Sertifikatkraft og skatt - oppdatering

Transkript

1 Offentlig ISBN nr Sertifikatkraft og skatt - oppdatering På oppdrag fra Energi Norge Mai 2014 THEMA Rapport

2 Om prosjektet Om rapporten: Prosjektnummer: ENO Rapportnavn: Sertifikatkraft og skatt - oppdatering Prosjektnavn: Sertifikatkraft og skatt oppdatering Rapportnummer: Oppdragsgiver: Energi Norge ISBN-nummer Prosjektleder: Åsmund Jenssen Tilgjengelighet: Offentlig Prosjektdeltakere: Roger Grøndahl Ferdigstilt: 26. mai 2014 Brief summary in English Different rules for taxation of renewable electricity generation have a large impact on the distribution of investments in the Norwegian-Swedish electricity certificate market. Our analysis shows that up to 3.2 TWh of new renewables in Norway could be crowded out by more expensive Swedish wind power. The costs of meeting the certificate target of 26.4 TWh will therefore be higher than necessary. However, targeted measures in the shape of extra tax depreciation in Norway may reduce the differences in tax burden and create a more level playing field. Om Øvre Vollgate Oslo Foretaksnummer: NO tilbyr spesialistkompetanse innenfor markedsanalyse, markedsdesign og strategirådgivning for energi- og kraftbransjen. Side 2

3 INNHOLD SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER INNLEDNING OM SERTIFIKATMARKEDET SKATTEREGLENE FOR FORNYBAR KRAFTPRODUKSJON Generelle skatteregler Særregler i Sverige Egenprodusert vindkraft Mikroproduksjon SKATTESYSTEMETS EFFEKT PÅ UTBYGGING AV SERTIFIKATKRAFT Metode for analyse av skatteeffekt Forutsetninger for modellberegningene Vannkraft Vindkraft Biokraft Fordeling av sertifikatkraft Resultater dagens skatteregler Resultater like rammevilkår Årsaker til forskjellene Konsekvenser for sertifikatprisen Konsekvenser for kunder, eiere og skattekreditorer Sensitivitetsanalyser Oppsummering VIRKEMIDLER FOR NØYTRALISERING Prinsipiell vurdering av alternative virkemidler Harmonisering Raskere avskrivninger i Norge Ekstraavskrivninger Kvantitativ analyse av ekstraavskrivninger Provenyvirkninger av ekstraavskrivninger REFERANSER Side 3

4 SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER I denne rapporten analyserer vi hvordan fordelingen av sertifikatkraft mellom Norge og Sverige påvirkes av skattereglene. Rapporten er en oppdatering av tilsvarende analyse gjort for Energi Norge i Med gjeldende skatteregler tilsier analysen at utbyggingen av sertifikatkraft i Norge fram mot 2020 kan bli i størrelsesorden 9 TWh, mot 17 TWh i Sverige. Såkalte grønne avskrivninger kan øke utbyggingen i Norge med inntil 2 TWh, mens full harmonisering av skatteforskjellene vil øke sertifikatkraften i Norge med inntil 3 TWh. Underutbyggingen i Norge gir økte kostnader og samfunnsøkonomisk tap, siden billigere norske prosjekter fortrenges av dyrere svenske. Bakgrunn og problemstilling Fra 1. januar 2012 er det innført et felles norsk-svensk marked for elsertifikater. Målet med sertifikatmarkedet er å sikre utbygging av til sammen 26,4 TWh ny fornybar kraftproduksjon i Norge og Sverige på en kostnadseffektiv måte. Markedet er ment å fungere slik at de mest lønnsomme kraftprosjektene (lavest kostnader til en gitt forventet inntekt i form av sertifikat- og kraftpris) realiseres. Hvilke prosjekter som faktisk realiseres i sertifikatmarkedet, avhenger av en rekke forhold, herunder skattesystemet. Dersom det er forskjeller mellom lønnsomheten av ulike prosjekter før og etter skatt, kan vi oppleve at samfunnsøkonomisk sett dyrere prosjekter bygges ut i stedet for billigere. Norsk fornybar kraftproduksjon beskattes hardere enn tilsvarende svensk produksjon, spesielt i forhold til svensk vindkraft. Forskjellene i beskatning kan ha store konsekvenser for utbyggingen av sertifikatkraft (sertifikatberettiget fornybar kraftproduksjon) fram mot Vi drøfter følgende spørsmål: Hvordan påvirkes fordelingen av sertifikatkraft mellom Norge og Sverige av skattereglene? Hvor store ekstrakostnader påføres kraftsystemet som følge av forskjeller i skattesystemene? Hvordan kan norske myndigheter nøytralisere virkningene av skattesystemet på utbyggingen av sertifikatkraft? Analysen er gjennomført med utgangspunkt i THEMAs egenutviklede modell for det norsk-svenske sertifikatmarkedet, der vi sammenligner resultatene med og uten justeringer av kostnadsdataene for ulike sertifikatkraftprosjekter for å reflektere skatteforskjeller. Sertifikatmodellen tar i tillegg hensyn til alle kjente historiske og planlagte investeringer i Norge og Sverige, konsesjonsstatus, nettkapasitet samt andre kostnadsforskjeller inklusive vindforhold. På den måten får vi tallfestet de isolerte konsekvensene av skattesystemet for utbyggingen av sertifikatkraft fram mot Analysen er en oppdatering av THEMA-rapport Både endringer i skatteregler i Norge og Sverige og utviklingen i sertifikatmarkedet siden 2012 er inkludert. Konklusjoner Skattereglene er viktige for fordelingen av sertifikatkraft mellom Norge og Sverige Med de gjeldende skattereglene tilsier våre analyser at utbyggingen av sertifikatkraft i Norge fram mot 2020 kan bli i størrelsesorden 9,1 TWh, mot 17,3 TWh i Sverige. Vi finner at flere skattemessige forskjeller har betydning for fordelingen av prosjekter mellom Norge og Sverige: Vesentlig raskere skattemessige avskrivninger for alle typer kraftproduksjon i Sverige, spesielt for vindkraft Gjennomgående høyere eiendomsskatt i Norge, med unntak av for vannkraften Side 4

5 Konsesjonsbaserte ordninger (konsesjonskraft og konsesjonsavgifter) for vannkraft over en viss størrelse i Norge Grunnrenteskatten for norsk vannkraft Lavere skatt på alminnelig inntekt i Sverige (22 prosent mot 27 prosent i Norge) Av disse elementene er raskere skattemessige avskrivninger i Sverige den viktigste enkeltårsaken. Såkalte grønne avskrivninger, der man får en ekstra avskrivning på 30 prosent lineært over investeringens første fire leveår, kan øke resterende utbygging i Norge med 1,8 TWh. Full harmonisering av de skattemessige rammevilkårene gir inntil 3,2 TWh økt produksjon i Norge, til en total utbygging av 12,2 TWh. Årsaken til at en større del av utbyggingen havner i Sverige selv når skattereglene harmoniseres, er ikke et bedre ressursgrunnlag, men heller det at en stor andel av de svenske beslutningene allerede er tatt. I alt får vi inntil 1,4 TWh mer vindkraft og 1,8 TWh vannkraft i Norge med like skattemessige rammevilkår. Det spiller ingen rolle for resultatene om vi legger til grunn svenske rammevilkår eller norske så lenge de er identiske. Analysen bygger på spesifikke forventede produksjonsdata for alle prosjekter der slike data er offentlig kjent (NVEs konsesjonsdatabaser, studier av Energimyndigheten i Sverige osv.). Selv om norske prosjekter i gjennomsnitt er en del billigere enn de resterende svenske, er det en betydelig konkurranseflate mellom de mindre gode norske prosjektene og de beste gjenværende svenske prosjektene. I dette området er skatteeffektene svært viktige for hvilke prosjekter som blir realisert. Beregningene tar utgangspunkt i kjente investeringsplaner og prosjekter under utbygging. Den resterende utbyggingen beregnes i modellen ut fra bedriftsøkonomisk lønnsomhet pr. prosjekt. Sverige har hatt sertifikatmarked lenger enn Norge, og hadde da også mange flere modne prosjekter ved starten av det felles sertifikatmarkedet. Dette har nok igjen bidratt til at mange flere investeringsbeslutninger er tatt i Sverige. I analysen ovenfor har vi lagt til grunn at vannkraftinvestorer ikke tar hensyn til at de investeringsbaserte fradragene i grunnrenteinntekten (friinntekt og avskrivninger) er å anse som en sikker inntekt med de gjeldende skattereglene. Videre har vi sett bort fra det svenske fradraget for elavgift for såkalt egenprodusert vindkraft og skattefradraget for mikroproduksjon som er i ferd med å innføres. Selv om disse ordningene på papiret kan virke gunstige (særlig for egenprodusert vindkraft), er det flere faktorer som trolig begrenser den praktiske relevansen av dem. I tillegg kommer den generelle usikkerheten om ordningene vil bestå. I den grad de svenske særordningene skulle ha vesentlig betydning for utbyggingen i Sverige, vil det bety at utbyggingen av sertifikatkraft i Sverige med dagens rammevilkår blir enda større enn vi har estimert. Underutbygging i Norge gir økte kostnader og samfunnsøkonomisk tap Forskjellene i skattemessige rammevilkår medfører at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å nå målet om 26,4 TWh øker. Det skyldes at billigere norske prosjekter fortrenges av svenske når vi tar hensyn til skatteeffektene. Målt i rene produksjonskostnader drift og årlige kapitalkostnader kan kostnadsøkningen beløpe seg til ca. 150 millioner kroner 2014-kroner på årsbasis. For perioden , der kostnadsøkningen har full effekt, tilsvarer det 2,4 milliarder kroner udiskontert. I tillegg kommer virkningene i , som kan beløpe seg til rundt 500 millioner kroner avhengig av tidsforløpet for investeringene, det vil si totalt nærmere 3 milliarder kroner udiskontert. Vi sammenligner da produksjonskostnadene med en situasjon der rammevilkårene er harmonisert og de samfunnsøkonomisk riktige (billigste) prosjektene bygges ut. Kostnadsøkningen skyldes dels at svenske vindprosjekter fortrenger dels norske vindkraftprosjekter med høyere effektivitet (bedre vindforhold), dels norske vannkraftprosjekter med lavere driftskostnader og vesentlig lengre levetid. Vi har ikke tatt hensyn til eventuelle forskjeller i nettkostnader (utover det som ligger inne av tarifforskjeller og vurderinger av tilgjengelig nettkapasitet i tilbudskurven vi har benyttet) eller miljøkostnader Disse faktorene kan slå begge veier. Side 5

