RAPPORT FRA REVISJON MIDT-NORGE IKS. Fylkesveger - styring og kontroll. Sør-Trøndelag fylkeskommune

Transkript

1 Fylkesveger - styring og kontroll Sør-Trøndelag fylkeskommune Januar 2011

2

3 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Sør-Trøndelag fylkeskommunes kontrollutvalg i perioden august - desember Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, 31. januar 2011 Arve Gausen /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Tove Tveråmo /s/ Prosjektmedarbeider - FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 3

4 Sammendrag Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført etter bestilling fra kontrollutvalget i Sør- Trøndelag fylkeskommune. I saksutredningen ble det lagt vekt på at det i forvaltningsrevisjonen skulle legges vekt på erfaringene fra forvaltningsrevisjonen om Linesøy-prosjektet og hvordan fylkeskommunen tilpasset sin organisasjon og rammene for samhandling med Statens Vegvesen etter at forvaltningsreformen ble iverksatt 1. januar Med bakgrunn i kontrollutvalgets bestilling og signaler i kontrollutvalgets møte kom vi fram til følgende problemstillinger: Hovedproblemstilling: Har fylkeskommunen styring og kontroll til å ivareta sitt ansvar for fylkesvegene? Delproblemstillinger: 1. Har fylkeskommunen organisert sine oppaver på en måte som er egnet til å ivareta fylkeskommunens ansvar innen vegområdet? 2. Er de nye rammene for samhandlingen, herunder avtalene, egnet til å ivareta fylkeskommunens ansvar? Veglova gir de overordnede kriteriene for undersøkelsen. Revisjonskriterier er for øvrig utarbeidet med grunnlag i forarbeidene til reformen, COSO-rammeverket for intern kontroll, fylkestingets vedtak i saken om forvaltningsrevisjonsrapporten som omhandlet oppfølgingen av fastlandsforbindelsen Linesøya samt rammeavtale og leveranseavtale mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen. Undersøkelsen bygger på intervju med elleve personer fra fylkeskommunen og Statens vegvesen, analyse av rammeavtale og leveranseavtale for 2010 med vedlegg og en kartlegging av bruken av ressurser og kompetansesammensetning på vegområdet. Forvaltningsreformen hadde virket såpass kort tid på undersøkelsestidspunktet at den i liten grad bygger på erfaringer, men er rettet mot inngåtte avtaler og etablerte rutiner og prosedyrer. Under den første delproblemstillingen så vi på hvordan fylkeskommunen hadde organisert sin virksomhet for å ivareta intensjonene i stortingsmeldingen om forvaltningsreformen, hvordan ansvar og myndighet er fordelt og bruk av kompetanse på vegområdet. Etter vårt syn har Sør- Trøndelag fylkeskommune organisert sin virksomhet i tråd med intensjonene om helhetlige prioriteringer og samordning mellom samferdselsområdet og andre oppgaver i regionen, men bestillerrollen er ikke ferdig definert. Det er en liten gruppe i fylkeskommunen som arbeider med vegspørsmål, hvor også fylkesdirektør samferdsel er involvert i høy grad. Behovet for styringsinformasjon internt i administrasjonen dekkes gjennom de etablerte rapporteringsrutinene, møtevirksomhet og tett dialog mellom de involverte. Fylkeskommunen har startet forsiktig med bemanning på vegområdet, noe som har betydning for kompetansen på området. Vi peker på at det vil være en nær sammenheng mellom utvikling av bestillerrollen og ressursbehov på området. Under den andre delproblemstillingen så vi på kontrollaktivitetene, informasjon og kommunikasjon både internt i fylkeskommunen og mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen. Fylkeskommunen hadde ikke måleindikatorer for veg i BMS-systemet på undersøkelsestidspunktet, men er i ferd med å utvikle måleindikatorer på vegområdet. Vi registrerer at det er lagt stor vekt på økonomirapporteringen i rammeavtale og leveranseavtale, noe vi støtter med tanke på og med bakgrunn i erfaringer fra saken om Linesøya-forbindelsen og økonomiske konsekvenser for fylkeskommunen ved kostnadsoverskridelser. Etter vår - FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 4

5 vurdering er det behov for å tydeliggjøre rammeavtalens formuleringer om håndtering av avvikssituasjoner. Det er videre behov for å se på de løpende rutinene for informasjon fra Statens vegvesen til fylkeskommunen. Når det gjelder kommunikasjon er vår vurdering at det er etablert mange arenaer for utveksling av informasjon og kommunikasjon, både internt i fylkeskommunen og mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen, og at det synes å fungere godt. Vi har konkludert med at fylkeskommunen har etablert organisasjonsstruktur og avtaler som skal sikre styring og kontroll slik at ansvaret kan ivaretas, men det er noen uklare ansvarslinjer som det bør arbeides videre med. Vi vil spesielt trekke fram behovet for å arbeide videre med innholdet i bestillerrollen. Det er viktig at arbeidet med å utvikle måleindikatorer i BMS-systemet videreføres. Fylkeskommunens mål på området har stor betydning for type, form og innhold i kontrollaktiviteter. Videre har vi konkludert med at fylkestingets vedtak i saken om forvaltningsrevisjonsrapporten "Oppfølging fastlandsforbindelse Linesøya" er til dels ivaretatt gjennom fokus på økonomisk rapportering, men det er fortsatt forhold som bør arbeides videre med. Det gjelder bl.a. kvalitetssikring av kostnadsoverslag, innholdet i den økonomiske rapporteringen fra Statens vegvesen og hvordan avvikssituasjoner skal håndteres. Det er etablert mange kommunikasjonskanaler mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen, både formelle og uformelle. Både ledelse og saksbehandlere i begge virksomhetene opplever at dialogen er god. På bakgrunn av våre undersøkelser vil vi gi følgende anbefalinger: - Innholdet i bestillerrollen er av stor betydning for behovet for ressurser og kompetanse på området. Det er også viktig i forhold til hvilke oppgaver som skal prioriteres og samhandlingen internt i fylkeskommunens organisasjon. Arbeidet med å definere og utvikle bestillerrollen bør derfor prioriteres. Ledelsens rolle i det arbeidet er av stor betydning. - Det bør jobbes videre med å definere behovet for informasjon fra Statens vegvesen, slik at fylkeskommunen får en målrettet, fullstendig og rettidig informasjon som er tilpasset fylkeskommunens kontrollbehov. Resultatet av arbeidet bør vurderes innarbeidet i leveranseavtalen. - Det bør defineres tydeligere hva som utløser en avvikssituasjon og hvordan avvikssituasjoner skal håndteres. Resultatet av arbeidet bør vurderes i revisjonen av rammeavtalen. - FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 5

