OPPFØLGING AV BYSTYRETS VEDTAK BODØ KOMMUNE

Transkript

1 OPPFØLGING AV BYSTYRETS VEDTAK BODØ KOMMUNE FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKT Mars 2009

2 Salten kommunerevisjon IKS 2

3 Innhold: 0. SAMMENDRAG FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNINGER Formål Problemstillinger Avgrensninger METODE OG GJENNOMFØRING REVISJONSKRITERIER FAKTA OG VURDERINGER Har administrasjonen rutiner for oppfølging av kommunestyrets vedtak? Systemer for oppfølging og iverksettelse Revisjonskriterier Fakta Vurdering Blir vedtakene iverksatt i et utvalg bystyresaker? Revisjonskriterier Fakta Vurdering Gis det tilbakemelding til kommunestyret om status for iverksettelse? Rutiner for rapportering om iverksettelse av vedtak Revisjonskriterier Fakta Vurdering Er kommunens rutiner for saksutredning forsvarlig, og er saksframstillinger og forslag til vedtak lett forståelige, klare og tydelige? Revisjonskriterier Fakta Vurdering KONKLUSJON ANBEFALING RÅDMANNENS KOMMENTAR VEDLEGG Vedlegg 1 Rådmannens kommentar Vedlegg 2 Et utvalg bystyrevedtak med status for iverksettelse Vedlegg 3 Eksempler rapportering om status for iverks. i andre kommuner 53 Salten kommunerevisjon IKS 3

4 0. SAMMENDRAG Formålet med prosjektet har vært å vurdere i hvilken grad administrasjonen i Bodø kommune følger opp bystyrets vedtak og rapporterer tilbake til bystyret om status for iverksettelse. Kommunerevisjonen skulle også vurdere om rutinene for saksutredning til politisk behandling er forsvarlig. Oppfølging og iverksettelse av bystyrets vedtak For det første har revisjonen søkt å vurdere administrasjonens rutiner og systemer for oppfølging og iverksettelse av bystyrets vedtak. Revisjonen finner at kommunens rutiner gjennom ordningen med at saksforberedende saksbehandler er den som skal iverksette vedtaket (prinsippet om fullført saksbehandling) i store trekk fungerer i forhold til gjennomføring av ordinære politiske vedtak. Imidlertid er ikke dette noen rutine som sikrer iverksettelse av enhvert vedtak. Undersøkelsen tyder på at det er forskjell mellom ordinære vedtak hvor administrasjonens innstilling blir vedtatt uten/med mindre endringer og vedtak som er blitt foreslått av folkevalgte under den politiske behandlingen (endringer/tilleggspunkter i ordinære vedtak; oversendelses- og verbalforslag). Sistnevnte løper en større risiko for å bli avglemt, noe som har sammenheng med at det for oversendelses- og verbalforslag ikke har funnet sted noen administrativ saksforberedelse og ergo ikke er utpekt noen saksbehandler som melding om vedtak går til. Kommunen mangler rutiner for systematisk kontroll med at vedtakene blir iverksatt. Ledere kan etterspørre og følge opp enkelte saker hos saksbehandler, men det finnes ingen oversikt over vedtakene med status for iverksettelse. Manglende restanseliste vanskeliggjør systematisk oppfølging og kontroll. Kommunerevisjonen mener at mangelen på et helhetlig system hvor samtlige bystyrevedtak inngår medfører en risiko for at noen vedtak ikke blir iverksatt eller forsinket uten begrunnet opphold. Gjennomgangen av et utvalg bystyrevedtak fra 2006 viste at størsteparten av vedtakene blir iverksatt. To av femten vedtak var ikke blitt iverksatt og to var delvis iverksatt. To av fire verbalforslag var ikke blitt iverksatt. Gjennomgangen av saker viste også at vedtak ikke alltid blir iverksatt uten ugrunnet opphold, samt at risikoen for at vedtak ikke blir iverksatt er reell, gitt mangelen på systematisk oppfølging. Rapportering til bystyret om iverksettelse For det andre har vi vurdert rutiner og systemer for rapportering til bystyret om status for iverksettelse. Kommunen mangler rutiner for systematisk tilbakemelding til bystyret vedr. iverksettelse av politiske vedtak. Dette bryter med revisjonskriteriets krav om halvårs/kvartalsplaner over status og fremdrift i saker vedtatt av bystyret. De rapporteringsrutiner som finnes (tertialrapporter og årsmelding) har andre primære formål og fanger bare delvis opp bystyrevedtak. Bystyrerepresentantene uttrykte i spørreundersøkelsen et entydig ønske om innføring av et system for rapportering om status for iverksettelse av politiske vedtak. Salten kommunerevisjon IKS 4

