siteres: "Not only must Justice be done, it must also be seen to be done". Vi understeker at vurderingen her ikke gjelder den tiden som tidligere var brukt til å utarbeide planer mv, kun de tre dagene man hadde avsatt til å fordøye de underliggende organenes vurderinger av dette. Vårt syn er at den avsatte tiden var alt for knapp, og innebar en stor risiko for at viktige vurderinger og nyanser fra styrebehandlingene ble oversett. Som det fremgår i senere avsnitt har det faktisk vist seg at man har oversett at det forelå brudd på helseforetaksloven, og det har i ettertid kommet frem nye opplysninger om bakgrunnen for direktør Eidsviks avgang. Dette konkluderer allerede Advokatfirma Thommessens rapport med. Dette er fremkommet etter få dagers ytterligere undersøkelser, og forholdene er etter vårt syn langt mer alvorlige enn hva nevnte rapport legger til grunn. På møtet i Helse Møre og Romsdal kom det frem mistanker om ulovligheter. Mye tyder på at møtet burde ha vært avlyst da, men man tok en sjanse på at mistankene var feil og utsatte ikke. Etterpå har det vist seg at det forelå brudd på helseforetaksloven, om det synes det nå å være enighet om. Protokollen fra foretaksmøtet den 19. desember 2014 viser ikke at man har vektlagt noe som fremkom i diskusjonen på styremøtet i det lokale helseforetaket. Det er heller ikke unaturlig, siden det er vanskelig å sette seg inn i kompliserte drøftelser uten tid til disposisjon. Protokollen inneholder i det vesentlige gjengivelser av tidligere dokumenter fra det regionale helseforetaket. Det er altså nokså nærliggende at de lokale synspunktene ikke er blitt tilstrekkelig hørt, selv om utgangspunktet for prosessen var et lokalt "eierskap". Det er selvsagt mulig at foretaksmøtet/departementet allerede hadde bestemt seg. Om så var, og om man ga uttrykk for en slik realitet, ville ikke ugyldighet nødvendigvis foreligge. I dette tilfelle har man imidlertid gitt uttrykk for at det endelige vedtaket også er basert på en grundig evaluering av hva styrene har ment noe det vanskelig kan være. Vi er ikke kjent med noe annet eksempel fra forvaltningspraksis på at et vedtak er behandlet gjennom tre nivåer med en slik fart. Det gjelder uavhengig av forvaltningsområde, og uansett enkelhet. Dersom det er svært viktig å få avgjort saker raskt, kan selvsagt en avveining tilsi at noe mindre grundighet er akseptabelt. Som nevnt i det siterte fra Eckhoff/Smith kan grundigheten måtte vike

6 schjodt.no Side 6 av 13 dersom motstående hensyn tilser rask behandling. Vi kan imidlertid ikke se at det finnes noen grunn til å behandle saken i løpet av tre dager, i motsetning til for eksempel to uker. Vi har heller ikke sett at det er forsøkt gitt noen slik grunn, ut over at dette var noe man hadde bestemt fra før. Forut for vedtaket ble det tatt til orde for en lengre områingstid i pressen, noe som ble avvist. Foretaksmøtet var tvert om først berammet til 6. januar 2015, men ble så fremskyndet til 19. desember. Vi har flere ganger nevnt forvaltningsrettens vektlegging av publikums tillit. En svært uvanlig fremgangsmåte, som heller ikke er begrunnet på noen forståelig måte, er åpenbart ikke egnet til å underbygge noen tillitt til vedtaket. Vårt syn er at denne behandlingsformen var klart uegnet til å få frem alle nyanser i vurderingene, og at det foreligger en saksbehandlingsfeil. Dette er vår konklusjon allerede før man vurderer alle de øvrige feilene som kunne utspille seg i ly av den svært raske behandlingen. Brudd på helseforetaksloven og utidig press mot involverte personer, samt i det minste mulig inhabilitet, behandles i avsnittet nedenfor. I avsnittet etter det oppsummerer vi hvilke sannsynlige virkninger feilene har hatt, før vi konkluderer endelig i et siste avsnitt. 