Lederskap: Betingelse for nettverksutvikling?

Transkript

1 Kapittelutkast presentert på Nordisk Kommunalforskningskonferanse i Göteborg november, Merk: Teksten er et utkast til et kapittel i en bok og skal inngå i en PhD. Denne versjonen er anonymisert. Vennligst ikke siter. Lederskap: Betingelse for nettverksutvikling? Innledning 1 Formålet med dette kapittelet er å kartlegge og analysere nettverksledelse i IKT- baserte nettverk av kommuner i Norge. Spesielt ønsker jeg å se på hvordan ulike lederskapsroller kan fremstå som en betingelse for nettverksutvikling: Hva er de sentrale funksjonene som skal ivaretas i nettverk? Hva slags ledertyper er det som opptrer? I hvilken grad kan forskjeller i nettverksutvikling forklares med forskjeller i ledelse? Motivasjonen for kapittelet skyldes tre forhold. For det første er omfanget av nettverk i dag meget stort i norske kommuner. En undersøkelse (telefonintervju) i 2006 viser at av 70 regionråd som dekker om lag samtlige kommuner i Norge, arbeider 84 % med IKT spørsmål, 54 % har utviklet en felles IKT- strategi og hele 71 % om felles hjemmesider. Enkelte studier går så langt som å hevde at norske kommuner i dag deltar i hele 14 interkommunale samarbeid i gjennomsnitt (ECON 2006). Teknologiske spørsmål utgjør viktige deler av dette (Ringkjøb m.fl. 2006). Nettverkene er kort og godt blitt helt vesentlige organisatoriske element for å forstå hvordan kommunene i dag fungerer og utvikler seg både som tjenesteleverandør og demokratisk arena. For det andre ser vi at slike digitale partnerskap 2 åpner muligheter for samvirke og samhandling på tvers av tradisjonelle institusjonelle og geografiske skiller. Derigjennom kan det skapes nytt eller større handlingsrom for ledelse. Tidligere studier av lederskap i offentlig sektor viser at lederne vektlegger administrasjon og integrasjon, mer enn entreprenørskap og produksjon (Strand 2007:337, Lotsberg 2005). Strand hevder f.eks. at rommet for lederskap er laget meget trangt i offentlig sektor (ibid:120). Flere toneangivende forskere har dessuten tonet ned betydningen av lederskap, særlig er den rasjonalistiske tilnærming til ledelse kritisert av organisasjons- og beslutningsteoretikere (Simon 1957, March & Simon 1958, March 1982, Pfeffer 1977;1982). March sammenligner for eksempel ledere med lyspærer (Strand 2007:111). Spørsmålene omkring ledelsens betydning er imidlertid i følge Stand og andre 1

2 omdiskutert, også i kommunal sektor (Baldersheim 1993, Jacobsen 1996, Lotsberg 2005, Baldersheim og Øgård 1997, Strand 2007). Strand viser i den forbindelse at organisasjonsteorien og ledelsesteorien så å si skilte lag i etterkrigstiden (Strand 2007:67, jf. Lotsberg 2005). En tredje utfordring som blant annet Strand (2007) og McGuire (2007) har påpekt, er at det finnes forholdsvis få empiriske studier av nettverksledelse. Vi har derfor lite systematisk erfaring og forskning å støtte oss på. Samtidig er nettverksledelse utfordrende. Kommune A kan ikke instruere kommune B. Vi kommer heller ikke unna at det i det siste er rettet krass kritikk knyttet til rolleuklarhet, politisk styring og kontroll, demokratisk forankring, osv. i netteverk (NOU 2006:7, KRD 2007, ECON 2006, Sørensen og Torfing 2005). 3 Den teoretiske ambisjon i studien er i den forbindelse på den ene siden å forsøke å bidra til debatten om ledelse innen nettverkslitteraturen. Etter min mening har mange nettverksforskere et nokså underutviklet aktørperspektiv på ledelse (f.eks. Agranoff og McGuire 2001a; 2001b;2003, Koppenjan & Klijn 2004). Studien henvender seg også til deler ledelseslitteraturen som jeg mener enten legger for lite vekt på betydningen av nettverksledelse (f.eks. Northhouse 2004) eller har et lite nyansert og empirisk fundert syn på nettverksledelse (f.eks. Strand 2007). Datagrunnlaget for kapittelet er tre dyptgående casestudier av norske interkommunale IKT- samarbeid: IKT-ØST, IKT-SØR og IKT- VEST. Formålene med nettverkene er å knytte sammen økonomiske krefter for å ta større investeringer i infrastruktur, samarbeid om opplæring og utvikling, felles drift av maskinparker, bedre service, for å nevne noen vanlige formål (Baldersheim m.fl. 2007). En mulig samlekategori for disse satsningene er at kommunen forsøker å øke kommunenes systemkapasitet (Dahl & Tufte 1973). I kapittelet er jeg imidlertid ikke ute etter å gi en deskriptiv presentasjon av denne typen nettverk. Hovedinteressen er å forsøke å forstå dynamikken i nettverk, spesielt med vekt på ledelse. For hvert nettverk er det gjennomført samtaler med sentrale politikere, rådmenn og ITsjefer omkring hvordan de opplever ledelse i nettverk. Til sammen vel 30 intervju i perioden I tillegg til at nettverkene er konstruert omkring implementering av e- forvaltning er de nettverk av naboer; klynger av kommuner med felles grense og som tidligere har samarbeidet. En tredje fellesnevner er at nettverkene er teknologi og problemdrevet. De oppstår fordi det ikke har vært mulig å håndtere alle oppgavene i kommunene med de personalressursene som allerede er avsatt. 2

3 Hva er nettverksledelse? Peter G. Northouse definerer ledelse i boken Leadership. Theory and Practice som følger: Leadership is a process whereby an individual influences a group of individuals to achieve a common goal (Northhouse 2004:3). Det er grunn til å fremheve fire momenter i definisjonen. For det første at ledelse er en prosess, dvs. at en leder kontinuerlig påvirker - og blir selv påvirket - av den eller de som ledes. Lederskap er dermed ikke lineær eller enveis, men en interaktiv fremgangsmåte. For det andre fremhever definisjonen betydningen av å påvirke. Påvirkning handler om hvordan lederen får innflytelse på den eller de som blir ledet. Uten innflytelse eksisterer ikke ledelse, hevder forfatteren. Innflytelse kan skje på mange måter. For det tredje fremhever definisjonen at lederskap skjer i grupper. Gruppene kan ha ulike størrelse (små eller store) og ulike form (for eksempel hierarkisk eller nettverk). I hvilken kontekst lederskap skjer har betydning. Det fjerde momentet som vektlegges i definisjonen er at lederskap har å gjøre med måloppnåelse. Lederskap skjer gjennom direksjoner og andre midler, og har sin effekt i en kontekst hvor individer beveger seg mot et mål. Innefor rammene av disse fire generelle momentene utkrystalliserer det seg et mylder av lederskapsteorier, mer eller mindre spesialiserte. Basert på Strand (2001; 2007) og Northouse (2004) fremkommer det at ledelse handler om personlige trekk ved ledere (Stogdill 1948; 1974), tekniske, menneskelige og konseptuelle ferdigheter (Katz 1955), resultatorientert ledelse (Blake og Mouton 1964; 1978; 1985), situasjonsbestemt eller kontingentsteoretisk ledelse (Thompsen 1967, Hersey & Blanchard 1969;1977, Fiedler 1964; 1967, Lawrence & Lorsch 1967), sti-mål teoriene som vektlegger å forbedre medarbeidernes opptreden og tilfredshet gjennom motivasjon (Evans 1970, House 1971), transformational leadership versus transactional leadership (Burns 1978, House 1976, Bennis & Nanus 1985, Tichy & DeVanna 1990), team ledelse (Hill 2004), endringsledelse (Buchanan og Boddy 1992, Baldersheim og Øgård 1997), for å nevne noen. Spørsmålet som naturlig reiser seg i lys av et nettverksfokus, er hvordan slike typer av organisasjoner lar seg styre? Det er kanskje i utgangspunktet selvmotsigende å snakke om nettverksledelse eller the network manager (O Toole 1999) fordi nettverk nettopp langt på vei defineres ut i fra fraværet av en autoritativ struktur: Nettverk er definert negativt, dvs. ut 3