5 Saksforberedelse Til sist er det foretatt en vurdering av om rutinene for saksutredning er forsvarlig. 1 Vår vurdering er at administrasjonen i store trekk har gode rutiner for å sikre forsvarlig saksforberedelse, med kvalitetssikring tjenestevei. Rutinene er ikke nedfelt skriftlig, og det forekommer avdelingsvise forskjeller. Noen synes å ha en tettere oppfølging og en mer systematisk oversikt og kontroll med saker som skal til politisk behandling enn andre. Totalt sett viser undersøkelsen at kommunen ikke har tilfredsstillende rutiner for oppfølging av politiske vedtak samt mangler rutiner for rapportering til bystyret om status for iverksettelse av enkeltvedtak. Rådmannen er bindeleddet mellom bystyre og administrasjonen som skal gjennomføre den vedtatte politikk. Det er han som har ansvaret for å påse at det etableres tilfredsstillende rutiner for vedtaksoppfølging. Dette følger ikke bare av kommuneloven 23 nr. 2, men er også i tråd med allment etablerte ledelsesprinsipper, som sier at en virksomhetsleder har ansvar for å etablere rutiner og systemer som sikrer at organisasjonen når de mål som er satt. Rådmannen har også et ansvar for å føre kontroll med administrasjonens virksomhet, herunder etablere tilfredsstillende rutiner for internkontroll. 2 Denne undersøkelsen viser at det ikke er etablert noe internt kontrollsystem for oppfølging av politiske vedtak. En velfungerende egenkontroll er viktig både for å sikre at innbyggerne har tillit til kommunen og for å sikre effektiv og rett bruk av ressursene. 3 Anbefaling Kommunerevisjonen anbefaler at innfører et system for oppfølging av politiske vedtak. Det er viktig at det vedtas gode rutiner for oppdatering og bruk. Kontroll med at vedtak blir iverksatt kan inngå i kommunens overordnede internkontrollsystem. Det bør innføres et system for rapportering til de folkevalgte (og evt. allmennheten) vedr. status for iverksettelse av bystyrevedtak. 4 Rapporteringen kan evt. finne sted hvert tertial eller halvårlig. Manglende iverksettelse begrunnes. Årsmeldingen kan evt. også ha med en oversikt over vedtak fattet det året med status for iverksettelse. 5 Når det gjelder saksforberedelse, så vil vi være tilbakeholdne med å fremme forbedringsforslag. Til dette trengs en egen undersøkelse som kun fokuserer på dette. Imidlertid tyder undersøkelsen på at det kan være behov for tiltak for å sikre enhetlig praksis når det gjelder journalføring; bredde og dybde nok i utredninger og stringente og poengterte saksframlegg. 1 Denne vurderingen er kun basert på intervjumaterialet (ikke på gjennomgang av saker). For å si noe mer utfyllende om saksforberedelse trengs ytterligere data. 2 Overå og Bernt (2006: 171): Kommuneloven med kommentarer. Kommuneforlaget. 3 Jf. Regelverk for kommunesektoren i et etisk perspektiv (rapport fra Kommunal- og regionaldepartementet, 2007). 4 Her bør alle vedtakene inngå, evt. at man har en separat liste for verbalforslag og de oversendelsesforslag som ikke naturlig følger saken i reglement for bystyret bør endres i samsvar med innføring av nye rutiner for vedtaksoppfølging og rapportering. Salten kommunerevisjon IKS 5

6 1. INNLEDNING Dette prosjektet berører forholdet mellom de folkevalgte og administrasjonen. Bystyret er kommunens øverste myndighet. Rådmannen er bindeleddet mellom bystyre og administrasjonen som skal gjennomføre den vedtatte politikk. I dette prosjektet har kontrollutvalget ønsket å se nærmere på etterlevelsen av bystyrets myndighet. Bodø bystyre behandlet om lag 180 politiske saker i hvert av årene 2006, 2007 og Over en treårs periode dreier det seg om 540 vedtak. For at de folkevalgte skal ha tillit til administrasjonen og for at innbyggere skal ha tillit til kommunen er det viktig at vedtakene blir gjennomført etter intensjonen og at dette også blir formidlet til både politikere og innbyggere. 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNINGER 2.1 FORMÅL Formålet med undersøkelsen er å vurdere i hvilken grad administrasjonen i følger opp bystyrets vedtak og rapporterer tilbake til bystyret om status for iverksettelse, og om forutgående saksbehandling er forsvarlig. 2.2 PROBLEMSTILLINGER For å undersøke om administrasjonen i Bodø følger opp bystyrets vedtak og om saksforberedelse og informasjon om iverksettelse er tilfredsstillende, er følgende problemstillinger utledet: 1. Har administrasjonen rutiner for oppfølging av bystyrets vedtak? Systemer for oppfølging og iverksettelse. 2. Blir vedtakene iverksatt i et utvalg bystyresaker? 3. Gis det tilbakemelding til bystyret om status for iverksettelse? Systemer for rapportering om iverksettelse av vedtak. 4. Er administrasjonens rutiner for saksutredning forsvarlig, og er saksframstillinger og innstillinger til vedtak ryddige, klare og tydelige? Salten kommunerevisjon IKS 6

7 2.3 AVGRENSNINGER Kommunerevisjonen har sett på rutiner for saksforberedelse og iverksettelse av vedtak, samt på iverksettelse av et utvalg bystyrevedtak. Vi har ikke vurdert den faglige siden ved den enkelte sak eller kontrollert om lover og regler er fulgt i forhold til saken i seg selv. I samsvar med bestillingen fra Kontrollutvalget har revisjonen valgt å fokusere mest på oppfølging av bystyrevedtak. Problemstilling 4 som omhandler saksutredning begrenser seg til en kartlegging av rutiner. En vurdering av faktiske saksframlegg ville blitt for omfattende her og er i grunnen et prosjekt i seg selv. 3. METODE OG GJENNOMFØRING Undersøkelsen er gjennomført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Data er samlet inn gjennom intervju, dokumentanalyse og spørreundersøkelse. Informasjonen er verifisert av intervjuobjektene. Revisor har også innhentet tilbakemelding fra administrasjonen vedrørende status for iverksettelse av et utvalg bystyrevedtak. Intervjuer Intervjuer har blitt gjennomført med rådmann Svein Blix, kommunalsjef teknisk Henrik Brækken, kommunalsjef oppvekst og kultur Arne Øvsthus, kommunalsjef helse og sosial Jann Aakre, eiendomssjef Thor-Arne Tobiassen, arkivsjef Solfrid Kjærran og konsulent Lisbeth Gavin og formannskapssekretær Linda Storjord. Fra politisk hold har vi snakket med ordfører Odd Tore Fygle. Spørreundersøkelse For å få et inntrykk av i hvilken grad de folkevalgte er fornøyd med saksutredning, vedtaksoppfølging og administrasjonens tilbakemelding vedrørende status for gjennomføring av vedtakene, ble det gjennomført en spørreundersøkelse blant de 39 faste representantene i Bodø bystyre. Spørreskjemaet inneholdt 8 avkrysningsspørsmål med linjer for kommentarer/utdypning. Etter purring hadde vi fått inn 30 svarskjema (12 fra posisjon, 18 fra opposisjonen i bystyret). Dette tilsvarer vel 3/4 av bystyret. Utvalg kommunestyrevedtak I tillegg til å kartlegge rutiner for iverksettelse og rapportering, ønsket vi å sjekke faktisk iverksettelse av noen bystyrevedtak. For å være sikker på at vedtakene var blitt iverksatt/iverksettelse var påbegynt valgte vi å gå tilbake til Utvalget omfatter til sammen 15 saker. Vi ba om tilbakemelding fra den enkelte enhet på status for iverksettelse, Salten kommunerevisjon IKS 7