6 De økte samfunnsøkonomiske kostnadene må bæres av myndigheter, kraftutbyggere og sertifikatpliktige kraftforbrukere. Det første spørsmålet er om sertifikatprisen blir lavere eller høyere med dagens regler, sammenlignet med et system der de skattemessige rammevilkårene er like. Sammenhengen mellom sertifikatpris og ulike skatteregler er komplisert. For det første avhenger effekten av hvilke prosjekter som påvirker sertifikatprisene. Våre analyser viser at svenske vindkraftprosjekter er viktigst for sertifikatprisen over hele analyseperioden fra , men også norske sertifikatkraftprosjekter har betydning (de norske prosjektene med kostnader i nærheten av de marginale svenske prosjektene). For det andre avhenger sammenhengen av hvilke skatteregler vi sammenligner med: Like rammevilkår i form av svenske skatteregler både i Norge og Sverige, gir lavere priser enn med dagens regler. Årsaken er at norske prosjekter blir billigere etter skatt enn med dagens regler, mens kostnadsnivået er uendret i Sverige. Den effektive beskatningen av norsk sertifikatkraft går ned. Inntektsbehovet før skatt for at et prosjekt skal bli lønnsomt etter skatt, går dermed ned sammenlignet med de gjeldende norske reglene. Like rammevilkår i form av norske skatteregler gir den motsatte virkningen: Svenske prosjekter blir dyrere fordi den effektive beskatningen øker, mens kostnadene ved norske prosjekter er uendret. Vi kan på dette grunnlaget ikke konkludere om dagens skatteregler gir høyere eller lavere sertifikatpriser uten å spesifisere hvilke regler vi sammenligner med. Sertifikatprisene påvirker både skatteproveny og inntekter til utbyggerne og sertifikatkraft, i tillegg til kostnadene for sluttbrukerne. Vi kan generelt si følgende om fordelingen av de økte samfunnsøkonomiske kostnadene ved ulike rammevilkår: Sluttbrukerne får høyere eller lavere sertifikatpriser med dagens regler avhengig av hvilke harmoniserte rammevilkår vi sammenligner med. Med dagens rammevilkår får norske myndigheter lavere skatteinntekter fra nye prosjekter enn med harmoniserte rammevilkår. Det skyldes at færre prosjekter blir bygd ut i Norge med dagens regler. Svenske myndigheter vil på sin side få høyere inntekter fra prosjektene som blir bygd ut i Sverige i stedet for i Norge. For en gitt sertifikatpris vil skatteinntektene til norske og svenske myndigheter samlet sett gå ned som følge av at dyrere prosjekter realiseres med ulike rammevilkår. Skatteinntektene avhenger imidlertid også av virkningene på sertifikatprisen, og den avhenger som nevnt av referansepunktet. Med dagens rammevilkår vil utbyggere av sertifikatkraft i Norge tape som følge av færre realiserte prosjekter i den grad prosjektene har positiv netto nåverdi (det vil si ikke-marginale prosjekter). Tilsvarende vil utbyggere av svensk sertifikatkraft få økt overskudd som følge av at de bygger ut flere prosjekter med positiv nettoverdi. For en gitt sertifikatpris vil inntektene til utbyggerne samlet sett gå ned som følge av dyrere prosjekter. Som nevnt er imidlertid prisvirkningen av ulike skattemessige rammevilkår usikker, slik at konsekvensene for utbyggerne også er usikker. Uavhengig av fordelingsvirkningene er det klart at ulikhetene i rammevilkår medfører et samfunnsøkonomisk tap. Ekstraavskrivninger for sertifikatkraft i Norge kan utjevne skatteeffektene I prinsippet kan alle elementer i skattesystemet endres for å utjevne effekten av ulike rammevilkår i Norge og Sverige. Endringer i skattesystemet kan imidlertid ha flere konsekvenser, både for investeringsincentivene i kraftproduksjon generelt (utenom sertifikatmarkedet) og skatteproveny til stat og kommuner. Det er også et spørsmål om nivået på utjevningen, det vil si om det skal kompenseres for hele skatteforskjellen eller bare deler. Side 6

7 Som et eksempel på en mulig skatteendring har vi beregnet konsekvensen av såkalte grønne avskrivninger, dvs at sertifikatkraft i Norge får ekstraordinære skattemessige avskrivninger over en periode. Konkret har vi antatt at norsk vannkraft og vindkraft får mulighet til å trekke fra 30 prosent av investeringskostnaden lineært over en fireårsperiode regnet fra idriftsettelse. Avskrivningene er fradragsberettiget både i alminnelig inntekt og grunnrenteinntekten. Med slike ekstraavskrivninger øker utbyggingen av sertifikatkraft i Norge med inntil 1,8 TWh. Ekstraavskrivninger har den samfunnsøkonomiske fordelen at det er et tidsbegrenset virkemiddel som bare omfatter sertifikatkraft. Det er ikke behov for å endre skattesystemet for øvrig, og ordningen kan enkelt fjernes når sertifikatmarkedet fases ut. Provenykonsekvensene er todelt: Ekstraavskrivningene reduserer skatteinntektene til staten, mens økte investeringer gir økt proveny. De samlede konsekvensene avhenger av de detaljerte forutsetningene om investeringstidspunkt, kraftpriser og sertifikatpriser, men det er mulig å gjøre grove anslag. Fram mot ca. 2021/2022 er nettovirkningen negativ, fra en marginal provenynedgang i 2015 til om lag 980 millioner i 2019 (i nominelle kroner). Etter hvert som ekstraavskrivningene fases ut, dominerer virkningen av økt proveny fra økte investeringer. For sertifikatpliktige sluttbrukere vil sertifikatkostnaden gå noe ned som følge av noe lavere sertifikatpriser sammenlignet med dagens skatteregler. Det er også mulig å avgrense ekstraavskrivningene til bare å omfatte alminnelig inntekt. Provenytapet fra ekstraavskrivninger reduseres i forhold til scenarioet med fradrag i grunnrenteinntekten, men økningen i inntekter fra nye vannkraftprosjekter reduseres også. Stadig mindre effekt av skatteendringer Resultatene fra den oppdaterte analysen kan sammenlignes med resultatene fra En stadig større andel av sertifikatkraften vil bli bygd ut i Sverige, selv med like rammevilkår. Effekten av like skattemessige rammevilkår er mindre i 2014 enn i 2012 (den såkalte flytteeffekten). I 2012 estimerte vi at virkningen av ulike skattesystemer betydde om lag 5,6 TWh, mens virkningen i 2014 er 3,2 TWh. Den viktigste årsaken til at virkningen av forskjellige skattemessige rammevilkår svekkes, er at det er gjennomført betydelige investeringer i Sverige siden Effekten av eventuelle skattendringer blir på den måten redusert over tid. Side 7

8 1 INNLEDNING Fra 1. januar 2012 er det innført et felles norsk-svensk marked for elsertifikater. Målet med sertifikatmarkedet er å sikre utbygging av 26,4 TWh ny fornybar kraftproduksjon på en kostnadseffektiv måte. Markedet er ment å fungere slik at de mest lønnsomme kraftprosjektene (lavest kostnader til en gitt forventet inntekt i form av sertifikat- og kraftpris) realiseres. Hvilke prosjekter som faktisk realiseres i sertifikatmarkedet, avhenger av en rekke forhold. Noen viktige faktorer er prosjektkostnader, tilgang på nettkapasitet og konsesjonssystemene i de to landene. I tillegg har skattesystemet stor betydning for den bedriftsøkonomiske lønnsomheten av ulike prosjekter. Dersom det er forskjeller mellom lønnsomheten av ulike prosjekter før og etter skatt, kan vi oppleve at dyrere prosjekter bygges ut i stedet for billigere. I THEMA-rapport Skattemessige avskrivninger for kraftproduksjon er det vist at norsk fornybar kraftproduksjon beskattes hardere enn tilsvarende svensk produksjon. Særlig kommer svensk vindkraft godt ut. Forskjellene i beskatning kan ha store konsekvenser for utbyggingen av sertifikatkraft (sertifikatberettiget fornybar kraftproduksjon) fram mot 2020 og hvor store samfunnsøkonomiske kostnader sertifikatmarkedet alt i alt medfører. Videre ble det vist i THEMA-rapport Sertifikatkraft og skatt at de ulike rammevilkårene kunne flytte så mye som 5,6 TWh med fornybar kraft fra Norge til mindre lønnsomme prosjekter i Sverige. Siden den gang har skjedd flere endringer i rammevilkårene, samtidig som det er blitt tatt mange flere investeringsbeslutninger i sertifikatmarkedet. I denne rapporten oppdateres analysen fra rapport med endringene i skattereglene i Norge og Sverige som er gjennomført siden 2012, samt utviklingen i sertifikatmarkedet. Vi drøfter følgende spørsmål i denne rapporten: Hvordan påvirkes fordelingen av sertifikatkraft mellom Norge og Sverige av skattereglene? Hvor store ekstrakostnader påføres kraftsystemet som følge av forskjeller i skattesystemene? Hvordan kan norske myndigheter nøytralisere virkningene av skattesystemet på utbyggingen av sertifikatkraft? Analysen gjøres med utgangspunkt i THEMAs egenutviklede modell for det norsk-svenske sertifikatmarkedet, The-TGC, samt resultatene fra THEMA-rapport Innhold og struktur i rapporten er i all hovedsak lik THEMA-rapport Rapporten er utarbeidet på oppdrag fra Energi Norge og har følgende innhold: I kapittel 2 beskriver vi hovedelementene i sertifikatmarkedet. I kapittel 3 beskriver vi skattesystemene for fornybar kraftproduksjon i Norge og Sverige. I kapittel 4 analyserer vi konsekvensene av forskjellene mellom skattesystemene i Norge og Sverige for utbyggingen av sertifikatkraft med vekt på fordelingen av utbyggingen på ulike teknologier og kostnadene i kraftsystemet (drift og investeringer). I kapittel 5 oppsummerer vi konklusjonene fra analysen og drøfter ulike virkemidler for å nøytralisere virkningene av forskjellige skattesystemer. Sertifikatmarkedsmodellen som er brukt, beskrives i et eget vedlegg. Side 8