4 fra hva det ikke er, slik som hos en av de meste kjente nettverksteoretikerne: verken hierarki eller marked (Powell 1990). O Toole (1999:137) har likevel fremhevet at det til tider vil være noen personer eller undergrupper av aktører i nettverk som vil forsøke å bringe sammen individuelle aktører til å støtte eller bevege nettverket mot spesifikke løsninger på problemer eller policyutvikling. Samtidig kan ikke disse aktørene forutsette at det er mulig å komme frem til enighet i nettverk, dvs. full oppslutning om alle saker. O Toole fremhever at fraværet av autoritet eller regler, gjør at nettverkslederen må ta i bruk et større spekter av strategier for å oppnå det han eller hun ønsker. I nettverkslittaraturen fremheves særlig tre funksjoner; linking, mekling og koordinering (ibid:140). Kickert (1999) har på sin side fremhevet to strategier i det de omtaler som Network Management : administrering av interaksjon innen nettverket (game management) og oppbygging eller endring av de institusjonelle arrangementene som utgjør nettverket (Network Structuring). En enklere variant som er utviklet spesielt med tanke på nettverksledelse, finnes hos Agranoff og McGuire (2001). Det disse forfatterne søker etter er om det finnes et POSDCORB 4 eller tilsvarende generelt akronym for ledelse av nettverk (Agranoff & McGuire 2001:297). Forslaget til løsning, som forfatterne kommer frem til gjennom omfattende litteraturgjennomganger, er at nettverksledelse best kan beskrives gjennom fire ledelsesfunksjoner eller Collaborative Management Skills : Activation, Framing, Mobilizing og Synthesizing (Agranoff & McGuire 2001: , jf. McGuire 2007). Aktivisering handler om hvordan nettverk kommer i gang. Hvem som tok initiativet til nettverket? Hvilke ble med? Og hvorfor akkurat disse? Enkelte som blir med innledningsvis, trekker seg kanskje senere (Berg 2007). Aktivisering er således også preget av avskallinger og stagnasjon (jf. Scharpf 1978 selective (de) activation of participants). Fokusering og prioritering ( Framing hos Agranoff & McGuire 2001) handler langt på vei om utvikling av visjoner, retningslinjer og forpliktelser for nettverket. Herunder å bestemme hvordan beslutninger skal fattes, hvilke prosjekter som det skal arbeides med, og løse uenigheter om prosjektene eller prioriteringer. Mobilisering handler om å skaffe tilveie tilstrekkelige ressurser, herunder bidrag fra de enkelte partnere med mht økonomi, kompetanse/arbeidskraft, osv. Finansiell og kompetansemessig støtte fra eksterne sponsorer kan være viktig. Den fjerde oppgaven er syntetisering. I dette ligger det to nært beslektede elementer; valg av organisasjonsform for den daglige driften av nettverket, samt 4

5 ivareta forandringer over tid. Vi kommer heller ikke unna det faktum at lokaliseringer av arbeidsoppgaver og institusjoner kan være konfliktfylt drøftingstema og dermed et ledelsesproblem i mange nettverk. En utfordring med studiene til de nederlandske nettverksforskerne (Koppenjan & Klijn 2004), men også arbeidene til Agranoff & McGuire (2001), er at de har et nokså svakt utviklet aktørbegrep. Hovedfokuset i analysene er typisk på funksjoner, organisasjoner eller institusjoner. Spørsmål om hvem nettverksaktøren er (personlige kjennetegn eller faglige ferdigheter) er underutviklet. De funksjonelle fremstillingene fremstår som nokså upersonlig; nettverk oppstår ikke av seg selv, men utvikles, vedlikeholdes og avvikles av og med individer. Ved å skifte analysenivå fra nettverk til ledere og aktørnivå, kan vi stille mer presise spørsmål om hvor mye, og ikke minst hvordan, ledelse bidrar til å ivareta de mange viktige funksjonene som er nevnt over. Et nyttig og mye brukt inntak til en systematikk for ledelse ut i fra aktørperspektivet, er utviklet av Adizes (1980). Litt på samme måte som ledelsesfunksjonene fremhevet i akronymet POSDCORB, utvikler Adizes det som etter hvert har blitt kjent som PAIEskjemaet (produsenten, administratoren, integratoren og entreprenøren). De fire rollene 5 er aktivt brukt og videreutviklet gjennom en lang rekke studier og lærebøker om ledelse (for eksempel Lotsberg 2005, Strand 2007, Northouse 2004). Et hovedpoeng som disse forfatterne løfter frem er at de ulike ledelsesroller er komplementære. Fremstillingen nedenfor er basert på Strand (2007). Produsentrollen retter søkelyset mot måloppnåelse. Produsenten er flink til å få ting gjort, rasjonell, tenker logisk og strategisk, og har ofte ansvar som prosjektleder. Moderne verktøy som kan understøtte produksjonsrollen er for eksempel ulike målstyringsverktøy, markedsretting og benchmarking. Viktige egenskaper er pådriver (fornuftig, holder frister og takler stress) og dirigent (Strand 2007). Det profesjonelle byråkratiet (Mintzberg 1979) er kanskje idealmodellen for produsentrollen. Strand fremhever på sin side at ekspertorganisasjoner ligger nært opp til denne rollen (2007: ). Administratorrollen retter særlig søkelyset mot kontroll, orden og regularitet. Administratoren liker struktur, og skyr ikke unna regler og instruksjoner som styringsteknikker for å oppnå orden i rekkene. Andre mulige teknikker er hard disiplin, overvåking, belønning og straff, dokumentasjon av tidsbruk, spesifikasjon av arbeidsrutiner og regler for beslutningsfatting, budsjettering, revisjon, kvalitetsledelse, osv. Rollen er kanskje 5