8 om årsak hvis vedtak ikke var blitt iverksatt samt om det var blitt rapportert til folkevalgt organ. I tillegg ba vi om status for iverksettelse av verbalforslag som ble vedtatt i forbindelse med behandlingen av økonomiplan , ett verbalforslag fra hver avdeling og sentraladministrasjonen. I utvalget av vedtak fra bystyret har vi med saker hvor saksbehandlende enhet er sentraladministrasjonen, hver av de tre avdelingene og eiendomskontoret. Utvalget av saker ved avdelingene og eiendomskontoret er gjort ved å ta hver 10. sak fra hver nevnte enhet fra en kronologisk ordnet liste av vedtak. I noen få tilfeller der saken var av en slik karakter at det ville vært problematisk å sjekke oppfølgingen (for eksempel omfattende reguleringssaker), har vi tatt den nærmeste neste saken. 6 Når det gjelder sentraladministrasjonen er det mange saker som det ikke egner seg til å se på oppfølgingen av, for eksempel regnskap og budsjett, og søknader om fritak fra politiske verv. Vi har derfor gjort et skjønnsmessig utvalg på fire vedtak herfra. 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som forvaltningsrevisjonsobjektet vurderes i forhold til. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området. De kan hentes fra lovverk, politiske vedtak og føringer, administrative retningslinjer, anerkjent teori på området og andre sammenlignbare virksomheters løsninger. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas og de konklusjoner som trekkes. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet som revisjonskriterier: - Kommuneloven - Forskrift om offentlige arkiv (hjemlet i arkivloven, offentlighetsloven og forvaltningsloven) - Ot.prp. nr. 42 ( ) Om lov om kommuner og fylkeskommuner - Et utvalg kommunestyrevedtak - Kommunale retningslinjer - Kommunalrettslig litteratur Revisjonskriteriene vil bli utdypet for hver av problemstillingene. Grunnleggende revisjonskriterium for hele rapporten er kommunelovens 23 nr. 2 som sier at det er rådmannen som er ansvarlig for saksutredning og iverksettelse av vedtak. 6 Kommuneloven forutsetter at alle kommunestyrevedtak iverksettes av rådmannen. Kravet til iverksettelse er altså absolutt. Følgelig skal det ikke ha noen betydning hvilke saker man velger ut og vi kunne i utgangspunktet tatt et skjønnsmessig utvalg. Salten kommunerevisjon IKS 8

9 5. FAKTA OG VURDERINGER 5.1 Har administrasjonen rutiner for oppfølging av kommunestyrets vedtak? Systemer for oppfølging og iverksettelse. Kommunerevisjonen har undersøkt om administrasjonen har oversikt over status for iverksettelse av politiske vedtak og i hvilken grad de har rutiner/system for oppfølging og iverksettelse av bystyrets vedtak. Definisjon rutine Med rutine menes her etablerte normative, standardiserte prosedyrer eller handlinger som følges fast. En rutine er ofte nedfelt skriftlig, men kan også være etablert praksis. Den skal ikke være personavhengig. Det skal med andre ord ikke være slik at hvorvidt et vedtak blir iverksatt avhenger av hvem som er saksbehandler/kommunaldirektør Revisjonskriterier - Rådmannen skal sørge for at politiske vedtak blir iverksatt, jf. kommuneloven 23 punkt 2: Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. - Videre finnes det kommunale retningslinjer som sier noe om at ikke bare rådmannen som øverste ansvarlig, men også den enkelte ansatte i administrasjonen skal bidra til at politiske vedtak blir iverksatt så snart som mulig: Det er vesentlig at alle ansatte tilhørende administrasjonen medvirker til at politiske vedtak blir iverksatt som forutsatt og uten ugrunnet opphold. 7 - Lederavtalen som ble implementert i i 2007 sier også noe om lojalitet i forhold til politiske beslutninger: 8 er en organisasjon der ledere opptrer lojalt i forhold til beslutninger i det politiske systemet og i organisasjonen for øvrig innenfor de rammer som er gitt. 9 - Allment etablerte ledelsesprinsipper sier at en virksomhetsleder har ansvar for å etablere rutiner og systemer som sikrer at organisasjonen når de mål som er satt. 7 Pkt. 8a i Etiske retningslinjer for, vedtatt av Bodø bystyre Etiske retningslinjer er en del av arbeidsavtalen. Tilsvarende bestemmelse fantes i arbeidsreglementet (pkt. 5c) som gjaldt før egne etiske retningslinjer ble vedtatt i Målet med lederavtalen er å bidra til at lederne gjør en enda bedre jobb. Stikkord for gjeldende avtale er samhandling, myndiggjøring og omdømmebygging. Lederavtalene har sin bakgrunn i et toårig lederutviklingsprogram som ble vedtatt av bystyret i Programmet ble avsluttet som prosjekt ved utgangen av 2007 og er nå gått over i ordinær drift (fra Årsmelding for 2007 ). 9 Lederavtalen pkt. 3.2 om rammevilkår for virksomhetsledere Salten kommunerevisjon IKS 9

