Hvordan sikres redelige opplysninger om maten vår?

Transkript

1 LOV OG RETT, vol. 52, 7, 2013, s ISSN paper, ISSN online FAGFELLEVURDERT ARTIKKEL Hvordan sikres redelige opplysninger om maten vår? Av advokat Hans Peder Hvide Bang Artikkelen gir en oversikt over virkemidler som nyttes innen matlovgivningen for å ivareta redelighetshensynet, dvs. for å hindre villedning av forbruker. At temaet er aktuelt, viste seg senest i den såkalte «hestekjøttskandalen». På grunn av matlovgivningens internasjonale karakter må norske rettsanvendere forholde seg til regelverk på tre nivåer, det globale, det europeiske og det nasjonale. Et annet kjennetegn er bruken av internasjonale standarder. Dette gir spesielle utfordringer. HANS PEDER HVIDE BANG er født i 1961 og ble cand.jur. i Han er senioradvokat i Arntzen de Besche Advokatfirma. Han har tidligere jobbet i Miljøverndepartementet, Statskog SF og vært partner i Advokatfirmaet Mageli. Bang har også jobbet som Senior rådgiver/jurist i Mattilsynets regelverksavdeling. 1 Innledning En nærmere undersøkelse av en boks med King Oscar Sardiner viser at boksen ikke inneholder sardiner (Sardina pilchardus), men norsk brisling (Sprattus sprattus). Noen vil kanskje hevde at å selge brisling som sardiner er uredelig. Den Europeiske Union (EU) har hatt en lang feide med Peru om dette spørsmålet. EU hevdet at betegnelsen «sardiner» måtte reserveres for den type sardiner som blir fisket i Middelhavet, og at det var villedende uredelig å selge peruanske sardiner med denne betegnelsen. Heldigvis for Norge fikk EU ikke medhold i World Trade Organization (WTO). 1) Norske forbrukere konsumerer stadig mer «langreist» mat. Maten blir også i stadig større grad bearbeidet gjennom flere ledd og består av flere ingredienser. 2) Gjødsel fra Chile blir brukt til å avle amerikansk mais, maisen blir til fôr for belgiske kuer, melken fra kuene blir til hollandsk ost, osten selges til pizza i norske butikker. Produsentene i 1) Panel of the World Trade Organization On European Communities Trade Description of Sardines (WT/231). 2) Ansell mfl., What s the Beef? The Contested Governance of European Food Safety, MIT press, Massachusetts (2006), side 50 flg. 451

2 HVORDAN SIKRES REDELIGE OPPLYSNINGER OM MATEN VÅR? LOV OG RETT nr denne verdikjeden kommer fra kulturer med ulike verdier. Hvordan kan en norsk forbruker være trygg på at varen har den kvalitet som kan forventes, og at den består av de ingrediensene som står på pakken? Hvordan kan forbrukere vite at dyrene de spiser er blitt godt behandlet før de ble slaktet? Kan de være trygge på at det er tatt nødvendige miljøhensyn under produksjonen? Kort sagt, kan forbrukeren ha tillit til alle aktørene i produksjonskjeden; til at de fremstår som redelige? At regelverket om redelighet er aktuelt, viste seg senest i den såkalte hestekjøttskandalen i Europa våren Undersøkelser av kjøttinnholdet i pastaproduktet «Findus frossen lasagne» avslørte at pakkene ikke inneholdt storfekjøtt, slik det stod på varedeklarasjonen, men hestekjøtt. Produktet var solgt i store mengder over hele Europa, og saken fikk derfor stor oppmerksomhet. EU-kommisjonen iverksatte omfattende etterforskning. Det viste seg vanskelig å spore hvor kjøttet stammet fra. Den franske matprodusenten Comigel opplyste at hestekjøttet som var funnet i frossen lasagne i britiske supermarkeder, stammet fra et rumensk slakteri. 3) 2 Redelighet som del av lovgivningen om mattrygghet 2.1 Kort historisk tilbakeblikk Noe av den eldste lovgivningen vi kjenner til, handlet om mat. Med matmarkedet oppstod behovet for å kontrollere at maten ikke var dårlig, helseskadelig eller forfalsket. Forfalskning av matvarer, f.eks. salg av kjøtt som utga seg for å være noe annet enn det det var, eller forsøk på å selge kjøtt av selvdøde dyr, ble slått hardt ned på i middelalderen i Norge. 4) At den enkelte borger skulle kunne ha tillit til maten han kjøper, går som en rød tråd gjennom matlovgivningen frem til matloven 5), men «borgeren» heter nå «forbruker». 2.2 Matlovens regler om redelighet Matlovens formålsparagraf, 1, nevner ikke redelighet eksplisitt. Hensynet kommer indirekte inn i loven gjennom forbrukerhensynet. Ifølge forarbeidene omfatter forbrukerhensynet, i tillegg til trygghet for at maten er helsemessig trygg, også hensynene til kvalitet, redelighet, mangfold, kultur, etikk og religion samt miljøtilpasset produksjon. 6) 3) NRK-nyheter, Lasagne-hestekjøttet er trolig fra Romania, besøkt ) Se NOU 1996: 10 Effektiv matsikkerhet, side 29. 5) Lov om matproduksjon og mattrygghet mv. (matloven) 19. desember 2003 nr ) Ot. prp. nr. 100 ( ), side