9 2 OM SERTIFIKATMARKEDET Det felles sertifikatmarkedet mellom Norge og Sverige trådte i kraft 1. januar Målet er å øke den samlede produksjonen av fornybar kraft med 26,4 TWh innen Utbyggingen finansieres gjennom at produsentene får utstedt sertifikater i forhold til deres faktiske produksjon, mens sluttbrukerselskapene er pålagt å kjøpe disse sertifikatene i henhold til en bestemt kvoteplikt. 2.1 Felles norsk-svensk sertifikatmarked Sertifikatmarkedet er et markedsbasert støttesystem, der elsertifikater er et virkemiddel for å fremme ny produksjon av fornybar kraft. Målsetning er å øke fornybarproduksjon med 26,4 TWh normalårsproduksjon innen utgangen av Markedet skal vare fra 2012 til Figuren nedenfor illustrerer den overordnede strukturen i det felles sertifikatmarkedet. For å sørge for etterspørsel, er alle sluttbrukerselskap pliktige å kjøpe sertifikater for å dekke konsumentenes kvoteplikt (kraftintensiv industri er unntatt kvoteplikt). Kvoteplikten er satt slik at konsumentene i Norge og Sverige hver betaler for halvparten av utbyggingen. Tilbudssiden, produsenter av ny fornybar kraft, mottar ett sertifikat per MWh produsert energi. Disse kan de så selge videre i markedet. Figur 2-1 Strukturen i det felles norsk-svensk sertifikatmarked Kilde: Et viktig aspekt i markedet er at sertifikater kan spares, men ikke lånes. Sertifikater utstedes månedlig, i etterkant og i forhold til faktisk produksjon. Sertifikatpliktige sluttbrukerselskaper må overføre det en påkrev andel sertifikater til kansellering årlig, innen 1.april året etter. For manglende sertifikater må et straffegebyr betales per sertifikat. Straffegebyret settes til 150 prosent av den gjennomsnittlige sertifikatprisen i året som er gått. Figuren nedenfor viser historisk utvikling i det svenske sertifikatmarkedet fra 2003 til 2011, og videre det felles markedet for 2012 og Merk at det ved begynnelsen av 2012, ved igangsettelsen av det felles norsk-svenske sertifikatmarkedet, var et akkumulert overskudd av sertifikater i markedet på 8,8 TWh, hvilket nå er økt til 12 TWh per 1. april Side 9

10 TWh / Antall sertifikater THEMA-Rapport Sertifkatkraft og skatt - oppdatering Figur 2-2: Historisk utvikling i det svenske sertifikatmarkedet 35 Utstedte sertifikater [TWh] Akkumulert overskudd [TWh] Kansellerte sertifikater, 1.april året etter [TWh] 35 Sertifikatpris [EUR/MWh] Gjennomsnittlig serttifikatpris [EUR/MWh] Kilde:, Statnett (NECS), Energimyndigheten 2.2 Utstedelse av sertifikater Elsertifikater utstedes for ny produksjon av elektrisk energi basert på fornybare energikilder, herunder vannkraft, vindkraft, solenergi, havenergi, geotermisk energi og bioenergi. (Elsertifikatloven 7). For at produksjonsanlegget skal godkjennes må én av følgende betingelser være oppfylt (Elsertifikatloven 8): a) Anlegget må ha hatt byggestart etter 7. september 2009 b) Anlegget må være et vannkraftverk med installert effekt inntil 1 MW som har byggestart etter 1. januar 2004 c) Anlegget må varig øke sin energiproduksjon med byggestart etter 7. september 2009 Hvert produksjonsanlegg får utstedt elsertifikater i en samlet periode på 15 år fra idriftsettelse. Produksjonsanlegg må godkjennes av NVE i Norge, og av Energimyndigheten i Sverige. For Norge gjelder ordningen med tilbakevirkende kraft for godkjente produksjonsanlegg satt i drift før lovens ikrafttredelse. Her skal driftsperioden fram til lovens ikrafttredelse trekkes fra den samlede utstedelsesperioden (tilbakevirkende kraft). I Norge er ikke ny produksjon satt i drift etter 2020 sertifikatberettiget, hvilket det derimot er i Sverige med en da avkortet periode. 2.3 Etterspørsel bestemt av årlige kvoter 11. februar 2014 foreslo NVE og Energimyndigheten en ny og oppdatert kvotekurve for å bestemme etterspørselen av sertifikater, det vil si andelen sertifikater sluttbrukerselskapene må kansellere. For å komme frem til denne kvotekurven er det lagt til grunn estimert forbruk i Norge og Sverige, hvilket igjen gir faktisk estimert sertifikatetterspørsel vist i Figur 2-3. Fallet i kravet fra 2012 til 2013 skyldes utfasing av sertifikater fra den opprinnelige svenske sertifikatordningen, som er større enn tilgangen fra det norsk-svenske markedet i Etterspørselen øker fram til 2020 der man antakelig har bortimot høyest tilbud, for så å avta gradvis mot Side 10

11 Sertifikatetterspørsel [TWh] THEMA-Rapport Sertifkatkraft og skatt - oppdatering Figur 2-3: Etterspørsel etter sertifikater (TWh) Sverige Norge Kilde: ER 2014:04 - Kontrollstation för elcertifikatsystemet 2015, Energimyndigheten Det er myndighetene som fastsetter kvotekravet, men vi legger til grunn at forslaget fra NVE og Energimyndigheten tas til følge og benytter også viste sertifikatetterspørsel i våre modellberegninger. Den norske andelen på 13,2 TWh kommer i tillegg til kvotemålet fra den opprinnelige svenske ordningen (25 TWh ny fornybar kraft i Sverige over perioden ). Det medfører at total etterspørsel etter sertifikater i 2020 er høyere enn 26,4 TWh, men lavere enn det samlede kvotemålet på 38,2 TWh. Årsaken er at det finnes sertifikatfinansiert fornybar kraft i Sverige i 2020 med oppstart før 2012 som fortsatt får sertifikater, i tillegg til fornybarkraft som er i drift, men som ikke lenger får sertifikater i Faktisk etterspørsel er forbundet med usikkerhet, siden sluttbrukerselskapene er pliktige til å dekke en spesifisert andel av forbruket hvert år, men forbruket jo er usikkert. Dermed kan kvotekurven bli oppdatert igjen om man har bommet mye med estimert forbruk. Side 11

12 3 SKATTEREGLENE FOR FORNYBAR KRAFTPRODUKSJON Skattereglene er forskjellige både mellom teknologier og land. Nedenfor presenteres skattereglene for ulike fornybarteknologier i Norge og Sverige, samt avskrivningsreglene i noe mer detalj. For mer utfyllende informasjon viser vi til THEMA-rapport , Skattemessige avskrivninger for kraftproduksjon, hvor vi har analysert effektene av ulike skatteregler i Norge og Sverige for vannkraft, vindkraft og biokraft. Vi beskriver i dette kapitlet først de generelle skattereglene for fornybar kraftproduksjon i Norge og Sverige. Deretter beskriver vi de svenske skattereglene for såkalt egenprodusert vindkraft og mikroproduksjon. 3.1 Generelle skatteregler Skattemessige avskrivninger er fradragsberettiget ved beregning av overskuddsskatt og grunnrenteskatt. Det innebærer at avskrivningsreglene har stor innvirkning på effektiv beskatning. Tabell 3.1 oppsummerer avskrivningsreglene for de ulike teknologiene i Norge og Sverige. Tabell 3.1: Avskrivningsregler i Norge og Sverige Teknologi Norge Sverige Hva Metode Hva Metode Vannkraft Dammer, tunneler, rørgater og kraftstasjoner Maskinteknisk utstyr Elektroteknisk utstyr 1,5 % (lineært) 2,5 % (lineært) 5 % (saldo) Maskiner og inventar Bygninger Markanlegg 20 % (lineært) 2 % (lineært) 5 % (lineært) Bygg og anlegg 4 % (saldo) Vindkraft Maskinteknisk utstyr 20 % (saldo) Maskiner og inventar 20 % (lineært) *Startavskrivning klasse d) 10 % (1.år) Bygninger 20 % (lineært) Elektroteknisk utstyr 5 % (saldo) Markanlegg 10 % (lineært) Bygg og anlegg 4 % (saldo) Biokraft Maskinteknisk utstyr 20 % (saldo) Maskiner og inventar 20 % (lineært) Elektroteknisk utstyr 5 % (saldo) Bygninger 4 % (lineært) Bygg og anlegg 4 % (saldo) Markanlegg 5 % (lineært) Bygningstekniske installasjoner 10 % (saldo) Kilde: Skatteloven og Skatteverket, I Tabell 3.2 oppsummerer vi aktuelle skatter og avgifter for de ulike teknologiene i Norge og Sverige. Merk at det er betydelige forskjeller mellom Norge og Sverige på beskatning av vannkraft. Eiendomsskatt i Sverige varierer fra teknologi til teknologi, og er høyest for vannkraft. Overskuddsskatten er høyest i Norge med 27 prosent, mot Sverige som fra 2013 har en sats på 22 prosent. I 2012 var skattesatsen 26,3 prosent. Det ble også gjennomført omfattende justeringer av parameterverdiene i den svenske eiendomsskatten fra Gamle og nye verdier er vist i tabell 3.3. Side 12