4. ØVRIGE SAKSBEHANDLINGSFEIL De faktiske forhold gjennomgås i det vesentlige i kronologisk rekkefølge, men med enkelte bemerkninger om mulig inhabilitet til slutt. Vi forutsetter at leseren har rapporten fra Advokatfirmaet Thommessen tilgjengelig, slik at vi ikke nødvendigvis siterer e-postrekker som fremgår der i sin helhet. Den nevnte rapporten redegjør også for lov historikk mv som vi da ikke går inn på. 4.1 Oktober 2014, direktør og styreleders fratreden fra Helse Midt-Norge Trond Michael Andresen var direktør i Helse Midt-Norge frem til han fratrådte 13. oktober Styrelederen i Helse Midt-Norge, Marthe Styve Holte gikk av ved samme anledning. Marthe Styve Holte oppga først en generell uenighet som grunn til sin avgang. Etter noen dager oppga hun til pressen at hun ønsket å gi mer detaljerte opplysninger siden hun opplevde at departementet fremstilte en uriktig versjon av faktum. I intervjuer opplyste hun at statsråd Bent Høie hadde kontaktet henne direkte for at hun skulle avsette direktøren, Trond Michael Andersen, innen en uke. Dette nektet hun, og på grunn av dette forsøket på overstyring fant hun å måtte fratre. Dagen etter dette fant direktøren, Andersen, at han også måtte fratre. Statsråd Høie opplyste på regjeringens nettsider at man hadde mottatt bekymringsmeldinger og varsling knyttet til direktørens utøvelse av sitt arbeid. Om hendelsesforløpet er slik som Styve Holte oppgir, foreligger utvilsomt overtredelse av helseforetaksloven 16 som sier at det ikke er adgang til å foreta eierstyring utenfor foretaksmøte. Ansettelse og avskjed av direktør er dessuten en oppgave for styret, slik som i andre selskaper. I helseforetaksloven fremgår det av 36.

7 schjodt.no Side 7 av 13 Om disse hendelsene har sammenheng med det aktuelle vedtaket, vet vi derimot ikke noe bestemt om. Vi registrerer imidlertid at det i offentligheten er oppfattet slik at det kan foreligge en slik sammenheng, slik at dette bør undersøkes nærmere. Vi vil ikke nå spekulere i hvilke interesser som kan ha fremmet klage på direktøren, og hvorfor statsråden selv eventuelt tok slik kontakt, og på dette tidspunktet. Etter det vi forstår inngikk Andersen en fratredelsesavtale som inneholder en taushetsplikt. 4.2 November 2014, møter mellom helseforetakene; Helse Midt-Norge opplyser om hvilket vedtak som er akseptabelt I november 2014 ble det avholdt i hvert fall tre møter som det visstnok ikke skal finnes protokoll eller referat fra. Den 12. november møttes representanter for begge helseforetakene på Gardermoen, både direktørene og styremedlemmer. Det lokale helseforetaket foretok presentasjoner. På dette møtet skal særlig styrelederen i Helse Midt-Norge ha understreket at direktørene i de to foretakene måtte komme til enighet om hvor sykehuset burde lokaliseres. Direktørene, Daniel Haga fra Helse Midt-Norge og Astrid Eidsvik fra Helse Møre og Romsdal møttes derfor i Ålesund den 27. november. Direktørene var imidlertid ikke enige, Haga ønsket å lokalisere sykehuset på Opdøl ved Molde, Eidsvik på Storbakken ved Kristiansund. Haga skal da ha opplyst at det eneste akseptable stedet var Opdøl, og også ringt til sin styreleder for å få dette bekreftet. Etter dette møttes direktørene med sine styreledere på Gardermoen dagen etterpå, den 28. november Eidsvik skal også her ha nektet å bøye seg for ønsket om konsensus, og det er en åpenbar sammenheng med hennes fratreden mindre enn en uke etterpå. Advokatfirmaet Thommessen har behandlet disse episodene i sin rapport og det synes å være enighet om hovedtrekkene i faktum, men muligens en uenighet om hvordan slike episoder er å forstå. Advokatfirmaet Thommessen finner at episoden "med rimelighet" kan forstås som styringssignaler fra organet over, og i så fall foreligger en overtredelse av helseforetaksloven 16. Vi er enige i at det foreligger en slik overtredelse, bare med den forskjell at det ikke kan være særlig tvil om konklusjonen. Vi peker på at var et vedvarende press som fant sted over flere møter, og at det ifølge notat som Advokatfirmaet siterer "var lite rom for videre drøfting". Vi finner det også naturlig å se dette i sammenheng med direktør Eidsviks avgang umiddelbart etterpå. Hennes skriftlige opplysninger om sin mulige fratreden, og opplysninger om at hun oppfattet utspill fra sin styreleder og direktør i Helse Midt-Norge som "trusler" synes ikke møtt med noen beklagelse eller opplysning om at hun reelt sto fritt til å mene hva hun syntes var faglig forsvarlig.

