Styresak Konsernbestemmelser for investeringer - oppdatering

Transkript

1 Møtedato: 25. november 2015 Arkivnr.: Saksbeh/tlf: Sted/Dato: Jan-Petter Monsen, Bodø, Styresak Konsernbestemmelser for investeringer - oppdatering Formål Det er behov for å oppdatere gjeldende konsernbestemmelser for investeringer av flere grunner: 1. Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) har tillatt foretaksgruppen å inngå avtaler om finansiell leasing. Helse Nords konsernbestemmelser tillater ikke finansiell leasing. 2. Det er også et generelt behov for presisering og stadfesting av gjeldende regionale prinsipper og føringer knyttet til investeringsbeslutninger. Oppdatering av finansreglementet for Helse Nord RHF og endringer i helseforetakenes vedtekter som følge av åpning for finansiell leasing, behandles i separate styresaker i samme styremøte. Oppsummering Det foreslås følgende eksplisitte endringer i konsernbestemmelsene: Åpning for å vurdere leasing, herunder Offentlig privat samarbeid (OPS), som finansieringsform når det vurderes som fordelaktig. Økonomisk terskel for krav til godkjenning av Helse Nord RHF økes fra 10 mill. kroner til 20 mill. kroner for investeringer i helseforetak. Krav til dialog og forpliktelser i forkant av beslutning, dersom andre skal realisere gevinster som følge av investeringen. Krav til statusrapportering, ikke bare til fremdrift i byggeprosjekt, men også til status for nødvendig organisasjonsutvikling og gevinstrealisering. Det foreslås flere presiseringer og stadfesting av gjeldende prinsipper for investeringsbeslutninger, knyttet til blant annet: Beslutningsnivå i disponering av eventuelle besparelser i større prosjekter Mulighet for langsiktig planlegging av investeringer Helseforetaksstyrenes ansvar og mulighetsrom Beslutningsgrunnlag Helse Nords konsernbestemmelser for investeringer ble sist oppdatert i styresak Konsernbestemmelser for investeringer, revisjon (styremøte 19. desember 2012).

2 HOD har gjennom endring av Helse Nord RHFs vedtekter i foretaksmøtet, den 7.januar 2015 nå tillatt foretaksgruppen å inngå avtaler om finansiell leasing. 12 Låneopptak i vedtektene lyder nå: Helse Nord RHF kan kun ta opp lån gjennom statlige lånebevilgninger. Helse Nord RHF gis anledning til å inngå finansielle leieavtaler med en kontraktsverdi på inntil 100 mill. kroner pr. avtale. Finansielle leieavtaler utover dette beløpet må forelegges foretaksmøtet. Helse Nord RHFs låneopptak til investeringsformål foretas innenfor de prosedyrene og reglene som er gitt i «Instruks for lån knyttet til investeringer for de regionale helseforetakene» av 26. februar 2003 med senere endringer. Konsernbestemmelsene tillater ikke finansiell leasing og må derfor oppdateres. I tillegg er det behov for presisering og stadfesting av regionale prinsipper og føringer knyttet til investeringsbeslutninger. Konsernbestemmelsene er revidert i dialog med helseforetakene. Leasing Leasing er en leieform, hvor finansieringsmomentet er sentralt. Det er vanligvis tre parter involvert: Selger av en kapitalvare (leverandør) Et finansieringsselskap (som kjøper varen) Leaser - bruker/virksomhet som ved en leasingkontrakt leaser av kjøperen. Operasjonell og finansiell leasing er to forskjellige eierskapsformer, men den nøyaktige definisjonen kan ofte være flytende. Operasjonell leie innebærer at utleier står som eier av utstyret, tar restverdi på utstyret, og tar det i retur etter utleieperiodens utløp. Utleier har den finansielle risikoen. Ved operasjonell leie holdes verdien av utstyret utenfor balansen i regnskapet, og leiekostnadene bokføres i sin helhet som direkte kostnader knyttet til bruk av utstyret. Ved finansiell leasing overføres det vesentligste av økonomisk risiko og kontroll knyttet til leieobjektet til parten som leaser hos leasingselskapet. Avtalen kjennetegnes ofte ved at leasingselskapet kontraktfester tilbakebetaling av hele det investerte beløpet/estimert leieperiode løper over det vesentligste (>75 %) av gjenstandens økonomiske levetid. Ved finansiell leasing skal objektet og forpliktelsen bokføres i balansen. Regnskapet skal vise et korrekt bilde av totaløkonomien, dvs. det skal bokføres avskrivninger, renter, avdrag osv. Det er i utgangspunktet mulig å finansiere alle typer eiendeler med finansiell leasing. Betingelsen er at objektet kan identifiseres som egen enhet og avskrives. Offentlig-privat-samarbeid (OPS) OPS er en form for leasing (som regel finansiell) og er et samarbeid mellom offentlige og private aktører. Et privat OPS-selskap (opprettet for det konkrete prosjektet) tar ansvar for design, detaljplanlegging, bygging, finansiering, drift og vedlikehold i en definert periode (vanligvis år).