6 Innhold 1 Bakgrunn for undersøkelsen Bestillingen Vegreformen Samhandling mellom fylkeskommunen og vegvesenet Fylkeskommunens ansvar Avtaler Erfaringer fra Linesøy-prosjektet Undersøkelsesopplegg Problemstilling Avgrensning Revisjonskriterier Metode for datainnsamling og analyse Fylkeskommunens ivaretakelse av vegområdet Revisjonskriterier Data Organisering Fordeling av ansvar og myndighet Bruk av kompetanse Vurdering Organisering Fordeling av ansvar og myndighet Bruk av kompetanse Rammer for samhandling med Statens vegvesen Kriterier Data Kontrollaktiviteter Informasjon fra Statens vegvesen Kommunikasjon Vurdering Kontrollaktiviteter Informasjon fra Statens vegvesen Kommunikasjon Høring Konklusjon og anbefalinger Konklusjon Anbefalinger Kilder Figurer Tabeller Vedlegg 1 Rammeavtalens vedlegg Vedlegg 2 Sammendrag av svar på spørreskjema Vedlegg 3 Høringssvar FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 6

7 1 Bakgrunn for undersøkelsen I dette kapitlet redegjør vi for bakgrunnen for undersøkelsen, innholdet i vegreformen og rammebetingelsene for fylkeskommunens ansvar for fylkesveger. 1.1 Bestillingen Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune har bestilt en forvaltningsrevisjon med fokus på forholdet mellom Sør-Trøndelag fylkeskommune og Statens vegvesen. Kontrollutvalget ønsket å få lagt fram flere mulige problemstillinger, slik at kontrollutvalget kunne velge det de mente var mest relevant. Det ble presentert to ulike innfallsvinkler for kontrollutvalget i møtet den 31. august. Den innretningen som ble valgt baserer seg i stor grad på KonSeks utredning til bestillingssaken. Der heter det blant annet: Den planlagte forvaltningsrevisjonen må både ta opp i seg erfaringene fra Linesøy-rapporten og fylkestingets behandling av denne, fylkeskommunens igangsatte prosesser for å avtale og kvalitetssikre samhandlingen og andre forhold som er relevante for å vurdere forholdet mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen. Formålet med undersøkelsen er å finne ut om samhandlingen mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen er hensiktsmessig, med tanke på å ivareta fylkeskommunens interesser og om bruken av vegmidlene er i samsvar med fylkestingets vedtak. Hovedformålet med undersøkelsen skal ut fra dette være å undersøke om fylkeskommunen har foretatt tilpasninger i egen og organisasjon og om de rammene som ligger for samhandlingen per i dag er egnet til å ivareta fylkeskommunens ansvar på området. Det er særlig to momenter som er viktige å ta med seg fra saksutredningen. KU ønsker at forvaltningsrevisjonen skal: 1. Følge opp tidligere forvaltningsrevisjon om Linesøy-prosjektet 2. Ta hensyn til nye prosesser for å avtale og å kvalitetssikre samhandlingen mellom de to partene. Dette er prosesser som er igangsatt i forbindelse med forvaltningsreformen fra Vegreformen Den største endringen som følge av forvaltningsreformen 1 som trådte i kraft fra januar 2010, er for Sør-Trøndelag fylkeskommune (heretter omtalt som STFK eller fylkeskommunen) sin del at den ble tilført ansvar for investering, drift og vedlikehold av km av riksvegnettet. Forvaltningsreformen er i noen sammenhenger omtalt som vegreform, og vi benytter det begrepet videre i rapporten. Dette innebærer at fylkeskommunen nå har ansvar for ca km veg og to ferjestrekninger (Brekstad-Valset og Flakk-Rørvik), klassifisert som fylkesveg og fylkesvegferjer. Til sammen 80 % av det overordnede vegnettet i fylket og alle ferjesamband, er nå et fylkeskommunalt ansvar. 1 Med bakgrunn i stortingsmelding 12 ( ) Regionale fortrinn regional fremtid - FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 7

8 I fylkesvegplanen for er klassifiseringen av vegnettet i Norge og omfanget av fylkesveger fra 2010 beskrevet. Funksjonsklasse A er stamveger, som er et statlig ansvar. Den øvrige klassifiseringen er skissert i følgende tabell: Tabell 1: Fordeling av fylkesveger pr. funksjonsklasse. Funksjonsklasse Tidligere Nye fylkesveger Alle Beskrivelse fylkesveger fylkesveger B 0 km 749 km 749 km Veger med regional funksjon C 238 km 407 km 645 km Veger med overordnet lokal funksjon D 934 km 0 km 934 km Lokale samleveger E 608 km 3 km 611 lm Lokale adkomstveger SUM km km km Kilde: Fylkesvegplan Av fylkesvegplanen framgår det videre at fylkeskommunen fram til i dag har hatt prioriteringsansvar for investeringer i øvrige riksveger innenfor en økonomisk ramme fastsatt av staten (fylkesfordelt ramme) gjennom delegasjon. Overføringen i forbindelse med vegreformen innebærer et fullstendig ansvar for vegnettet, inkludert ansvar for drift og vedlikehold og investeringer i vegnettet vil inngå i rammeoverføringene til fylkeskommunen. Det framgår av stortingsmelding nr. 12 ( ) "Regionale fortrinn - regional framtid 2 at hensikten med endringen på vegområdet er at de nye folkevalgte regionene får et større ansvar på samferdselsområdet, gjennom at det gir muligheter for helhetlige prioriteringer og samordning mellom samferdselsområdet og andre oppgaver i regionen. Fylkeskommunen har det overordnede ansvaret i saker som gjelder fylkesvegene, men den kan delegere myndighet til de regionale veikontorene eller til kommuner 3. Staten har på sin side ansvar for at det stilles til rådighet en felles administrasjon på regionalt nivå 4. Felles administrasjon blir ofte omtalt som sams vegadministrasjon, og vi benytter det begrepet videre i rapporten. Sams vegadministrasjon har ansvar 5 for bl.a.: - byggherrefunksjonen for drift og vedlikehold inkl. ferjedrift og beredskap - bistå fylkeskommunen med faglig underlag i dens arbeid med fylkesvegnettet slik som for eksempel 4-årig økonomiplan, langtidsplan, handlingsplan, fylkesvegbudsjett og ulike utredninger knyttet til fylkesvegsaker. - forestå operativ oppfølging av fylkesvegnettet og fylkesvegferjesambandene (planlegging, bygging, utbedring, drift, beredskap) 1.3 Samhandling mellom fylkeskommunen og vegvesenet Statens vegvesen, Region midt ivaretar oppgavene i sams vegadministrasjon i vår region. I saker som angår fylkesveger er regionvegsjefen underlagt fylkeskommunen 6. Region Midt har en avdeling i Sør-Trøndelag, som utfører det meste av oppgavene som Statens vegvesen skal bistå STFK med. Det er avdelingen i Sør-Trøndelag vi har forholdt oss til i denne undersøkelsen. 2 Stortingsmelding 12 ( ) "Regionale fortrinn - regional framtid" 3 Veglov av 21 juni 1963 nr 23 (veglova) 9 andre ledd 4 Se veglova 10 5 Se rammeavtale mellom STFK og SVV, pkt Se veglova 10 andre ledd - FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 8