6 ikke oppfattet som spesielt innovativ eller gloriøs, men er likevel viktig for å ivareta lover og regler og overholde økonomiske forpliktelser. Kanskje er maskinbyråkratiet (Mintzberg 1979) idealmodellen for administratoren. Strand er mer moderat, men fremhever at byråkratier og andre hierarki er nært koplet til administratorrollen. Han fremhever to roller som sentrale på dette området: overvåkeren og koordinatoren (Strand 2007:263). Integratorrollen bygger oppslutning, identitet og samhold. Integratoren er mer opptatt av helhet enn deler (integer betyr hel ), og går ikke av veien for å mekle i stridigheter. Teknikker som integratoren tar i bruk for å bygge fellesskapet inkluderer støtte, inspirasjon, tilrettelegge og lage arenaer for et godt arbeidsmiljø. Andre verktøy i integratorens stadig større verktøykasse er HMS- prosesser, medarbeidersamtaler, lagbygging, utvikling av velferdsordninger, osv. Personlige egenskaper kan inkludere altruisme, høflighet, sportslig innstilling og flink til å fikse småproblemer. Integratoren er vanligvis samvittighetsfull, og stille villig opp i faglige og sosiale sammenhenger. Men vi skal ikke nedgradere integratoren til en partyfixer. I ledelse av offentlig sektor har de folkevalgte organene bidratt vesentlig til integrasjonsfunksjonen (Strand 2007:219). Strand fremhever to roller som sentrale: rådgiveren og hjelperen. Entreprenørrollen kjennetegnes av en spesiell evne til å skape visjoner og følge dem gjennom kreative løsninger. Verdier knyttet til entreprenøren er innovasjon, tilpassing av organisasjonen etter endring i omgivelsene, mobilisere tilslutning til sine ideer, alliansebygger, osv. Disse ledertypene er klart mer disponert for å prøve ut nyvinninger enn andre (Doig & Hargrove 1990, Svara 1994, Denhardt & Denhardt 2002, Milner & Joyce 2005, Storey & Salaman 2005, Thompsen 1999). Personlige egenskaper kan inkludere vilje til å ta risiko, energi, utholdende og karisma. De mørke sidene ved entreprenøren (Strand 2007: , Thompson 1999, Adizes 1988) er at han eller hun gjør en del uvanlige ting, bryter sosiale begrensninger, og tar allment mindre sosiale hensyn enn den gjennomsnittlige leder. Andre mørke sider er sterkt kontrollbehov, mistillit til andre, at individer blir viktigere enn prosjektet selv, fantasifortolkninger av forretningsmuligheter, og ikke minst at entreprenøren utsettes for stress. Thompson (1999) bruker begrepet cowboy om entreprenørens skyggeside. Adizes (1988) går enda lengre og bruker begrepet arsonist (brannstiftere) da i betydningen visjonære ledere som ikke greier å forfølge sine ideer fra visjon til faktisk implementering. Ikke overraskende kopler Strand (2007:286) entreprenørrollen særlig til det 6

7 han omtaler som entreprenørorganisasjoner. Han fremhever to roller som sentrale for entreprenørskap: innovatøren og mekleren (Strand 2007). Hvis vi oppsummerer gjennomgangen av lederskapsteoriene så langt, kan de fremstilles i følgende enkle firefeltstabell. Hovedfokuset i det etterfølgende ligger i ruten nede til høyre. Tabell 1: Ledelsesroller og funksjoner i hierarki og nettverk Hierarki Nettverk Funksjoner POSDCORB AFMS Roller PAIE? Som jeg har antydet over videreutvikler Agranoff & McGuire (2001), med utgangspunkt i et funksjonalistisk nettverksperspektiv, det vi kan omtale som tilsvarende AFMS - funksjoner i nettverk. Hva så med Adizes (1980) PAIE- skjema presentert i avsnittet over? Finnes det et PAIE- ekvivalent sett av roller i nettverk som kan erstatte standarden knyttet til Produsent, Administrator, Integrator og Entreprenør? Eller er det lang på vei de samme rollene vi ser i nettverksbaserte organisasjonsformer? Finnes det et PAIE- ekvivalent sett av roller i nettverk? Et interessant og nyvinnende inntak til denne debatten finnes i Strand (2001), senere vesentlig videreutviklet i et eget kapittel i Strand (2007). I 2001 ( ) fremhevet Strand to typiske lederroller i nettverk: imaginatøren og kobleren. Imaginatøren er den som ser nye veier og muligheter og prøver ut utradisjonelle konsepter og forbindelser. Imaginatøren er dessuten kreativ og visjonær, og evner å formidle visjonene på en troverdig måte (2007:313). Kobleren er den tillitskapende kommunikatøren som bygger opp og vedlikeholder der det ellers kunne bli avstand og brudd. Kobleren er også flink med ord, en menneskekjenner, har god forståelse for ulike sosiale kontekster, og er et smøremiddel i nettverksrelasjoner (2007:313). I tillegg til disse to rollene har Strand (2007) trukket inn ytterligere to roller: kontraktøren og controleren. Kontraktøren er den som særlig utformer innholdet i relasjonene. Gjennom oversikt og kjennskap til ulike aktiviteter, forsøker kontraktøren å inngå effektive samarbeid, enten gjennom forhandlinger eller forpliktende avtaler for nettverket. Den siste rollen er controleren, og kan i følge Strand langt på vei 7

8 jamføres med administratoren eller byråkraten som holder orden (2007:314). Controleren legger vekt på tekniske, juridiske og merkantile forhold, samt sørger for måloppnåelse og riktig fordelig av utbytte og kostnader (fordelingsnøkler). Han eller hun er som følge av sin rolle ikke alltid synlig og populær, men er likevel meget viktig i nettverkssamarbeidet (ibid:314). Strand understreker at de fire rollene ikke må ses på gjensidig utelukkende, og at nettverksledere ofte kan inneha elementer fra alle disse rollene. Strands forslag til ledertyper i nettverk er interessante, men jeg vil likevel komme med noen innvendinger. For det første legger han i begrenset grad vekt på å kople rollene til konkrete funksjoner i nettverkene (f.eks. Agranoff & McGuire 2001). Strand gjør riktignok et forsøk på å kople de fire ulike rollene til typer av nettverk (partnerskap, produksjon, service og interessefellesskap) og til PAIE- skjemaet (Strand 2007:314). Denne delen er imidlertid foreløpig nokså eksperimenterende og stikkordsmessig. Det jeg sikter til mer konkret, er hvordan vi på en god måte skal få etablert forståelse for mekanismer ( Nuts and Bolts i Elster ordelag, 1989) mellom ledelse og funksjoner i nettverk. Det er nettopp det Northouse (2004) fremhever i sin definisjon av ledelse ved å vektlegge begrepet influences (se avsnittet over). Uten en mer mikroorientert forståelse av nettverksledelse som mekanisme, blir det etter min mening imidlertid vanskelig å påvise betydningen av ledelse i nettverk (mulig kausalitet). Samtidig blir studien kanskje lite tilgjengelig for praktikere, for eksempel for å få innspill ifm etablering av nye nettverk (nettverksdesign). Men også for å diagnostisere kritiske ledelsesfaktorer underveis i nettversutviklingen (evaluering). Den andre utfordringen, som kanskje forklarer noe av den første, er at presentasjonen av nettverksledelse gjennom de fire nevnte ledelsesportrettene, i begrenset grad er relatert til empirisk forskning om nettverk. Imaginatøren og kopleren er for eksempel eksemplifisert gjennom IKEA grunnleggeren, Ingvar Kamprad. Kontraktøren er tilsvarende eksemplifisert med Kofi Annan, mv. I hvilken grad dette er beskrivende for lederens rolle i nettverk er uklart. En tredje utfordring er at rollene som nettverksleder ligger svært nært opptil det klassiske PAIE skjemaet (se særlig Strand 2007:314). Dermed blir det vanskelig å ta stilling til i hvilken grad nettverksledelse egentlig representerer noe nytt, eller om det i realiteten egentlig bare er den samme type ledelse som vi kjenner det fra hierarkiske organisasjoner (private og offentlige). Gammel vin i nye flasker? 8