13 Tabell 3.2: Skatter og avgifter for de ulike fornybarteknologiene i Norge og Sverige Teknologi Norge Sverige Generelt Vannkraft Vindkraft Overskuddsskatt 27 %. Negativ alminnelig inntekt antas å kunne samordnes med positiv alminnelig inntekt fra andre kraftverk. Eiendomsskatt er fradragsberettiget ved beregning av skatt av alminnelig inntekt. Eiendomsskatt 0,7 % av skattemessig verdi for kraftverk under 10 MVA. For større kraftverk er eiendomsskattegrunnlaget markedsverdien 1. Naturressursskatt 1,3 øre per kwh (fradragsberettiget krone for krone mot overskuddsskatten). Grunnrenteskatt er 31 prosent av grunnrenten 2, og gjelder for kraftverk større enn 5,5 MVA. Ved negativ grunnrente, antas det at selskapet har mulighet til å samordne denne mot positiv grunnrente fra andre kraftverk (eventuelt at skatteverdien kommer til direkte utbetaling). En andel av produksjon avsettes til konsesjonskraft. Vi antar 10 % for kraftverk over 10 MVA, og dagens pris på 10,84 øre per kwh. Konsesjonsavgift kan pålegges vannkraft. Vi har regnet med konsesjonsavgift på 0,5 øre per kwh for storskala vannkraft. Eiendomsskatt 0,7 % av takstverdi (antatt lik nominell investeringskostnad over levetiden). Overskuddsskatt 22 %. Negativ alminnelig inntekt antas å kunne samordnes med positiv alminnelig inntekt fra andre kraftverk. Eiendomsskatt er fradragsberettiget ved beregning av skatt av alminnelig inntekt. Eiendomsskatt 2,8 % av takseringsverdi. 3 Eiendomsskatt 0,2 % av takseringsverdi. Biokraft Eiendomsskatt 0,7 % av skattemessig verdi. Eiendomsskatt 0,5 % av takseringsverdi. Kilde: Skatteloven og Skatteverket, (2012a) Tabell 3.3 gir en oversikt over endringene som er skjedd i beregningen av svensk eiendomsskattegrunnlag. 1 Markedsverdien beregnes som nåverdien over uendelig tid av et rullerende gjennomsnitt av de 5 siste års (inkl. inntektsåret) normerte salgsinntekter fratrukket driftskostnader, eiendomsskatt og grunnrenteskatt. I tillegg fratrekkes nåverdien av beregnede kostnader til framtidig utskifting av driftsmidler. Produksjonen verdsettes til spotmarkedspriser, unntatt konsesjonskraft som verdsettes til konsesjonskraftprisen. Eiendomsskattegrunnlaget skal imidlertid ikke være lavere enn 0,95 kr/kwh eller høyere enn 2,74 kr/kwh av anleggets gjennomsnittlige produksjon over en periode på sju år (inkl. inntektsåret). Dersom kraftverket har vært i drift i færre enn sju år, legges gjennomsnittet for disse årene til grunn. I tillegg gjelder to års lag: eiendomsskatt betalt i 2014 baseres på eiendomsskattegrunnlaget for Grunnrenten fastsettes som en normert markedsverdi av det enkelte kraftverks produksjon i inntektsåret fratrukket driftsutgifter, konsesjonsavgift samt eiendomsskatt og avskrivninger. I tillegg gis det fradrag for en friinntekt. Friinntekten fastsettes som gjennomsnittet av de skattemessig bokførte verdiene pr. 1.1 og multiplisert med en normrente, for tiden renten på statskasseveksler med ett års løpetid. 3 Takseringsverdi er beregnet på grunnlag av de svenske bestemmelsene om verdien av normkraftverk i ulike kategorier og med forskjellige justeringsfaktorer. Dette framkommer av dokumentet Skatteverkets allmänna råd (Skatteverket.se). For vannkraftverk skal verdien av bygg og mark settes til 4,22 SEK/kWh. I tillegg kommer en justering for elsertifikater på 1,14 SEK/kWh som fallende til og med år 15 med sertifikater. For varmekraftverk og vindkraftverk skal verdien settes til henholdsvis 6200 SEK/kW og SEK/kW. I tillegg er det justeringsfaktorer for vindkraftverk i forhold til brukstid. Justeringsfaktoren for elsertifikater for varmekraftverk er Side 13

14 Tabell 3.3: Grunnlag for eiendomsskatt på svenske kraftverk Regler anno 2012 Regler anno 2014 Vindkraft Vannkraft Biokraft Vindkraft Vannkraft Biokraft Riktvärde , , SEK/kW kr/kwh SEK/kW SEK/kW kr/kwh SEK/kW Justering for elsertifikater 1,50-0,93 kr/kwh (fallende fra år 1-15) 2,08-0,94 kr/kwh (fallende fra år 1-15) 1,50-0,93 kr/kwh (fallende fra år 1-15) 1,44-0,13 kr/kwh (fallende fra år 1-15) 1,14-0,10 kr/kwh (fallende fra år 1-15) 0,50-1,45 0,45-2,15* (laveste verdi (laveste verdi ved driftstid Justering for ved 799 timer, <1001 timer, - - driftstid høyeste ved høyeste ved driftstid >4400 driftstid >3000 timer) timer) - - Justering for 1,00-0,46 (0-1,00-0,73 (0-1,00-0,42 (0- - alder 20 år) 20 år) 20 år) - Skattesats 0,2 % 2,8 % 0,5 % 0,2 % 2,8 % 0,5 % 1,44-0,13 kr/kwh (fallende fra år 1-15) 1,00-0,77 (0-20 år) Kilde: Skatteverket. *Regnet om fra relative faktorer for et vindkraftverk med timers driftstid. 3.2 Særregler i Sverige Egenprodusert vindkraft I henhold til Lag (1994:1776) om skatt på energi er elektrisk kraft 11 kap 2 ikke skattepliktig dersom den framstilles i Sverige i et vindkraftverk av en produsent som ikke yrkesmässigt levererar elektrisk kraft. Det er også andre unntak fra skatteplikten, men disse har ikke betydning for sertifikatmarkedet. Beslutninger i Skatteverket og Högsta förvaltningsdomstolen fastslår at fritaket også gjelder storskala produksjon i regi av eksempelvis eiendomsselskaper, kommunale boligselskaper og bedrifter. I praksis betyr fritaksordningen at en vindkraftprodusent som oppfyller vilkårene vil få et skattefradrag tilsvarende elavgiften pr. kwh eget forbruk opp til nivået på vindkraftproduksjonen. Elavgiften er 29,3 Søre/kWh for 2014 for alminnelig forsyning (eksklusive merverdiavgift, lavere avgiftssatser gjelder for enkelte typer forbruk og i visse geografiske områder). Verdien av å bygge egenprodusert vindkraft vil da være gitt ved differansen mellom kostnaden pr. kwh ved å bygge og drive et vindkraftverk og summen av kraftpris, nettariff, sertifikatkostnad og elavgift. Teoretisk er det et svært stort elforbruk som kan benytte seg av fritaksordningen. Eksempelvis stod bolig- og tjenestesektoren (inklusive offentlig sektor) for 71,7 TWh kraftforbruk i 2013 ifølge statistikk fra Statistiska Centralbyrån. Industrivirksomhet har begrenset eller ingen nytte av fritaksordningen som følge av lave eller ingen avgifter på elforbruk. I praksis er det flere hindre for at en vindkraftutbygger kan benytte seg av fradraget. 4 Generelt er det usikkert om avgiftsfritaket vil vedvare. Ordningen er omstridt i Sverige, og flere aktører har tatt til orde for å avvikle den. Det er derfor forbundet med betydelig risiko å skulle basere en investeringsbeslutning på et avgiftsfritak som kan fjernes raskt (1 års varsel i praksis). Et ønske om å være selvforsynt med fortrinnsvis fornybar energi er vel så viktig for 1,44 SEK/kWh fallende mot år 15, og samme justeringsfaktor er brukt også for vindkraft. Til slutt framgår det av dokumentet nedskrivningsfaktorer for vindkraft og varmekraft. Se for øvrig Tabell En nærmere beskrivelse av detaljene i regelverket finnes i blant annet Skatteverkets ställningstaganden Vindkraftproducents egenförbrukning av el när den egna vindkraftsproduktionen inte räcker till, energiskatt ( /1211) og dommer i Högsta Förvaltningsdomstolen (mål nr , mål nr ) Side 14

15 investeringsbeslutningene. I dette perspektivet er avgiftsfritaket mest en oppside som ikke nødvendigvis tillegges stor vekt i investeringsbeslutningen. 5 Videre må egen produksjon være lavere enn forbruket pr. time for at fradraget skal gis. Dersom produksjonen overstiger forbruket, opphører fradragsretten også for resterende timer der man har oppfylt vilkåret. I praksis vil det laveste effektforbruket være dimensjonerende for hvor mye egenprodusert vindkraft som kan bygges. Overproduksjon kan heller ikke selges, men må gis bort til netteier. I motsatt tilfelle anses produsenten å være yrkesmessig leverandør av el, som ikke er berettiget til fradrag. Det er mulig å omgå dette kravet i noen grad ved å overlate overskuddskraften til en annen skattepliktig kraftforbruker uten vederlag (for eksempel en annen enhet i kommunen) eller ved å kjøpe eller lease andeler i større vindparker. Uansett vil imidlertid kravet til forbruket pr. time bidra til å redusere den samlede mengden som gir grunnlag for avgiftsfritak. En annen faktor som reduserer betydningen er at alt forbruket må eies juridisk av samme selskap som eier produksjonen. Mange kommuner har skilt ut virksomhet i forskjellige selskaper, herunder vindkraftprosjekter. IKEA, som har bygd ut eller er i ferd med å bygge ut til sammen 360 GWh vindkraft, har plassert kraftproduksjonen i et eget datterselskap og motiverer beslutningen med et ønske om å være selvforsynt med fornybar energi, ikke avgiftsfritaket. Det er selvsagt mulig å organisere virksomheten slik at forbruk og produksjon er i samme juridiske enhet. Avslutningsvis må det påpekes at investeringsbeslutningene ikke nødvendigvis påvirkes av avgiftsfritaket, selv i de tilfellene hvor fritaksordningen benyttes. Prosjekter som gir avgiftsfritak trenger ikke å være dyrere enn prosjekter som det investeres i på ordinært kommersielt grunnlag. Dersom investeringsbeslutningen er fattet på kommersielt grunnlag, uten hensyn til avgiftsfritaket, har organiseringen ingen betydning for hvilke vindkraftverk som bygges. Da blir det heller ingen konsekvenser for sertifikatmarkedet av fritaksordningen i slike tilfeller. Det finnes ikke noen fullstendig oversikt over hvor mye svensk vindkraft som er bygd ut av aktører som drar nytte av fritaksordningen. THEMAs vindkraftdatabase viser at størsteparten av vindkraften som er i drift eller besluttet utbygd eies av etablerte kraftprodusenter eller spesialiserte utviklingsselskaper. Ifølge svenske aktører og myndighetsorganer vi har vært i kontakt med, finnes det flere eksempler på at blant annet kommuner benytter seg av fritaksordningen, eller vurderer å gjøre det. 6 Det kan heller ikke utelukkes at prosjekter skifter eier eller at det etableres ordninger der deler av de utbygde vindkraftverkene overdras til aktører som drar nytte av avgiftsfritaket. Foreløpig er det likevel lite som tyder på at omfanget av egenprodusert vindkraft er stort. Én av de største aktørene i markedet, O2, opplyser at 6-7 prosent av vindkraften de har bygd ut benyttes av kommuner til å få avgiftsfritak. 7 I sum er det vår vurdering at ordningen med avgiftsfritak har begrenset betydning for sertifikatmarkedet. Vi understreker imidlertid at det er behov for mer detaljert informasjon om omfanget av ordningen, og at det er grunnlag for å overvåke utviklingen Mikroproduksjon Den svenske regjeringen har foreslått å innføre et skattefradrag for egenprodusert kraft på 60 øre/kwh, avgrenset til mikroprodusenter med en sikringsstørrelse under 100A. Fradragsordningen er særlig aktuell for solkraft, men kan også ha betydning for småskala vindkraft. Fradraget kan gjøres for en produksjon på opptil kwh (Regeringens proposition 2013/14:151). Lovforslaget 5 Ifølge vindkraftutbyggere vi har vært i kontakt med. 6 Se for eksempel rapporten Lönsamhetsutredning avseende vindkraftel utarbeidet av ÅF-Infrastructure for Landstinget Sörmland, Ifølge uttalelser fra O2 og HgCapital i forbindelse med Swedbanks Nordic Energy Summit 20. mars 2014, referert i Montel Nyhetsbrev nr mars. Side 15