3 LOV OG RETT nr HVORDAN SIKRES REDELIGE OPPLYSNINGER OM MATEN VÅR? Det overordnede hensynet i loven er å sikre helsemessig trygge næringsmidler. Dette betyr at for helsehensynet må alle andre hensyn vike. Dette fremgår også av de øvrige paragrafer i loven. Forskriftshjemlene og de vedtatte forskriftene fokuserer sterkt på hygiene. 7) Lovgiver har poengtert at redelighet er viktig. Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 100 ( ) Om lov om mattrygghet mv. (matloven) ble det gjort få endringer i lovforslaget. Odelstinget innførte imidlertid en særskilt hjemmel til å regulere redelighet i lovens 6. I komiteinnstillingen heter det at «redelighet i omsetning og produksjon antagelig vil bli mer i fokus i årene som kommer» og videre: «Det har vært eksempler på at mat er iblandet råvarer eller stoffer som ikke er helseskadelige, men som en etisk eller moralsk reagerer på.» Det ble i tråd med dette vedtatt en hjemmel for Kongen til å «gi forskrifter om forebygging av uredelighet, varsling og iverksetting av tiltak, herunder informasjon til allmenheten». 8) At Stortinget så vidt klart poengterte kravet om redelighet, må få betydning ved anvendelsen av loven. Et viktig kjennetegn ved redelighetshensynet ble dessuten trukket frem: Redelighet dreier seg ikke om hvorvidt maten kan utgjøre en helsefare, men om den er fremstilt i henhold til de til enhver tid gjeldende etiske normer. 2.3 Redelighetshensynet, begrepsbruk og innhold Generelt Selv om kjernen i mattrygghetsbegrepet er at maten vi spiser skal være helsemessig trygg, inneholder begrepet også en forutsetning om at forbrukere skal kunne være trygge på matens kvalitet og redeligheten til aktørene som produserer den, jf. Ot.prp. nr. 100 side 54, hvor det heter: «I tillegg til å omfatte helsemessig trygg mat omfatter begrepet også kvalitet og redelighet». Prinsippet om redelighet favner vidt. Ifølge forarbeidene innebærer prinsippet «at produktene er det de gir seg ut for å være i forhold til opprinnelse, beskaffenhet, art, mengde og sammensetning, eller andre forhold som kan ha betydning for forbrukeren, som for eksempel produksjonsmetoden». 9) Redelighetshensynet skal videre «bidra til å forebygge villedning av forbrukerne. Villedning kan skje gjennom feilaktig og ufullstendig presentasjon, merking og informasjon om næringsmidler og/eller produksjonen av disse.» Det forventes at produsentene skal «gi opplysninger som bidrar til at forbrukerne kan foreta kvalifiserte valg». 10) Lovgivers tankegang er åpenbart at der- 7) Se om hygieneregelverket i Hans Peder Hvide Bang, «Mattrygghet, et rettsområde under utvikling i Norge, spesielt om hygieneregelverket», Lov og Rett, 2011, side 336 flg. 8) Innst. O. nr. 36 ( ), side 17. 9) Ot. prp. nr. 100 ( ), side ) Ot. prp. nr. 100 ( ), side

4 HVORDAN SIKRES REDELIGE OPPLYSNINGER OM MATEN VÅR? LOV OG RETT nr som forbrukeren får tilstrekkelig kunnskap, vil den informerte forbruker velge bort de varene som ikke oppfyller de krav som bør kunne stilles. 11) Lovens formål sett sammen med redlighetbegrepet omfatter således både det vi først og fremst forbinder med uredelig matproduksjon, matforfalsking, men også brudd på de krav som forbrukeren ellers må kunne forvente at produsenten ivaretar. Noe som imidlertid forandrer seg over tid, og ofte som resultat av ny kunnskap. Forbrukeren har blitt stadig mer opptatt av matens næringsinnhold og dens helsemessige virkninger. Samtidig utsettes forbrukeren for et sterkt reklamepress, bl.a. fra produsenter av hurtigmat og drikker med høyt sukkerinnhold. Dette har vært en medvirkende årsak til at helseproblemer knyttet til fedme øker sterkt. Dette har gjort at helsemyndigheter og forbrukerorganisasjoner har tatt til orde for at hurtigmat og drikker med høyt sukkerinnhold, på samme måte som tobakk, bør merkes med informasjon om skadevirkningene. 12) Et annet eksempel på hvordan forbrukerens forventinger endrer seg, er innføringen av såkalt funksjonell mat, hvor produsenten påstår at maten har spesielle helsebringende effekter (helsepåstander). Både forbrukerorganisasjoner og matmyndighetene har sett med betydelig skepsis på slike produkter. Ifølge forordning (EF) nr. 1924/2006 artikkel 10 er helsepåstander forbudt dersom de ikke oppfyller strenge krav. Påstandene skal bl.a. ikke være uriktige, tvetydige eller villedende, og de må dessuten være tatt med på en liste over godkjente helsepåstander (positivlisten). 13) Miljøvern- og dyrevernhensyn Det er et spørsmål om redelighet også omfatter miljøvern- og dyrevernhensyn. Kan f.eks. norske myndigheter kreve at matvareprodusenten opplyser at en vare inneholder palmeolje? Produksjon av palmeolje fortrenger regnskoger i Østen, og er derfor i høy grad problematisk i forhold til miljøvernhensyn. 14) For å illustrere problemstillingen nevnes diskusjonen rundt salg av tunfisk, en handelsvare som har et stort internasjonalt marked, særlig i USA og Canada. Drivgarnsfiske etter tunfisk kan føre til at delfiner vikler seg inn i garnene og drukner, slik at fis- 11) Se Ot.prp. nr. 100 ( ), side 142 og 143 under kommentaren til matlovens ) Se Forskning.no, 5. august 2008 med videre henvisninger. 13) Forskrift om ernærings- og helsepåstander 17. februar 2010 nr. 187 som bl.a. implementerer forordning (EF) nr. 1924/2006. Pr. i dag har Europakommisjonen godkjent 222 helsepåstander, se forordning (EU) nr. 432/ ) Miljøvernorganisasjonene sitt fokus på palmeolje har gjort at de fleste norske matvareprodusenter er opptatt av å redusere bruken av denne oljen. Se f.eks. på ernaring/hva-er-det-med-palmeolje. 454