9 Samhandlingen mellom fylkeskommunens administrasjon og vegvesenet kan illustreres gjennom følgende skisse: Figur 1: Samhandling mellom fylkeskommunens administrasjon og Statens vegvesen Sør-Trøndelag fylkeskommune Statens vegvesen Vegdirektør Fylkesrådmannen og fire fylkesdirektører Region - Midt Enhet for regional utvikling, faggruppe samferdsel Avd. Sør-Trøndelag 1.4 Fylkeskommunens ansvar Fylkesveger er et fylkeskommunalt ansvar, og omfattes av administrasjonssjefens ansvar for intern kontroll i kommunelovens 23, 2. ledd 7. Det innebærer bl.a. et ansvar for å sørge for at forvaltningen av fylkesvegene er gjenstand for betryggende kontroll. Fylkeskommunene må organisere arbeidet med vegsaker må en slik måte at ansvaret kan ivaretas. Budsjettrammene for fylkesveger vedtas av fylkestinget. Fylkestingets vedtak er basert på en utstrakt grad av samhandling mellom fylkeskommunens administrasjon og Statens vegvesen (heretter omtalt som SVV eller vegvesenet) for fylkestingets I føringene for reformen i odelstingsproposisjonen nr 68 ( ) 8 ligger det at fylkeskommunene må ha tilgang på ressurser og kompetanse til å forvalte dette ansvaret. For å kunne ha styring og kontroll må noe av ressursene være i egen organisasjon. Det er imidlertid en grunnleggende forutsetning i odelstingsproposisjonen at ordningen med felles vegadministrasjon skal sikre at hovedtyngden av kompetansen skal ligge hos Statens vegvesen, for å sikre en god, samlet 7 Se Se lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. sept nr 107. (kommuneloven) 23, nr. 2 8 Se bla. Ot. Prop. nr. 68 ( ) Overføring av rettigheter og forpliktelser ved omklassifisering av veg etter veglov 62 tredje ledd i forbindelse med forvaltningsreformen ( ) " side 14 - FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 9

10 kompetanse i et nasjonalt og bredt sammensatt fagmiljø 9. Det medfører at det er nødvendig med en samhandling mellom fylkeskommunen og SVV i vegsaker. Rammeavtalen avklarer ansvarsforhold på et overordnet plan og løper til den blir endret. Den årlige leveranseavtalen skal sikre at prosjekter og tiltak gjennom året gjennomføres innen fastlagte rammer. Fylkeskommunens ansvar for fylkesveger innebærer at fylkeskommunen er ansvarlig for det arbeidet som utføres i Statens vegvesen når det gjelder fylkesveger. I det ligger det at fylkeskommunen ikke har noen økonomiske sanksjonsmuligheter ved budsjettoverskridelser. 1.5 Avtaler Som en følge av vegreformen har STFK i samarbeid med Statens vegvesen inngått nye avtaler som regulerer forholdet dem imellom. Disse skal erstatte de tidligere partnerskaps- og produksjonsavtalene. Avtalene er basert på maler som er utviklet i samarbeid mellom fylkesrådmannkollegiet i KS og Statens vegvesen sentralt, som ledd i prosessen med å sikre en smidig overgang til det nye vegansvaret etter vegreformen. Fylkestinget i Sør-Trøndelag behandlet i sitt møte 03.mars 2010 en sak 10 om rammeavtale med Statens vegvesen Av vedtaket framgår det at fylkestinget godkjenner den framlagte rammeavtalen og mal for årlig leveranseavtale, og at fylkestinget delegerer til fylkesrådmannen å inngå leveranseavtale basert på vedtatt fylkesvegplan, strategiplan og trafikksikkerhetsplan. Rammeavtalen fastsetter rammer og retningslinjer for samarbeidet mellom STFK og SVV i forbindelse med planlegging, gjennomføring av investeringsprosjekt, forvaltning, vedlikehold og drift av fylkesveger i Sør-Trøndelag. Rammeavtalen ble datert og signert fra fylkeskommunens side 30.juni 2010 og fra Statens vegvesen, Region Midt 05.juli Rammeavtalen skal løpe til partene blir enige om å revidere den. Leveranseavtalen skal sikre at prosjekter og tiltak i forhold til investeringer, drift/ vedlikehold og ferjedrift gjennomføres innenfor fastlagte rammer i forhold til kostnad, framdrift og kvalitet. Dette innebærer blant annet bestemmelser om styring, rapportering og risikohåndtering. Leveranseavtalen ble datert og signert fra fylkeskommunens side 08.oktober 2010 og fra Statens vegvesen, Region Midt 12.oktober Leveranseavtalen skal inngås årlig. 1.6 Erfaringer fra Linesøy-prosjektet Linesøy-prosjektet er et bruprosjekt som er finansiert i samarbeid mellom STFK og Åfjord kommune. Bruprosjektet stanset i 2006 opp som følge av tekniske utfordringer, store overskridelser og merforbruk. I ettertid har STFK, Åfjord kommune og Statens vegvesen hatt uenigheter blant annet om ansvaret for de avvikene som oppstod. Revisjon Midt-Norge IKS gjennomførte i 2008 en forvaltningsrevisjon der dette prosjektet var tema. Noen av konklusjonene fra denne forvaltningsrevisjonen er relevante for vår undersøkelse: 9 Se bla. Ot. Prop. nr. 68 ( ) side Sak FT-5/ FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 10

11 Det manglet retningslinjer som avklarte ansvarsforholdene til prosjektets styringsgruppe og andre involverte aktører. Styringsgruppa manglet kompetanse til å overprøve faglige/ tekniske endringer fra opprinnelig plan for utbygginga, noe som gjorde det vanskelig å styre prosessen i tråd med fylkeskommunens interesser. Styringsgruppas ansvar og myndighet var ikke regulert av avtalene med vegvesenet. Styringsgruppas manglet sanksjonsmuligheter for å sikre rett og rettidig oppfølging av inngåtte avtaler. Kostnadsoverslaget som fylkestinget baserte bevilgningen på var lite realistisk. Prosjektet avvek fra fylkestingets vedtak på flere punkter. Kontrollutvalget fremmet en sak for fylkestinget i tilknytning til det gjennomførte forvaltningsrevisjonsprosjektet i møte 17. juni 2008, sak 42/ 2008 hvor det ble vedtatt at rapporten tas til etterretning. - FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 11