3 Oppdragsgiveren beskriver oppgaven som skal løses herunder krav til funksjon, standard og kvalitet som skal leveres. Innenfor disse rammene gis leverandøren frihet og ansvar for å utforme, bygge, drifte og vedlikeholde objektet. I et OPS-prosjekt har leverandøren ansvar for hele livssyklusen til anlegget, mens offentlig oppdragsgiver betaler en fast leie i kontraktsperioden. Når kontraktsperioden går ut, tar oppdragsgiver over ansvaret for drift og vedlikehold (det kan avtales opsjoner på forlengelser). Handlingsalternativer med konsekvenser Finansiell leasing Investeringer i helseforetakene finansieres i dag gjennom likviditetsoverskudd fra driften, investeringslån og salg av eiendom. Åpning for finansiell leasing i foretaksgruppen gir tilgang til en ny finansieringskilde. En fordel med leasing er at det kan bidra til en raskere og mer systematisk utskiftning av utstyr. Dette kan igjen gi fordeler i form av bedre kvalitet i pasientbehandlingen og mer effektiv ressursutnyttelse/frigjøring av ressurser internt. Moderne utstyr kan medføre mindre vedlikehold og avbrudd. Leasingavtaler kan kombineres med ulike service- og vedlikeholdsavtaler, og også dette kan bidra til mindre ressursbehov internt. Det vil i alle tilfeller være helseforetaket som vil bære kostnadene ved leasing, og i henhold til gjeldene konsernbestemmelser for investeringer skal det gjøres kost-/nyttevurderinger av alle investeringer. Konsernbestemmelsene angir pr. i dag at Det skal foretas reelle vurderinger av hvilken finansieringsmåte som er driftsøkonomisk mest gunstig, og unngå mindre lønnsomme valg med begrunnelse i knappe investeringsrammer. Samlet sett vil de direkte kostnadene ved finansiell leasing være høyere enn om anskaffelsen ble finansiert ved egne midler. Dette følger av at renten er høyere, og finansieringsselskapet skal ha en margin (fortjeneste). Leasing/OPS innebærer altså at direkte kostnader ved anskaffelser i sum blir høyere, men at utbetalingene periodiseres over leieobjektets løpetid. For at man skal kunne vurdere om leasing er formålstjenlig sammenlignet med egenfinansiering må vi ha vurdert at a. Likviditeten er så knapp at den nye finansieringskilden (leasing) bidrar til at vi får tilgang på nødvendig/nytt utstyr hvor nytten av dette overstiger merkostnaden. Med andre ord at leasing bidrar til gjennomføring av lønnsomme investeringer. Eller at b. Nytteverdien av en eventuell raskere og mer systematisk utskiftingstakt/evt. andre fordeler med leasing, overstiger merkostnaden med leasing. Eksempelvis dersom leasing kan frigjøre ressurser internt gjennom mindre behov for oppfølging av medisinteknisk utstyr, redusere vedlikeholdsbehov og avbrudd, eller medføre behov for mindre personell.