5 LOV OG RETT nr HVORDAN SIKRES REDELIGE OPPLYSNINGER OM MATEN VÅR? kerne får en bifangst av delfiner, en truet hvalart. Dette problemet fikk etter hvert internasjonal oppmerksomhet. Miljøvern- og dyrevernorganisasjonene krevet forbud mot salg av tunfisk fanget med drivgarn, fordi slikt fiske er i strid mot både miljøvern- og dyrevernhensyn. USAs myndigheter innførte i 1990 et importforbud for tunfisk fra flere land. 15) Forbudet rammet Mexico og andre land med kyst mot Mexicogolfen hardt. Forbudet er senere myknet opp ved at det i stedet er innført en merkeordning, «Dolphin safe», for tunfisk, noe de fleste eksportlandene har akseptert. Denne betegnelsen kan ifølge regelverket ikke nyttes dersom tunfisken er fanget med drivgarn, eller på en måte som kan skade delfiner. Regelverk knyttet til mat kan således nyttes for å ivareta miljøvern- og dyrevernhensyn. Med det brede anvendelsesområdet som matlovens forarbeider gir redelighetshensynet, må det antas at norske myndigheter vil ha hjemmelsgrunnlag til å vedta liknende tiltak. De må på samme måte som USAs myndigheter kunne pålegge produsenter å gi opplysninger om at produksjonen har foregått i overenstemmelse med viktige miljøprinsipper, jf. matlovens formålsparagraf. Dette er også i samsvar med sentrale føringer i miljøpolitikken, som definerer miljø som et «sektorovergripende hensyn», se St. meld. nr. 13 ( ) Om FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro, jf. Grunnloven 110 b. 16) Likeledes må det være i samsvar med lovens formål å kreve at produsentene opplyser om fangstmetoder, eller hvordan slaktedyrene har blitt behandlet, jf. at det skal «opplyses om produksjonsmetoden». 17) 3 Det norske mattrygghetsregelverkets forhold til EU/EØS-retten De norske reglene bygger i stor utstrekning på forordninger og direktiver som er gjort til en del av EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. 18) På matområdet benytter EU i stor utstrekning forordninger. I motsetning til direktiver, skal forordninger i henhold til EØS-avtalen gjøres til intern norsk rett «som sådan», det vil si ord for ord. 19) Norsk matlovgivning er i stor grad et speilbilde av EU-retten. Dette innebærer at norske myn- 15) GATT 1994: United States Restrictions on import of Tuna. Report of the panel (unadopted). Document # DS29/R. Se også USA 1990 Dolphin Protection Consumer Information Act, US Code Collection, Title 16, Chapter 31, II, Sec ( 16) Se også naturmangfoldloven 19. juni 2009 nr , som gir uttrykk for dette prinsippet. 17) Ot. prp. nr. 100 ( ), side 133; se også dyrevelferdsloven 19. juni 2009 nr ) Det er foretatt beregninger som tilsier at ca. 40 % av alle rettsakter som er vedtatt under EØS-avtalen gjelder mattrygghet, se Frode Veggeland, Rapport nr. 9, Norges forhold til EU på mat og landbruksfeltet, delutredning til Europautredningen 2011, side ) Se EØS-avtalen 2. mai 1992 artikkel 7 bokstav a). 455

6 HVORDAN SIKRES REDELIGE OPPLYSNINGER OM MATEN VÅR? LOV OG RETT nr digheter, herunder domstoler, må fortolke disse bestemmelsene slik de ville ha blitt tolket innen EU. 4 Lovens virkemidler for å ivareta redelighetshensynet 4.1 Innledning Generelt I motsetning til hva som gjelder for helsehensynet (se 16) inneholder ikke matloven noen prinsippbestemmelse som forbyr å omsette næringsmidler på en uredelig måte. Hensynet ivaretas gjennom forskriftsfullmakter, for eksempel om kvalitet ( 9), merking ( 10) og den nevnte spesielle hjemmelen om redelighet ( 6). 20) Forskriftshjemmelen om sporbarhet ( 11) må også kunne sies å ivareta redelighetshensynet; bestemmelsen kan ses som en utvidelse av merkebestemmelsene som medfører at det skal være mulig for forbruker og myndigheter å få kunnskap om at varen er fremstilt trygt i hele produksjonskjeden. Hvilket virkemiddel som myndighetene nytter, avhenger av hvor effektivt dette er for å oppfylle lovens formål. Virkemidler, som merking og sporbarhet, er mest effektive når forbrukeren har en basiskunnskap som gjør at han kan gjøre fornuftige valg. I mange situasjoner vil imidlertid kunnskapsnivået være utilstrekkelig, og det må da stilles konkrete krav til kvaliteten på produktene Forholdet til annen lovgivning Uredelighet er ikke et problem bare for matbransjen. Det finnes annen lovgivning som behandler dette spørsmålet, f.eks. markedsføringsloven 21), jf. 2 som sier at «[m]arkedsføring må ikke stride mot god markedsføringsskikk». I forarbeidene til loven sies det at villedende markedsføring vil kunne stride mot god markedsføringsskikk. 22) I forarbeidene til matloven er man oppmerksom på at disse lovene til dels er overlappende, men at denne «dobbelthjemmel» ikke vil skape noe problem. 23) 20) Det kan diskuteres om regelverket om kvalitet er et utslag av redelighetshensynet, mens merking og sporbarhet utvilsomt er det. Regelverket om merking og kvalitet henger imidlertid så nært sammen at jeg har valgt å behandle dette samlet. Slik også i Mattilsynet, hvor kvalitet og merking ligger til samme Seksjon for forbrukerhensyn, se 21) Lov om kontroll med markedsføring og avtalevilkår mv. av 9. januar 2009 nr ) Se Ot. prp. nr. 55 ( ), kommentarene til 2. 23) Se Ot. prp. nr. 100, ( ), side