12 2 Undersøkelsesopplegg I dette kapitlet vil vi redegjøre for bakgrunnen for og innholdet i problemstillingene, hvilke avgrensinger vi har gjort, hvilke revisjonskriterier som er lagt til grunn og valg av metode. 2.1 Problemstilling Slik det fremgår av saksutredningen fra kontrollutvalgets sekretariat er hovedformålet med undersøkelsen å finne ut om rammene for samhandlingen er hensiktsmessig for å ivareta fylkeskommunens ansvar for fylkesveger. Med kvalitetssikring av samhandlingen har vi lagt til grunn en forståelse av fylkesrådmannens ansvar for den interne kontrollen, jf. kommuneloven 23. For å kunne ivareta sitt ansvar, må fylkeskommunen ha styring og kontroll med vegområdet. Det stiller krav både til avtaleverket og til fylkeskommunens organisasjon. Erfaringene fra Linesøya viser at fylkeskommunen må ha tilstrekkelig kompetanse for å ha kontroll i vegsaker. Etter vegreformen har omfanget av fylkesveger økt. Departementet forutsatte ved innføringen av reformen at fylkeskommunene måtte heve sin kompetanse 11. Det følger også av reformen at organisasjonen må tilpasses for å ivareta de krav til informasjon, kommunikasjon og rapportering som vil være viktige ledd i samhandlingen med Statens vegvesen etter de nye avtalene. Innholdet i ramme- og leveranseavtalene gir viktige føringer for fylkeskommunens muligheter til å styre og kontrollere vegområdet. Erfaringene fra Linesøya viser at avtalene må avklare viktige forhold som bl.a. ansvar for avviksrapportering og håndtering av avvikssituasjoner. Med dette som utgangspunkt vil vi formulere undersøkelsens problemstillinger slik: Hovedproblemstilling: Har fylkeskommunen styring og kontroll til å ivareta sitt ansvar for fylkesvegene? Delproblemstillinger: 1. Har fylkeskommunen organisert sine oppgaver på en måte som er egnet til å ivareta fylkeskommunens ansvar innen vegområdet? 2. Er de nye rammene for samhandlingen, herunder avtalene, egnet til å ivareta fylkeskommunens ansvar? 2.2 Avgrensning Vegreformen, som ble etablert 1. januar 2010, innebærer en betydelig økning i fylkesvegnettet. Nye rammebetingelser, organisering og avtaler har virket såpass kort tid at undersøkelsen har lite erfaringer å bygge på. Derfor er undersøkelsen i hovedsak rettet mot hvilke avtaler og prosedyrer som er etablert fra årsskiftet og fram til undersøkelsen ble gjennomført, og i mindre grad rettet mot erfaringer. I undersøkelsen vil vi se på utvalgte deler av intern kontroll som er relevant for å imøtekomme bestillingen fra kontrollutvalget. Undersøkelsen vil dermed ikke gi et helhetlig bilde av intern kontroll på vegområdet. 11 Ot.prop.nr.68 ( ) side FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 12

13 Undersøkelsen er ikke innrettet mot kontraktsmessige forhold i funksjonskontrakter eller investeringsprosjekter. Undersøkelsen vil ikke berøre forhold knyttet til fylkeskommunens samarbeid med andre fylkeskommuner eller andre eksterne aktører. 2.3 Revisjonskriterier Veglova stiller overordnede krav til den regionale vegforvaltningen og definerer fylkeskommunens ansvar på området. Veglova gir dermed overordnede kriterier for undersøkelsen. Forarbeidene til veglova i forbindelse med innføringen av vegreformen, inneholder noen forutsetninger om hvordan samhandlingen mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen skal fungere i den nye modellen. Der heter det blant annet at Statens vegvesen skal ha hovedtyngden av kompetansen, men at det er viktig at fylkeskommunen har effektiv tilgang til denne kompetansen. Videre heter det at det vil være behov for "en viss styrking av fylkeskommunens kompetanse på enkelte områder". 12 Det står sentralt i kontrollutvalgets bestilling at vi skal følge opp tidligere forvaltningsrevisjon om Linesøy-prosjektet. Vi vil derfor legge fylkestingets vedtak 13 i den sak til grunn som en del av revisjonskriteriene. Gjennom rammeavtalen som er omtalt under pkt. 1.5 blir en del ansvar og oppgaver tillagt fylkeskommunens administrasjon. Vi vil undersøke i hvilken grad fylkeskommunen har tilpasset sin organisasjon slik at det er egnet kompetanse til å ivareta oppgavene som er avtalt i rammeavtalen. I den sammenhengen blir dermed rammeavtalen et kriteriegrunnlag. Fylkeskommunen har det overordnede ansvaret for vegforvaltningen i Sør-Trøndelag, og må dermed føre kontroll med dette arbeidet, selv om det i det daglige forvaltes av Statens vegvesen. Kommuneloven gir fylkesrådmannen ansvar for å sikre at administrasjonen er underlagt betryggende kontroll 14. I dette ligger det blant annet et ansvar for å etablere rutiner og systemer som bidrar til å sikre at vedtatte mål blir nådd. 15 Dette betegnes ofte som intern kontroll. I tolkning og utledninger i hva som ligger i begrepet intern kontroll i kommunelovgivningen benyttes ofte et internasjonalt anerkjent rammeverk, som omtales som COSO-rammeverket 16 som grunnlag. STFK har en egen plan for intern kontroll og styring, som viser til rammeverket for intern kontroll. I rammeverket defineres intern kontroll som en prosess som er iverksatt og gjennomført av organisasjonens ledende organer og medarbeidere, utviklet for å gi en rimelig sikkerhet for å nå virksomhetens mål. Modellen for intern kontroll består av fem innbyrdes sammenhengende komponenter (internt miljø, risikovurdering, kontrollaktiviteter, informasjon og kommunikasjon, overvåking). Rammeverket viser til hvilke komponenter intern kontroll består av, og viser videre til synergi og sammenheng mellom komponentene. 12 Ot. Prop. nr. 68 ( ) 13 Fylkestingets vedtak i møte , sak 42/ Forvaltningsrevisjonsrapport: Oppfølging av fastlandsforbindelse Linesøya. 14 Kommuneloven 23 nr 2 15 Ot.prp.nr.70 ( ) (endringslov) Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (kommunal revisjon). side Den første utgaven kom i Rammeverket gikk gjennom en revisjon i perioden I vår rapport bygger vi på det reviderte rammeverket - FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 13