10 5.1.2 Fakta 10 praktiserer prinsippet om fullført saksbehandling. Dette er en arbeidsform der saksbehandlingen utføres på lavest mulige nivå i organisasjonen. Saksutredende saksbehandler står også for iverksettelsen når vedtak er fattet. 11 Generelt er det slik i at kommunestyrevedtakene ekspederes av formannskapssekretær direkte til saksbehandler (samtidig med at sakspapirene returneres saksbehandler). Den enkelte avdelingsleder får ikke særskilt melding om vedtaket. Nå påhviler oppgaven med iverksettelse saksbehandler, men leder - og i siste instans rådmannen - er ansvarlig for at vedtakene faktisk blir iverksatt etter intensjonen. Rådmannen understreket at fullført saksbehandling er krevende i forhold til at mest mulig skal avgjøres på lavest mulig nivå samtidig som det overordnede nivået har ansvaret. Verken rådmann eller kommunaldirektørene hadde noen oversikt over status for iverksettelse av kommunestyrevedtak, verken samlet for hele kommunen eller for enkelte avdelinger. Rådmannen mente at det kjøres ut restanselister, men hadde ikke selv sett noen slik liste. Ingen av kommunaldirektørene kjente til om det finnes noen mulighet for å kjøre ut restanseliste for vedtaksoppfølging i saksbehandlings- og journalsystemet ephorte. 12 Liste utarbeides heller ikke manuelt. I følge arkivsjefen finnes det funksjoner i ephorte som kunne vært anvendt i forbindelse med vedtaksoppfølging, men disse er ikke tatt i bruk. Arkiv understreket at dette ikke er en sak for arkivenheten, men for politisk sekretariat/saksbehandler/avdelingsleder. Når det gjelder egenproduserte dokumenter (framlegg, brev, etc), kan saksbehandler selv sette på en obsdato, som fungerer som en påminnelse til saksbehandleren om å ta saken fram igjen for ny oppfølging for eksempel når det ventes inn høringssvar. Ellers er det i følge arkiv en egen fane som kalles vedtaksoppfølging som er tilgjengelig for saksbehandler, men som ikke er tatt i bruk. 13 Rådmannen stoler på at kommunaldirektørene har kontroll og kommunaldirektørene stoler på at saksbehandlerne gjennomfører vedtakene. Kommunaldirektørene ga alle uttrykk for at de synes de har god oppfølging, men ser samtidig at det er lett å miste oversikten når man har mange vedtak over tid (og i tillegg spørsmål, forslag etc som også skal følges opp). Sikrest er de på budsjettoppfølging, med unntak av verbalforslag som forekommer i 10 Faktabeskrivelsen baserer seg hovedsakelig på intervjuene som ble gjennomført i forbindelse med prosjektet (se del 3 for en oversikt over hvem som er blitt intervjuet). 11 En fyldigere beskrivelse av prinsippet om fullført saksbehandling finnes i del Liksom rådmannen, uttrykte en av kommunaldirektørene seg på en slik måte at han faktisk trodde at ephorte brukes i forbindelse med vedtaksoppfølging. Han kunne ikke tenke seg annet enn at man kan gå på et gitt saksnr i ephorte og se om saken var iverksatt. Man tror altså at man har systemer som faktisk ikke finnes/ikke er i bruk. 13 I følge arkivforskriftens 3-7 kan arkivtjenesten pålegges å registrere forfall (frist satt av ekstern part) for inngående dokumenter. Når en sak nærmer seg forfallsdato, gir arkivtjenesten melding til saksbehandler. Til fastsatt tid skal det tas ut oppgave over saker som ikke er ferdigbehandlet (restanseliste). Salten kommunerevisjon IKS 10

11 forbindelse med økonomiplanen, og de ga utrrykk for at det kan hende at vedtak blir avglemt, men at dette i så fall var unntaksvis. Under følger en punktvis beskrivelse av en del rutiner relatert til vedtaksoppfølging. Kommunaldirektørene på teknisk, ok-avdelingen samt eiendomssjefen 14 har møte med kontor-/sektor-/seksjonslederne ukentlig. De går da gjennom vedtak som de skal være spesielt oppmerksom på/krever spesiell prioritet, og de formidler noe av innholdet i den politiske debatten om saken hva de folkevalgte er opptatt av og hva slags holdninger de har. OK-, HS-avdelingen og eiendomskontoret har virksomhetsplan, men disse fanger bare i begrenset grad opp politiske vedtak. 15 Kommunaldirektøren for OK-avd. sier at han har oversikt over saker som den enkelte saksbehandler jobber med og at han har møter med den enkelte sektorleder i forbindelse med oppfølging av saker. Samtlige kommunaldirektører har rutinemessig møter med komitéens leder (ved OKavd møter også komitéens nestleder). Da gjennomgår man løpende saker, både vedtak og andre. Kommunaldirektørene har møte med rådmannen annenhver uke hvor felles saker og større satsninger diskuteres. Dersom avdelingene er usikker på hvordan et vedtak skal tolkes konfererer de med rådmannen og eget fagkontor. Hvis de fortsatt er usikker, går de til politisk ledelse. Når det gjelder saker som involverer flere avdelinger, for eksempel eiendomskontoret og OK- eller HS-avdelingen, søker eiendomskontoret og de involverte avdelingene å få avklart hvem som har eierskapet til saken og fordeler oppgaver for å sikre seg at ansvaret blir konkretisert og saken blir fulgt opp. Kommunen tok i bruk lederavtaler i Effekten av lederavtalene på vedtaksoppfølging synes å avhenge av hvilke mål den enkelte leder har med for eget virksomhetsområde, og deres syn på lederavtalens rolle i forhold til vedtaksoppfølging var da også forskjellig. Bare én av kommunaldirektørene har med punkter i lederavtalen vedr. vedtaksoppfølging og tilbakemelding til politisk nivå, i tillegg til de generelle bestemmelsene i rammevilkårene Eiendomskontoret får flesteparten av vedtakene fra formannskapet, ikke bystyret. 15 Teknisk avdeling hadde virksomhetsplan til 2007, men besluttet å kutte det ut, da de fant at det ikke var behov for en egen virksomhetsplan fordi det vesentligste er fanget opp gjennom budsjettvedtak og den oppfølging de der har. 16 Kommunaldirektøren for OK-avd har flg. med i sin lederavtale, pkt. 2.2: a) Lede OK-sektoren i tråd med økonomiplan, årsbudsjett og andre politiske vedtak. Indikator: Vedtak er fulgt opp. Tiltak er gjennomført. e) Alle ledere skal være à jour med vedtak og føringer med hensyn til oppfølging. Mål: Gjennomgang av vedtak og føringer en gang pr. måned for avklaring på hvem som er ansvarlig for oppgaven. h) Rapportere til politiske organ etter avtale. Mål: vedtak skal følges opp. Indikator: Politikerne er orientert. Salten kommunerevisjon IKS 11