4 Områder hvor leasing kan synes å være mest aktuelt er hvor den teknologiske utviklingen går raskt, og det er fordelaktig å til enhver tid ha oppdatert utstyr. En leasingløsning kan bidra til dette. Avhending av utstyr kan også forenkles i en leasingløsning. Helseregionene har imidlertid investert i eget system for oppfølging av medisinteknisk utstyr (MTU) som er tilgjengelig fra 2015, og dette skal forbedre arbeidet med oppfølging av utstyrsparken. Offentlig-privat-samarbeid (OPS) En fordel som ofte fremheves med en OPS-løsning er at det kan medføre større effektivitet ved at det tidlig i planleggingsfasen kan velges løsninger som gir besparelser på sikt, både i utforming av bygget/anlegget, drift og vedlikehold, samt på logistikk og gjennomføring i selve byggeprosjektet. Både oppdragsgiver og leverandør har livsløpsfokus i et OPS-prosjekt. Dette gir insentiv til å velge langsiktige og effektive løsninger. Videre er man sikret nødvendig vedlikehold i avtaleperioden. Entreprenøren bærer risiko i byggefasen, og dette er en fordel for oppdragsgiver. Et OPS-prosjekt kan også åpne for innovasjon for eksempel i design og bruk av materialer ved at leverandøren er gitt fleksibilitet i valg av løsninger. Andre fordeler kan være at nødvendig kompetanse og kostnadsfokus introduseres tidlig i prosjektet, og at egen planleggingskapasitet avlastes. Ved overgang til drift, kan risiko for konflikter reduseres siden overlevering skjer internt i OPS-organisasjonen. Utfordringer med OPS er knyttet til blant annet bestillerkompetanse og valg av leverandør på et svært tidlig stadium i prosjektet. OPS er derfor trolig mest hensiktsmessig for enklere bygg enn ordinære sykehusbygg som det gjerne er mer komplekst å planlegge, bygge og vedlikeholde. Et usikkerhetsmoment i et OPS er at man inngår langsiktige kontrakter som skal regulere samarbeid med et privat selskap, gjerne i år fram i tid, med ukjente utfordringer. Dette gir mindre rom for omprioriteringer, dersom forutsetningene for sykehusdriften endres. Privat finansiering som i et OPS koster mer enn egenfinansiering, men ovennevnte fordeler kan oppveie denne merkostnaden. Oppsummert kan leasing, herunder OPS, være hensiktsmessig og et reelt alternativ for å finansiere utstyr eller «ukompliserte» bygg. Disse finansieringsløsningene starter imidlertid med et handicap i form av dyrere renter enn alternative finansieringskilder (egen kontantstrøm). Det viktige er å gjennomføre en grundig investeringsanalyse i forkant av beslutning, hvor det redegjøres for gevinstene av de ulike valg. Fordelene med leasing/ops må oppveie merkostnaden med denne finansieringsløsningen.

5 Helse Nord RHF har kontroll med investeringsnivået (og likviditet) i foretaksgruppen gjennom å fastsette investeringsrammer. Siden finansielle leasingavtaler (herunder OPS) skal balanseføres (på lik linje med egenfinansierte investeringer) vil vi i praksis følge opp leasing som øvrige investeringer, og dermed vurdere dem opp mot vedtatte investeringsrammer. Det vil si at leasing ikke vil komme i tillegg til investeringsrammene som styret i Helse Nord RHF fastsetter. Dersom leasing/ops brukes til å øke anskaffelser ytterligere, vil dette i praksis bety at en større del av driftsøkonomien i helseforetakene vil brukes til å finansiere kapitalkostnader. Adm. direktør foreslår å endre konsernbestemmelsene til følgende: Leie- og leasing, herunder Offentlig-privat-samarbeid (OPS), er alternative finansieringsmåter for egne investeringer. Alle anskaffelser av bygninger og inventar/utstyr skal vurderes på samme måte etter disse konsernbestemmelsene, uavhengig av finansieringsmåte. Dette innebærer at ulike finansieringsmåter skal vurderes opp mot egenfinansiering. Det skal foretas reelle vurderinger av hvilken finansieringsmåte som er driftsøkonomisk mest fordelaktig. Alle finansielle leasingavtaler med kontraktsverdi over kroner skal godkjennes av Helse Nord RHF. Andre endringer i konsernbestemmelsene Konsernbestemmelsene skal bidra til riktig og god prioritering av investeringer. Bestemmelsene skal også sikre et fullstendig beslutningsgrunnlag hvor kvalitet, økonomi, organisasjonsutvikling og andre konsekvenser er vurdert. Adm. direktør foreslår å presisere og stadfeste flere grunnleggende prinsipper for investeringsbeslutninger i foretaksgruppen i det følgende. For å samle gjeldende prinsipper og tydeliggjøre helseforetaksstyrenes ansvar og mulighetsrom foreslås følgende formuleringer tatt inn i bestemmelsene: Alle kostnader av investeringer belastes helseforetaket som gjennomfører investeringer. Helseforetaket må derfor vurdere kostnader til kapital på lik linje med andre innsatsfaktorer i sine prioriteringer. Dersom helseforetak realiserer vedtatte resultatkrav vil styret i Helse Nord RHF kunne øke helseforetakets investeringsramme. For større investeringer skal styret i Helse Nord RHF fastsette P ramme og P85- ramme når forprosjektet godkjennes. Prosjektets styringsmål er P50 og denne investeringsrammen legges til helseforetaket. Normalt skal investeringer gjennomføres 1 Prosjekter >50 mill. kroner skal styres etter en investeringsramme som tilsvarer P50 (50 % sannsynlighet for at prosjektet blir dyrere eller billigere), inkl. byggelånsrenter og forventet prisstigning i byggeperioden, samt innlagte mulige tilleggskostnader. Utover dette tar styret i Helse Nord RHF høyde for uforutsette kostnader i løpet av prosjektperioden (P85 dvs. 85 % sannsynlighet for at prosjektet blir billigere og 15 % sannsynlighet for at det blir dyrere). Avsetning for usikkerhet(p85-p50) kan kun disponeres etter vedtak av styret i Helse Nord RHF.