14 Intern kontroll skal gi en rimelig sikkerhet for at virksomheten når sine mål. Kontrollaktiviteter skal bidra til at virksomheten når sine mål, og skal utføres i et omfang som motvirker virksomhetens risikovurdering. Sammenhengen mellom mål, risikoer og kontroll kan illustreres slik: Figur 2: Sammenhengen mellom mål, risiko og kontrollaktiviteter MÅL KONTROLL- AKTIVITETER RISIKO Rammeverket er godt egnet for å vurdere STFKs styring og kontroll i vegsaker. I denne undersøkelsen vil vi benytte deler av rammeverket, som er relevant i forhold til bestillingen og problemstillingene. De enkelte delene vil bli nærmere beskrevet under det enkelte kapittel. 2.4 Metode for datainnsamling og analyse For å svare på problemstillingene har vi gjennomført intervju med elleve personer. All informasjon fra intervju som brukes i rapporten, er verifisert av intervjuobjektene. De som er intervjuet er: Fylkesdirektør samferdsel, areal og miljø Leder for faggruppe samferdsel Tre ansatte i faggruppe samferdsel som arbeider med vegspørsmål Rådgiver i økonomavdelingen Avdelingsdirektør i Statens vegvesen, avdeling Sør-Trøndelag. Sjefsingeniør 17 i Statens vegvesen, avdeling Sør-Trøndelag To seksjonsledere i Statens Vegvesen, avdeling Sør-Trøndelag Rådgiver i økonomiseksjonen i Statens Vegvesen, Region Midt med arbeidsområde Sør-Trøndelag 17 Sjefsingeniøren var fylkeskontakt fram til Fra er avdelingsdirektøren den formelle fylkeskontakten. Rollen ivaretas i det daglige av sjefsingeniøren og omtales fortsatt som fylkeskontakt. I rapporten omtales sjefsingeniøren som fylkeskontakt. - FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 14

15 I tillegg har vi analysert rammeavtalen med vedlegg og leveranseavtale for 2010 med vedlegg, og kartlagt bruk av ressurser og kompetansesammensetning på vegområdet i STFK. Vedlegg 1 til rammeavtalen inneholder en oppgave- og ansvarsmatrise som gir en detaljert beskrivelse av ansvarsfordelingen mellom STFK og SVV pr. område. Det framgår av dette vedlegget at STFK på mange områder skal støtte seg til fagkompetansen i SVV, i tråd med forutsetningen for sams vegadministrasjon. Dette vedlegget er benyttet som revisjonskriterium for spørsmål knyttet til bruk av ressurser på området. Revisor sendte et spørreskjema til de seks personene som ble antatt til å være de som primært arbeider med vegområdet i STFK. Formålet var å kartlegge kompetanse, deltakelse i oppgaver og tidsbruk med utgangspunkt i rammeavtalens vedlegg 1 - oppgave- og ansvarsmatrise. Fem av seks personer besvarte skjemaet. - FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 15

16 3 Fylkeskommunens ivaretakelse av vegområdet I dette kapittelet svarer vi på delproblemstilling 1: Har fylkeskommunen organisert sine oppgaver på en måte som er egnet til å ivareta fylkeskommunens ansvar innen vegområdet? Vegreformen har medført at omfanget av fylkesveger, og dermed vegbudsjettene, har økt vesentlig i Det medfører et behov for å tilpasse organisasjonen på en slik måte at fylkeskommunens ansvar ivaretas på en tilfredsstillende måte. Erfaringene fra Linesøya viser også at det er avgjørende for god styring med egne vegprosjekter at fylkeskommunen er i besittelse av tilstrekkelig relevant kompetanse. Innledningsvis beskrives revisjonskriteriene for denne delen av undersøkelsen. Etter dette blir data presentert. Avslutningsvis redegjøres det for våre vurderinger, med bakgrunn i revisjonskriteriene. 3.1 Revisjonskriterier I følge stortingsmelding nr blir det uttrykt at hensikten med endringen på vegområdet er at de nye folkevalgte regionene får et større ansvar på samferdselsområdet, gjennom at det gir muligheter for helhetlige prioriteringer og samordning mellom samferdselsområdet og andre oppgaver i regionen. Vi benytter det som en del av revisjonskriteriegrunnlaget når det gjelder tilpasninger i fylkeskommunens organisasjon. COSO-rammeverket beskriver hvilke prosesser som gir en virksomhet rimelig sikkerhet for at den når sine mål. Rammeverket beskriver komponentene i intern kontroll og gir føringer for hva som er viktig å ivareta. Internt miljø er en av komponentene, og er relevant for denne undersøkelsen. Vi vil se på elementer av innholdet i internt miljø i fylkeskommunen, som påvirkes av vegreformen. Disse elementene er organisasjonsstruktur, fordeling av ansvar og myndighet og kompetanse. I rammeverket omtales roller og ansvar i organisasjonen, herunder ledelsens ansvar. Det understrekes at det overordnede ansvaret til syvende og sist ligger hos den øverste lederen, og at en av de viktigste sidene ved å utøve dette ansvaret er å sikre at virksomheten har et godt intern miljø. Det legges det stor vekt på ledelsens holdninger og innflytelse i organisasjonens interne miljø. Videre beskriver rammeverket for intern kontroll hvilke kriterier som må ligge til grunn dersom ledelsen ønsker å delegere ansvar og myndighet. Det legges vekt på at ved utstrakt bruk av delegert myndighet er det viktig å delegere bare myndighet som er nødvendig for å oppnå målsettingene. Bruk av delegert myndighet forutsetter at alle ansatte forstår virksomhetens mål, og det kan også medføre at det må stilles økt krav til kompetanse hos de ansatte. Det krever også effektive kontrollmekanismer hos ledelsen. Vedlegg 1 til rammeavtalen beskriver oppgave- og ansvarsfordelingen mellom STFK og SVV. Denne fordelingen er benyttet som revisjonskriterium for å vurdere oppgave- og ansvarsfordeling, kompetanse og tidsressurs avsatt til vegområdet. (Vedlegg 1) 18 Stortingsmelding 12 ( ) "Regionale fortrinn - regional framtid" - FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 16