8 schjodt.no Side 8 av 13 Denne overtredelsen av helseforetaksloven har en helt klar sammenheng med det vedtaket som er sakens tema. Om beskrivelsen er korrekt dreier seg om et direkte press for å oppnå et bestemt utfall i lokaliseringsspørsmålet. Advokatfirmaet Thommessen fremhever at styringssignaler ikke er rettslig bindende, og at det på møtet den 28. november skal ha blitt opplyst at hun kunne fremme den innstilling hun ønsket mens det dagen før kan ha blitt sagt noe annet. Selv om vi ikke har førstehåndskunnskap om disse møtene, må vi ut fra en samlet vurdering anta at det har stått klart for Eidsvik at det ikke var noe reelt alternativ å innstille på noe annet enn Opdøl ved Molde. Det var dette hun tok konsekvensen av ved å fratre og ikke innstille i det hele tatt. Advokatfirmaet Thommessen viser også til at man i private konsernforhold kan oppleve at daglig leder i et morselskap orienterer datterselskapet om hva som er morselskapets syn. Dette kan imidlertid ikke ha noen overføringsverdi. I helseforetaksloven 16 har man innført en regel som skal bidra til å trekke en grense mellom statens forskjellige roller, som man ikke har tilsvarende behov for i det private næringsliv. Formålet med presset, å gi et kunstig inntrykk av enighet mellom de to foretakene er også i strid med lovens formål. Poenget med å behandle saken i flere instanser er å få frem uenighet, ikke skjule den. 4.3 Det økte presset mot direktør Eidsvik og ulovlig eierstyring på nytt Advokatfirmaet Thommessens rapport av 20. desember 2014 inneholder fra side 10 en serie e-poster som beskriver hvordan Astrid Eidsviks fratreden skjedde. Korrespondansen viser at hun umiddelbart etter møtene beskrevet ovenfor fant det vanskelig å fortsette, og tok opp hvordan en avslutning eventuelt skulle skje. E-postene var ikke kjent i offentligheten før dette, og kom heller ikke frem på noen av møtene i helseforetakene. Mens Advokatfirmaet Thommessen mener at det bare ligger "legitime hensyn" bak det som er uttalt til Eidsvik, finner vi korrespondansen både oppsiktsvekkende og kritikkverdig. Epostene har mange aspekter. Dels indikerer e-postene et ytterligere tilfelle av eierstyring i strid med loven. Og dels viser det presset mot Eidsvik, og forhandlinger om et sluttvederlag. I dette avsnitt behandles først statsråd Høies styringssignaler. Som ledd i diskusjonen mellom styreleder Kinserdal og Eidsvik, som utdypes i underavsnittet nedenfor, sendte Kinserdal den 4. desember 2014 epost til Eidsvik. Denne er sitert og behandlet fra side 5 i Advokatfirmaet Thommessens rapport. Eposten beskriver hvordan det skal ha vært kontakt mellom Høie og Kinserdal i forbindelse med et møte samme dag. Høie skal ha spurt hvordan "innspurtsuka" var, og Kinserdal skal ha sagt at den var krevende, særlig for Helse Møre og Romsdal og Eidsvik. I følge e-posten skal Høie ha uttalt at "det vet vi". Det fremgår altså av teksten at Høie var klar over den situasjonen som forelå med uenighet mellom de to foretakene. Det forsterkes av neste setning i e-posten som beskriver at Høie uttalte at: " det er viktig at innstillinger til vedtak i HMR og HMN peker på samme lokalisering".