6 innenfor P50 rammen. P50-rammen skal inneholde alle kostnader, inklusive buffer for usikkerhet i prosjektet, byggelånsrenter og prisstigning i hele byggeperioden. Det skal utarbeides en «kuttliste» med aktuelle kostnadsreduserende tiltak i prosjektet, som kan iverksettes ved behov. I tillegg setter styret i Helse Nord RHF av en avsetning for uforutsette kostnader (P85 minus P50). Denne disponeres av styret i Helse Nord RHF. Styrene i helseforetakene har i dag ansvar og frihet innenfor vedtatte investeringsrammer. Det innebærer at helseforetaket må håndtere evt. overskridelser i prosjekter, men også at evt. besparelser som følge av god styring beholdes i helseforetaket. For å tydeliggjøre insentiver til god prosjektstyring og oppfølging foreslår adm. direktør at følgende presiseres i konsernbestemmelsene: Det er to beslutningsnivå i disponering av eventuelle besparelser i større prosjekter: Besparelser innenfor P50-rammen disponeres av HF-styret. Besparelser innenfor P85 disponeres av styret i Helse Nord RHF. I tilfeller hvor P85-rammen er stilt til helseforetakets disposisjon, skal overskridelser utover dette håndteres innenfor helseforetakets fastsatte ramme for investeringer (reduksjon av HF styrets disposisjonskonto eller andre planlagte investeringer i helseforetaket). Det har vært uklarheter rundt helseforetakenes muligheter til å iverksette anskaffelser som disponerer av fremtidige års investeringsrammer. Hensikten med vår investeringsplan er nettopp å gi mulighet for langsiktig planlegging, og adm. direktør foreslår at dette presiseres i bestemmelsene. Styrene i helseforetakene kan vedta å iverksette anskaffelser som kommer til utbetaling i de påfølgende år. Det er viktig at helseforetakene ikke disponerer hele investeringsrammene for kommende år, for å ta høyde for brekkasjer som må erstattes umiddelbart. Adm. direktør legger ikke opp til å detaljstyre dette ovenfor helseforetakene, men det er viktig at styrene i helseforetakene har oversikt over disponerte investeringsrammer. For å ha kontroll med likviditetsutviklingen i foretaksgruppen må de årlige investeringsrammene overholdes. For å understreke helseforetakenes muligheter til langsiktig planlegging foreslås følgende tekst i konsernbestemmelsene: Helseforetakene kan planlegge og gjennomføre anskaffelser i en 4-årshorisont i tråd med vedtatt investeringsplan. Investeringsrammen til det enkelte helseforetak er et øvre tak på bokførte investeringer det aktuelle året. Helseforetak har ikke fullmakt til å gjøre omfordeling av rammer vedtatt av styret i Helse Nord RHF.