17 3.2 Data Organisering I dette kapitlet ser vi på hvordan intensjonene i stortingsmeldingen om reformen er ivaretatt i STFK. I følge COSO-rammeverket er det organisasjonsstrukturen i en virksomhet som gir rammen for planlegging, utførelse, kontroll og overvåkning av aktivitetene som skal føre til måloppnåelse. Vi har derfor undersøkt hvilke tilpasninger som er foretatt i fylkeskommunen som følge av vegreformen og hvordan disse oppgavene ivaretas i vegvesenet. I fylkeskommunen Fylkesdirektør og fagsjef samferdsel har i intervju redegjort for den organisatoriske løsningen som er valgt. Veg ble lagt under faggruppe samferdsel sitt ansvarsområde fra 1. januar Bakgrunnen for endringene i organisasjonen er bl.a. at veg og kollektiv, spesielt i bynære områder henger nøye sammen. Ulike områder innenfor samferdsel, henger tidvis sammen og må sees i sammenheng når det arbeides med enkeltområder innenfor samferdselssektoren, slik fagsjefen ser det. Han viser til miljøpakken som et eksempel på det, som omfatter områder slik som kollektiv og veibygging. Fylkesdirektør samferdsel, areal og miljø har budsjettansvaret for veger i fylkesrådmannens ledergruppe. Fagsjef for faggruppe samferdsel har det daglige ansvaret. Det er tre medarbeidere i samferdselsgruppen som arbeider med vegspørsmål. En av medarbeiderne har arbeidet med vegspørsmål i fylkeskommunen før vegreformen trådte i kraft, mens de to øvrige medarbeiderne er ansatt i forbindelse med reformen. Fagsjef areal og miljø er noe involvert i den overordnede planleggingen og enkelte større investeringsprosjekter. Ansatte i støttetjenestene trekkes inn på ordinær måte i enkeltsaker. Rådgiver i økonomiavdelingen har rådgiverfunksjon for veg, på samme måte som resten av enhet for regional utvikling (heretter omtalt som RegUt). I rådgiverfunksjonen ligger det å støtte RegUt i spørsmål knyttet til budsjett, regnskap og kontoplan. Det ligger også i rollen å følge med på det som skjer og stille spørsmål. Den organisatoriske løsningen er beskrevet i strategiplan I følge fylkesdirektøren og fagsjefen kan den løsningen som er valgt i STFK sees i flere andre fylkeskommuner. De gir uttrykk for at målet er at STFK skal bli gode bestillere og strateger på vegsiden. Fagsjef og saksbehandlerne på området mener det er viktig for det videre arbeidet å definere og utvikle bestillerrollen. De har ut fra kontakt med andre fylkeskommuner forstått at det er ulik praksis i forhold til hvilket innhold den enkelte fylkeskommune har lagt i bestillerrollen, særlig knyttet til hvordan bestillerrollen blir praktisert. Fylkeskommunens representanter gir uttrykk for at innholdet i bestillerrollen vil være avgjørende for bruk av ressurser på området. Saksbehandlerne gir uttrykk for ulike oppfatninger om hva som bør ligge i bestillerrollen. Som en følge av dette har saksbehandlerne noe ulikt fokus og oppfatninger om hvilke oppgaver som er viktige å prioritere. I arbeidet med å definere bestillerrollen er det kontaktet et konsulentfirma. Firmaet har særlig kompetanse innenfor prosjektstyring. Det har kommet signaler fra dette arbeidet på at det kan være en rekke områder hvor det er rom for forbedring. Særlig trekkes frem det å finne prosjekteierrollen på investeringsområdet og forbedring på økonomistyring. - FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 17

18 Fylkesdirektør, fagsjef og saksbehandlerne gir uttrykk for at det har vært brukt mye tid dette året på å finne struktur og arbeidsmetoder i gruppa. Dette arbeidet er ikke ferdigstilt ennå, men det er i gangsatt prosesser på området. I Statens vegvesen Sams vegadministrasjon, som er en del av Statens vegvesen, skal ivareta oppgaver knyttet til planlegging, bygging, drift og vedlikehold av fylkesvegnettet i henhold til fylkestingets vedtak. Det er Region Midt som skal utføre disse oppgavene for STFK. Det er avdeling Sør- Trøndelag som ivaretar de operative oppgavene i hovedsak og har den løpende dialogen med fylkeskommunen, jf. pkt I følge vegloven er Statens vegvesen fagmyndighet med tilsynsansvar også for fylkeskommunale veger. Statens vegvesen har gjennom dette en dobbeltrolle, både som tjenesteleverandør og som vegmyndighet. Fylkesdirektøren gir uttrykk for at fylkesveger har vært et fylkeskommunalt ansvar lenge, og fylkeskommunen har lang erfaring med samarbeid med SVV. Omfanget av fylkesveger har imidlertid blitt vesentlig større fra 2010, og dermed har det fått langt større fokus og interesse. Samarbeidet mellom fylkeskommunen og vegvesenet er blitt vesentlig utvidet, noe som blant annet har medført økt oppmerksomhet på samhandlingen. Han gir videre uttrykk for at det er viktig at sams vegadministrasjon fungerer fordi STFK må forholde seg til den gjennom de forutsetningene som ble lagt i vegreformen. Fylkeskommunene kan velge å benytte sams vegadministrasjon til planlegging av investeringsprosjekter, men kan også velge å engasjere eksterne aktører selv eller alternativt ansette slik kompetanse i egen regi. STFK har så langt valgt å benytte sams vegadministrasjon også til planlegging av investeringsprosjekter Fordeling av ansvar og myndighet COSO-rammeverket angir hva som bør være på plass i organisasjonen dersom ledelsen ønsker å delegere ansvar og myndighet. Bruk av delegert myndighet forutsetter at alle ansatte forstår virksomhetens mål, og medfører krav om kompetanse hos de ansatte. Det stiller også større krav til det interne miljøet i organisasjonen og effektive kontrollmekanismer hos ledelsen. Fagsjef samferdsel har i intervju redegjort for hvordan ansvar og myndighet er fordelt i vegsaker. Fylkesdirektøren er sterkt involvert på samferdselsområdet, herunder veg. Det er han som har budsjettansvaret for de midlene som forvaltes av SVV. Fagsjefen har budsjettansvar for utgifter som påløper innen RegUt. Det er fylkesdirektøren som legger fram saker for komiteen. Faggruppe samferdsel har en rolle i å støtte direktøren gjennom forberedelser av sakene. Fagsjef samferdsel ser sin rolle opp mot dette som en klar støttefunksjon for fylkesdirektøren. Fagsjef har oppfølgingsansvar ovenfor de som arbeider med vegspørsmål, med særlig fokus på økonomistyring, evaluering av ramme- og leveranseavtalene og arbeidet med overordnet strategisk planlegging gjennom regional transportplan. Rapportering fra faggruppe samferdsel til fylkesdirektør bygger på muntlig dialog og informasjonsutveksling. Sett fra fagsjefs synspunkt er det ønskelig å ha fleksibilitet mellom - FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 18

