politikk og økonomi for statsvitere

Transkript

1

2

3 [start tittel] ole bjørn røste politikk og økonomi for statsvitere

4 [start kolofon] Gyldendal Norsk Forlag AS utgave, 1. opplag 2013 ISBN Omslagsfoto: Jan Miko / Shutterstock Omslagsdesign: Supernova Sats: Supernova Brødtekst: Minion 10,5/15 pkt Alle henvendelser om boken kan rettes til Gyldendal Akademisk Postboks 6730 St. Olavs plass 0130 Oslo akademisk@gyldendal.no Det må ikke kopieres fra denne boken i strid med åndsverkloven eller avtaler om kopiering inngått med KOPINOR, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel.

5 [start forord] Forord I 2008 kom boken Politikk og økonomi for statsvitere ut. Boken er siden brukt i emnet Innføring i statsvitskap, offentlig politikk og administrasjon ved NTNU. Den foreliggende boken er en revidert og utvidet versjon av deler av Politikk og økonomi for statsvitere. Boken er skrevet for studenter i statsvitenskap, økonomi og administrasjon på bachelornivå samt samfunnsinteresserte med bakgrunn fra de samme eller tilgrensende fag. Presentasjonen av hvert tema starter relativt grunnleggende og søker å etablere rammer egnet for en balansert diskusjon av til dels kompliserte og ofte kontroversielle spørsmål, som løses og behandles løpende i samfunnet. Det er samtidig lagt vekt på å referere til grunnleggende arbeider innenfor temaer som behandles, som mulig utgangspunkt for fordypning og videre studier. Denne boken er basert på delene om rammer for offentlig politikk, næringspolitikk og regionalpolitikk samt evaluering i 2008-boken. To nye kapitler er kommet til; ett kapittel om prinsipper for samfunnsstyring, benevnt som governance i engelskspråklig litteratur, og ett om prinsipielle argumenter knyttet til delegering og desentralisering av offentlig myndighet.

6 6 forord I førstnevnte nye kapittel inngår en teoretisk diskusjon av korrupsjon, som har vært ansett som et begrenset problem i Norge. Dette er blitt mer aktuelt i de seneste årene, blant annet på grunn av økt oppmerksomhet om typiske mekanismer som ligger til grunn. Videre kan en kombinasjon av globalisering og økende rikdom i Norge ha virket inn. En rikdom som dels har utspring i ressurser, kan også gjøre oss utsatt for problemer kjent fra litteraturen om ressursenes forbannelse. Korrupsjon kan ha et symbiotisk forhold til organisert kriminalitet. Det andre av de nye kapitlene, om delegering og desentralisering, er tatt inn på grunn av den store betydningen dette feltet har i løpende norsk politikk, jf. debatt om kommunestruktur og antall nivåer for politikk og forvaltning. Delegering anses som ønsket og viktig, men innebærer også noen utfordringer, som kan utgjøre argumenter for sentralisering av myndighet. Videre er blant annet diskusjonen av markedssvikt i kapittel 1 utvidet. Politikk handler i stor grad om fordeling det vil si hvem som blir tildelt hva, hvordan og når. I en moderne markedsøkonomi som vi har i Norge, er det et viktig spørsmål hvor omfattende de politiske inngrepene bør være, og hvilke konsekvenser som ville følge av enten mer eller mindre omfattende inngrep. Omfattende politisk styring kan påvirke utviklingen, men samtidig redusere individuell frihet og/eller begrense mulighetene for økonomisk utvikling. Økonomiske analyser kan ta utgangspunkt i ressurser et land rår over, for å klarlegge hvilken velstand det kan være mulig å frembringe med utgangspunkt i ressursgrunnlaget. I Norge er de viktigste ressursene menneskelig arbeidskraft, samt betydelige naturressurser og landareal. Dersom ressursene utnyttes så effektivt som mulig, blir det skapt størst mulig velstand. For at vi skal kunne skape verdier som samfunn, må den enkeltes atferd ikke være for lite forutsigbar. Forutsigbar atferd oppnås ved

