FOKUS PÅ VA-NORGE 10: MEFs policy for bedre VA

Transkript

1 MEF-notat nr. 2 August 2015 FOKUS PÅ VA-NORGE 10: MEFs policy for bedre VA Bedre statlig koordinering Flere fagfolk Bedre rapportering

2 Sammendrag Hvorfor fokuserer MEF på vann og avløp? Vann og avløp (VA) er et av MEF-bedriftenes viktigste markeder. Dette markedet kjennetegnes av at det er store utbyggingsbehov i mange kommuner som følge av en historisk høy befolkningsvekst. Samtidig er det også et stort vedlikeholdsetterslep som gjør en bred oppgradering nødvendig. Basert på tilbakemeldinger fra medlemsbedrifter, og rapporter fra ulike fagmiljøer innen VA-sektoren, vedtok hovedstyret i MEF i 2010 følgende næringspolitiske flaggsak «MEF pådriver i fornyelse av det norske VA-nettet». Valget av denne flaggsaken synliggjorde et behov for å få mer dokumentasjon om status på VA-nettet, og kunnskap om VA-nettets eiere - kommunene. Metoden som ble valgt var å utfordre MEFs avdelingsstyrer til å velge ut 2-4 kommuner som de mente kunne være interessante å kartlegge i sine hjemfylker. MEFs næringspolitiske avdeling fikk i oppdrag å gjennomføre en kvalitativ kartlegging av de utvalgte kommunene. Kartleggingen tok utgangspunkt i offentlige dataregistre og intervjuer med informanter i de utvalgte kommunene. Kartleggingen omfatter 46 kommuner. Tilstanden på VA-nettet i disse kommunene, lokale utfordringer og forholdet til anleggsbransjen er blitt presentert i sju notater som er inndelt etter MEFs regioner. I dette notatet vil de kvalitative hovedfunnene fra denne kartleggingen bli presentert. Kommunesektorens, entreprenørbransjens og nasjonale myndigheters roller og ansvar presenteres og drøftes. MEF gir også noen anbefalinger til disse aktørene for å forbedre forholdene i VA-sektoren. Anbefalinger Kommunene må - få mer kunnskap om tilstanden på egne VA-ledningsnett - forbedre sin bestillerkompetanse - gjøre mer for å rekruttere fagpersonell innen VA - kvalitetssikre sin rapportering til offentlige dataregistre. Anleggsbransjen må - bli mer systematisk og nøyaktig når det gjelder dokumentasjon - ha fokus på å heve kompetansen for å møte offentlige krav - øke kontraktkompetanse i forbindelse med VA når det gjelder nybyggingskontrakter. Nasjonale myndigheter må - forenkle lover og forskrifter som regulerer VA-sektoren - innføre en egen sektorlov for VA og et eget sektoransvarlig departement - forbedre, koordinere og samkjøre rapporteringsarbeid for å få mer kunnskap om status på landets VA-nett - vurdere å gi incentiver som sikrer tilstrekkelig rekruttering til VA-sektoren i framtiden. Notatet er utarbeidet av Maskinentreprenørenes Forbund (MEF) juli KONTAKTPERSONER: Stein Gunnes, sjeføkonom Tlf: stein.gunnes@mef.no Tore Andreas Larsen, næringspolitisk rådgiver Tlf: tore.andreas.larsen@mef.no Besøk for tidligere publiserte MEF-notater og mer informasjon om våre bransjer. Foto: Jørn Søderholm Grafisk produksjon: Wittusen & Jensen 2

3 Tilstanden på ledningsnettet Lite fornying. Mye lekkasjer. Basert på aggregerte tall i KOSTRA antok MEF at fornyingsgraden på norske VA-ledningsnett 1 var lav og at lekkasjegraden var høy. Disse antakelsene er langt på vei blitt bekreftet i løpet av kartleggingen av de utvalgte kommunene. Tidsperioden som ble valgt for kartleggingen var årene Bak disse tallene ligger det lokale prioriteringer og behov som er blitt belyst i sju regionale notater. Delvis viser tallene store forskjeller. Bykommuner og landkommuner har ulike behov. Kartleggingen viser at ytterst få av de kartlagte kommunene oppnår en fornyingsgrad 2 på 1 prosent, slik blant annet vannbransjeorganisasjonen Norsk Vann og fagmiljøer som NMBU anbefaler. En slik fornyingsgrad vil sikre VA-nettet en levetid på 1 Både vannlednings- og avløpsledningsnett 2 Beregnet etter andel fornyet spillvannsnett, gjennomsnitt for siste tre år 100 år. Med dagens fornyingsgrad beregnes en levetid på mer enn 150 år. Flere kommuner oppgir at rapporteringen har vært mangelfull og at det er en viss risiko for at også nybygging av VA-nett er blitt talt med som fornying av nett. Tilsvarende er det også innrapportert tall som er vesentlig høyere og som kommunene vedgår er feilrapportering. Lekkasjegraden på norske vannledningsnett ligger vesentlig over våre naboland og andre sammenlignbare europeiske land 3. Mens lekkasjetallene for Sverige, Finland og Danmark ligger på 7-15 prosent, er tilsvarende tall for Norge 32 prosent 4. De kartlagte kommunene ligger ikke langt unna landsgjennomsnittet når det gjelder innrapportert lekkasjegrad i SSB/KOSTRA. 3 Kilde: Fokus på VA-Norge II, MEF-notat nr Kilde: SSB/KOSTRA Flere kommuner kjenner seg ikke igjen i de innrapporterte tallene i KOSTRA. Det har forekommet feilrapportering når det gjelder fornyingsarbeidet på ledningsnettet. Det er ikke nødvendigvis slik at det er samsvar mellom innrapportert lekkasjegrad og det som kommunene selv angir som faktisk lekkasjegrad. 3