19 fagområdene i forhold til kompetanseutveksling og samarbeid med tanke på arbeidsbelastning og behovet for å se sammenhenger mellom områdene. Han peker bl.a. på at det er viktig med tett samarbeid med personene som arbeider med arealspørsmål. Gjennom å knytte et tettere samarbeid med arealgruppen, sikres økt kompetanse i samferdselsgruppen og det bidrar til økt kompetanse når det gjelder overordnet planlegging og strategisk planlegging, mener han. Alle tre fylkesdirektørene som har oppgaver rettet mot RegUt har møter med fagsjefene to ganger i måneden. I tillegg har fagsjef samferdsel, fagsjef areal og fylkesdirektør møter annenhver uke hvor informasjon utveksles. I møtene går de gjennom aktuelle saker, beslutninger fra fylkesutvalget og fylkestinget og eventuelle oppfølgingssaker. I arbeidsprosessene tar saksbehandlerne først standpunkt til sakene på eget grunnlag. Når den første vurderingen er gjort, og løsningen ligger innenfor de politiske føringene som foreligger, blir fagsjef eller fylkesdirektøren involvert i arbeidet. Saksbehandlerne gir uttrykk for at det i 2010 har vært en del saker hvor dialogen har gått direkte mellom saksbehandlerne og fylkesdirektøren. Det forklares med at fylkesdirektøren har god innsikt og lang erfaring i vegspørsmål, mens fagsjefen har et stort ansvarsområde hvor veg er et nytt ansvarsområde for ham. Tidspress blir også pekt på som en faktor. Saksbehandlerne mener selv at det kan medføre uheldige situasjoner å ikke følge den formelle linjen i organisasjonen, gjennom at det etableres andre kommunikasjonskanaler enn det som er formelt sett er riktig. Fagsjefen gir uttrykk for at han vil endre på dette over tid Bruk av kompetanse Det framgår av odelstingsproposisjonen om endringer i veglova at det er en grunnleggende forutsetning for ordningen med sams vegadministrasjon at hovedtyngden av kompetansen skal ligge hos Statens vegvesen. Dette for å sikre en god, samlet kompetanse i et nasjonalt og bredt sammensatt fagmiljø 19. Som en følge av økningen i omfanget av fylkesveger, må fylkeskommunen ha effektiv tilgang til denne kompetansen hos Statens vegvesen. I tillegg sier forarbeidene til veglova, i forbindelse med gjennomføringen av forvaltningsreformen, at også fylkeskommunen vil ha behov for "en viss styrking av [sin] kompetanse på enkelte områder". 20 I COSO-rammeverket blir det lagt vekt på at ledelsen må definere kompetansenivå for de enkelte arbeidsoppgavene og omforme disse til nødvendige ferdigheter og kunnskap, altså at det må være en sammenheng mellom kompetansenivå og arbeidsoppgaver. Det er et ledelsesansvar. En av forutsetningene i vegreformen er at sams vegadministrasjon skal utføre en rekke av oppgavene for fylkeskommunen, fordi det er vurdert til å være hensiktsmessig å ha et stort og samlet fagmiljø innen veg i Statens vegvesen. Rammeavtalens pkt. 5.1 regulerer hvilke oppgaver som skal utføres av sams vegadministrasjon. De skal bl.a.: "bistå fylkeskommunene med faglig underlag i dens arbeid med fylkesvegnettet, slik som for eksempel 4-årig økonomiplan, langtidsplan, handlingsplan, fylkesvegbudsjett og ulike utredninger knyttet til fylkesvegsaker (inkl. saker knyttet til fylkesferjene)". 19 Se bla. Ot. Prp. nr. 68 ( ) side Se Ot. Prp. nr. 68 ( ) - FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 19

20 Vedlegg 1 til rammeavtalen inneholder en oppgave- og ansvarsmatrise som gir en detaljert beskrivelse av ansvarsfordelingen mellom STFK og SVV pr. område. Det framgår av dette vedlegget at STFK på mange områder skal støtte seg til fagkompetansen i SVV, i tråd med forutsetningen for sams vegadministrasjon. Dette vedlegget benyttes som revisjonskriterium i kartleggingen av oppgavefordelingen i STFK. Vedlegg 2 til rapporten er et sammendrag av svarene og viser hvilke funksjoner i STFK som er involvert i de ulike oppgavene, innholdet i oppgavene og om eksterne aktører er involvert i arbeidsoppgavene. Ut fra sammendraget i vedlegg 2 kan vi se at alle oppgavene hvor STFK har et ansvar er ivaretatt av saksbehandlerne på vegområdet. Vi kan videre se at det for noen av oppgavene er det noen som har svart at de har et hovedansvar, mens andre svarer at de har et ansvar for å medvirke eller komme med innspill. Kartleggingen viser også at eksisterende kompetanse på området før 2010 er involvert i oppgavene også etter organisasjonsendringen i januar Sammendraget viser videre at saksbehandlerne har støtte fra økonomirådgiver i faggruppen og i økonomiavdelingen i økonomirelaterte oppgaver. Enten fagsjef samferdsel og fylkesdirektør er involvert i alle oppgavene, i mange av oppgavene begge to. Sammendraget viser også at SVV eller andre eksterne aktører har vært involvert i alle oppgavene. Skjemaene gir oss ikke noe grunnlag for å anslå noe om i hvor stor grad eksterne aktører er involvert i de ulike oppgavene. De ansatte sier i intervju at de ikke registrerer i tiden de bruker på de ulike oppgavene. Vi forsøkte å kartlegge tidsbruken på de ulike oppgavene gjennom spørreskjemaet, men vi fikk for få svar på anslag tidsbruk til at vi kan presentere data for tidsbruk på de ulike oppgavene. Fylkesdirektøren anslår at det benyttes ca. fire årsverk i STFK i tilknytning til spørsmål knyttet til veg. Fylkesdirektør og fagsjef samferdsel påpeker at STFK har startet forsiktig når det gjelder bemanning. De gjør oppmerksom på at en del av vegmidlene i statsbudsjettet ble overført til sams vegadministrasjon, fordi de skulle ivareta en del av oppgavene for fylkeskommunen. De har derfor begynt litt forsiktig med bemanningen for å ikke bemanne områder som ivaretas av sams vegadministrasjon. På spørsmål om behovet for ressurser til å arbeide med oppgaver innenfor veg sier saksbehandlerne at spørsmålet om bemanning og kompetanse henger nøye sammen med hvordan fylkeskommunen definerer bestillerrollen. Det framgår av pkt Organisering at faggruppe samferdsel arbeider med å definere og utvikle bestillerrollen. Pr. i dag har fylkeskommunen ressurser og kompetanse til å arbeide med fylkesvegplanarbeid, saksbehandling og økonomisk oppfølging av prosjektene. Det blir pekt på at, avhengig av hvilken kompetanse og oppgaver man ønsker å ha selv, er det mulig å tenke seg at fylkeskommunen ansetter personell som kan lede prosjekter og personell som kan arbeide med overordnet strategisk planlegging. Det kan også være mulig å knytte til seg et konsulentfirma som kan bistå i forbindelse med gjennomføringen av større utbygningsprosjekter. Representantene fra SVV gir uttrykk for at de opplever medarbeiderne i fylkeskommunen som spørrende og søkende, og ivrige etter å øke kunnskapsnivået sitt innen veg. Fylkeskommunens medarbeidere på vegområdet har ikke kompetanse til å vurdere - FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 20