16 er pr. mai 2014 til behandling i Riksdagen. En endelig beslutning i saken er utsatt i påvente av at EU-kommisjonen skal godkjenne forslaget i henhold til statsstøtteregelverket. 8 Grunnlaget for skattereduksjonen skal være den mengden fornybar kraft som er matet inn i løpet av kalenderåret (jf. Prop. 2013/14:151), oppad begrenset til antall kwh som er tatt ut i tilknytningspunktet i samme periode. Grunnlaget for fradrag reduseres altså dersom mikroprodusenten selv bruker kraften direkte uten å mate den inn på nettet. Videre er grunnlaget begrenset av faktisk forbruk. Det er foreløpig ikke avklart hvorvidt mikroprodusenter vil kunne tjene på salg av overskuddskraft utover skattefradraget. Uttalelser fra Skatteverket til Svensk Energi og høringer i Riksdagens komiteer tyder på at mikroprodusenter bare vil få skattefradraget og ikke inntekter fra salg av overskuddskraft. 9 Overskuddskraften skal i stedet tilfalle netteieren. Skal overskuddskraften selges, må mikroprodusenten registrere seg for betaling av merverdiavgift og energiskatt, og retten til fritak for elavgift (energiskatt) bortfaller (jf. beskrivelsen av fritaksordningen for egenprodusert vindkraft ovenfor). Det betyr også at mikroprodusenten ikke vil kunne motta sertifikater. I prinsippet er det mulig for mikroprodusenter å få elsertifikater (SOU 2013:46, EI R2010:23), men i praksis er det lite omfang av sol i sertifikatsystemet p.t. Det skyldes flere faktorer, blant annet kostnadene ved timesmåling og administrative kostnader ved salg av sertifikater for små aktører og at det har vært liten interesse for å kjøpe sertifikater fra veldig små aktører. I 2012 stod solkraft for ca. 1 GWh av den sertifikatberettigede produksjonen i Sverige. Energimyndigheten anslår i sin underlagsrapport til kontrollstasjonen 2015 at det i 2013 var bygd ut ca. 4 GWh som vil telle mot 2020-målet. Det anslås i samme rapport at solkraftpotensialet fram mot 2020 ikke vil overstige 0,5 TWh. 10 Det teoretiske potensialet for solkraft i tilknytning til eksisterende bygg er stort. Eksempelvis var forbruket i småhus 25,6 TWh i 2012 (Svensk Energi, Elåret 2013). I henhold til Prop. 2013/14:151 anslår regjeringen 11 millioner kroner i lavere inntektsskatt i 2014, hvor ordningen var forutsatt å være implementert fra 1. juli. Helårseffekten ble anslått til 25 millioner i 2015, som tilsvarer ca. 42 GWh produksjon ved en skattereduksjon på 60 øre/kwh. Ifølge Energimyndigheten ble det bygd ut 19 MW solkraft i Sverige i Med en antatt brukstid på ca timer gir det en forventet produksjon på 19 GWh. Totalt var det bygd ut 43 MW solkraft i Sverige ved utgangen av I tillegg til fradrag for elavgift og skattereduksjoner kan installasjon av solkraftanlegg gi ytterligere skattefradrag gjennom det såkalte «ROT-avdraget» (ROT står for Renovering, Ombyggnad, Tillbyggnad). Avhengig av diskonteringsrente, antatt levetid og størrelse på anlegget kan verdien av ROT-fradraget anslås til rundt 15 øre/kwh ved installasjon av solkraft i privatboliger. Anslaget er basert på Vattenfalls prisliste for solcelleanlegg i privatmarkedet inklusive Vattenfalls egne estimater på verdien av mulig ROT-fradrag. 11 I sum er det vår vurdering at skattefradraget for mikroproduksjon vil ha begrenset betydning for sertifikatmarkedet. Begrensningene på fradragsmulighetene vil bremse utbyggingen, selv om kostnadene ved utbygging av solkraft skulle gå vesentlig ned. Økningen i sertifikatkrafttilbudet vil uansett begrenses av mikroprodusentenes egenforbruk Montel Kraft-Affärer nr , 10 f Side 16

17 4 SKATTESYSTEMETS EFFEKT PÅ UTBYGGING AV SERTIFIKATKRAFT Fordelingen av sertifikatkraft mellom Norge og Sverige påvirkes av skattereglene, og videre har fordelingen konsekvenser for kostnadsnivået i kraftsystemet. Vi beskriver videre metodikken for analysen, forutsetninger for modellberegningene og resultatene av. Beregningene viser at man med dagens skatteregler kan få en skjevfordeling av sertifikatkraften, med om lag 9,1 TWh i Norge og 17,3 TWh i Sverige. 4.1 Metode for analyse av skatteeffekt For å analysere hvordan fordelingen av sertifikatkraft mellom Norge og Sverige påvirkes av skattesystemet har vi benyttet THEMAs sertifikatmodell, The-TGC (se vedlegg). For beregning av sertifikatpris og sparing benyttes realavkastningskrav før skatt (felles for alle teknologier). Modellen velger ut prosjektene med lavest langsiktig marginalkostnad (gitt at det er nettkapasitet), inntil det er likevekt i markedet (tilbud dekker etterspørsel). Langsiktig marginalkostnad (LRMC, long-run marginal cost) beregnes som en annuitet av investeringskostnad og årlige drifts- og vedlikeholdskostnader. For å analysere skatteeffekten på utbygging av sertifikatkraft gjør vi beregninger med LRMC før og etter skatt: LRMC før skatt beregnes med samme realavkastningskrav før skatt for de ulike teknologiene på 8,1 prosent. 12 LRMC etter skatt beregnes med teknologi- og kostnadsavhengig skattejustert realavkastningskrav før skatt. Det vil si at vi simulerer effektene av skattesystemet via justering av inputdataene, i stedet for å beregne kontantstrømmer etter skatt i selve sertifikatmodellen. I det følgende beskriver vi metoden for beregning av skattejusterte realavkastningskrav før skatt. Her benyttes en kontantstrømmodell, tidligere benyttet for beregninger til THEMA-rapport Vi tar utgangspunkt i felles startpunkt for realavkastningskrav før skatt for alle teknologier i begge land på 8,1 prosent. Vi gjør beregningene før alle skatter, det vil si også før eiendomsskatt og konsesjonsbaserte ordninger. Det gjør vi for å få et bilde av de samlede skattemessige konsekvensene. Vi kommenterer senere virkningen av ulike rammevilkår isolert sett, spesielt avskrivningsreglene. Nominelt avkastningskrav etter skatt for alle teknologier i begge land beregnes ved ligning 1 og 2 med realavkastningskrav før skatt (8,1 prosent), inflasjon (2,5 prosent) og skattesats (27 prosent, som brukes for å finne et felles avkastningskrav etter skatt i beregningene av effektiv skattesats tas det hensyn til forskjeller i skattesats for alminnelig inntekt). Effektiv skattesats beregnes per teknologi og kostnadsgruppe ved ligning 3 med internrente før og etter skatt. Vi har lagt til grunn levetid på 67 år for vannkraft og 20 år for vindkraft og biokraft. Nominelt avkastningskrav før skatt beregnes per teknologi og kostnadsgruppe ved ligning 2 med nominelt avkastningskrav etter skatt og effektiv skattesats. Realavkastningskrav før skatt beregnes per teknologi og kostnadsgruppe ved ligning 1. r R FS = r FS N i 1 + i (1) 12 8,1 prosent reelt før skatt svarer til et avkastningskrav til totalkapitalen på 7,8 prosent nominelt etter skatt gitt 28 prosent effektiv skattesats og 2,5 prosent forventet årlig inflasjon. Dette er på nivå med analysene av avkastningskrav for fornybar kraft generelt og vannkraft spesielt i Gjølberg og Johnsen (2007) og (2011). Side 17

18 r N ES = r N FS (1 t eff ) (2) t eff = 1 IRR ES IRR FS (3) Resultatene er oppsummert i Tabell De første kolonnene viser effektiv skattesats med henholdsvis nytt og gammelt regelverk i de to landene. De to kolonnene ytterst til høyre viser det tilsvarende reelle avkastningskravet før skatt med nytt regelverk. Merk at nivåene er beregnet for eksempelprosjekter der vi har variert investeringskostnaden for vannkraft. For vindkraft og biokraft har vi kun gjort beregninger for ett kostnadsnivå, ettersom effektiv skattesats i liten grad avhenger av lønnsomheten, i motsetning til hva som er tilfelle for spesielt storskala vannkraft i Norge (som følge av grunnrenteskatten, eiendomsskatten og de konsesjonsbaserte ordningene, der særlig grunnrenteskatten og de konsesjonsbaserte ordningene innebærer en vesentlig sterkere progresjon i skattesystemet enn for de andre teknologiene). 14 Eiendomsskatt kan behandles som en driftskostnad, siden den er fradragsberettiget i overskuddsskatt og grunnrenteskatt, men vi har som nevnt håndtert den som en del av den effektive skattesatsen for å sammenligne utbyggingen av sertifikatkraft før og etter alle skatter. Det samme gjelder konsesjonskraft. Konsesjonskraft trekkes derfor ut i beregningen av kontantstrøm før skatt. For alle beregninger har vi lagt til grunn 40 øre/kwh i kraftpris og 20 øre/kwh i sertifikatpris. De aktuelle skattereglene er oppsummert i kapittel Tallene er ikke direkte sammenlignbare med resultatene fra THEMA (2012a) ettersom vi i denne rapporten legger til grunn 20 års levetid for vindkraft og biokraft i stedet for 25 år. 14 Også for biokraft er det store kostnadsvariasjoner, spesielt med hensyn til driftskostnader. Noen biokraftverk har tilgang på avfall eller spillvarme som kan ha svært lave driftskostnader. Det er også betydelige forskjeller i prosjektøkonomi avhengig av mulighetene for å få avsetning for (fjern-)varme. Vi ser imidlertid bort fra disse forholdene i analysen. Slik modellen og databasen er bygd opp, vil uansett biokraft i Norge være lite aktuelt fram mot Side 18