9 Hva skal jeg gå etter? For å tilnærme meg spørsmålet om betydningen av nettverksledelse har jeg først valgt å trekke veksler på de fire hovedfunksjonene i nettverk som er fremsatt av Agranoff & McGuire (2001): aktivisering, fokusering, mobilisering og syntetisering. For det andre har jeg valgt en empirisk tilnærming. Samtlige funksjoner er tillagt vekt i intervjuene med ledere i de ulike nettverkene som vi har besøkt. Målet i denne sammenhengen er imidlertid ikke å teste om Agranoff & McGuires (2001) tilnærming er dekkende begreper for å forstå hovedfunksjonene i nettverk. Tanken er at jeg gjennom analyseopplegget vil få frem mer presise beskrivelser av nettverkslederne, dvs. profiler av ledere som har hatt sentrale roller i nettverkene. Det jeg gjør i den forbindelse er en kopling til aktørnivået med utgangspunkt PAIE- skjemaet (Adizes 1980, Strand 2007, m.fl.). Dette danner strukturen i presentasjonen av de tre nettverkene nedenfor. Nærmere om datagrunnlaget, casevalg og metoder Valget av nettverk og informanter bygger i hovedsak på fem steg. Det første steget er det vi kan omtale som en reputasjonsmetode hvor hensikten var å fremskaffe en grov oversikt over interessante kommunale IKT- nettverk i Norge. Det ble vektlagt fire kriterier for valg av case: implementering av e-forvaltning, nettverk av nabokommuner, at det i nettverkene inngår perifere kommuner, samt relativt stabile nettverk. Kriteriene har sammenheng med overordnede problemstillinger i prosjektet. Måten dette skjedd på i praksis var gjennom søk på Internett, studie av presentasjoner, dokumenter, foreløpige databaser/oversikter over nettverk, osv. (eksplorerende studie). Dette ble i neste omgang fulgt opp på telefon til enkelte medlemmer. Reputasjonsmetode gav oss en oversikt og et førstegangs bilde av flere interessante nettverk og sentrale aktører. Det andre steget var det vi kan omtale som snøballsmetoden. Målsettingen var å avdekke de mest sentrale aktørene i nettverkene (mulige informanter) samt etablere en første grovsortering av sentrale nettverk. I praksis ringte vi til medlemmene (rådmenn, IT- sjefer, ordførere, mv.) og spurte om hvem som var de viktige aktørene i nettverket. Teknikken fortsatte til det ikke var flere navn på blokka. 9

10 Den tredje fasen var det vi omtaler som grovintervju av informantene. Målsettingen var å få et nærmere innblikk i ulike typer av IKT- nettverk; modeller for organisering, arbeidsoppgaver, aktørkonstellasjoner, barrierer, typer av grenseoverskridelser (geografisk, institusjonelt, kulturelt), osv. De eksplorerende casestudiene var basert på en (semi) strukturell intervjuguide (Mikkelsen 2005). Totalt 10 nettverk ble besøkt i perioden , fra Kirkenes i Nord-Norge, via Salten i Nordland til Kristiansand i Sør- Norge. Antall nøkkelinformanter per nettverk var lavt, ofte bare en eller to. Grovintervjuene gav imidlertid god innsikt i kompleksitet, detaljerte oversikt over nettverkstyper, oppgaver og aktørkonstellasjoner. Det fjerde steget et det vi omtaler som beslutnings- og innflytelsesfasen. Det ble tidlig klart at vi i fravær av avstemmingsdata eller instruksjonsmyndighet, trengte en mer sofistikert teknikk for å finne ut hvem som faktisk fattet beslutninger i nettverk. Etter gjennomgang av ulik nettverks- og ledelseslitteraturen (bl.a. Agranoff og McGuire 2001;2003) ble det utviklet en ny (semi) strukturell intervjuguide som mer eksplisitt fokuserte på ledelse av nettverk. Basert på det vi viste om nettverkene fra grovintervjuene, samt tidligere studier av interkommunale IT-samarbeid (ref.), var det også mulig å avgrense antall nettverk ytterligere. Det ble i den forbindelse laget en såkalte MSDO- design (Most Similar with Different Outcome), slik det er beskrevet av bl.a. Ragin et al (1996: ). Ved å velge mest mulig like enheter, reduseres antall mulige forklaringer på variasjon (uavhengige variabler). De tre 3 casene ble valgt ut basert på antagelser om variasjon i utfall (antall aktører som var mobilisert, ulike organisatoriske modeller, og ulike grad av integrasjon). Poenget, designmessig, er at vi kan forvente at det til tross for likheter i premissene for samarbeid, likevel vil være forskjeller. Det spesielt interessante i denne sammenhengen er ledelse i nettverkene. Det femte steget var detaljerte intervju med nøkkelinformanter. I praksis ble det gjennomført en times intervju med 5-6 ulike informanter i hvert nettverk, hvorav noen to ganger. Informantene kommer fra ulike kommuner og representerer ulike profesjoner (ITsjefer, rådmenn og ordførere). Totalt ble det gjennomført om lag 30 intervju. I tillegg er det samlet inn omfattende skriftlig materiale fra de tre nettverkene; litteratur og dokumentstudier, studier av nettverkenes hjemmesider på Internett, dokumentasjon av nettverkene i enkeltkommunene (møtereferat fra kommunestyre, årsrapporter, mv.). Teknikken muliggjør kildetriangulering (Yins 1994, Grønmo 1996). Dvs. en prosess basert på bruk av ulike kilder for å oppnå helhetsperspektiv, holde ulike typer data opp mot hverandre, osv. Samtlige 10