12 På de politisk-administrative ledermøtene som finner sted månedlig kan ordfører og komitéledere etterspørre status i saker og til en viss grad avklare hva som ligger i politiske vedtak. I følge rådmannen er det fokus på enkeltsaker som enten er vedtatt eller som skal bringes opp. Man diskuterer også prioritering av saker. 17 De folkevalgtes vurdering av vedtaksgjennomføringen Vi spurte kommunestyrets medlemmer om deres vurdering av om vedtakene blir fulgt godt nok opp av administrasjonen. Det var fem svaralternativer: ja, i stor -, varierende -, liten grad, og nei. 18 Over halvparten av respondentene svarte i varierende grad mens 43 prosent svarte i stor grad, jf. tabell 1 under. Tabell 1: Synes du at kommunestyrets vedtak blir fulgt godt nok opp av administrasjonen? Antall Andel I stor grad 13 43,3% I varierende grad 16 53,3 Har ikke grunnlag for å uttale meg 1 3,3% Total ,0% På spørsmål om representantene har opplevd at kommunestyrets vedtak ikke er blitt iverksatt, svarte 40 prosent noen ganger mens 47 prosent svarte sjelden. Problemer med iverksettelse av vedtak: 19 Av og til hender det at det oppstår problemer som gjør det vanskelig å gjennomføre vedtaket. Det kan være flere årsaker til dette. - Et vedtak kan være uklart. Det kan skyldes at kompromiss og uklarhet er nødvendig for å få flertall. Eller det kan skyldes administrativ uenighet hvis rådmannen er uenig med avdelingen kan man få vedtak som ikke følger naturlig av utredningen. Uklare vedtak gir administrasjonen mer handlingsrom, men det er ikke uvanlig at administrasjonen går tilbake til politisk organ/posisjon for å få presisering/tolkning. - Et vedtak kan mangle finansiering. Tanken er at det skal innarbeides i budsjett med forventninger om at administrasjonen ordner opp i tertial. Da skal det i følge rådmannen tilbake til politisk organ med forslag om finansiering eller spørsmål om hvordan administrasjonen skal håndtere vedtaket. I dårlige tider hvor man ikke er i 17 Det politisk-administrative ledermøtet er et koordinerende møtepunkt mellom administrasjon og posisjon - Ikke et formelt beslutningsorgan. Fra administrasjonen deltar rådmann, kommunaldirektører, eiendomssjef, og ved behov økonomi-, personal- og IKT-sjef. 18 I tillegg var det et svaralternativ for de som mente at man ikke hadde grunnlag for å uttale seg. Det var kommunevalg i 2008 slik at noen av representantene var ferske med liten erfaring fra bystyret. 19 Dette punktet er basert både på intervju og spørreundersøkelsen. Salten kommunerevisjon IKS 12

13 stand til å ordne opp i tertial, kan det hende at vedtak ikke blir iverksatt pga manglende finansiering. - Problemer med vedtaksgjennomføring kan også skyldes manglende kapasitet, for eksempel pga barnehagesatsningen måtte andre ting legges på is. Da skal dette rapporteres til politisk nivå. I tillegg til overnevnte forhold, pekte bystyrerepresentantene i undersøkelsen på manglende vilje eller at administrasjonen er uenig i det som er vedtatt; endringer i forutsetningene; og forglemmelse som mulige årsaker til at vedtak ikke blir iverksatt. Når det gjelder iverksettelse av vedtak, uttrykte ordføreren tillit, men også usikkerhet: Stort sett har jeg inntrykk av at man gjennomfører vedtakene, men av og til må jeg si at jeg er litt usikker på hvor gode rutiner det er på at de som har et ansvar vet at det skal gjennomføres. Det er en svær organisasjon, så det er krevende Vurdering Punktene over viser at det er flere arenaer hvor man diskuterer oppfølging av vedtak både internt i administrasjonen og med politikerne. Videre forekommer henvisninger til iverksettelse av vedtak i dokumenter som lederavtaler og virksomhetsplan. Lederavtalene synliggjør forpliktelser som i utgangspunktet tilligger stillingene og kan bidra til å forsterke ansvarliggjøringen av leder for gjennomføring av vedtak. Hvis den blir fulgt opp gjennom resultatgjennomgang og ledersamtale kan den bidra til å sikre vedtaksgjennomføring. Det er imidlertid for tidlig å vurdere om lederavtalene har hatt noen innvirkning på saksforberedelse og vedtaksoppfølging i kommunen siden de bare har vært i bruk siden Virksomhetsplanen inneholder en oversikt over saker og områder som avdelingen skal jobbe med, men når den bare oppdateres en gang pr. år, fungerer den ikke som en løpende oppdatert oversikt over vedtak. Eksisterende praksis for oppfølging og iverksettelse av politiske vedtak som beskrevet ovenfor representerer ikke et system som nødvendigvis sikrer iverksettelse som forutsatt og uten ugrunnet opphold, eller som sikrer at vedtak ikke blir glemt. Videre blir kontrollen sporadisk når man mangler en samlet oversikt over saker som skal iverksettes ved avdelingen, og status for disse. Det ser ut til å være et skille mellom saker som er utredet av administrasjonen, hvor administrasjonens innstilling til vedtak blir vedtatt, og andre typer vedtak av mer ad hocpreget karakter. Førstnevnte synes stort sett å bli fulgt opp saken er utredet av administrasjonen og saksbehandler får melding om vedtaket. Når det gjelder verbalforslag og mange oversendelsesforslag synes risikoen for at de blir avglemt større. Prinsippet om fullført saksbehandling kommer ikke til anvendelse i og med at slike vedtak ikke er blitt utredet av administrasjonen/mangler saksbehandler. Gjennomføring av vedtaket fordrer at leder får med seg at vedtaket er fattet og utpeker saksbehandler. Salten kommunerevisjon IKS 13