7 LOV OG RETT nr HVORDAN SIKRES REDELIGE OPPLYSNINGER OM MATEN VÅR? 4.2 Krav til innhold og kvalitet Generelt Historisk har matlovgivningen hatt et stort innslag av regler om hvilken kvalitet ulike produkter skal ha. For eksempel har vi hatt regler som definerer ulike kvalitetsklasser for «vraking» av tørrfisk for eksport, 24) jf. lov 28. mai 1959 nr. 12 om kvalitetskontroll med fisk og fiskevarer o.a. 1, som sa at lovens formål var «å høyne kvaliteten av produktene og skaffe kjøperne sikkerhet for at varene leveres i kontraktsmessig stand». Et slikt regelverk forutsetter imidlertid at det foreligger en allment akseptert norm om hva som er god og dårlig kvalitet. I forhold til redelighetsbegrepet kan det sies at dersom produsenten forholder seg til en slik definert kvalitet, er produktet pr. definisjon redelig. Det kan være vanskelig å angi hvilke krav som må være oppfylt for at et produkt skal ha god kvalitet, og dette forandrer seg dessuten over tid. I tillegg vil det i mange tilfeller være subjektivt hva som anses som god kvalitet. Denne type lovregler kan derfor ofte fremstå som rigide og lite dynamiske. I moderne matlovgivning har man ønsket å gå bort fra regler som stiller konkrete krav til innhold (vertikal lovgivning), og heller gitt generelle regler som gjelder på tvers av de ulike produktene (horisontal lovgivning). 25) Det finnes likevel områder hvor konkrete krav vil være det eneste hensiktsmessige virkemidlet for å oppfylle lovens formål, f.eks. fôr, hvor den enkelte forbruker har begrenset kunnskap og mulighet til å kontrollere produktet, og næringsmidler til spesielt sårbare grupper Regler om innhold og kvalitet Lovens 9 åpner for forskrifter om produktgodkjenning, innhold, sammensetning og kvalitet. Bestemmelsen gir dessuten hjemmel til å begrense eller totalforby varer som inneholder genmodifiserte organismer. 26) Det er gitt et omfattende forskriftsverk med hjemmel i denne bestemmelsen, f.eks. forskrift 13. august 2008 nr. 936 om morsmelkerstatning og tilskuddsblandinger, hvor hensynet til en spesielt sårbar aldersgruppe tilsier strenge regler om innholdet i produktet, jf. forskriftens formålsparagraf ( 1) som sier at formålet med forskriften «er å sikre at morsmelkerstatning og tilskuddsblandinger er trygge og at de tilfredsstiller spedbarns spesielle ernæringsmessige behov. Bestemmelsene i forskriften skal bidra til å fremme og beskytte amming, samtidig som de skal sikre en riktig bruk av produktene.» 24) Se NOU 1996: 10 Effektiv matsikkerhet, side ) Se Raymond O'Rourke, European Food Law, Bembridge (2001), side ) Temaet er omhandlet i NOU 2000: 29 GMO-mat. 457

8 HVORDAN SIKRES REDELIGE OPPLYSNINGER OM MATEN VÅR? LOV OG RETT nr Et annet eksempel er forskrift 20. mai 2004 nr. 755 om kosttilskudd. Ettersom den alminnelige forbruker har begrenset kunnskap om hvilke krav som bør stilles til et slikt produkt, har matmyndighetene i vedlegg I til forskriften, detaljert regulert hvilke vitaminer og mineraler som kan nyttes i kosttilskudd, herunder minimum og maksimum døgndose som kan benyttes av slike produkter. Endelig kan nevnes forskrift 11. oktober 2006 nr om vin. Denne forskriften gjennomfører EU-forordning (EF) nr. 1493/1999 om den felles markedsordning for vin. Forordningen inneholder svært detaljerte og omfattende krav til produksjon, sammensetningen og markedsføringen av vin. 4.3 Matmerking Generelt Reglene om merking av næringsmidler er sentrale innen matlovgivningen og har betydning for mange sider av reguleringen av matbransjen, ikke minst hensynet til redelighet. Matmerking har ikke bare betydning for forbrukerne, men også for matindustrien som sådan. Reglene om merking skal på den ene side forhindre at produsenten gir feilaktige, eller villedende opplysninger om produktene. På den andre side skal regelverket sørge for at produsentene ikke holder tilbake informasjon om maten, som de ellers lett ville holdt tilbake, jf. matloven 10: «Virksomheten skal sørge for at merking, presentasjon, reklame og markedsføring er korrekt, gir mottaker tilstrekkelig informasjon og ikke er egnet til å villede.» Andre ledd gir hjemmel til å gi nærmere regler om «merking, presentasjon og reklame, herunder om forbud mot helsemessig uønsket markedsføring og om vilkår for bruk av frivillige merkeordninger» Merkeforskriften, oversikt Forskrift 21. desember 1993 nr om merking mv. av næringsmidler (merkeforskriften) gjelder alle næringsmidler bestemt for omsetning, se 1. Den sentrale bestemmelsen er 5, med overskriften «Prinsipper for merking, presentasjon og reklame». Bestemmelsen lyder: «Merkingen skal ikke villede kjøper med hensyn til næringsmidlets egenskaper, særlig med hensyn til dets art, identitet, kvalitet, sammensetning, mengde, holdbarhet, opprinnelse eller opphav, fremstillings- eller produksjonsmåte.» Kapittel III gir anvisning på merkingens innhold: varebetegnelsen, nettoinnhold, hvilke ingredienser produktet inneholder, herunder kvantiteten av de ulike ingrediensene, omfanget av tilsetningsstoffer, holdbarhet, opprinnelse osv. 458

9 LOV OG RETT nr HVORDAN SIKRES REDELIGE OPPLYSNINGER OM MATEN VÅR? Forskriften har flere vedlegg, som stiller krav til hvilken informasjon som skal gis om ingredienser. Som eksempel kan nevnes vedlegg II, som bestemmer at alle tilsetningsstoffer skal være beskrevet med en betegnelse, (f. eks. «smaksforsterker») etterfulgt av et E-nr. At stoffet har et E-nr., innebærer at stoffet er EU-godkjent. Det er da mulig å finne ut hva dette stoffet inneholder på EUs liste over godkjente tilsetningsstoffer Varebetegnelse De fleste næringsmidler har fått et navn, en varebetegnelse, som ofte har utviklet seg over tid. Bruk av slike betegnelser skaper forventinger, ikke bare om innhold, men også om fremstillingsform og kvalitet. Dette kan dreie seg om relativt ubehandlet mat, f.eks. bær, frukt og grønnsaker, torskefilet, svineribbe, kalvelår osv. Bruk av uttrykket fersk fisk gir en forventing om at fisken ikke har vært frosset før den selges. 27) Det kan være bearbeidete produkter som røkte sommerkoteletter, spekeskinke, rakefisk, eplejuice, skummet melk. Eller produkter som både er bearbeidet og sammensatt av flere ingredienser i et blandingsprodukt, f.eks. leverpostei, fruktjuice, rekesalat, wienerpølse. I følge merkeforskriften 9 skal alle produkter alltid «angis med den betegnelse som er fastsatt i eller i medhold av lov, eller som følger av sedvane». Og dersom det ikke finnes noen slik varebetegnelse, «skal det brukes en alminnelig kjent betegnelse eller en beskrivelse av næringsmidlet ( ) som er så nøyaktig at kjøperen får forståelse av næringsmidlets egenart og kan skille det fra produkter som det ellers kunne forveksles med» Ingredienslister Når et produkt består av én ingrediens, er det ikke behov for opplysninger om produktets sammensetning, jf. merkeforskriften 14. Større grunn er det til å gi slike opplysninger i sammensatte produkter. Det er typisk ved matforfalskning at produsenten blander mindreverdige ingredienser inn i produktet, for eksempel for å øke volum og vekt og derved øke fortjenesten. Etter merkeforskriften 11 kreves av den grunn at alle produkter som ikke er unntatt etter 14, skal ha en liste over alle ingredienser. Fordi det erfaringsmessig er mulig å omgå slike krav, har Mattilsynet utarbeidet et ganske finmasket regelverk. Hver ingrediens skal angis med en forståelig varebetegnelse, jf. prinsippet i 9. Dersom produktet er tilsatt mer enn 5 % vann, eller annen flyktig ingrediens, skal dette angis i listen etter sin vekt i det ferdige produktet. 27) Se Bjørg Helen Nøstvold, Hva er fersk fisk? En eksplorativ undersøkelse blant norske forbrukere, NOFIMA Rapport 2/