9 schjodt.no Side 9 av 13 Allerede denne formidlingen av at det måtte foreligge enighet, må antas å være en styring i strid med forbudet mot eierstyring utenfor foretaksmøte. Innholdet i styringen er dessuten kritikkverdig; loven legger ikke opp til påtvunget enighet. Helseforetaksloven er tuftet på demokratiske prosesser som innebærer at uenighet bør komme frem. I tillegg til dette fremkommer det av e-posten at det også ble gitt signaler om hvilket alternativ det skulle være enighet om, nemlig Opdøl ved Molde: "Han lot det da skinne gjennom, men uten at han sa det eksplisitt, at han mener at Hjelset er det opplagte valget. Han ble trukket videre inn i lokalet før jeg fikk spurt om han ville ha foretaksmøte på saken. Jeg er klar over at ovenstående ikke nødvendigvis bidrar i dine avklaringsrunder." Om epostens beskrivelse er korrekt, foreligger en slik maktutøvelse i det skjulte som loven nettopp skulle forhindre. Vi registrerer at både Høie og Kinserdal i ettertid har oppgitt at e-posten ikke er riktig. Om det er korrekt eller ikke kan vi ikke vite. Vi peker imidlertid på at e-posten ble skrevet ned straks etterpå, mens opplysningene om misforståelser først er kommet nå. E-posten ble sendt til Eidsvik som ledd i diskusjonene med henne, som må ha vært oppfattet som svært viktige og som ledet til at hun fratrådte. Det er neppe en e-post som det går mange av på dusinet. E-posten inneholder ord og uttrykk som typisk formidler at det ligger vurderinger bak utformingen, slik som at avsenderen beskriver hvor eksplisitt eller implisitt et budskap ble formidlet, hvor "opplagt" et valg skulle være, samt mottakerens egne reaksjoner tilsa beskjedene at de ble holdt foretaksmøte? Det er også noe uklart for oss om misforståelsen består i at Kinserdal har forstått Høie feil, eller om han har forstått riktig men beskrevet feil. For vår vurdering har vi holdt oss til ordlyden i e-posten. 4.4 Forhandlingene med Eidsvik og hennes avgang Epostene fra begynnelsen av desember 2014 indikerer også at det ble utøvd et press mot Eidsvik. For det første viser epostene hvordan Eidsvik reelt har oppfattet det forutgående presset i retning av en kunstig enighet. I epost av 2. desember til sin styreleder beskriver hun sin "vanskelige situasjon", som uten tvil er myntet på nettopp dette. Hun gjør det klart at hun muligens ikke kan fortsette som direktør, og tar opp dette. Hun ønsker også avklaring på økonomiske forhold ved en fratreden. Styrets leder Kinserdal svarer at dette kan være gjenstand for forhandlinger, jf eposten samme dag kl 23:03. Kinserdal sender også en ny e-post den 3. desember, denne gang fremgår det at han har diskutert med flere og at Helse Midt-Norge også har vært inne i bildet. Det heter nå blant annet at: " det vil være en katastrofe for hele sykehussaken om du trekker deg før nyttår.."

10 schjodt.no Side 10 av 13 Hun bes i klare ordelag om å utsette sin fratreden til etter nyttår. E-posten må også forstås slik at en skjønnsmessig adgang til å forhandle et sluttvederlag som hadde vært berørt i korrespondansen, lettere ville falle ut i hennes favør om hun bare utsatte sin fratreden: " jeg tolker henne slik at hun mener mulighetene til å få til en god avtale for deg, er bedre dersom du står i stillingen til over nyttår, og så slutter med samme type begrunnelse som jeg har beskrevet over". Den begrunnelsen som var foreslått fra foretakets side var etter det vi kan forstå oppkonstruert. Det ble foreslått at Eidsvik kunne opplyse at hun: " har ført saken fram til en avgjørelse, at HMR får inn i en ny fase, at du ønsker å gjøre noe annet, og at utfordringene HMR står overfor også trenger nye krefter, behov for autoritet og legitimitet etc. Kommunikasjonsstrategi og hva som skal vektlegges av forklaringer må selvsagt handle om hva som er dine begrunnelser, med det har vi i så fall tid til å jobbe med". Astrid Eidsvik svarte samme dag at: "Det var dette er frykta ville kome! Eg vurderer kva eg gjer i morgon. Uansett synes eg dette virker som en trusel utan nokon tanke på kven som faktisk har sett meg i denne situasjonen". Eidsvik skulle altså foreta sine vurderinger dagen etter, den 4. desember. Det er denne dagen Kinserdal sender e-post til Eidsvik og forteller at statsråd Høie sier at det må være enighet mellom helseforetakene, og at denne enigheten dessuten skal gå ut på å velge