7 Noen investeringsprosjekter begrunnes med at gevinstene skal realiseres av andre i egen organisasjon eller i et annet helseforetak (for eksempel investeringer som utføres av Helse Nord IKT og hvor gevinster/endringer skal realiseres i helseforetakene). Det er derfor nødvendig at det er gjennomført en prosess/dialog med de som skal realisere gevinstene i forkant av investeringsbeslutningen, og at det foreligger forpliktelser som sikrer at nødvendige endringer gjennomføres og følges opp. Adm. direktør foreslår at følgende tas inn i konsernbestemmelsene: Dersom gevinster og endringer som følge av investeringen skal realiseres av andre, skal det gjennomføres en prosess/dialog med de som skal realisere gevinstene i forkant av investeringsbeslutningen. Det skal foreligge en bekreftelse fra den (de) som skal realisere gevinsten at nødvendige tiltak og endringer blir gjennomført. Av andre foreslåtte endringer nevnes: Økt grensen for prosjekter som skal godkjennes av adm. direktør i Helse Nord RHF fra 10 til 20 mill. kroner. Presisert at for prosjekter i regi av Helse Nord RHF gjelder de samme bestemmelser til styrebehandling som i helseforetak. Dokumentasjon av den enkelte investering skal også inkludere beskrivelse av 0- alternativ og alternative løsninger. Presisert rapporteringskrav til store prosjekter (over 50 mill. kroner) til også å inkludere status på Helse, Miljø og Sikkerhet (HMS), nødvendig organisasjonsutvikling, gevinstrealisering, miljø og avfallshåndtering og risikohåndtering. Helse Nord RHF skal i samarbeid med helseforetakene utarbeide et konkret malverk med krav til utredning og økonomisk analyse. Dette skal bidra til at investeringsbeslutninger utredes i tråd med bestemmelsene. Adm. direktørs vurdering I tråd med endringer av Helse Nord RHFs vedtekter foreslår adm. direktør at det åpnes for finansiell leasing i foretaksgruppen. For å sikre kontroll foreslår adm. direktør at alle finansielle leasingavtaler med kontraktsverdi over kroner skal godkjennes av Helse Nord RHF. For å ha kontroll med investeringene og driftsøkonomien vil investeringsregimet hvor styret i Helse Nord RHF fastsetter de maksimale investeringsrammene videreføres. Finansielle leasingavtaler skal bokføres på lik linje med investeringer og vil følgelig måtte håndteres innenfor de fastsatte rammene. Leasingavtaler kommer ikke i tillegg til godkjente investeringsrammer, men styret i Helse Nord RHF kan vurdere de samlede rammer ut fra foretaksgruppens og det enkelte helseforetaks økonomiske situasjon. Helseforetakene melder tilbake at de opplever at investeringsrammene til utstyr er knappe, og at lønnsomme investeringer noen ganger dermed ikke gjennomføres. Ved inngangen av 2015 hadde foretaksgruppen investert ca. 400 mill. kroner mindre enn godkjente rammer. I all hovedsak gjelder etterslepet de store byggeprosjektene, og dette viser at foretaksgruppen har potensial for å forbedre periodiseringen av investeringsrammene slik at opplevd knapphet av utstyrsinvesteringer reduseres.

8 Investeringsplanen har også en 8-årig horisont for at helseforetakene skal kunne planlegge sine utstyrsinvesteringer i et langsiktig perspektiv. Dette presiseres i de reviderte bestemmelsene. Foretaksgruppen har likviditet nok til å gjennomføre nødvendige investeringer, og leasing vurderes således ikke som en nødvendig kilde for finansiering. I investeringssammenheng er Helse Nords største utfordring knyttet til økonomisk bæreevne i helseforetakene. Det kan imidlertid være områder hvor leasing eller OPS kan være gode alternativer til egenfinansiering. Det viktige er at dette utredes, slik at den mest fordelaktige løsningen velges. Styret i Helse Nord RHF inviteres til å fatte følgende vedtak: 1. Styret i Helse Nord RHF vedtar oppdaterte konsernbestemmelser for investeringer (ev. med de endringer som kommer frem under behandling av saken). 2. Oppdaterte konsernbestemmelser for investeringer stadfestes i foretaksmøte med helseforetakene så snart som mulig. Bodø, den 13. november 2015 Lars Vorland Adm. direktør Vedlegg: Oppdaterte konsernbestemmelser for investeringer