10 HVORDAN SIKRES REDELIGE OPPLYSNINGER OM MATEN VÅR? LOV OG RETT nr Regler om sporbarhet Generelt Et av de grunnleggende prinsippene i moderne matlovgivning er at hele verdikjeden, fra primærprodusenten til forbruker, er omfattet av lovgivningen, det såkalte «fra jord/ fjord til bord-prinsippet». Prinsippet er opprinnelig utviklet i EU hvor det heter «from farm to fork principle». 28) Det norske regelverket om sporbarhet er en konsekvens av EØS-avtalens forpliktelse til å gjennomføre EU-retten i norsk rett. Tanken om at lovgivningen skulle ha et slikt helhetlig perspektiv, er også hovedgrunnen til at man fikk én matlov som skulle regulere hele matkjeden. 29) Sporbarhet er et viktig virkemiddel for å ivareta redelighetshensynet. Det hender at forbrukeren opplever at et produkt ikke svarer til de forventninger som han har hatt: Produktet viser seg å være forfalsket; eller det er produsert på en måte som ikke oppfyller miljø- eller dyrevernkrav. Årsaken kan ligge hos et tidlig ledd i verdikjeden. I slike tilfeller er det rimelig at den aktuelle produsent eller leverandør blir ansvarlig. Produsenten eller leverandøren skal kunne spores opp gjennom regelverket om sporbarhet. Konsekvensen vil være at forbrukeren velger bort produkter hvor denne produsenten er involvert. I tillegg kommer myndighetenes mulige reaksjoner. 30) Matloven 11 åpner for forskrifter om sporbarhet. Det kan fastsettes regler «om sporbarhet for innsatsvarer, planter, dyr eller næringsmidler, samt om sporbarhet for materialer og gjenstander som er bestemt til å komme i kontakt med, eller kan ha innvirkning på innsatsvarer eller næringsmidler» Forskrifter om sporbarhet De overordnete og generelle reglene om sporbarhet fremgår av matlovforskriften, som gjennomfører matlovforordningen art ) Ifølge artikkelen skal næringsmidler og fôr til dyr «kunne spores i alle ledd i produksjonen». Hvert enkelt næringsmiddelforetak plikter å ha systemer som kan «identifisere enhver person som har levert næringsmiddelet», og videre «identifisere de andre foretakene som har mottatt deres produkter». Bestemmelsen kalles «ett skritt tilbake, ett skritt frem prinsippet». 32) 28) Prinsippet ble innført i det såkalte «White Paper» (tilsvarende norsk NOU) fra EU-kommisjonen fra januar 2000, se Kaarin Goodburn, EU food law, Oxford (2010), side 3. 29) Se Ot. prp. nr. 100 ( ), side ) Reglene om sporbarhet har også stor betydning mht. helsehensynet. Regelverket gjør det enklere å spore tilbake til den produsent som forårsaker et sykdomsutbrudd. 31) Forskrift 22. desember 2008 nr om allmenne prinsipper og krav til næringsmiddelregelverket (matlovforskriften) som gjennomfører forordning (EF) nr. 178/

11 LOV OG RETT nr HVORDAN SIKRES REDELIGE OPPLYSNINGER OM MATEN VÅR? Det er også gitt en rekke spesielle forskrifter om sporbarhet. Disse gjelder ulike typer næringsmidler, for eksempel svin (forskrift 10. mai 2011 nr. 482 om sporbarhet av svin), storfekjøtt (forskrift 9. juli 2010 nr om sporbarhet og merking av storfe og storfekjøtt mv.) og småfe (forskrift 30. november 2005 nr om merking, registrering og rapportering av småfe). Her omtales forskrift om storfekjøtt som setter en standard for det øvrige regelverket for sporbarhet ved å gjøre forordning (EF) nr. 1760/ 2000 «om opprettelse av et system for identifikasjon og registrering av storfe og om merking av storfekjøtt og storfekjøttprodukter» til norsk rett. Ved fødselen skal ethvert storfe merkes i ørene med en identifikasjonskode, se forskriftens 3, jf. 1. Dyreholder er pålagt en omfattende rapporteringsplikt knyttet til det enkelte dyr, se forskriftens kapittel III. Alle vitale opplysninger om dyret skal sendes Mattilsynet ved fødsel ( 12), og det skal føres et helsekort for hvert dyr ( 21). Disse opplysningene skal rapporteres ved forflytning av dyret fra en driftsenhet til en annen (se 13) eller til slakteri. Opplysningene skal også følge dyret etter at det er slaktet ( 24). Brukes dyreskrottene f.eks. til kjøttdeig, skal deigen kunne spores tilbake til det parti av dyreskrotter som den stammer fra. 5 Internasjonale regler utenom EU/EØS 5.1 Generelt Handelen med mat er internasjonal, og det norske regelverket (og EUs regelverk) om mattrygghet reflekterer i høy grad den internasjonale regelutviklingen på feltet. Dette gjelder også regelverket om redelighet. Norge er bundet av flere internasjonale avtaler på området, bl.a. gjennom medlemskapet i WTO og gjennom tilknytningen til EU gjennom EØS-avtalen. Europarådet spiller i tillegg en rolle når det gjelder dyrevelferd. 33) Både WTO og EU har hovedfokus på å bygge ned handelsbarrierer og unngå handelsvridende tiltak for å øke handelen på tvers av landegrensene. Dette har vært særlig vanskelig å gjennomføre når det gjelder handel med mat. Organisasjonene har derfor sett behov for å regulere statenes mulighet til å begrense handelen. Dette gjelder ikke minst adgangen til å nekte eller begrense import på grunn av at matvarene frembys på en uredelig måte. 32) EU har utarbeidet en veiledning som omfatter artikkel 18 om sporbarhet, «Guidance on the implementation of articles 11, 12, 14, 17, 18, 19 and 20 of Regulation (EC) No 178/2002 on General Food Law», 26. juni 2012; veiledningen finnes ikke på norsk. 33) Europarådet har utarbeidet fem konvensjoner om beskyttelse av dyr; Norge har ratifisert dem alle, se St. meld. nr. 12 ( ) Om dyrehold og dyrevelferd, pkt