11 nettverk er besøkt to ganger. Detaljer vedrørende intervjutidspunkter, informanter, datakilder, osv., fremkommer i vedlegg 1-3 [merk: vedleggene er her utelatt].. Oversikt over nettverkene: medlemmer og integrasjonsnivå Ser vi de tre nettverkene samlet, kan vi forenklet illustrere hovedforskjellene langs to dimensjoner. For det første er graden av integrasjon ulik (teknisk og organisatorisk). Et nettverk med høy grad av integrasjon kan levere tjenester (service) på tvers av kommunegrensene, for eksempel ved at en innbygger som ønsker å få utført en tjeneste i hjemkommunen, i realiteten saksbehandles i en annen kommune. I dette tilfellet kreves en eller annen form for administrativ integrasjon (formell eller uformel avtale), felles teknologisk infrastruktur (teknisk nettverk og applikasjoner som gjør transaksjonene mulige) samt en felles driftsfunksjon mellom kommunene. Et nettverk med lav grad av integrasjon, kan illustreres gjennom at kommunenes IT- sjefer i hovedsak har etablert en klubb for å drøfte felles utfordringer med IKT. Den andre dimensjon som skiller nettverkene handler om antall aktører. I enkle nettverk kan 3-5 kommuner delta, i større nettverk oppimot kommuner. I figur 1 nedenfor har jeg plassert de tre nettverkene langs disse to hoveddimensjonene. Figur1: Tre nettverk plassert langs to hoveddimensjoner (antall aktører og integrasjon) Grad av integrasjon Service Adm. IT drift IT-klubb IKT-ØST IKT- SØR IKT-VEST Få Antall aktører Mange IKT-ØST kjennetegnes av få aktører (lite nettverk), men samtidig høy grad av teknisk og organisatorisk integrasjon. IKT-SØR kan plasseres i en midtkategori (mellomstort nettverk med delvis integrasjon). Endelig kan IKT-VEST plasseres nederst til høyre i figur 1. Nettverket har om lag like mange medlemmer som IKT-SØR (hhv 11 og 12 kommuner), men klart størst målt ut i fra antall innbyggere. Samtidig har nettverket laves grad av integrasjon. 11

12 Sistnevnte er spesielt interessant, fordi nettopp dette nettverket i 2002 ble sett på som særdeles vellykket i en nordisk kontekst [ref.]. Fremstillingen i figur 1 er selvsagt en sterk forenkling og skal utdypes på de følgende sidene. Hovedspørsmålene som det likevel er naturlig å stille seg er følgende: Hvorfor plasser de tre nettverkene seg så forskjellig langs disse dimensjonene? For å svare på dette spørsmålet gir jeg nedenfor først en nærmere presisering av forskjellene mellom nettverkene med utgangspunkt i de fire funksjonene slik de ble presenter over (Agranoff og McGuire 2001; 2003). Konklusjonen på analysen oppsummeres i tabell 2. Deretter følger en seksjon hvor nettverkene analyseres ut i fra et ledelsesperspektiv. Den siste analysen er strukturert med utgangspunkt i de fire klassiske lederrollene (PAIE- skjemaet). Konklusjonene med hensyn til ledelse oppsummeres i tabell 3. Til slutt drøftes funnene opp mot hverandre for å gi svar på følgende spørsmål: Kan forskjeller mellom nettverkene forklares med ledelse? Nærmere presisering av forskjellene mellom nettverkene i et funksjonelt perspektiv 6 I denne seksjonen gir jeg en nærmere presisering av forskjellene mellom nettverkene med utgangspunkt i et funksjonelt perspektiv. De tre nettverkene behandles fortløpende, og for hver nettverk omhandles aktivisering, fokusering, mobilisering og syntetisering. IKT-ØST består av 5 relativt små og perifere fjellkommuner 7 Totalt omfatter kommunen ca innbyggere eller om lag 7 prosent av Øst- fylkes befolkning. Kjernen i IKT-ØST har vært å etablere en felles serverpark og driftrom for IKT med Torg kommune som hovedsete (node). De tekniske løsningene er konstruert omkring samlokalisering og felles aksess til flere ulike, men samtidig sentrale kommunale oppgaver. Teknisk sett innebærer løsningen en vertskapsmodell med en lang rekke felles oppgaveløsninger: felles påloggingsserver, felles elektronisk post og kalender, felles saksbehandlingsserver, felles økonomiserver, lønn og personalsystemer, automatisert backup- løsninger, felles datalagring, felles sosial/barnevernsserver, felles pleie, rehabilitering og omsorgsserver, felles legeserver, for å nevne noe. IKT-ØST kjennetegnes av høy grad av teknisk integrasjon, men er samtidig et fleksibelt nettverk. Ikke alle trenger å være med på alt. Som det eneste av nettverkene vi har besøkt, leverer kommunene på enkelte områder tjenester (service og oppgaver) på tvers av kommunegrensene. Et eksempel er at en innbygger som ønsker å få utført en tjeneste i hjemkommunen, i realiteten saksbehandles i en annen kommune. Dette er f.eks. realisert på jordbruksområdet, men vi har også sett at rådmennene deler på å forberede saker som for 12

13 eksempel offentlige høringsuttalelser og utredningsarbeid. Nettverket har også en høy grad av organisatorisk integrasjon. IKT-ØST er i dag organisert som et Interkommunalt selskap (IKS) med daglig leder. Selskapsformen formaliserer og muliggjør betydelig politisk styring av IKTutviklingen gjennom representantskapet bestående av ordførerne i kommunene (budsjett, prioriteringer, handlingsplaner, mv.). Rådmannsnivået deltar også aktivt gjennom selskapets styre. En annen viktig side med IKT-ØST er mobiliseringen av kompetanse. Samtlige ITansatte er i dag samlokalisert. Dvs. IT- konsulentene arbeider i praksis 60 prosent for selskapet med utgangspunkt fra Torg kommune (3 dager i uka) og 40 prosent for hjemkommunen (2 dager i uka). Integrasjon skjer dermed både gjennom et forsterket felles IT- miljø (internt) og gjennom at politikeren og rådmennene aktivt deltar i utviklingen gjennom representantskapet og styre (eksternt). IKT-SØR inkluderer i dag 11 kommuner med vel innbyggere. 8 Kommunene er som i IKT-ØST i hovedsak nabokommuner, men varierer mer på variabler som topografi, antall innbyggere, næringsgrunnlag og økonomi. En spesiell side ved IKT-SØR er at nettverket ikke består av ett miljø, men en konstellasjon av tre parallelle og delvis utfyllende nettverk: 1) IT- forumet - et nokså løst nettverk av IT- sjefer og et tilhørende rådmannsforum, 2) IDUN - et formalisert 27 samarbeid med utspring fra IT- sjefen i Åsegard kommune 9, og 3) flere bi og trilaterale samarbeid med utspring fra IT- sjefen i Bragd kommune. De ulike initiativene har i neste omgang skapt et behov for en strekt integratorrolle. Kommunene har langt på vei lyktes i å gjennomføre flere interessante IKT- prosjekt. Konkrete utviklingsoppgaver i IKT-SØR inkluderer felles IKT- strategi, IKT- infrastruktur (bredbånd), felles sikkerhetsløsning, felles katalogtjeneste (standard for informasjonsutveksling), felles e- post, videokonferanseutstyr, felles driftsrutiner, felles brukerstøtte (1.linje IT-hjelp), et omfattende felles elevnett, bruk av elektroniske pasientjournaler, felles kartløsning (GIS), mv. Flertallet av kommunene samarbeider dessuten gjennom IDUN omkring felles personal - lønns- og økonomistyring samt felles saks- og arkivsystem. I tillegg samarbeider kommunene om felles anskaffelser og bruk av telefoni over Internett (IP- telefoni). Mobilisering av kompetanse skjer uformelt fra prosjekt til prosjekt med utgangspunkt i IT-forumet. Det er imidlertid ikke etabler en fysisk samlokalisering av IT- konsulenter, slik vi så det i IKT-ØST. Det er heller ikke observert tjenester på tvers av kommunegrensene, utover grunnleggende ITteknisk støtte og drift. Et spesielt kjennetegn i IKT-SØR er at de har vært flinke til å mobilisere ekstern finansiering gjennom søknader til bl.a. den nasjonale bredbåndssatsningen i 13