14 For å kunne opptre lojalt i forhold til beslutninger i det politiske systemet, må lederne kjenne til beslutningene. Imidlertid har verken kommunaldirektørene, eiendomssjef eller rådmannen oversikt over vedtak som kan brukes som grunnlag for oppfølging, verken samlet eller avdelingsvis. Når kommunaldirektør/enhetsleder heller ikke mottar (kopi av) melding om vedtak krever det ekstra årvåkenhet å få med seg eventuelle tillegg/endringer i vedtakene i forhold til innstillingen. Det forekommer avdelingsvise forskjeller. Avdelingsdirektør på OK-avdelingen har med vedtaksgjennomføring i sin lederavtale (under resultatmål). Han mener også at han har oversikt over sakene/vedtakene hos den enkelte saksbehandler. Forholdene beskrevet ovenfor viser at kommunen har mangelfulle rutiner for systematisk oppfølging av politiske vedtak. Kommunen har heller ingen oversikt over vedtak med status for iverksettelse, noe som vanskeliggjør kontroll. Kommunerevisjonen mener at dette medfører en risiko for at enkelte vedtak ikke blir iverksatt. er en forholdsvis stor kommune og hver avdeling har en omfattende og sammensatt virksomhet. For en leder, å skulle huske alle vedtakene er en vanskelig oppgave. Dessuten er en ordning som er så personavhengig et veldig sårbart system. Bystyrerepresentantenes vurdering av vedtaksoppfølgingen (slik den kom fram i spørreundersøkelsen) - at den i varierende grad er god nok (53%) og i stor grad god (43%) - peker i samme retning som vår vurdering av rutinene, og bidrar slik sett til å konsolidere våre funn. Salten kommunerevisjon IKS 14

15 5.2 Blir vedtakene iverksatt i et utvalg bystyresaker? Kommunerevisjonen har undersøkt om et utvalg kommunestyrevedtak fra 2006 er blitt iverksatt. Vi ba om status for iverksettelse fra den enkelte enhet, om årsak hvis vedtak ikke var blitt iverksatt og om det var blitt rapportert til folkevalgt organ. I tillegg ba vi om status for iverksettelse av fire verbalforslag som ble vedtatt i forbindelse med behandlingen av økonomiplan (ett forslag fra hver avdeling og sentraladministrasjonen) Revisjonskriterier Kriteriene fra gjelder også for denne problemstillingen. I tillegg danner utvalget av bystyrevedtak i seg selv kriterier som administrasjonen vurderes i forhold til Fakta Utvalget av vedtak 20 Tabell 2 viser utvalget av kommunestyrevedtak, ordnet kronologisk etter avdeling/enhet. Status framgår av kolonne fire. Denne tabellen bygger på redegjørelser fra administrasjonen. Fullstendige tilbakemeldinger og vedtak er samlet i vedlegg For uttrekksmetode, se kap. 3. Salten kommunerevisjon IKS 15

16 Tabell 2 Status for iverksettelse av et utvalg bystyrevedtak (2006) (se vedlegg 2 for fullstendige vedtak og tilbakemeldinger om status) PS nr. Saken gjelder Sektor/avd. Status Kommentar 06/4 Parkveien barnehage forlengelse av OK-avd. Iverksatt leieavtale 06/49 Kunnskapsløftet kompetanseutviklingsprogrammet OK-avd. Iverksatt Oversendelsesforslag 2 om ordning med samlingsstyrere på skolene ble besluttet ikke gjennomført av admin. fordi dette ville medført at øko.ressurser ble flyttet fra elevrettede aktiviteter. 06/82 Nyholmen skandse kommunal garanti OK-avd. Iverksatt 06/128 Uteromsplan felles uterom skole og nærmiljø Læringsarena og aktivitetspark 06/177 Rideanlegg på Bestemorenga behandling av søknader 06/09 Klientstatistikk og sosialhjelps-satsene i OK-avd. OK-avd. HS-avd. Iverksettelse påbegynt Delvis iverksatt Delvis iverksatt 06/98 Retningslinjer for beboerråd i Bodø HS-avd. Iverksatt kommune 06/8 Reguleringsplan for Hunstadringen øst Teknisk avd. Iverksatt Reguleringsarbeid startet opp sep. 08. Samarbeid for å få realisert et helhetlig hesteanlegg ikke gj.ført. Egen vurdering av gruppa unge sosialhjelpsmottakere ikke gj.ført da sosialktr mente de har god nok kjennskap til brukerne ut fra individuell kartlegging. 06/76 Nordsida vannforsyning hovedvannverket del 2 06/166 Dokument om kollektivsatsingen i Bodø Teknisk avd. Teknisk avd. Iverksettelse utsatt Iverksatt Bemanningssituasjonen ved kommunalteknisk kontor har ført til forsinkelse. 06/23 Overtakelse og bygging av industrikai på Valen 06/7 > 14 06/101 >115 Eiendomsktr. Ikke iverksatt Samlede kostnader oversteg bystyrets bevilgning. Gjenstående bevilgning omdisponert i tertialrapport 2/2008. Sentraladmin. Iverksatt Vegpakke Salten fase 1 Opprettelse av bompengeselskap Bredbåndsutbygging Sentraladmin. Iverksatt Nytt vedtak i formannskapet (med ekstra bevilgning) gjorde at utbyggingen ble mer omfattende enn som skissert i byst-vedtaket. 06/103 Utviklinga i antall uføre. Hva kan være årsakene. Tiltak for å bremse utvikling. 06/124 Kunnskapsløftet Ny reform i grunnskole og videregående opplæring Sentraladmin. Iverksatt Sentraladmin. Iverksatt Pkt 4 i vedtaket manglet finansiering; her har man funnet fram til en annen organisatorisk løsning. Salten kommunerevisjon IKS 16