12 HVORDAN SIKRES REDELIGE OPPLYSNINGER OM MATEN VÅR? LOV OG RETT nr Globale regler under WTO WTO har flere avtaleverk som det er grunn til å nevne. De mest kjente WTO-avtalene, GATT-avtalene, regulerer subsidier, antidumping og diskriminering. 34) Landbruksavtalen gir medlemsstatene rett til å legge toll på næringsmiddelprodukter for å beskytte internt landbruk mot konkurranse. 35) Avtalen om immaterielle rettigheter (TRIPS-avtalen) 36) regulerer bl.a. beskyttelse av geografiske opprinnelsesbetegnelser, typisk «Økologisk tjukkmjølk fra Røros», «Cognac» osv. 37) For vårt tema har Avtalen om veterinære og plantesanitære tiltak (SPS-avtalen) og Avtalen om tekniske handelshindringer (TBT-avtalen) interesse. 38) Begge avtalene viser nemlig til internasjonale standardiseringsorganisasjoner, hvor Verdens dyrehelseorganisasjon (OIE), Verdens plantehelseorganisasjon (IPPC) og Codex Alimentarius Commission (Codex) er relevante for regulering av matbransjen. OIE, IPPC og Codex er i prinsippet selvstendige standardiseringsorganisasjoner. For vårt formål har Codex størst betydning. Denne organisasjonen ble opprettet av FN-organisasjonene Food and Agriculture Organisazation (FAO) og World Health Organization (WHO) i 1948 med det formål å utarbeide internasjonale standarder for handel med næringsmidler. Det er i utgangspunktet frivillig å følge standardene. Standardene fikk imidlertid en sterkere stilling da WTO i 1994 bestemte at de materielle reglene i SPS- og TBT-avtalene skulle henvise til Codexstandardene. 39) To overordnete prinsipper i GATT-avtalene er «bestevilkårsprinsippet» og «prinsippet om nasjonal behandling». Disse henger sammen. En stat som innfører bestemte krav til kvalitet eller merking for en matvare fra en annen stat, plikter i henhold til bestevilkårsprinsippet å innføre de samme kravene for alle de øvrige medlemsstatene. Prinsippet om nasjonal behandling sier at statene er forpliktet til å stille de samme kravene til innenlandske varer som til tilsvarende utenlandske varer. Regelverket forplikter således likebehandling av importert og nasjonalt produsert mat. 34) GATT-avtalen: General Agreement on Tariffs and Trade (1994) er gjengitt i norsk oversettelse i St. prp. nr. 65 ( ), side ) WTO-landbruksavtalen (1995), se St. prp. nr. 92 ( ), pkt ) TRIPS-avtalen: Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights ble ratifisert av Norge 7. desember Avtalen finnes i norsk oversettelse i St. prp. nr. 65 ( ), side ) Se John Asland, «Beskyttelse av geografiske betegnelser», Tidsskrift for rettsvitenskap, 2003, side ) Oppdaterte tekster til disse avtalene finnes i engelsk utgave på nettstedet 39) Se om Codex Alimentarius på 462

13 LOV OG RETT nr HVORDAN SIKRES REDELIGE OPPLYSNINGER OM MATEN VÅR? SPS-avtalen og TBT-avtalen utfyller og detaljerer hvilke regler som gjelder for at en stat skal kunne foreta tiltak som fraviker disse prinsippene. Mens SPS-avtalen regulerer tiltak som er motivert ut ifra helsemessige hensyn, omfatter TBT-avtalen hensynet til forbrukerinformasjon og redelighetshensyn, se TBT-avtalens fortekst, «hindre villedende praksis» («deceptive practice»). 40) TBT-avtalen stadfester i artikkel 2.1 «bestevilkårsprinsippet» og «prinsippet om nasjonal behandling». I artikkel 2.2 gjøres det imidlertid reservasjoner i forhold til dette prinsippet. Det forutsettes at den enkelte avtalepart ikke skal strekke disse prinsippene så langt at det strider mot øvrige legitime interesser. Disse interessene er opplistet som «nasjonale sikkerhetsbehov, hindring av villedende praksis, vern av menneskers liv og sikkerhet, vern av dyrs eller planters liv eller helse, eller vern av miljøet». Dersom det foreligger slike beskyttelsesbehov, er den enkelte medlemsstats adgang til å iverksette de beskyttelsestiltak som avtalen hjemler bare begrenset i den utstrekning tiltaket må anses som unødvendig for å oppfylle dette formålet. Medlemsstatene kan vedta egne reguleringer, «technical regulations» (tekniske forskrifter). Men denne retten er begrenset i de tilfeller hvor det foreligger relevante internasjonale standarder om det aktuelle spørsmålet, jf. artikkel 2.4: «Dersom tekniske forskrifter er påkrevet, og relevante internasjonale standarder foreligger ( ), skal medlemmene bruke disse, eller relevante deler av dem som grunnlag for sine tekniske forskrifter,( ).» Som medlem i WTO plikter Norge å legge disse standardene til grunn for sitt regelverk. Andre medlemsstater kan bringe nasjonale særreguleringer inn for tvisteløsningsorganet i WTO. Dersom dette finner at den nasjonale reguleringen ikke er i overensstemmelse med den aktuelle standarden, kan dette gi grunnlag for mottiltak. Slike mottiltak kan ha omfattende konsekvenser. Som eksempel nevnes «hormonsaken» 41) mellom EU og USA. EU har fra 1988 hatt et forbud mot hormonbehandling av dyr som skal slaktes til humant konsum eller nyttes som melkekyr mv. 42) Forbudet rammet import av kjøtt fra USA og Canada som tillater slik behandling. WTO fastslo i 1997 at EUs importforbud ikke var forenlig med SPS-avtalen, og at EU ikke tok hensyn til den tilhørende Codex standarden (se nedenfor). Avgjørelsen ble opprettholdt i ankeomgangen. Dette medførte at USA, i samsvar med WTO systemet, i 1999 fullt lovlig 40) TBT-avtalen: Agreement on Technical Barrieres to Trade (1994) er gjengitt i norsk oversettelse i St.prp. nr. 65 ( ) på side 175 flg. SPS-avtalen: Agreement on The Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (1994) er gjengitt i norsk oversettelse i St.prp. nr. 65 ( ) på side 75 flg. 41) Hormonsaken i WTO, sak WT/DS 320 og 321, se 42) Forbudet er basert på direktivene 81/602/EEC, 88/146/EEC og 88/299/EEC. 463