Opdøl ved Molde. Denne e-postutvekslingen er oppsiktsvekkende og kritikkverdig av flere grunner. Korrespondansen viser at helseforetaket antydet at de ville gi henne et høyere vederlag dersom hun var villig til å opptre på en måte som lettet gjennomføringen av lokaliseringsvedtaket. Det står ikke eksplisitt i korrespondansen at tilbudet var betinget av at hun også skulle innstille på en lokalisering i strid med sin overbevisning. På bakgrunn av det som hadde skjedd er det nok naturlig å tenke seg at foretaket næret et håp om at hun valgte det i en form for resignasjon. Uansett dette, selv om hun fremmet den innstillingen hun trodde på, tidde om ulovlig styring og tilbud om fiktive begrunnelser og ble sittende til over nyttår ville hun likevel sitte som et betalt gissel til dette var over. Hun valgte som kjent å avstå fra det. E-postutvekslingen er også oppsiktsvekkende fordi den indikerer et lemfeldig forhold til sannheten. E-posten som synes å være resultat av samtaler mellom helseforetakene fremmer uten videre forslag til begrunnelser for fratreden som er hentet ut av løse luften. Endelig etterlater korrespondansen ingen tvil om at presset mot Eidsvik, for å få henne til å skifte innstilling, har vært reelt. Man kan etter vår oppfatning se bort fra argumenter om at hun var blitt fortalt at hun fritt kunne fremme sin innstilling, og at signaler fra eier ikke var rettslig bindende. 4.5 Inhabilitet

11 schjodt.no Side 11 av 13 For flere av de involverte er det nærliggende at det foreligger inhabilitetsgrunner. Den aktuelle inhabilitetsgrunnen er den generelle bestemmelsen i forvaltningsloven 6, bestemmelsen om at en tjenestemann er inhabil dersom det foreligger særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet. En fullstendig vurdering av habilitet er forholdsvis omstendelig, og vi har ikke full oversikt over de faktiske forhold. Vi skal i denne omgang derfor nøye oss med å skissere inhabilitetsgrunnene. I Helse Midt-Norge er det grunn til å anta at styrelederen Strand og direktør Haga var inhabile. Dersom det som ellers er fremkommet om press overfor direktør Eidsvik, og at de har inntatt standpunkter på svært tidlige tidspunkter, er riktig, må det antas at standpunktene er blitt til som følge av en partiskhet som ikke er saklig begrunnet. Vurderingen av dette vil i stor grad falle sammen med de øvrige vurderingene som må foretas i saken. Styremedlem Stette i Helse Midt-Norge har medvirket til en uttalelse i regi av administrasjonen i Ålesund kommune, med støtte til lokalisering til Opdøl ved Molde. Hun har dermed tilkjennegitt sitt standpunkt på en måte som gjør at hun må anses inhabil. Hun har vært åpen om dette, slik at dette kun dreier seg om en juridisk vurdering. Endelig er det grunn til å anta at statsråd Høie er inhabil. Han er i offentligheten antatt å ha bestemt seg for en lokalisering til Opdøl ved Molde på et tidlig tidspunkt, og det er noen holdepunkter for at han også har utøvd eierstyring utenom ordinære kanaler. Man blir ikke nødvendigvis inhabil av dette, og det er selvsagt ikke feil å ha politiske oppfatninger. For Høie er det imidlertid slik at han foreløpig ikke har villet kommentere dette med en slik grad av detaljer at det lar seg etterprøve, men man har fått inntrykk av at det dreide seg om en beslutning på foretaksmøtet. Det er gitt ut enkelte opplysninger etter hvert og senest i dag har han bekreftet, for første gang, at han "hellet til" å lokalisere på Opdøl ved Molde, og ga uttrykk for dette i august Det vises for eksempel til oppslag i VG nett. Dette i seg selv kan, slik saken står nå, hevdes å være en slik særegen omstendighet som svekker tilliten til hans upartiskhet. 5. FEILENE MÅ ANTAS Å HA HATT BETYDNING FOR VEDTAKET Saksbehandlingsfeil som ikke kan antas å ha hatt betydning for innholdet i vedtak, leder vanligvis ikke til ugyldighet. Advokatfirmaet Thommessen har lagt til grunn at det ikke foreligger noen feil som har hatt betydning for vedtaket. Vi er uenige i det. I det følgende skal vi begrunne hvorfor slik årsakssammenheng i det minste er tilstrekkelig nærliggende til at vedtaket må anses ugyldig. I en normalsituasjon er det grunn til å anta at behandlingen i første instans, her Helse Møre og Romsdal, vil bli tillagt atskillig vekt. Det er også allment kjent at direktør Eidsvik ville innstille på Storbakken ved Kristiansund.