17 Som det framgår av tabellene 2 og 3, er størsteparten av vedtakene i utvalget blitt iverksatt. Tabell 3: Status for iverksettelse Iverksatt 10 Delvis iverksatt 2 Iverksettelse påbegynt 1 Ikke iverksatt utsatt 1 Ikke iverksatt skrinlagt 1 Sum 15 To vedtak er i sin helhet ikke iverksatt PS 06/23 og 06/76. Industrikai-prosjektet på Valen ble behandlet i formannskapet dagen før bystyremøtet. Der ble det vedtatt annen finansieringskilde enn den som var foreslått av administrasjonen. Manglende journalposter i Ephorte i 2006 og 2007 gir inntrykk av at ingenting ble gjort i forhold til iverksettelse i denne perioden. Dette til tross for at saken ble behandlet som hastesak i formannskap og bystyre. Først i 2008 ble det satt i gang anbudsrunder. Imidlertid var det slik at punkt 4 i vedtaket som inneholdt en forutsetning for gjennomføring av vedtaket ikke var oppfylt før mai Dette forklarer en del av forsinkelsen. Prosjektet er nå skrinlagt da samlede kostnader oversteg bystyrets bevilgning. Dette ble meldt i tertialrapport 02/08 og gjenstående bevilgning er blitt omdisponert. Nordsida vannforsyning hovedvannverket del 2 er utsatt på grunn av bemanningssituasjonen ved teknisk avdeling og forsinkelse i annet prosjekt. To vedtak er delvis iverksatt. Felles for disse er at administrasjonens forslag til innstilling ikke ble vedtatt/bare delvis ble vedtatt. Vedtakene i disse sakene kom med andre ord etter forslag fra politikerne. Når det gjelder saken om rideanlegg på Bestemorenga (PS 06/177), så gikk politikernes forslag til vedtak på tvers av det administrasjonen hadde foreslått. Vedr. saken om unge sosialhjelpsmottakere (PS 06/9), så foreslo HS-komitéen tre ekstra punkter i tillegg til det ene punktet fra administrasjonen. Ett vedtak har gjennomføringsstatus påbegynt. Det var ikke oppgitt milepæler for prosjektet. Mesteparten av vedtaket er identisk med forslaget til innstilling fra administrasjonen. Verbalforslag 21 Undersøkelsen av rutinene for vedtaksoppfølging i del 5.1 viser at det kan være en større risiko for at ad hoc-lignende vedtak som verbalforslag ikke blir fulgt opp enn ordinære politiske vedtak. Vi valgte derfor også å sjekke gjennomføringen av fire verbalforslag som ble vedtatt i forbindelse med behandlingen av økonomiplan (PS 06/148) - ett 21 Denne undersøkelsen omfatter også verbal- og oversendelsesforslag. Oddvar Overå som er medforfatter til Kommuneloven med kommentarer har, på forespørsel fra kommunerevisjonen, bekreftet at disse er å betrakte som vedtak, jf. kommuneloven 6, med samme krav til iverksettelse som ordinære politiskevedtak. Salten kommunerevisjon IKS 17

18 verbalforslag fra hver avdeling. Nedenfor følger verbalforslagene og tilbakemeldingene fra de respektive avdelingene. Avdeling for oppvekst og kultur: Bystyret ber administrasjonen legge fram sak som redegjør for de økonomiske konsekvensene for kommunen av å øke leirskoletilbudet i Vatnlia til en hel uke (5 skoledager). Status: Ikke gjennomført. OK-kontoret opplyser at saken ikke er blitt prioritert pga stort arbeidspress med å utrede innsparingstiltak for budsjett Grunnskolekontoret har det imidlertid med på listen over saker som det skal arbeides fram en sak på. Avdeling for helse og sosial: Bystyret forutsetter at det foretas innkjøp og tilrettelegges for drift av et tilstrekkelig antall trygghetsalarmer, slik at ingen opplever ventetid. Dette løses innenfor helse- og sosialavdelingens tildelte budsjett. Status: Gjennomført Kommunen har avtale med Nordkontakt om levering, drift og vedlikehold av trygghetsalarmer og alarmsentral. Utviklingen i antall brukere har vært fra på 23 prosent, fra 394 i 2001 til nærmere 500 i Bruken har økt, og sentralen har håndtert om lag nødcalls det siste året. HS-avdelingen melder at de alltid forsøker å ha trygghetsalarmer på lager slik at ingen må vente på alarm. Pr. medio desember 2008 var det 10 ledige alarmer på lager hos Nordkontakt. Det ble kjøpt inn 50 nye alarmer i 2007 og det anskaffes 50 nye i 2008/2009. Når disse er på plass er 1/5 av alarmene skiftet ut fra 2001 til i dag, begrunnet i slitasje og teknisk utdatering. Teknisk avdeling: Trafikk Aspåsen Bystyret ber om at det fremmes egen plansak som omhandler trafikk- og parkeringssituasjonen ved Aspåsen skole/bodø kulturhus. Planen ses i sammenheng med plan for trafikksikkerhet ved Bodøskolene. Bystyret forutsetter at FAU ved Aspåsen skole og faglig trafikkforum blir bedt om å bidra i prosessen. Status: Ikke gjennomført. En egen plansak er ikke igangsatt. Kommunaldirektør teknisk opplyser at dette er en omfattende sak som de ikke har hatt ressurser til å følge opp. Spørsmålet om egne trafikksikkerhetsplaner for alle Bodøskolene vil bli vurdert i forbindelse med. rullering av trafikksikkerhetsplanen. Det er knyttet usikkerhet til fremtidig bruk av Aspåsen skole/bodø kulturhus når nytt kulturhus etter planen er etablert. PNM-komitéen orientert om prosjektplanen for rullering av handlingsplanen for trafikksikkerhet senhøstes Sentraladministrasjonen: Bystyret ber seg forelagt en sak om avkastningskrav og forvaltningsprinsipper for overformynderiet. Status: Gjennomført. Salten kommunerevisjon IKS 18