21 vegvesenets faglige arbeid, slik vegvesenets representanter ser det. Fylkeskommunen må stole på at arbeidet er utført i samsvar med de faglige og kvalitetsmessige krav og forutsetninger som vegvesenet jobber etter. 3.3 Vurdering Organisering Vegreformen trådte i kraft 1. januar På det tidspunktet hadde STFK foretatt en vurdering av hvordan de skulle løse det økte omfanget av ansvar innen vegområdet, plassert ansvar i organisasjonen og ansatt to nye medarbeidere som skulle arbeide med vegspørsmål. Oppgavene knyttet til veg ble plassert i faggruppe samferdsel, fordi det er behov for å se veg i sammenheng med andre samferdselsspørsmål. Det ble også lagt vekt på samarbeid med faggruppe areal og miljø. Fylkesdirektør for samferdsel, areal og miljø er direkte involvert i vegområdet. I følge stortingsmelding nr. 12 er noe av intensjonen med endringen på at de nye folkevalgte regionene får et større ansvar på samferdselsområdet, gjennom at det gir muligheter for helhetlige prioriteringer og samordning mellom samferdselsområdet og andre oppgaver i regionen. Tilsvarende sier rammeverket for intern kontroll at det er viktig at måten å organisere virksomheten på er tilpasset behovene. I det ligger det bl.a. at den valgte organiseringen må ta hensyn til oppgavene som skal ivaretas og målene for virksomheten. Den valgte organiseringen i STFK har skjedd etter en vurdering av behovene, sett i lys av oppgaven som fulgte med vegreformen. Etter vår vurdering har valg av organisering tatt hensyn til de faktorene som ligger i COSO-modellen og i tråd med intensjonene i stortingsmelding nr. 12 om muligheter for helhetlige prioriteringer og samordning mellom samferdselsområdet og andre oppgaver i regionen. Saksbehandlerne og ledelsen har arbeidet videre med å drøfte hvordan oppgavene innenfor vegområdet skal løses i Saksbehandlerne påpeker at innholdet i bestillerrollen ikke er klart definert, noe som har betydning for hvilke oppgaver de skal løse, hvilke oppgaver som skal prioriteres og omfanget av tidsressurs og kompetanse som skal benyttes innen de ulike oppgavene. Definisjon av innhold i arbeidsoppgaver og prioriteringer er viktige aspekt ved organisasjonsstruktur. I rammeverket legges det som sagt vekt på ledelsens ansvar, herunder ledelsens ansvar for å bestemme virksomhetens organisasjonsstruktur, innhold i og formidling av hovedstrategi. Det vil derfor være en viktig del av ledelsens ansvar å være involvert i arbeidet med å utvikle bestillerrollen videre Fordeling av ansvar og myndighet Fylkesdirektøren har en sentral rolle på vegområdet, og er den som har budsjettansvar og tar administrative beslutninger på området. De øvrige som er engasjert på området har en saksbehandler-/støttefunksjon. På dette området har fylkeskommunen valgt å ikke foreta en utstrakt grad av delegering. Jf. COSO-rammeverket stilles det større krav til en organisasjon som delegerer ansvar og myndighet. Ut fra dette vurder vi det slik at plasseringen av ansvaret for vegområdet er plassert i fylkesrådmannens ledergruppe reduserer risikoen for at det fattes beslutninger som ikke er i tråd med fylkeskommunens mål på området. I følge COSO-rammeverket vil det være en naturlig sammenheng mellom organisasjonsstruktur og krav til rapporteringsprosedyrer. Jo større organisasjonen er, jo større - FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 21

22 behov vil det være for formelle rapporteringsprosedyrer. Det er liten grad av løpende formelle, skriftlige rapporteringsrutiner internt i fylkeskommunens administrasjon i vegsaker utover halvårs- og årsrapportering til politiske organer. Det er imidlertid stor grad av løpende, skriftlig rapportering fra SVV som utfører hovedtyngden av oppgavene. Det er relativt få personer i STFK som er involvert i saksbehandling og beslutninger på vegområdet. De mest sentrale er fylkesdirektør, fagsjef samferdsel og de tre saksbehandlerne på området. Av intervjuene går det fram at det er relativt tett dialog mellom fylkesdirektørene og fagsjefene i RegUt, gjennom regelmessige møter mellom fagsjefene og fylkesdirektørene og mellom fagsjefene. Saksbehandlerne på vegområdet har ingen skriftlig, løpende rapportering til ledelsen. Drøfting av spørsmål skjer muntlig. Det legges vekt på å drøfte problemstillinger i fellesskap. Sett i lys av rammeverkets føringer for god intern kontroll kan bruk av møtevirksomhet mellom de som har ansvar for de ulike oppgavene være en måte å sørge for den nødvendige informasjonsflyten og sikre at fylkeskommunen når sine mål, forutsatt at det er få personer involvert. Derfor er behovet for formaliserte rutiner og skriftlige rapporteringsprosedyrer mindre. Vår vurdering er at det på dette området, hvor det er få involverte og relativt hyppig møtevirksomhet mellom de ulike nivåene kan dekke behovet for koordinering mellom de involverte og gi tilstrekkelig styringsinformasjon for ledelsen. I COSO-rammeverket legges det stor vekt på ledelsens holdninger og innflytelse i organisasjonens interne miljø. Ut fra dette vurderer vi det som positivt at fylkesdirektøren er direkte involvert slik det gis uttrykk for, fordi det innebærer at den øverste ledelsen i fylkeskommunen er tett på det som skjer og gir viktige styringssignaler. Saksbehandlerne peker på at det i en del saker har vært direkte dialog mellom de som er saksbehandlere og fylkesdirektøren, uten å involvere fagsjefen i drøftingene. De mener selv at det har uheldige sider å ikke etterleve den formelle organiseringen. Fylkeskommunen har gjort et bevisst valg ved å legge saksbehandlingen av vegsaker til faggruppe samferdsel. Det er begrunnet bl.a. med at det er en nær sammenheng mellom veg og andre samferdselsspørsmål. Det er viktig at den valgte organisasjonsformen blir etterlevd dersom den skal fungere. I den grad at saker blir drøftet og besluttet uten at fagsjef samferdsel er involvert er det risiko for at viktige aspekt ikke blir vurdert når beslutninger skal fattes, jf. intensjonene i stortingsmeldingen om helhetlige prioriteringer og samordning på samferdselssektoren Bruk av kompetanse Den avtalte oppgave- og ansvarsfordelingen mellom fylkeskommunen og vegvesenet er lagt til grunn for vår kartlegging og vurdering. Kartleggingen viser at alle oppgavene som er STFKs ansvar i rammeavtalen mellom STFK og SVV er ivaretatt av en eller flere blant saksbehandlerne. Kartleggingen viser videre at oppgavene er fordelt mellom saksbehandlerne, og at de har ulike roller i forhold til de forskjellige oppgavene. Kartleggingen viser at den eksisterende kompetansen før 2010 er benyttet også etter vegreformen. Det synes å være en viss grad av fordeling av ansvar og oppgaver blant saksbehandlerne, mens lederne er involvert i alle oppgavene. Ut fra dette er vår vurdering at oppgavene er ivaretatt av STFK i tråd med intensjonene i rammeavtalen. Kartleggingen av oppgaver viser at fylkeskommunens beslutning om å starte forsiktig med bemanning på vegområdet har, slik vi ser det, medført at fylkeskommunen ikke har - FYLKESVEGER - STYRING OG KONTROLL - 22