19 Tabell 4.1: Effektiv skattesats og avkastningskrav før skatt for ulike fornybarteknologier Teknologi Vannkraft < 5,5 MVA - 4 kr/kwh Nytt regelverk Gammelt regelverk Nytt regelverk Effektiv skattesats Norge Effektiv skattesats Sverige Effektiv skattesats Norge Effektiv skattesats Sverige Reelt avkastningskrav før skatt - Norge Reelt avkastningskrav før skatt - Sverige 24,4 % 27,1 % 25,2 % 28,0 % 7,6 % 8,0 % - 5 kr/kwh 23,8 % 26,3 % 24,5 % 26,7 % 7,5 % 7,9 % - 6 kr/kwh 23,3 % 25,7 % 24,0 % 25,8 % 7,5 % 7,8 % Vannkraft >5,5 MVA og <10 MVA - 4 kr/kwh 42,0 % 27,1 % 42,2 % 28,0 % 10,7 % 8,0 % - 5 kr/kwh 39,2 % 26,3 % 39,5 % 26,7 % 10,1 % 7,9 % - 6 kr/kwh Vannkraft > 10 MVA 36,7 % 25,7 % 37,1 % 25,8 % 9,6 % 7,8 % - 4 kr/kwh 45,9 % 26,5 % 46,1 % 27,2 % 11,6 % 7,9 % - 5 kr/kwh - 6 kr/kwh Vindkraft (4 kr/kwh) Biokraft (2 kr/kwh) 43,0 % 25,5 % 43,3 % 25,8 % 10,9 % 7,8 % 40,5 % 24,8 % 40,9 % 24,6 % 10,4 % 7,7 % 25,9 % 11,2 % 27,3 % 12,2 % 7,8 % 6,1 % 27,5 % 17,1 % 33,2 % 18,9 % 8,1 % 6,7 % Kilde: Som vist i tabellen har skatteendringene i Sverige siden 2012 i liten grad påvirket effektiv skattesats for de ulike teknologiene, selv om beskatningen netto er gått noe ned. Reduksjonen i skatt på alminnelig inntekt er i stor grad oppveid av høyere eiendomsskatt. For Norge har vindkraft og småskala vannkraft fått noe lavere skattesats, mens storskala vannkraft er om lag uendret. Vi ser av tabellen at effektiv skattesats har gått noe ned i Norge for samtlige teknologier. For vindkraft og småskala vannkraft skyldes det redusert skatt på alminnelig inntekt. 15 For vindkraft kommer i tillegg effekten av høyere avskrivninger i år 1 for saldogruppe d. Effektiv skattesats går også ned for grunnrenteskattepliktig vannkraft til tross for at grunnrenteskatten øker like mye som skatt på alminnelig inntekt går ned. Reduksjonen i effektiv skattesats skyldes at friinntekten beregnes på grunnlag av hele den investerte kapitalen uavhengig av finansiering, i motsetning til skatt på alminnelig inntekt der det bare gis fradrag for lånekostnader og ikke 15 Vi henviser til vedlegg 4 i NOU 2000:18 for en nærmere beskrivelse av beregningen av marginale realavkastningskrav for prosjekter som er gjenstand for både særskatt og skatt på alminnelig inntekt. Det følger direkte av metodikken i NOU 2000:18 at effektiv skattesats må gå ned når særskattesatsen øker og skatt på alminnelig inntekt går ned, så lenge særskatten gir fradrag for mer enn bare avskrivninger. Side 19

20 egenkapitalavkastningen. Det vil da isolert sett være gunstig å betale særskatt i stedet for skatt på alminnelig inntekt. 16 I beregningene av effektiv skattesats for vannkraft over 5,5 MVA har vi ikke tatt hensyn til at de investeringsbaserte fradragene mot grunnrenteskatten teoretisk sett kan anses som sikre. Samtidig er det trolig slik at mange investorer ikke tar hensyn til denne effekten ved lønnsomhetsberegning av vannkraftprosjekter, slik at vår metode gir et brukbart bilde av den faktiske bedriftsøkonomiske atferden. Vi kommer imidlertid tilbake til betydningen av sikre fradrag når vi diskuterer resultatene nedenfor. 4.2 Forutsetninger for modellberegningene Nedenfor beskriver vi forutsetningene om volumer, investeringskostnader og driftskostnader for vannkraft, vindkraft og biokraft. Kostnadene benyttes sammen med realavkastningskravene beregnet over for beregning av LRMC. Volum og LRMC er direkte input i sertifikatmodellen Vannkraft Basert på data fra NVEs tilgangsdatabase har vi antatt at 7 TWh ny sertifikatberettiget vannkraft vil være realistisk potensiale i Norge i perioden fram mot For Sverige har vi antatt totalt 0,5 TWh ny vannkraft, her basert på en analyse av Energimyndigheten. Det er stor usikkerhet i hvor mye vannkraft som vil realiseres, spesielt i Norge. Faktorer som spiller inn er blant andre konsesjonsbehandling og nettilknytning. Oppgradering og utvidelser av eksisterende produksjon spiller også inn. Opprusting av kraftverk blir mer lønnsomt siden man får sertifikater for all ny produksjon. Det tilgjengelige volumet fordeles på ulike kostnads- og effektklasser. 60 prosent av potensialet er antatt å kunne bygges ut til en gjennomsnittskostnad på 4 kr/kwh, mens det resterende ligger i intervallet 5-6 kr/kwh. Produksjonen fordeler seg om lag likt på grunnrenteskattepliktig og ikke grunnrenteskattepliktig vannkraft (over og under 5,5 MVA påstemplet merkeytelse). Fordelingen på størrelse er basert på størrelsesfordelingen av vannkraftprosjekter i NVEs konsesjonsdatabase. Kostnadsnivåene er basert på observerte kostnadstall i konsesjonssøknader, årsrapporter for kraftselskaper og annen offentlig tilgjengelig informasjon. Det er minimal forskjell i realavkastning for småskala og storskala vannkraft i Sverige (jf. Tabell 4.1). I modellberegningene benyttes derfor kun tre vannkraftklasser for Sverige (differensiert etter kostnadsnivå). Geografisk fordeling av volumet i Norge er basert på fordelingen blant prosjektene i NVEs konsesjonsdatabase. For Sverige er geografisk fordeling basert på rapporten Gemensamt elcertifikatsystem med Norge fra Energimyndigheten. (Energimyndigheten, 2010). I tillegg til investeringskostnadene kommer driftskostnader. Ved beregning av LRMC har vi lagt til grunn årlige driftskostnader tilsvarende 1 prosent av investeringskostnaden og en levetid på 67 år (jf. også NVE, 2011) Vindkraft Vindkraftpotensialet i Norge og Sverige er stort, men det er begrenset hvor mye som kan bygges ut fram mot THEMAs vindkraftdatabase inneholder alle prosjekter i konsesjonsdatabasene i Norge og Sverige, både landbasert og offshore, og legges inn som input i sertifikatmodellen. Med andre ord behandles vindkraft på prosjektnivå i modellen. På grunn av høye investeringskostnader er ikke offshore vind aktuelt i perioden fram til 2020, med unntak av én planlagt park (Kårehamn). Norske vindkraftprosjekter er kun betraktet som tilgjengelig potensial i den grad det er forventet tilstrekkelig nettkapasitet. Det er også nettbegrensninger i Sverige. Prosjekter der det er tatt 16 I praksis kan det på visse vilkår være motsatt, blant annet avhengig av nivået på friinntektsrenten kontra selskapenes lånekostnader. Side 20

21 investeringsbeslutning eller som allerede er under bygging er inkludert i databasen, og regnes med i sertifikatmodellen uansett marginalkostnad. Vi har modellert vindkraftkostnader etter en detaljert bottom-up analyse. Investeringskostnadene er basert på vindparkens størrelse ved å benytte data fra Elforsk for svenske vindkraftprosjekter som input i en regresjonsanalyse. Driftskostnader er beregnet bottom-up med elementer som nettavgift, tapskostnader, landleie, vedlikehold, administrasjon og forsikring. Nettavgifter, tapskostnader og landleie er områdeavhengige i modellen, mens resterende elementer er uavhengige av plassering. Vi legger til grunn en levetid på 20 år. Data for vindforhold er basert på offentlig tilgjengelig informasjon fra blant annet konsesjonssøknader og kartlegginger av vindressurser Biokraft En forenklet tilnærming er benyttet for biokraft. Vi har antatt at det kan bygges ut totalt 2,9 TWh ny biokraft (CHP) i Sverige mot For Norge antas det at det ikke bygges ny biokraft i sertifikatperioden utover småprosjekter med marginal produksjon. Volumfordeling og kostnadsnivåer er basert på rapporten Gemensamt elcertifikatsystem med Norge fra Energimyndigheten. Marginalkostnaden oppgitt av Energimyndigheten antas å være før skatt. Vi beregner så skattejusterte langsiktige marginalkostnader i Norge og Sverige ved hjelp av realavkastningskrav fra Tabell 4.1. I modellen er dette investeringer som vil komme uansett, siden de har lavere langsiktig marginalkostnad sammenlignet med vindkraft og de dyreste vannkraftprosjektene. 4.3 Fordeling av sertifikatkraft Nedenfor viser vi resultatene fra modellberegningene med dagens skatteregler og med harmoniserte regler. Til slutt drøfter vi følsomheten i resultatene for noen viktige parametere Resultater dagens skatteregler Nedenfor presenteres resultatene fra beregningene med dagens skatteregler lagt til grunn. Her benyttes LRMC etter alle skatter for de ulike teknologiene og landene, beregnet med skattejusterte realavkastningskrav før skatt (jf. metoden vi beskrev i kapittel 4.1). Tilbudskurven er vist i Figur 4-1, som gjenspeiler sorteringen av prosjektene etter bedriftsøkonomisk lønnsomhet med dagens skatteregler. Sannsynligvis vil all tilgjengelig biokraft bli realisert. En betydelig andel av det dyreste norske vannkraftpotensialet og vindkraftpotensialet befinner seg langt til høyre på tilbudskurven, og vil sannsynligvis ikke bygges ut. Side 21