7 forord 7 å fastlegges arenaer for samkvem mellom ulike aktører, spilleregler for aktivitetene som skal utøves, samt sanksjoner dersom reglene brytes. Politiske føringer er nødvendige for å skape rammer egnet til å dra nytte av ressursene. Staten, eller det offentlige, må som et minimum etablere nødvendige arenaer og rammer for private, blant annet for markedstransaksjoner. Dette er en statlig kjerneoppgave, siden få eller andre vil ha den nødvendige tyngde eller autoritet til å påta seg en slik krevende oppgave. Videre kan det være naturlig at staten søker å redusere de verste skadevirkningene av såkalt markedssvikt, det vil si situasjoner hvor markeder ikke er egnet til å skape gode, eller gode nok, resultater, og hvor det er grunn til å tro at en offentlig innsats kan rette opp situasjonen. I så fall vil det være avgjørende at de er i stand til å skape utfall som blir opplevd å være bedre. Endelig kan det også synes naturlig at staten forsøker å påvirke fordelingen av inntekter som skapes av personer, og eventuelt geografiske områder, i tillegg til summen av inntekter. Det ville hjelpe lite for et lands innbyggere om landet samlet ble svært rikt, dersom kun et fåtall personer fikk del i rikdommen. Skjevhet i inntekter har økt over tid, også i Norge, med økende velstand. Dette klassiske interessefeltet for politikk har derfor fått ny aktualitet. Den kritiske diskusjonen anses som det viktigste elementet i framstillingen. Svarene som gis i forhold til de løpende utfordringene som samfunnet står overfor, vil tendere til å variere over tid, og med politisk ståsted for ulike aktører som engasjerer seg i disse problemene. Trondheim, mars 2013 Ole Bjørn Røste

8

9 Innhold introduksjon Politikk og økonomi Politikkfelter Profesjoner Politikk: Mål, instrumenter og utfall Politisk økonomi Oppbygningen av boken del 1 rammer for offentlig politikk Et eksempel: Planpolitikk, habilitet og rettssikkerhet kapittel 1 myndighetenes rolle i økonomien Rollen for offentlig sektor Korrigering for markedssvikt Markedsmakt konsentrert tilbud eller etterspørsel Eksterne virkninger Allmenningsgoder Kollektive goder Asymmetrisk informasjon Regulering som sikter mot likhet og utjevning Regulering med sikte på lokalisering av aktiviteter

10 10 innhold 1.5 Ressursallokering fordeling av knappe ressurser på ulike formål Tildeling ved auksjon Tildeling ved lotteri Prinsippet først til mølla Tildeling etter behovsprøving Praktisk avveining mellom effektivitet og rettferdighet Oppsummering kapittel 2 offentlig politikk i en markedsøkonomi Omfanget av offentlig sektor Offentlige rammer og reguleringer Korreksjon for markedssvikt Ønsker om annerledes utfall Bruk av markedsmekanismer for å nå politiske mål Oppsummering kapittel 3 samfunnsstyring governance Offentlig organisering: governance eller management? Korrupsjon begrensende for økonomisk vekst og menneskelig utvikling Er korrupsjon et problem i Norge? Motivasjon for å delta i politisk arbeid Oppsummering kapittel 4 forvaltningsapparatet og politikken Organisering og oppgaver i forvaltningen Forvaltningens oppgaver og funksjoner Forvaltningen som politikkens tjener og tilrettelegger Representativt styre den parlamentariske styringskjeden Forslag om folkevalgte regioner Det norske lokalstyret Fylker eller regioner som mellomnivå? Forholdet til statlige myndigheter

11 innhold Atferd blant offentlig ansatte Er Niskanens teori relevant for Norge? Tilgjengelighet og betydning av gode kontrollmekanismer Maktdeling som kontrollmekanisme Arealpolitikk Miljøvern og andre nasjonale målsettinger Integritet og lokale interesser noen utfordringer Nasjonale institusjoner som garanti for individers rettigheter? Oppsummering kapittel 5 teori og modeller i offentlig politikk Noen ulike modeller perspektiver på offentlig politikk Institusjonell modell Prosessmodell Rasjonell modell Inkrementell modell gradvise endringer Interessegruppemodell Elitemodell «Public choice»-modeller Studiet av politikk i et økonomisk modellrammeverk Spillteoretiske modeller Oppsummering del 2 nærings- og regionalpolitikk kapittel 6 næringspolitikk Sammenheng med handel og kapitaltransaksjoner Oppdrettsfisk en ny stor handelsvare fra distriktene Lokalisering av privat og offentlig virksomhet Selvforsterkende sentralisering Utenrikshandel og proteksjonisme Forklaring 1: komparative fortrinn Forklaring 2: Næringsintern handel Årsaker til proteksjonisme