14 regi av HØYKOM. Også fylkeskommunene er aktive bidragsytere til IKT- utviklingen i IKT- SØR. Delvis som følge av at man har greid å skaffe tilveie eksterne utviklingsmidler, er politikerne lite involvert i IKT- utviklingen i IKT-SØR. IKT-VEST inkluderer 12 kommuner. 10 Samarbeidene startet ut med felles IT- prosjekt (biblioteksystem) hvor IT- sjefen i Frigg kommune fremstår som en sentral initiativtaker (ref.). I de første fasene arbeider IT- sjefene langt på vei i fred fra administrative ledere og politikere. Dette ble senere videreutviklet til en vertskommuneløsning med base i Frigg (omtalt som kommune BOX en ). Etter hvert oppsto ulike typer avskallinger og fragmenteringer av samarbeidet. Blant annet gikk flere kommuner fra Sør- fylket over fra å bli driftet av Frigg kommune til å bli driftet av Åsegard kommune og IDUN (jf. IKT-SØR i avsnittet nedenfor). Det vokste frem flere og dels konkurrerende nettverk., og det er i dag uklart om det gir mening å snakke om ett nettverk. Det er likevel to initiativer som peker i en slik retning. Det ene er etableringen av et uformelt nettverk for alle IT- lederne i kommunene (omtales som ABC ). Det andre er at det på sentralt hold gjennom rådmennene i Njord kommune og Frigg kommune igangsettes flere ambisiøse samarbeidsprosesser hvor alle de 12 kommunene i utgangspunktet inngår (Forprosjektrapport 2006). Nettverket krysser i dag grensen mellom A-fylket og B-fylket. Ni av kommunene kommer fra Sørvest regionen med en samlet befolkning på vel fordelt på et område større enn Vestfold fylke. I tillegg inngår fem kommuner fra regionen Vestsør - herav tre kommuner som deltar i begge regionene. I sum spenner samarbeidet over to fylker og to regionråd med ansvar for over innbyggere. Det er ikke identifisert en tydelig opphopning av IKT- løsninger i en eller to kommuner. Det er heller ikke observert tjenester og service på tvers av kommunegrensene utover IT-støtte og drift. I det hele tatt preges samarbeidene av å være nokså løse og tilsynelatende fragmentariske fordelt på fem nettverk. 11 Det er ikke i IKT-VEST etablert en felles pool av IT- konsulenter (samlokalisering). Kompetansen mobiliseres fra prosjekt til prosjekt. Det finnes dessuten få eksterne sponsorer, noe som gjør samarbeidet avhengig av intern finansiering og politisk oppslutning. Dermed blir støtte fra politikerne på tvers av kommunegrensene viktig for å finansiere IKT- utviklingen. Dette har imidlertid vært svært vanskelig å få til i IKT-VEST. Et hovedinntrykk er at den komplekse nettverksstrukturen som etter hvert vokser frem, har ført til store styrings- og koordineringsproblemer. I tabell 2 nedenfor er de tre nettverkene oppsummert ved hjelp av kategoriene til Agranoff & McGuire (2001). 14

15 Tabell 2 Forskjeller mellom de nettverkene i et funksjonelt perspektiv: IKT-ØST, IKT-SØR og IKT-VEST IKT-ØST IKT-SØR IKT-VEST Aktivisering (medlemmer og initiativ) - 5 kommuner - Initiativ tatt av ITsjefer/rådmenn - Problemdrevet - 11 kommuner - 3 typer initiativ med ulike bakgrunn - Visjonsdrevet (DDSF) - 12 kommuner - Initiativ tatt av IT- sjefer - Ambisjonsdrevet Fokusering (prioriterte oppgaver og IKT- prosjekter) - Felles drift - Bredbånd på plass før oppstart - Felles innkjøp gjennom eget firma - Mange IKT- prosjekt - Sterkere felles IT-miljø - Felles IT- hjelp - Høy grad av integrasjon - Noe felles drift - Vellykket bredbåndsbygging - Felles innkjøp gjennom uformelle møter - Mange IKT- prosjekt - Noe sterkere IT- miljø - Felles IT- hjelp - Medium grad av integrasjon - Lite felles drift - Differensiert bredbåndsbygging - Felles innkjøp gjennom uformelle møter - Enkelte IKT- prosjekt - Noe sterkere IT- miljø - Ikke felles IT- hjelp - Lav grad av integrasjon Mobilisering (kompetanse og finansiering) - Fysisk samlokalisering av kompetanse (60 %) - Egenfinansiert - Ingen fysisk samlokalisering - Høy grad av ekstern finansiering - Ingen fysisk samlokalisering - Egenfinansiert Syntetisering (modell for daglig drift og beslutningstaking) - Formelt organisert - Formell avtale mellom partene (IKS) - Politisk ledelse aktivt Administrativ ledelse gjennom styre i selskapet - Beslutninger tas gjennom representantskap, styre og daglig leder - Uformelt og differensiert - Gentlemen s agreements - Politisk ledelse orienteres - Administrativ ledelse gjennom rådmannsforum - Beslutninger tas gjennom konsensus i IT- forumet i samråd med rådmenn - Uformelt og fragmentert - Ingen avtale mellom partene - Politisk ledelse fraværende - Administrativ ledelse med gjennom rådmannsmøte - Beslutninger tas gjennom konsensus i ABC men må avklares fra sak til sak Som tabell 2 viser er det flere interessante forskjeller mellom nettverkene. For det første har de kommet i gang forskjellig (ulike aktørkonstellasjoner, initiativ og bakgrunn). IKT-ØST ble etablert som følge av opplevde vanskeligheter med å løse IKT- oppgaver alene (problemdrevet). IKT-SØR aktiviseres gjennom tre ulike prosesser, men er lang på vei av drevet frem av en overordnet idé som kan tilbakeføres til Den Digitale Storregionen (visjonsdrevet). Endelig er IKT-VEST langt på vei drevet frem av særlig aktive IT- sjefer som ønsket å ta i bruk ny teknologi (ambisjonsdrevet). For det andre er nettverkene ulikt integrert. IKT-ØST er tett integrert med forholdsvis mange oppgaver og felles driftsfunksjon. IKT-SØR løser noen interessante oppgaver i fellesskap, mens IKT-VEST er et spisst nettverk; minst integrert med stor fokus på å ta i bruk moderne teknologi på enkeltområder. Oppslutningen omkring initiativene varierer imidlertid. Også mobilisering av kompetanse og finansiering varierer. Det er f.eks. kun i IKT-ØST at man har tatt steget i 15