22 Figur 4-1: Tilbudskurve fram mot 2020 dagens rammevilkår Kilde: Figur 4.2 nedenfor viser fordelingen av ny produksjon i Norge og Sverige mot Modellberegningene gir at sertifikatkraften fordeles med 9,1 TWh i Norge og 17,3 TWh i Sverige. Samlet investering i vannkraft utgjør 5,5 TWh, hvorav 5,2 TWh i Norge. Med bedriftsøkonomisk lønnsomhet som beslutningskriterium og dagens rammevilkår gir modellberegningene ny vindkraft i Norge og Sverige på henholdsvis 3,9 TWh og 14,1 TWh. Figur 4-2: Modellerte investeringer i fornybar kraftproduksjon (TWh) dagens rammevilkår Kilde: Resultater like rammevilkår Under presenteres resultatene fra beregningene med like rammevilkår. Her beregnes LRMC med samme diskonteringsrente for alle teknologiene i begge land, 8,1 prosent. Gitt forutsetningene beskrevet i kapittel 4.2, får vi tilbudskurven vist i Figur 4-3, som gjenspeiler sorteringen av prosjektene etter bedriftsøkonomisk lønnsomhet med like skattevilkår. Dersom kostnadskurven Side 22

23 reflekterer alle relevante samfunnsøkonomiske kostnader, er denne kurven identisk med den samfunnsøkonomiske tilbudskurven av sertifikatkraft. I praksis er bildet mer komplisert. Vi ser for eksempel bort fra eventuelle forskjeller i nettkostnader (utover det som ligger inne i antakelsene om nettariffer) og miljøkostnader. Slike kostnader kan imidlertid slå begge veier, slik at de ikke nødvendigvis påvirker rangeringen av prosjekter på noen systematisk måte. For våre formål kan vi derfor anta at tilbudskurven med like skattevilkår er en god tilnærming til den samfunnsøkonomiske tilbudskurven. Gitt at 26,4 TWh kommer, vil sannsynligvis all tilgjengelig svensk biokraft realiseres mot Som vi ser, vil også de dyreste vannkraftprosjektene bli realisert dersom denne tilbudskurven følges. Teknologien med det marginale og prissettende prosjektet er med denne tilbudskurven vindkraft i Norge eller Sverige. Hva som setter prisen fra år til år vil dog variere. Figur 4-3: Tilbudskurve fram mot 2020 like rammevilkår Kilde: Figur 4-4 viser fordelingen av ny produksjon i Norge og Sverige mot 2020, gitt like rammevilkår fra for alle ikke kommitterte prosjekter. All tilgjengelig vannkraft initieres (7 TWh i Norge og 0,5 TWh i Sverige), samt all biokraft (2,9 TWh i Sverige). Vindkraft fordeler seg med 5,2 TWh i Norge og 10,8 TWh i Sverige. Sammenlignet med tilsvarende figur med dagens rammevilkår ser vi nå at en betydelig andel av vindkraftinvesteringene flyttes fra Sverige til Norge. Totalt gir beregningene med harmoniserte rammevilkår totalt 1,3 TWh ekstra vindkraft i Norge. Samlet sett flyttes 3,2 TWh sertifikatkraft fra Sverige til Norge. Side 23

24 Investeringer [TWh] THEMA-Rapport Sertifkatkraft og skatt - oppdatering Figur 4-4: Modellerte investeringer i fornybar kraftproduksjon (TWh) like rammevilkår Vann Vind Bio Annet Norge Sverige Kilde: Det er klart at kostnadene ved å nå sertifikatmålet vil øke med dagens rammevilkår, ettersom dyrere prosjekter samfunnsøkonomisk sett, bygges ut. Kostnadene fordeles mellom myndigheter (via skatteproveny), utbyggere og sertifikatpliktige kunder (gjennom endringer i sertifikatprisen). Målt i rene produksjonskostnader drift og årlige kapitalkostnader kan kostnadsøkningen beløpe seg til ca. 150 millioner kroner 2014-kroner på årsbasis. For perioden , der kostnadsøkningen har full effekt, tilsvarer det 2,4 milliarder kroner udiskontert. I tillegg kommer virkningene i , som kan beløpe seg til rundt 500 millioner kroner avhengig av tidsforløpet for investeringene, det vil si totalt nærmere 3 milliarder kroner udiskontert Årsaker til forskjellene Den samlede forskjellen i skattemessige rammevilkår utgjør altså totalt om lag 3,2 TWh. Det er ikke uten videre enkelt å isolere effekten av enkeltelementer, ettersom mange av elementene i skattesystemet henger sammen. For eksempel er eiendomsskatten fradragsberettiget i alminnelig inntekt og grunnrenteinntekten, og konsesjonskraft tas hensyn til ved beregning av grunnrenteinntekten. I tillegg kommer selvsagt sammenhengen mellom avskrivninger og nominelle skattesatser og betydningen av progresjonen i skattesystemet, som igjen spiller sammen med prosjektkostnadene (særlig for større vannkraft). På et overordnet nivå kan vi imidlertid forklare forskjellen på 3,2 TWh ved følgende faktorer: Skattemessige avskrivningsregler Like avskrivningsregler pr. teknologi i de to landene forklarer om lag halvparten av forskjellen i effektiv skattesats relativt til svensk vindkraft. Da har vi beholdt andre skatteregler uendret, inklusive skattesatsen for alminnelig inntekt, og antatt at norsk vannkraft har samme avskrivninger som svensk vannkraft, og tilsvarende for vindkraft. Virkningen på utbyggingen av sertifikatkraft er noe sterkere relativt sett, det vil si at like avskrivningsregler gir litt mer enn 1,6 TWh mer i Norge sammenlignet med dagens rammevilkår. Eiendomsskatt Eiendomsskatten forklarer om lag 1/3 av forskjellen i effektiv skattesats for norsk vindkraft i forhold til svensk vindkraft. For norsk vannkraft har eiendomsskatten begrenset betydning for forskjellen mot svensk vindkraft. Det skyldes at eiendomsskatten for norsk vindkraft er relativt høy sammenlignet med norsk vannkraft. For utbyggingen av sertifikatkraft betyr eiendomsskatten trolig ikke mer enn noen hundre GWh. Side 24

25 Skatt på alminnelig inntekt Den lavere satsen for alminnelig inntekt i Sverige medfører 3-4 prosentpoeng høyere effektiv skattesats i Norge, avhengig av teknologi. Dette er isolert sett en svakere virkning enn avskrivningsreglene. Vi anslår at flytteeffekten av lavere skattesats er i størrelsesorden 1 TWh isolert sett. Konsesjonskraft og konsesjonsavgifter Konsesjonskraft og konsesjonsavgifter reduserer lønnsomheten av storskala vannkraft. Virkningen er i overkant av 3 prosentpoeng økt effektiv skattesats for et marginalt norsk vannkraftprosjekt, det vil si om lag 1/10 av den samlede differansen mot svensk vindkraft. Virkningen på utbyggingen av sertifikatkraft er liten Konsekvenser for sertifikatprisen Sertifikatprisen vil påvirkes av skattesystemet. Virkningen er imidlertid ikke entydig, og den er også avhengig av hvilke scenarioer vi sammenligner. Det er klart at innføringen av ulike typer skatter vil øke sertifikatprisen sammenlignet med en situasjon helt uten skatter, forutsatt at den effektive skattesatsen på de marginale prosjektene er positiv (det vil si at skattesystemet ikke subsidierer prosjekter). Dette er imidlertid en lite relevant situasjon. En mer relevant diskusjon får vi ved å sammenligne de gjeldende skattereglene med en tenkt situasjon der de skattemessige rammevilkårene er identiske i Norge og Sverige. Da er det imidlertid viktig å spesifisere hvorvidt de harmoniserte rammevilkårene defineres med utgangspunkt i norske regler eller svenske: I referansescenarioet med like rammevilkår har vi lagt til grunn en implisitt effektiv skattesats på 27 prosent, som ligger nær skattesatsen for norsk vindkraft. 17 Når vi innfører forskjellige satser pr. teknologi og land i henhold til analysen av gjeldende skatteregler, får vi lavere sertifikatpriser enn med en generell effektiv skattesats på 27 prosent. Årsaken er at svenske prosjekter får reduserte skattekostnader, og det gir i sin tur lavere priser ettersom svenske vindkraftprosjekter er svært viktige for sertifikatprisutviklingen. Dersom vi i stedet tar utgangspunkt i at alle prosjekter i Norge og Sverige står overfor svenske skatteregler, vil innføring av dagens norske skatteregler øke sertifikatprisene. Årsaken er at de norske prosjektene blir dyrere og i noen grad påvirker prisene. I tillegg er prisvirkningene sensitive for de detaljerte investeringsbanene pr. år. I sum kan vi derfor ikke konkludere entydig om prisvirkningen av ulike skattesystemer relativt til harmoniserte rammevilkår Konsekvenser for kunder, eiere og skattekreditorer De høyere produksjonskostnadene på rundt 150 millioner kroner pr. år må bæres av kunder, eiere av utbyggingsprosjekter og myndighetene i egenskap av skattekreditorer. Sertifikatprisen og fordelingen av utbyggingsprosjekter er de sentrale faktorene som påvirker kostnadsfordelingen. I tillegg kan det tenkes at fordelingen av sertifikatkraft påvirker områdepriser på kraft og marginaltapsledd for produksjon og forbruk på de høyere nettnivåene. Slike virkninger ser vi imidlertid bort fra. Som drøftingen ovenfor viser, er det vanskelig å trekke entydige konklusjoner om hvordan sertifikatprisen påvirkes av skattereglene. Det gjør det også vanskelig å analysere hvordan kostnadene fordeles. Vi kan imidlertid generelt si følgende om fordelingen av de økte samfunnsøkonomiske kostnadene ved ulike rammevilkår: 17 LRMC er basert på et avkastningskrav på 8,1 prosent reelt før skatt, som svarer til om lag 7,8 prosent nominelt etter skatt med en forventet inflasjon på 2,5 prosent og 28 prosent effektiv skattesats. Side 25