12 12 innhold 6.4 Næringsklynger Næringsklynger: Mekanismer og betydning Næringsklynger og offentlig politikk Internasjonalt samarbeid som begrensning for norsk politikk Politikken rundt EØS-avtalen Unntak fra EØS-avtalen Tre kriterier for egnethet av virkemidler Næringsnøytralitet eller konkurransenøytralitet? Oppsummering kapittel 7 distrikts- og regionalpolitikk Den smale regionalpolitikken Den brede regionalpolitikken Transportsektoren Helsesektoren Utdanningssektoren Kommunesektoren Kultursektoren Boligsektoren Konsesjon, kvoter og adgangsbegrensning Hjørnesteinsbedrifter Den geografiske dimensjonen i norsk politikk Eksempel 1: Ny hovedflyplass for Østlandet Eksempel 2: Hardangerbroen Betydningen av Gardermoen og Hardangerbroen Den geografiske dimensjonen i rikspolitikken Sentrum og periferi noen historiske utviklingstrekk Bosettingsmål og bosettingsmønster Mål og instrumenter i distrikts- og regionalpolitikken Sentralisering, trengsel og påvirkningsmuligheter Oppsummering

13 innhold 13 kapittel 8 delegering og desentralisering Motivasjon for delegering og desentralisering Delegering med offentlige finanser på flere nivåer Sentralregjeringer som finansielle garantister Argumenter for delegering og desentralisering Marked versus offentlig tjenestetilbud Argumenter mot delegering og desentralisering Hovedkonklusjoner fra en studie Boadway mfl Implikasjoner for Norge Oppsummering del 3 evaluering av offentlig politikk kapittel 9 politikkens bidrag til samfunnet Om evaluering Normativ vurdering av utfall Klient- eller brukerorientert evaluering Evaluering av måloppnåelse Årsaks- og virkningssammenhenger Regionreformen som ble avlyst noen viktige spørsmål Bosettingsmålet i distrikts- og regionalpolitikken noen momenter Oppsummering avslutning litteratur stikkord

14

15 [start kap] Introduksjon Politikk og økonomi Et viktig spørsmål som behandles i denne boken, er hva som kan føre til ulike syn på hva som er passende omfang for myndighetenes aktive engasjement på ulike felter i samfunnet. I Norge styres den enkelte borgers liv i stor grad av myndighetene. 1 Innkreving av skatt, tilsynsoppgaver innenfor telefoni og jernbane, skoler og barnhage er noen eksempler på mange oppgaver myndighetene har ansvar for. Mange av disse aktivitetene kan ikke ivaretas av private aktører uten en vesentlig delegering av myndighet som vi ikke ønsker blant annet fordi oppgavene forutsetter mulighet til bruk av tvang og makt. Andre oppgaver, for eksempel innenfor utdanning og helse, kunne i prinsippet vært løst av private aktører. Utdanning og helse er eksempler på områder der det råder en viss politisk uenighet om omfanget av myndighetenes engasjement, slik det også gjør i nærings- og distriktspolitikk. 1 Begrepene staten, myndighetene og offentlig sektor brukes i denne boken i stor grad synonymt. De brukes for å betegne forholdet mellom myndigheter og borgere. I tilfeller hvor det trengs større presisjon, eller det ikke klart framgår av sammenhengen hva som menes, navngis myndighetsorganene som har ansvaret for bestemte oppgaver.

16 16 introduksjon At myndighetene løser mange oppgaver, innebærer en stor offentlig sektor og at store beløp blir brukt av det offentlige. Da blir det også viktig å diskutere ressursbruken både hvorvidt pengebruken kunne vært prioritert annerledes mellom ulike sektorer, og om vi i hver enkelt sektor får den uttellingen som ressursbruken burde tilsi. Innenfor utdanningssektoren, for eksempel, blir det brukt mye ressurser per innbygger i Norge sammenliknet med andre land, uten at resultatene har vært ansett som spesielt gode. Det er alltid viktig å vurdere hva som kan gjøres for å øke uttellingen for offentlige midler, både på dette feltet og på andre områder: Kunne midlene for eksempel ha kastet mer av seg om de var blitt brukt annerledes i en aktuell sektor, eller i en annen sektor som opplever utfordringer? Forvaltningen av ressurser og diskusjonen om myndighetenes grad av engasjement er et annet viktig tema i denne boken. Dette skjer gjennom politikk på mange felter. Noen oppgaver tas hånd om av staten. Rammer for samkvem blant annet gjennom lovgivning og håndhevelse av lover er et eksempel. Et annet eksempel er økonomisk politikk, for eksempel makroøkonomisk politikk med sikte på å stabilisere samlet etterspørsel i økonomien (som ikke er tema for denne boken). Et annet eksempel som diskuteres senere i boken er politikk innrettet med sikte på å oppnå andre resultater enn om markedene hadde bestemt utfallet. Inntektsfordeling og aktivitetsnivå og sysselsetting i mindre sentrale områder av landet er eksempler på utfall som søkes påvirket. Når oppgaver alternativt overlates til private å løse, gjennom markeder, vil resultatene blant annet avhenge av om markedene fungerer effektivt. Dette fordrer hensiktsmessige rammebetingelser skapt av offentlige myndigheter og kanskje også en spesielt innrettet strukturpolitikk som bidrar til konkurranse og effektive markeder. Målet her er å ta med andre felter som også virker inn på økonomien, som inntektspolitikk,