16 retning av fysisk samlokalisering av IT- personellet. Sist, men ikke minst, er syntetiseringen av nettverkene forskjellig. Det er bl.a. valgt svært ulike organisatoriske modeller. IKT-ØST er sterkt formalisert gjennom et eget interkommunalt selskap. Modellen legger til rette for aktiv politisk ledelse gjennom et representantskap, styre og daglig leder. IKT-SØR og IKT- VEST er vesentlig løsere sammensatt, uten formelle avtaler. Hvorfor plasserer nettverkene seg så vidt forskjellig? Hvilken rolle spiller lederne for nettverksutviklingen? Spiller ledelse i nettverk noen rolle i det hele tatt? I neste avsnitt gjennomføres det en aktørorientert analyse av nettverkene med utgangspunkt i det fire ledelsesrollene som ble presentert innledningsvis. Nettverkene behandles fortløpende etter samme mønster som i seksjonen over. Fokuset ligger nå på utøvelsen av de fire lederrollene: produksjonsrollen, administratorrollen, integratorrollen og entreprenørrollen. Er det sammenheng mellom ledelse og hva lags funksjoner nettverkene ivaretar for kommunene? Ledelse av nettverk: hva fant jeg? Nettverksledelse i IKT-ØST Ser vi nærmere på ledelsen i IKT-ØST, er antakelig den mest dominerende rollen produsentrollen. IKT-ØST kom ikke stand og utviklet seg som følge av noen overordnet instruksjon, heller ikke gjennom en visjonær leder for regionen. Tvert i mot følger satsningen på felles IKT- løsninger i hovedsak av pragmatiske samarbeid mellom IT- personellet - ofte bare enkeltpersoner på tvers av kommunegrensene. IT- konsulentene lærte sakte men sikkert hverandre å kjenne, og utvekslet ideer til hvordan teknologien og personellet kunne utnyttes bedre. Motivene for IT- sjefene har dessuten vært problemdrevet: et erfart hardt arbeidspress, faglig isolasjon, stagnasjon og manglende avlasting (sårbarhet). En administrativ toppleder sa det på denne måten: IT- konsulentene var absolutt pådrivere. Samarbeidet ble pushet frem av IT- konsulentene. Dette har gjort at de har fått eierskap til dette. Hovedgrepet lederne har tatt er opprettelsen av den nevnte felles IT-poolen i Torg kommune hvor den enkelte medarbeider arbeider 60 % for selskapet og 40 % i hjemkommunen. Samordningsfunksjonen har bidratt til å få opp å gå et sterkt felles IT- faglig miljø på tvers av kommunegrensene. Løsningen oppleves som positiv: redusert stress for den enkelte IKT- medarbeider, lettere å gjennomføre prosjekter, kollegialt samhold, muligheter for faglig 16

17 videreutvikling, reduserte kostnader, og ikke minst bedre IKT- tjenester for brukerne i kommunene. Den enkelte kommune har fått økt kapasitet på IKT- området og blitt mindre sårbare. En av teknikerne sa det slik: Vi er blitt oppdaterte på utstyr, osv. Jeg var på jobb klokken 7 i dag for å gå gjennom alle systemene før folk kom på jobb. Spørsmålet nå er ikke om folk får hjelp, men når. Det er en stor forskjell Arkitektene bak løsningen et stort sett fagfolket selv. Men IT- sjefen i Torg kommune i kompaniskap med assisterende rådmann, pekes på av flere som viktige pådrivere. De er blant annet disse to som har satt avtaler på papiret, designet forslag til arbeidsprosesser, organisatorisk modell, laget kontrakter, osv. Samtidig har løsningen krevd mange diskusjoner og forhandlinger med den enkelte IKT- leder (ikke alle lot seg overtale med en gang). Også rollen som administrator er tydelig i IKT-ØST. Politikerne, rådmenn og ITsjefene er opptatt av at utviklingen skal skje i ordnede former. Men ingen fremstår som direkte byråkrater. Administratorrollen har bidratt til å stabilisere nettverket, utvikle mekanismer for kontroll og styring, samt sørget for at lover og regler følges. Midlet som brukes i IKT-ØST, er særlig på det formelle og organisatoriske planet; klargjøre ansvar, sørge for at prosjektet går på skinner, utvikle mekanismer for prioriteringer, budsjettkontroll, informasjon til aktørene og ikke minst ifm valg av modell for daglig drift av nettverket. Etter større utredninger valgte kommunene i 2006 å etablere et Interkommunal selskap (IKS) med hjemmel i Lov om interkommunal selskaper. 12 En interessant observasjon mht politisk ledelse er at IT- personellet i utgangspunktet faktisk ønsket et IKS, dvs. en permanent (100 %) flytting fra kommunene til selskapet. Men denne løsningen ble frafalt. En av ordførerne vi snakket med begrunnet dette slik: De ansatte ønsket i utgangspunktet et eget selskap. Dette var basert på en tro om at det var bedre enn en tohodet ledelse, og at det i seg selv gir bedre muligheter og arbeidsmiljø. Men kommunene er mer proffe. Kommunene som arbeidsgiver er mye bedre til å ivareta interessene til de ansatte gjennom arbeidstakerorganisasjoner, håndtere personalsaker, sykdom, lønnsforhandlinger, osv. Dette er svakt i et lite selskap Både rådmennene, politikerne og ikke minst teknologene selv, synes i dag å være samstemte og godt fornøyd med løsningen. Hos teknologene skaper dessuten IT- sikkerhetsproblematikken oppslutning om selskapsformen (hensynet til personvern, klare ansvarslinjer, mv.). I tillegg har det vært betydelig politiske press i retning av formalisert samarbeid. Sett fra politikernes ståsted er det mulighetene til innflytelse, kontroll og styring, som har vært drivkreftene. Det har også vært viktig for lederne i IKT-ØST å få frem et mer 17