14 HVORDAN SIKRES REDELIGE OPPLYSNINGER OM MATEN VÅR? LOV OG RETT nr kunne iverksette handelsbaserte straffetiltak ved å innføre avgifter på landbruksprodukter fra EU-landene til en årlig verdi av 116,8 millioner dollar. 43) 5.3 Systemet med internasjonale standarder Matstandardene har stor betydning for norske myndigheters handlingsrom på dette feltet, og den mest betydningsfulle er sannsynligvis Codex Alimentarius (Codex). Codex dekker, foruten hygiene, også merking, tilsetningsstoffer, kvalitetskrav og betegnelser. 44) Codex har i dag ca. 165 medlemmer. Codex-standardene blir utarbeidet gjennom en omfattende prosedyre i et samspill mellom administrasjonen (i Roma), ekspertgrupper og medlemsstatene. Prosessen tar som regel flere år. Standarden blir vedtatt i Codex Alimentarius Commission der alle medlemsstatene kan delta med myndighetsrepresentanter. Kommisjonen møter som regel hvert andre år. 45) Codexstandardene er som nevnt ikke rettslig bindende, og statene foretar ikke noen formell ratifikasjon av disse. EU og Norge er aktive medlemmer i Codex og bidrar til utviklingen av standardene. 46) Codex-standardene kan være utformet som råd, anbefalinger, retningslinjer osv. Som eksempel kan nevnes Codex-standarden for frossenfisk (i blokker), fiskefarse og blandingsprodukter av fiskefilet og fiskefarse. 47) Innledningsvis gis en beskrivelse av hva som kan kalles frossenfisk, fiskefilet og fiskefarse. Det stilles så krav til hvordan fisken skal fryses, hvilke tilsetningsstoffer som kan brukes, til hygiene, lovlig betegnelse på produktet og til fastsetting av nettovekt. Det gis også anbefalinger om hvordan produktene skal tines og tilberedes. Når det gjelder krav til betegnelse og presentasjon, stilles det krav om at denne ikke skal villede eller forvirre forbrukeren (avoid confusing or misleading the consumer), jf. pkt ) Amund Lie og Frode Veggeland, Globalisering og matpolitikk, Oslo 2010 side 57, og Ansell mfl. Whats the Beef? The Contested Governance of European Food Safety, MIT Press, Massachusetts 2006, side 5. 44) Alle standarder under Codex Alimentarius finnes på nettstedet 45) Se Stig S. Gezelius mfl., Standardisering og internasjonal handel, Rammebetingelser for fiskerinæringen, NILF Rapport 2002: 6, Oslo 2002, side 13 flg. 46) En interessant problemstilling er hvilken rettskildemessig betydning standarder som Codex har når norske rettsanvendere skal tolke regelverket. På samme måte kan det spørres om hvor de folkerettslige grensene går for hva lovgiver (Stortinget og forskriftsgiver) kan vedta av nasjonale regler på et område hvor det foreligger en standard. Det vil imidlertid sprenge rammen for denne artikkelen å gå inn på disse spørsmålene. 47) Codex Standard for Quick Frozen Blocks of Fish Fillet, Minced Fish Flesh, and Mixtures of Fillets and Minced Fish Flesh, Codex Stan (Rev ). 464