19 Bystyret fikk seg forelagt en redegjørelse fra Bodø overformynderi i mars 2007 (PS 07/32). Gjennomgangen viser at to av fire verbalforslag ikke er blitt iverksatt. Vi ser at ordlyden i forslagene kan variere bystyret ber om at administrasjonen legger fram en sak, bystyret forutsetter at administrasjonen gjør noe, etc. Også rådmannen nevnte at forslag til vedtak ikke alltid er presise nok slik at de kan tolkes forskjellig Vurdering Gjennomgangen av utvalgte saker viser at bystyrets vedtak i stor grad følges opp av administrasjonen. De sakene hvor vedtak ikke er blitt iverksatt forklares av administrasjonen med at faktiske kostnader har overskredet bevilgede midler og at bemanningssituasjonen har vært vanskelig. I en del saker har det gått relativt lang tid fra vedtak ble fattet til gjennomføring. Dette kan få konsekvenser for prosjektet tatt i betraktning økte kostnader og endringer i øvrige rammebetingelser. At vedtak skal følges opp uten ugrunnet opphold blir et tolkningsspørsmål ut fra hva man betrakter som et begrunnet opphold. Når det gjelder verbalforslagene, så er to av fire gjennomført. I de to som ikke er blitt gjennomført ber bystyret administrasjonen utrede saker. Dette er ikke blitt gjort fordi avdelingene, etter eget utsagn, har prioritert å bruke ressursene på andre ting. Det er også interessant å merke seg at i saker hvor politikerne endrer eller tilføyer punkter til innstillingen fra administrasjonen, så synes risikoen større for at vedtaket helt eller delvis ikke blir iverksatt. Gjennomgangen bekrefter dermed funnene i del 5.1 om mangelfulle rutiner for oppfølging av ad hoc pregede bestillinger fra politikerne. Det synes å være betydelig større risiko for at disse ikke blir fulgt opp enn vedtak i saker hvor administrasjonens innstilling blir vedtatt (nærmest) uten endringer. Likeledes kan formen eller ordlyden i enkelte verbal- og oversendelsesforslag være så vag at det skaper uklarhet om hva som menes, og øke risikoen for at vedtaket bare blir liggende. Kort oppsummert kan det fastslås at det forekommer avvik mellom det som kreves i følge revisjonskriteriene og det vi har observert. Rådmannen har ikke påsett at alle vedtakene er blitt iverksatt, slik det kreves i kommuneloven 23 nr. 2. Videre er det slik at noen av vedtakene ikke er blitt iverksatt som forutsatt og uten ugrunnet opphold. Når det gjelder revisjonskriteriet som sier at ledere skal opptre lojalt i forhold til beslutninger i det politiske systemet innenfor de rammer som er gitt, så synes det i noen av vedtakene å være vanskelig å oppfylle. Da er det opp til administrasjonen å melde fra om dette og evt. be om tilleggsbevilgning. Salten kommunerevisjon IKS 19

20 5.3 Gis det tilbakemelding til kommunestyret om status for iverksettelse? Rutiner for rapportering om iverksettelse av vedtak. Kommunerevisjonen har undersøkt hva slags rutiner kommunen har for rapportering om status for iverksettelse av bystyrets vedtak, og i hvilken grad disse fyller behovet for rapportering om gjennomføring av politiske vedtak Revisjonskriterier I følge reglement for bystyret 22, skal bystyret ha halvårs/kvartalsplaner over status og fremdrift i saker som er vedtatt av bystyret. Paragrafen ble vedtatt tatt inn i reglementet av bystyret i 2002 (PS 02/67). I tillegg til den konkrete bestemmelsen nevnt i forrige avsnitt, er det slik at bystyret gjennom sitt tilsynsansvar, jf. kommuneloven 76, har en plikt til å skaffe seg informasjon om hvorvidt virksomheten når de mål som er satt, og å gripe inn ved avvik. For å sikre løpende kontroll med at bystyrets vedtak blir gjennomført kan det være behov for å etablere meldingsrutiner eller lignende Fakta Rutiner for tilbakemelding: 23 Kommunerevisjonen er blitt informert om at kommunen ikke bruker halvårs/kvartalsplaner over status og fremdrift som skissert i reglement for bystyret. Administrasjonen har planer for saker som skal legges fram for politisk behandling, men ikke noe vedrørende framdrift for saker som har vært til politisk behandling. De systematiske rapporteringene til bystyret som faktisk finner sted er tertialrapporter og årsmeldingen. Årsmeldingen er en tilbakemelding til politikerne på hva som er gjennomført i året som er gått. I følge rådmannen skal årsmeldingen utdype forholdet mellom budsjettvedtakene og gjennomføring. Tertialrapportene skal gi en oppdatert oversikt over økonomien, budsjettgjennomføring for den aktuelle tertialen og prognose for resultat ved årets slutt. Den skal også informere bystyret om evt. tiltak som er iverksatt for å styre økonomien. Avdelingene/enhetene bidrar med rapporter for sine arbeidsområder mens økonomikontoret utarbeider endelig saksframlegg. Tertialrapporten inneholder driftsregnskap og investeringsregnskap. Når det gjelder investeringsregnskapet så skal det informeres om prosjekter som er avsluttet og om prosjekter som avviker ift vedtatt budsjettramme eller fremdriftsplan Overå og Bernt (2006): Kommuneloven med kommentarer. Oslo: Kommuneforlaget. 23 Denne faktabeskrivelsen bygger på dokumentstudie, intervju med rådmannen og kommunaldirektørene samt telefonsamtale med formannskapssekretæren. 24 Kilde: Notat til oppfølging: Tertialrapport 1/2008, rundskriv, Økonomikontoret,, Salten kommunerevisjon IKS 20