17 introduksjon 17 næringspolitikk og distrikts- og regionalpolitikk. Diskusjonen omfatter også fordelingen av oppgaver mellom de tre politiske og administrative nivåene: stat, fylker og kommuner. Dette er viktig, blant annet når det gjelder hvordan politikken som føres, «møter samfunnet», det vil si hvordan konsekvensene av politikken som føres, oppleves av den enkelte borger og bedrift. Utvalget av politikkfelter i boken er blant annet ment å belyse noen viktige avveininger og interessekamp knyttet til utøvelsen av offentlig politikk i det norske samfunnet. Hensikten er å få fram hvilken rolle økonomiske og politiske mekanismer kan spille i utøvelsen av offentlig politikk i Norge. Videre er det et ønske å formidle noen alternative måter oppgavene kan løses eller kunne vært løst på. Dette er nesten alltid nødvendig for å sikre gode resultater over tid. En fri tenkning rundt offentlig politikk vil antagelig i seg selv være viktig for gode resultater: Hvordan kunne politikken alternativt innrettes? Hvilke konsekvenser ville dette få for ulike grupper av berørte parter? Hvilke argumenter er mest sentrale med hensyn til hvor aktiv politikken på et bestemt område bør være, og hvordan den bør innrettes? Politikkfelter Med politikkfelt eller politikkområde menes rett og slett politikk på et avgrenset felt som vanligvis behandles atskilt, det vil si isolert fra andre typer politikk. Politikkfeltene er ofte funksjonelt avgrensede områder. Dette er funksjoner som ivaretas av det offentlige, som anses å være av stor betydning, og som det er knyttet politiske målsettinger til. Eksempler er finanspolitikk, pengepolitikk samt distrikts- og regionalpolitikk. Ansatte fageksperter står ofte sentralt i myndighetenes virksomhet, og er gjerne organisert i egne spesialiserte forvaltningsinstitusjoner. Direktoratene kan stå som eksempler på dette. De har ansatt en mengde fagspesialister, inngår i sentraladministrasjonen sammen med

18 18 introduksjon departementene de er underlagt, og har hele landet som virkeområde. På hvert enkelt politikkfelt har regjeringen det overordnede ansvaret. Detaljene ivaretas imidlertid av forvaltningsorganisasjoner som har spesialisert seg på virksomhet under de enkelte politikkfeltene. Mye slik virksomhet foregår også på lavere nivåer, for eksempel i kommunene. De følgende delene og kapitlene tar for seg ulike temaer eller felter som anses som viktige når det gjelder myndighetenes forsøk på å påvirke samfunnet gjennom offentlig politikk. På noen sentrale områder innen offentlig politikk gjennomgås blant annet tilstand, opplevde utfordringer og politiske målsettinger, supplert med teori og betraktninger om hvordan politikken alternativt kunne vært ført, og hvilke konsekvenser man i så fall hadde kunnet regne med. Dette er et viktig perspektiv, ettersom valgene mellom ulike alternativer er av avgjørende betydning for hvorvidt politikken er vellykket. Valgene avgjør hvordan vi har det, sammenliknet med hvordan vi kunne hatt det. Framstillingen er nært knyttet til presentasjonen av politikkfeltene og kan ikke lett plasseres i én enkelt av de kategoriene det er vanlig å benytte for studier av offentlig politikk: institusjonell modell, prosessmodell, rasjonell modell, og så videre, som diskuteres i kapittel 5. Slike perspektiver rendyrker bestemte sider og egenskaper ved politikken. Disse er særlig nyttige som «linser» for å studere et bestemt fenomen eller politikkområde. Vi låner fra dette utvalget av perspektiver underveis. Spørsmålet om hvordan politikken som føres, virker for ulike grupper og berørte parter, står alltid sentralt i offentlig politikk, likeledes hvilke alternativer som foreligger, med eventuelle andre konsekvenser for dem som blir berørt av politikken. For å kunne forholde seg til politikkens antatte virkninger må man ha god kunnskap både om tingenes tilstand på det aktuelle politikkfeltet og om hvordan ulike typer politikk kan forventes å føre til at denne tilstanden endres. Både de relativt faste omgivelsene rundt politikkfeltene, ofte omtalt som institusjoner, og