18 forpliktende samarbeid for å spre (dele) risiko ifm. felles investeringer i utstyr og personell. En ordfører sa det slik: Avtalen i starten var for euforisk. At representantskapet møttes en gang i året var for lite. For optimistisk. Politikerne ønsket mer innflytelse. ECON har gjort analyser som viser at kommunenes styring og kontroll med interkommunale selskaper er for dårlig. Vi vil ha mer styring. Nå er det to møter i året. Et møte om økonomi, regnskap og årsberetningen. Et annet om budsjett og handlingsplanen. Læringskurven har vært god og bratt, og veldig nyttig Den tredje typen leder i IKT-ØST er nettverksintegratoren. Stikkord som tilrettelegger eller flink til å hindre at det oppstår stengsler er illustrerende karakteristikker. Nettverksintegratoren jobber imidlertid sjelden operativt, men er ofte i kontakt med det operative nivået. Daglig leder av selskapet er viktig her. Det sentrale i den forbindelse er ikke nødvendigvis at vedkommende evner å skape visjoner for samarbeidet, men at han greier å se helhet og derigjennom integrere IT-medarbeiderne på tvers av kommunegrensene. Hovedarkitekten bak utviklingen og den sentrale integratoren i IKT- ØST synes likevel å være assisterende rådmann i Torg kommune. Gjennom å dra i gang ulike utredninger, lytte på politiske synspunkter, lokalkunnskap samt forene IT- sjefenes behov, har han bidratt vesentlig til utviklingen av selskapet. Han fremstår også som en positiv og samlende person. Vedkommende har dessuten en sentral stilling i den største kommunen, noe som har skapt aksess til politisk ledelse i de ulike kommunene. Det viktigste bidraget i den forbindelse er at det er skapt velfungerende arenaer i nettverket som både kan motvirke og håndtere konflikter (representantskapet og styre). Enkeltpolitikere har spilt nøkkelroller som integratorer i den sammenheng. Et eksempel fremkom ifm. det vi kan omtale som en geopolitiske konflikt. Gerd kommune tok ifm aktivisering av IKT-ØST en tenkepause. Årsaken var at nabokommunen Loke valgte å gå inn i et samarbeid med andre kommuner enn IKT-ØST. Gerd og Loke hadde historiske tradisjoner for samarbeid gjennom en lang felles grense. Man var nå redd for at dette samarbeidet skulle svekkes som følge av at kommunene valgte ulike samarbeidspartnere på IKT- området. Årsakene til at akkurat Gerd var noe avventende skyldes i tillegg at kommunens ledere var usikker på om IKT - samarbeidet faktisk ville levere de forespeilte resultatene, fordelingen av oppgaver og lokaliseringer av institusjoner (bl.a. ideen om samlokalisering av IT- personellet i Torg kommune). Ordføreren i Gerd kommune sa det slik: 18

19 Vi ønsket kontordager på Gerd, og ikke fysisk flytting av personell. Teknologien åpner jo opp for muligheten, men vi ble satt på sidelinjen. Samme debatt hadde vi om for eksempel legetjenesten I denne situasjonen kunne nettverket lett ha stoppet opp, eller endret kurs. Det var derfor meget interessant å se hvor aktivt det politiske lederskapet forholdt seg til nettverksbyggingen. Spesielt fremsto ordføreren i Gerd (som selv ønsket IKT-ØST) som en viktig leder. Antakelig var hun helt avgjørende for at Gerd ble med eller ikke. Selv beskrev hun situasjonen som vanskelig og med betydelige spenninger mellom ulike interesser i kommunene. Likevel greide hun gjennom politisk teft, overtalelsesevner men ikke minst politisk makt, å få med seg de andre politikerne. Hun gjengav situasjonen slik: Samarbeid med Loke fremsto som et reelt alternativ. Jeg måtte trumfe samarbeidet i IKT-ØST gjennom i formannskapet. Et viktig poeng som det er grunn til å merke seg sett i lys av de to påfølgende casene, er at IKT- utviklingen og nettverket nokså tidlig ble et politisk tema. Det hører også med til historien at rådmannen i Gerd ønsket samarbeid med Loke kommune, men tapte slaget med ordføreren. Vedkommende er i dag heller ikke aktiv deltaker i styret for IKT-ØST (som den eneste av de fem rådmennene). Ordføreren i Gerd beskrev situasjonen slik, og understreker på den måten betydningen av politisk lederskap: Det startet med bredbåndsbyggingen. Rådmenn kan styre ganske rått altså. Jeg tenkte, dette er helt klart en politisk sak! Det har også vært enkelte tilløp til konflikter ifm prioritering av oppgaver, IT- prosjekt, tidsplan, osv. En av ordførerne sa det slik: Ja, vi har hatt konflikter. Men vi har tatt det internt i styret. Dessuten har vi tatt to grep for å hindre konflikt. For det første har vi laget en handlingsplan som sendes ut til kommunene på sommeren. Så kommer det innspill. Da kan det oppstå konflikter om prioriteringer. Men vi er så enige i grunnforutsetningene at det går bra likevel. For eksempel ville Torg ha en felles satsning på e-handel. Dette kom ikke så høyt opp på lista som Torg ønsket. Handlingsplanen nevnes av flere som viktig, og bidrar til å redusere avvik mellom forventningene fra enkeltkommunene og de faktiske leveransene fra nettverket. For det første fører den til at problemer så og si jekkes opp eller ned mellom nivåene (operativt, administrativt og politisk). Dermed motvirkes at gryende konflikter blir værende uløst i nettverket. Det andre grepet handler om fleksibilitet. Som nevnt over trenger ikke alle kommunene å være med på alt, noe som fungerer som en slags ventil for nettverket. En tredje mekanisme som lederen i IKT-ØST har benyttet seg av, er å tilrettelegge for brukermedvirkning fra de ansatte i kommunene. Et konkret eksempel er permanente 19

20 brukergrupper (faggrupper utenfor IT- miljøet). Den inkluderende strategien, som lederen av selskapet selv la mye vekt på, har i følge våre informanter skapt tilhørighet og eierskap til utviklingen utover de IT- faglige miljøene. Lederen av selskapet mente også at dette i neste omgang både gav bedre og flere felles IT-systemer, økt integrasjon, men ikke minst legitimerte tekniske beslutninger og dermed motvirket konflikt ifm implementering. Det er imidlertid ingen utpreget entreprenørrolle eller gründertype i IKT-ØST. Nettverket bygges stein for stein, og utviklingen skjer hovedsakelig gjennom produksjonsrollen, administratorrollen og integratorrollen. En rådmann var litt kritisk til dette og mente at nettverkets innovasjonsevne ikke var spesielt høy. I følge denne informanten er lederne i IKT-ØST litt for forsiktig og nettverket mangler en visjon. Nettverksledelse i IKT-SØR I IKT-SØR finner vi også at produsentrollen er sentral. Spesielt hos IT- sjefene i regionen som i dag leder flere IT- prosjekter. Det grunnleggende prinsippet og strategien i IKT-SØR er imidlertid tuftet på frivillighet og uformelle samarbeid. Dette varierer riktignok en del mellom de tre nodene, men i hovedsak er det få formaliserte prosesser å spore (ingen formell overbygning, styre, osv). IT- personellet koples primært sammen gjennom IT forumet (klubb initiert og ledet av IT- sjefen i Verande). På møtene i IKT-SØR tar de enkelte IT- lederne opp aktuelle IKT- utfordringer, deler erfaringer og lanserer løsninger på praktiske problem. De finnes ingen fast dreiebok, møtereferat eller handlingsplan for møtene. Aktørene greier samtidig å få til resultater og unngår å bli detaljstyrt. Dette har gitt seg utslag i at dette nettverket i langt mindre grad enn de to andre casene involverer de politiske miljøene i utviklingen. En informant sa dette rett ut: Hvis du har penger så trenger du ikke politikk For det andre har lederne i IKT-SØR vært helt bevisste på å styre unna lokaliseringsdebatter. De har i det hele tatt vært forsiktige med å initiere tiltak som kan skape politisk støy, for eksempel effektiviseringer som utløser flytting av personell eller institusjoner. Det er likevel frykten for å begrense innovasjonsevnen (gjennom det de omtaler som byråkratisering ) som gjør at IKT-SØR har utviklet få formelle organisatoriske bindinger. Nettverket er langt på vei tuftet på personlige relasjoner, kjennskap, faglig integritet 20