15 LOV OG RETT nr HVORDAN SIKRES REDELIGE OPPLYSNINGER OM MATEN VÅR? I tillegg til standarder som gjelder spesielle produkter, finnes også en rekke generelle standarder som gjelder alle typer produkter eller produkttyper. Den ovennevnte frossenfisk-standarden må f.eks. suppleres med «Generelle standarder for betegnelser på ferdigpakket mat». 48) Det heter her at navnet på produktet skal samsvare med en naturlig forståelse (the name shall indicate the true nature of the food ), se pkt Hva som kan anses som den naturlige betegnelsen på matvaren, kan variere, og det kan godt tenkes at noen land har en tradisjon for å stille strengere kvalitetskrav til enkelte produkter enn andre. F.eks. kan en fiskerinasjon som Norge ønske å stille strengere krav til fiskeprodukter. Men verken lovgiver eller lovanvender har her stort skjønnsrom. I de fleste standardene bestemmes nemlig at et produkt uansett må anses som lovlig dersom det møter de spesielle kravene som er fastsatt i standarden («meets all requierments of this standard»). Når det gjelder for eksempel frossenfisk bestemmer standarden at det alltid vil være lovlig å tilsette opp til 10g/kg fosfat, for å binde væske og gjøre fiskekjøttet hvitere. Frossenfisk i blokker skal i utgangspunktet bestå av rene fiskefileter. Produsenten er likevel ikke forpliktet til å opplyse om at filetene er tilsatt fiskefarse før den tilsatte fiskefarsen overstiger 10 % av vekten. Likeledes fastsetter standarden hvor mye vann som kan tillates tilsatt produktet, og hvordan dette skal beregnes. 5.5 Det internasjonale regelverket i praksis WTO-avtalenes henvisninger til Codex-standardene medfører at disse får stor betydning for det norske regelverket om redelighet i matbransjen. Selv om norske myndigheter skulle mene at betegnelsen på et produkt på grunn av dets innhold er villedende, kan de verken regulere hvilket innhold varen skal ha, eller hvilket navn produsenten kan benytte, så lenge varen er i samsvar med standarden. Det finnes mange eksempler på tvister mellom stater som nettopp handler om hvorvidt bruken av betegnelser på et produkt kan anses som uredelig, dvs. om navnebruken fører til en «villedende praksis». Et kjent tilfelle er «sardinsaken» som ble nevnt innledningsvis. 49) EU innførte i 1989 importforbud på sardiner som ble solgt til fellesmarkedet som «peruanske sardiner», med henvisning til at det bare var den fiskearten som lever i Middelhavet (dvs. havet rundt «Sardinia»), «Sardinia pichardus», som rettmessig kunne kalles sardiner. EU fikk ikke medhold i WTO-saken. Panelet avviste EUs anførsel om at sardinnavnet med tilleggsbetegnelsen «peruanske» kunne villede forbrukerne. Det fantes ikke bevis på at europeiske forbrukere alltid hadde forbundet beteg- 48) Codex Standard for the labeling of prepacked foods, Codex Stan (Rev 2010). 49) Sardinsaken i WTO, sak WT/DS 231, se 465

16 HVORDAN SIKRES REDELIGE OPPLYSNINGER OM MATEN VÅR? LOV OG RETT nr nelsen sardiner med middelshavssardiner. Avgjørelsen i WTO førte til at EU opphevet importforbudet som gjaldt peruanske sardiner. 50) Saken viser at spørsmålet om en produktbetegnelse er villedende, kan fremstå som en høyst subjektiv vurdering. Det var muligens riktig at befolkningen i flere land i Europa forbandt betegnelsen «sardiner» med sardiner fra Middelhavet. Den norske praksisen med å kalle brisling for sardiner viser imidlertid at dette ikke var tilfellet for alle europeiske land. Norske forbrukere oppfatter det ikke som villedende at King Oscar Sardiner egentlig er brisling på boks. 6 En vurdering av reglene om redelighet De stadig tilbakevendende matskandalene i Europa, senest representert ved hestekjøttskandalen, gjør at det stilles spørsmål om matbransjen og matmyndighetene i tilstrekkelig grad tar ansvaret for redelighet. Undersøkelser viser at europeiske forbrukere stadig har lav tillit til europeiske matmyndigheter og matvarebransje. Til sammenlikning har forbrukere i USA høyere tillit til matmyndigheter og matvarebransjen. Det er blitt påpekt at dette kan ha sin årsak i at det amerikanske matmarkedet er mere homogent enn det europeiske. Mens USA bare importerer 11 % av sin mat, importerer europeiske land gjennomsnittlig 50 % av sine næringsmidler, enten fra andre EU-land eller fra land utenfor EU. Videre blir det påpekt at mens USAs næringsmiddellovgivning er konsistent, er europeisk lovgivning fortsatt relativt fragmentert. 51) Niel D. Fortin har i en gjennomgang av USAs matlovgivning påpekt hvilke enorme fortjenestemuligheter som ligger i matforfalskning med et marked som utgjør 344 millioner forbrukere (inkludert Canada). Amerikanske matmyndigheter ved U.S. Food and Drug Administration (FDA) har slått hardt ned på denne kriminaliteten og har fremmet og fått medhold i krav om høye bøter og lange fengselsstraffer. FDA bruker betydelige ressurser på etterforskning. 52) Til sammenlikning utgjør EUs matmarked sammen med EØS-landene 506,2 millioner forbrukere i 30 land. I tillegg importeres mat fra land utenfor EU/EØS. Produksjonen kan skje i fattige land, og fortjenestemulighetene ved tilgang til rike EU/EØS-land er stor. 50) Det kan trekkes en parallell til Rt side 1908, Mozelldommen, hvor Høyesterett ved tolkningen av varemerkelovens 14 legger til grunn noe av det sammen skjønnstema: bedømmingen avhenger av om det er rimelig grunn til å anta at betegnelsen «kan skape uriktige forestillinger hos det kjøpende publikum». 51) Ansell mfl., Whats the Beef? The Contested Governance of European Food Safety, MIT press, Massachusetts 2006, side ) Neal D. Fortin, Food Regulation, Law Science, Policy, and Practice, New Jersey 2009, s 155 flg. 466

17 LOV OG RETT nr HVORDAN SIKRES REDELIGE OPPLYSNINGER OM MATEN VÅR? Selv om det globale lovverket, EUs lovverk og dermed også Norges næringsmiddellovverk stadig blir mere avansert, konsistent og internasjonalt harmonisert, står man likevel overfor store utfordringer når det gjelder håndhevingen av dette lovverket. Dette gjelder ikke minst innenfor EU/EØS. Prinsippet i EU/EØS-lovgivningen er at håndheving av regelverket skal forvaltes av mat- og justismyndighetene på produksjonsstedet for varen. 53) Grensekontrollen er avskaffet innen EU/EØS. 54) Som nevnt innledningsvis kan kulturen og systemene for håndheving av regelverket være ulike i de forskjellige europeiske landene. De reelle rammebetingelsene for produksjonen av de ulike matvarene i EU/EØS kan dermed være svært forskjellige. Dette er uheldig når målet med redelighetslovgivningen er å oppnå trygg mat for forbrukeren. 53) Se Forskrift 22. desember 2008 nr om allmenne prinsipper og krav til næringsmiddelregelverket (matlovforskriften) som gjennomfører forordning (EF) nr. 178/2002 artikkel 17, nr ) EØS-avtalen fra 1994 ga opprinnelig Norge rett til grensekontroll av næringsmidler. Kontrollen ble imidlertid avskaffet med utvidelsen av EØS avtalen, i form av «Veterinæravtalen» som ble signert i Brussel 17. juli