12 schjodt.no Side 12 av 13 Slik situasjonen hadde utviklet seg, forelå imidlertid ingen innstilling og den direktøren som hadde arbeidet med saken var ikke til stede for å redegjøre for saken. Det er en vanlig erfaring at et styre vil ha en tendens til å følge innstillingen fra en administrasjon som har hatt den faglige oppfølgning av et prosjekt. Et styre har selvsagt full anledning til å treffe avvikende vedtak, men vil i praksis først spørre seg om det er grunner til å overprøve administrasjonen. Den aktuelle saken var komplisert og stor, og ingen av styremedlemmene ga uttrykk for at et spesielt alternativ utpekte seg. Opdøl ved Molde ble valgt med minst mulig margin, og et styremedlem opplyste i åpent møte at han ombestemte seg underveis. Om saksbehandlingsfeilene tenkes borte, virker det mest sannsynlig at Helse Møre og Romsdal ville ha stemt for Storbakken ved Kristiansund. Hvordan ville utfallet ha blitt i Helse Midt-Norge om feilene tenkes borte? Her ble Opdøl valgt med større margin. Det er likevel grunn til å tro at det ville hatt atskillig betydning for styret der om det underordnede organet hadde kommet til en annen konklusjon. Også i Helse Midt-Norge ga styremedlemmene uttrykk for stor tvil. Dersom man i tillegg forutsetter at de faktiske forhold relatert til ulovlig eierstyring og press overfor Eidsvik var kjent, må man vel anta at dette hadde gjort såpass til inntrykk at resultatet ville blitt et annet. For foretaksmøtet antar vi at det ville vært uaktuelt å velge Opdøl ved Molde, dersom begge styrene innstilte på Storbakken. Men selv om bare et av styrene hadde foreslått den lokaliteten, ville situasjonen for foretaksmøtet vært en annen. Dette avspeiles av den aktiviteten som fant sted for å skape konsensus, samt statsrådens vektlegging av styrenes syn i pressekonferanse etter vedtaket. Sannsynligheten for at feilene har hatt betydning for vedtaket er etter dette så stor at det bør ha betydning for gyldigheten. 6. OPPSUMMMERING Vi har tatt utgangspunkt i et generelt prinsipp om at vedtak må undergis en forsvarlig behandling. Etter vårt syn var det ikke forsvarlig å presse sluttbehandlingen av saken gjennom tre forvaltningsnivåer på tre dager. Det var ingen hensyn som tilsa et slikt hastverk, og den korte tiden har klart medført at vurderingene blitt mindre grundige enn ønskelig. Denne forseringen av saken i sluttfasen, medførte også at man ikke avdekket andre feil som det var advart mot på forhånd. Det er kort tid etterpå avdekket at det faktisk forelå brudd på helseforetaksloven, at direktør Eidsvik synes å ha blitt utsatt for press, samt at det i det minste foreligger muligheter for inhabilitet. Det som er avdekket er etter vår oppfatning både oppsiktsvekkende og kritikkverdig.

13 schjodt.no Side 13 av 13 Det må antas at feilene har hatt betydning for resultatet. En lengre områingstid for det enkelte forvaltningsnivået ville i seg selv hatt betydning. Dersom de alvorlige feilene og lovbruddene var blitt avdekket, antar vi at det ville være helt uaktuelt for foretaksmøtet å treffe noe vedtak. Vidar Strømme