26 Sluttbrukerne får høyere eller lavere sertifikatpriser med dagens regler avhengig av hvilke harmoniserte rammevilkår vi sammenligner med. Med dagens rammevilkår får norske myndigheter lavere skatteinntekter enn med harmoniserte rammevilkår knyttet til prosjektene som faktisk bygges ut. Det skyldes at færre prosjekter blir bygd ut i Norge med dagens regler. Svenske myndigheter vil på sin side få høyere inntekter fra prosjektene som blir bygd ut i Sverige i stedet for i Norge. I tillegg påvirkes myndighetenes skatteinntekter under ulike skattesystemer av sertifikatprisen. Dette er altså skatteinntektene fra samtlige prosjekter som bygges ut. For en gitt sertifikatpris vil skatteinntektene til norske og svenske myndigheter samlet sett gå ned som følge av at dyrere prosjekter realiseres med ulike rammevilkår. Skatteinntektene avhenger imidlertid også av virkningene på sertifikatprisen, og den avhenger som vi har sett av referansepunktet vi sammenligner med. Utbyggere av sertifikatkraft i Norge vil tape som følge av færre realiserte prosjekter i den grad prosjektene har positiv netto nåverdi (det vil si ikke-marginale prosjekter, herunder det meste av vannkraften som fortrenges). Tilsvarende vil utbyggere av svensk sertifikatkraft få økt overskudd som følge av at de bygger ut flere prosjekter med positiv nettoverdi. Samtidig påvirkes utbyggerne av sertifikatprisen generelt, det vil si lønnsomheten av de prosjektene som faktisk realiseres (og der noen av prosjektene realiseres uavhengig av hvilke skatteregler vi legger til grunn). For en gitt sertifikatpris vil inntektene til utbyggerne samlet sett gå ned ved ulike rammevilkår. Det skyldes at prosjektporteføljen som realiseres, blir dyrere uten at inntektene isolert sett øker. Som nevnt er imidlertid prispåvirkningen av ulike skattemessige rammevilkår usikker slik at konsekvensene for utbyggerne også er usikker. Uavhengig av fordelingsvirkningene er det klart at ulikhetene i rammevilkår medfører et samfunnsøkonomisk tap Sensitivitetsanalyser Vi har i tillegg til analysene ovenfor vurdert og analysert virkningen av alternative forutsetninger med hensyn til sentrale parametre. Nedenfor diskuterer vi noen særlig viktige faktorer. Kostnadsutvikling for vindkraft Det har vært hevdet at kostnadene ved vindkraftprosjekter er fallende som følge av teknologisk utvikling og markedsmessige forhold. I våre analyser legger vi til grunn om lag samme kostnadsnivå som i 2012-analysen, med mindre justeringer for endringer i valutakurser og andre markedsforhold. Det vil si at vi ikke har tatt høyde for eventuelle fallende vindkraftkostnader relativt til vannkraft og andre fornybarteknologier. Vi har ikke hatt grunnlag for å tallfeste betydningen av en eventuell kostnadsreduksjon for vindkraft. På generelt grunnlag vil lavere kostnader for vindkraft fortrenge investeringer i hovedsakelig norsk vannkraft i scenarioet med like rammevilkår. Det er ikke grunnlag for å anta at en eventuell kostnadsreduksjon for vindkraft vil være ulikt fordelt mellom Norge og Sverige. Økte vindkraftinvesteringer samlet sett som følge av lavere kostnader vil derfor gi økte investeringer både i Norge og Sverige. Med gjeldende rammevilkår vil en andel av de ekstra norske vindkraftinvesteringene som følge av lavere kostnader bli fortrengt av svensk vindkraft. Nettoeffekten av lavere vindkraftkostnader er en høyere andel investeringer i Sverige med like rammevilkår og en noe lavere flytteeffekt av skattesystemet. Avkastningskrav generelt og for ulike typer investorer Analysen av effektive skattesatser er gjort med utgangspunkt i et nominelt avkastningskrav før skatt på 11 prosent, som er kalibrert med utgangspunkt i estimatene på avkastningskrav for fornybar kraft i Gjølberg og Johnsen (2007) og oppdaterte vurderinger av THEMA. Med dagens markedsrenter er 11 prosent et relativt høyt nivå. Om en legger til grunn et lavere nivå på risikofri Side 26

27 rente, vil det gi et lavere avkastningskrav generelt. Dette gjelder alle investeringer i modellen slik den er utformet. Generelt lavere avkastningskrav for alle investorer vil ikke påvirke sertifikatkraftutbyggingen i nevneverdig grad. Analyser der vi legger til grunn et nominelt avkastningskrav før skatt på 7,8 prosentviser at effekten på effektiv skattesats pr. teknologi er liten, både absolutt og relativt. For norsk vindkraft øker inntektsbehovet før skatt relativt til et identisk svensk vindkraftprosjekt fra 5,4 til 5,7 øre/kwh. Når vi reduserer avkastningskravet til det marginale prosjektet, reduseres nåverdien av de skattemessige avskrivningene (og friinntekt for stor vannkraft), men nåverdien av kontantstrømmene fra driften (etter skatt) øker. Nåverdien av eiendomsskatten vil også øke. Nettoeffekten er relativt liten, og den gir ikke opphav til vesentlige forskyvninger mellom landene. Historisk har en stor andel av investeringene i fornybar kraftproduksjon vært gjennomført av etablerte kraftprodusenter både i Norge og Sverige. Vi observerer imidlertid en økende interesse fra finansielle investorer (banker, forsikringsselskaper, infrastrukturfond og lignende). Det gjelder særlig vindkraft i Sverige. Lavere avkastningskrav til noen teknologier eller land vil endre tilbudskurven. Vi har ikke grunnlag for å vurdere om avkastningskravet etter skatt ved investeringer i fornybar kraft vil være lavere i ett av landene. Et eventuelt lavere avkastningskrav for vindkraftinvestorer i Sverige vil øke andelen investeringer i Sverige både med like rammevilkår og dagens rammevilkår. Effekten av skattesystemet reduseres sammenlignet med basisscenarioet beskrevet ovenfor siden en større andel av investeringene vil finne sted i Sverige også med like rammevilkår. Sikre fradrag i grunnrenteinntekten Dersom vi legger til grunn at investorer diskonterer investeringsbaserte fradrag i grunnrenteinntekten med risikofri rente, vil det øke investeringene i vannkraft i Norge med gjeldende rammevilkår med ca. 1,2 TWh. Det vil si at effekten av skattesystemet på investeringene begrenses til om lag 2 TWh, hvorav ca. 0,6 TWh er vannkraft og 1,4 TWh vindkraft. Analysen ovenfor forutsettter at investorene ikke tar hensyn til sikre fradrag overhodet, det vil si at de burde ha lagt til grunn et lavere avkastningskrav enn det vi har benyttet i basisscenarioet. Det kan imidlertid ikke utelukkes at observerte avkastningskrav for norske vannkraftinvestorer allerede reflekterer at en andel av kontantstrømmen er å anse som tilnærmet sikker. Da vil effekten av sikre fradrag allerede være inkludert i basisscenarioet. Et tilsvarende resonnement kan gjøres med hensyn til skattemessige avskrivninger for investorer i andre teknologier som ikke er grunnrenteskattepliktige. Fordeling av driftsmidler for norske vindkraftprosjekter På grunnlag av erfaringstall har vi anslått at et representativt norsk vindkraftprosjekt har en andel på 65 prosent av total investeringskostnad i saldogruppe d. Det kan imidlertid finnes eksempler der andelen i saldogruppe d vil være høyere, som følge av en høyere andel maskinteknisk utstyr. Dersom vi antar at 80 prosent av driftsmidlene kan avskrives i saldogruppe d, reduseres effektiv skattesats fra 25,9 til 23,5 prosent. Det marginale inntektsbehovet går ned fra 5,4 øre/kwh itl 4,5 øre/kwh. Større mengde kommitterte investeringer i Sverige I basisscenarioet har vi lagt til grunn alle kjente investeringsbeslutninger og gjennomførte investeringer. Det er imidlertid usikkert om vi i tilstrekkelig grad tar høyde for kommitterte investeringer i Sverige, spesielt med hensyn til bio der det opereres med svært stort spenn i estimatene for hvor mye som bygges ut og kommer inn i sertifikatmarkedet. I tillegg kommer effekten av de svenske særfradragsordningene for egenprodusert vind og mikroproduksjon. Med en større mengde kommitterte investeringer i Sverige (pluss 2 TWh i forhold til basisscenarioet) får vi en utbygging på 8,2 TWh i Norge med dagens rammevilkår og 10,4 TWh Side 27

28 Investeringer [TWh] THEMA-Rapport Sertifkatkraft og skatt - oppdatering med like vilkår. Det vil si at effekten av skattesystemet reduseres til 2,2 TWh. 2 TWh ekstra i Sverige fortrenger om lag 1 TWh i Norge og en tilsvarende mengde i Sverige. 4.4 Oppsummering Vi har ovenfor analysert konsekvensene av ulike skatteregler for utbyggingen av sertifikatkraft i Norge og Sverige. I Figur 4-5 vises de to beregnede tilbudskurvene for fornybar kraftproduksjon fram mot Den første viser sorteringen av prosjektene etter skatt, gitt dagens rammevilkår, mens den andre viser sorteringen av prosjektene før skatt. Videre viser Figur 4-6 fordelingen av sertifikatkraft mellom Norge og Sverige gitt ulike skattemessige forutsetninger. Dagens skatteregler til venstre i figuren gir en utbygging av sertifikatkraft på 9,1 TWh i Norge, fordelt på 5,2 TWh vannkraft og 3,9 TWh vindkraft, og 17,3 TWh i Sverige. Om vi med grønne avskrivninger harmoniserer de skattemessige avskrivningsreglene, øker utbyggingen i Norge med 1,8 TWh TWh. Full harmonisering gir 12,2 TWh i Norge fordelt på 7,0 TWh vannkraft og 5,2 TWh vindkraft. Figur 4-5: Beregnede tilbudskurver fram mot 2020 Med dagens rammevilkår Med like rammevilkår Kilde: Figur 4-6: Utbygging av sertifikatkraft under ulike skattemessige forutsetninger Dagens rammevilkår Grønne avskrivninger Like rammevilkår Annet Bio Vind 6 Vann Norge Sverige Norge Sverige Norge Sverige Kilde: I analysen ovenfor har vi lagt til grunn at vannkraftinvestorer ikke tar hensyn til at de investeringsbaserte fradragene i grunnrenteinntekten (friinntekt og avskrivninger) er å anse som en Side 28