19 introduksjon 19 utformingen av politikken kan påvirke utfallene. I denne boken beskrives derfor både tilstanden på politikkfeltene og omgivelsene som politikken virker innenfor. Når dette er på plass, blir det lettere å danne seg oppfatninger om hvordan politikken alternativt kunne ha vært innrettet, og hvilke konsekvenser dette kunne fått for de berørte aktørene og samfunnet for øvrig. Slike spørsmål står vanligvis sentralt i den politiske debatten. Å fatte beslutninger på vegne av fellesskapet er trolig den viktigste delen av politikernes oppdrag. Hva slags kunnskap trenger de for dette formålet? For det første bør man ha nokså klare forestillinger om effektene av ulike typer offentlig politikk. Slike forestillinger er gjerne basert på usikre antakelser, som kan variere mellom personer og partier. 2 Videre bør man kunne veie ulike hensyn mot hverandre, med en gitt forståelse av de antatte effektene av ulike typer politikk. Siden antatte effekter kan variere blant annet med politisk orientering, kan ulike typer politikk bli hevdet å føre til nokså likeartede typer utfall i samfunnet. Fokus for det enkelte politikkfelt blir uansett snevrere gjennom slike prosesser: Noen typer momenter får mer oppmerksomhet enn andre. Det er et mål at du som leser av denne boken skal forstå hvordan dette kan skje i praksis på et begrenset knippe av felter som til dels er særegne, men samtidig generelle nok til å illustrere tilsvarende prosesser på felter som ikke diskuteres. Dette kan være krevende: Det er som nevnt vanlig med ulike syn på årsaks- og virkningsforhold, det vil si hvordan ulike tiltak vil påvirke tilstanden på ulike politikkfelter, og dermed også ulike interesser i samfunnet. Faglige eksperter som har viet sin karriere til å studere et 2 Hvorvidt ulike antakelser vil slå til, vet man ikke på forhånd. Dette kan ofte være vanskelig å avgjøre selv i ettertid, siden ulike typer utvikling gjerne kan forklares med en kombinasjon av aktiv og villet politikk og ytre forhold, som gjennom forklaringer kan bli tilpasset den enkelte aktørs politiske syn.

20 20 introduksjon bestemt fagfelt, kan være saklig uenige om viktige faglige spørsmål. I tillegg kan ulike typer interesser, knyttet til bestemte utfall eller ønsker om bruk av bestemte politikkinstrumenter, være en kilde til ulike syn på hvordan politikken bør innrettes. Det kan derfor være vanskelig å skille skarpt mellom fag og politikk. Ved slik uenighet er det viktig for det første å konstatere at det foreligger faglig usikkerhet: Svar som gis på faglig grunnlag, kan variere over tid de er skrevet i sand mer enn hogget i stein. For det andre er det viktig å utvikle evnen til å forstå hvilke føringer ulike perspektiver og faglige synspunkter legger på forståelsen av det som skjer innenfor et politikkfelt, og for faglige anbefalinger om politikk. Dette krever både vilje til å se saker fra flere sider og opptrening av egen evne til kritisk tenkning. Profesjoner Hver enkelt profesjon kjennetegnes ved sin evne til å fokusere på bestemte aspekter ved virkeligheten, og dermed systematisk å utelukke andre aspekter. Slike tendenser kan forsterkes dersom representanter for ensartede profesjoner samles i spesialiserte forvaltningsenheter. Slik spesialisering kan være en styrke når det gjelder å løse klart avgrensede faglige problemer, men behøver ikke å være det med hensyn til utforming av offentlig politikk i en videre forstand: Offentlig politikk handler i stor grad om å forstå problemstillinger i en bred samfunnsmessig sammenheng. Vanligvis vil flere syn være holdbare vurdert ut fra faglige kriterier. Dette er det særlig viktig å erkjenne i et lite land som Norge, hvor enkelte faggrupper og personer lett kan komme til å dominere de enkelte fagfeltene. Et eksempel kan hentes fra samfunnsøkonomi, som har stått svært sentralt i utformingen av offentlig politikk i Norge