4 Bare 12 av de utvalgte kommunene ligger under den nasjonale målsettingen om 25 prosent lekkasje på vannledningsnettet innen Kommunenes oversikt over hva som lekker ut fra kommunale ledninger og hva som lekker ut på private stikkledninger kan vise enten altfor høye eller altfor lave tall. Som en kommunal informant uttalte i kartleggingen: «Vi synes VA-nettet vårt er bra. Men vi har ikke nok kunnskap om lekkasjegraden. Dette må vi jobbe mer systematisk med». 5 Kilde: vann/protokoll_om_vann_og_helse/ 4

5 Aktørene Kommunene Landets 428 kommuner er MEF-bedriftenes største byggherrer innen VA. Alle landets kommuner betegnes som «generalistkommuner», det vil si at de uavhengig av geografisk eller befolkningsmessig størrelse skal ivareta demokratiske funksjoner, yte tjenester til innbyggerne, være myndighetsutøver og drive samfunnsutvikling. Kommunene skal ha mulighet til å prioritere mellom og tilpasse oppgaver til lokale forhold. De skal forholde seg til de rammer staten har satt, utføre oppgaver som ikke er tillagt andre å utføre og ha folkevalgte organer som står for styring og prioritering. Kommunene skal ivareta et bredt spekter av oppgaver, også tekniske tjenester som vann og avløp. Det er stor variasjon på hvordan VA-oppgaver løses i de ulike kommunene. Dagens regelverk gir kommunene relativt frie rammer til å løse sine oppgaver. Dette gir seg utslag i at kommunene organiserer seg og samarbeider med andre kommuner og private entreprenører på mange ulike måter og i varierende grad. Kommunene opplever sin egen bestillerkompetanse som utilstrekkelig. Dette kan resultere i at nødvendige arbeider ikke gjennomføres raskt nok, eller at de ikke gjennomføres i det hele tatt. Kommunestørrelse later til å være en viktig faktor for at VA-entrepriser blir skutt fram i tid. Store og mellomstore kommuner har som regel en organisasjon som legger planer og legger entrepriser ut på anbud i henhold til disse planene. Mindre kommuner har gjerne ikke personell som har kompetanse til å planlegge og gjennomføre planlagte og nødvendige arbeider, og viser til at juridisk og økonomisk kompetanse mangler. Som en kommunal informant sa under kartleggingen: «Det er lettere å la prosjekter være ugjorte enn å utføre dem feil» Selv om dette ikke er en dekkende beskrivelse for de kartlagte kommunene, bekrefter det også at kommunene har hatt og har en konservativ tilnærming til anskaffelsesregelverket. Et eksempel på dette er at de fleste av kommunene sjelden eller aldri anbudsutsetter VA-oppdrag med verdi under kroner på DOFFIN. De har et forbedringspotensial når det gjelder kontraktforståelse og når det gjelder å utdype egne behov og ønsker (se for øvrig kapitlet om anleggsbransjen nedenfor). Det er krevende for kommunene å få den kompetansen de trenger innen VA. Spesielt gjelder dette ingeniører. MEF har i løpet av kartleggingen merket seg at flere kommuner oppgir at det er krevende å få tak i den VA-kompetansen de trenger. Dette gjelder spesielt ingeniører. Kun et fåtall av de kartlagte kommunene melder at de ikke opplever dette som utfordrende. Tilgangen på fagarbeidere (driftsoperatører mv) synes å være lettere. Den kommunale VA-organisasjonen må uansett drive mye internskolering for at nyansatte skal kunne løse sine oppgaver. Få kommuner har tydelige strategier for framtidig rekruttering av VA-personell. Kommunene peker på at det ikke utdannes nok personell og at alderen på de ansatte i 5

6 egen organisasjon er høy. Få av de kartlagte kommunene har en klar strategi for framtidig rekruttering av VA-kompetent personell, for eksempel gjennom samarbeid med utdanningsinstitusjoner. Større kommuner later til å ha et fortrinn som følge av at de er vertskap for universiteter og høgskoler. Men også store bykommuner oppgir at de i liten grad vinner i konkurransen mot andre bransjer. Lønn oppgis som det viktigste hinderet. Felles er imidlertid mangelen på kompetanse innen VA og det begrensede antallet personer som utdannes innen VA. Som en kommunal informant uttalte i kartleggingen: «Før i tida kom det en busslast med studenter hit hver sommer på praksis. Siden kom de i en personbil. I dag kommer de ikke lenger». Den kommunale VA-organisasjonen nyter stor tillit hos politisk ledelse. Det er sjelden at prosjekter ikke vedtas. Det største fokuset er gebyrstørrelsene. Den kommunale VA-organisasjonen møter i hovedsak mye velvilje. Konkrete prosjekter som behandles i kommunale organer tiltres uten store diskusjoner. Det som bemerkes av flere i de kartlagte kommunene er at det er vanskelig å få gjennomslag for å opprette stillinger for å styrke prosjekterende kapasitet. Dette møter ofte politisk og administrativ motstand, og handler i stor grad om det som de fleste VA-organisasjonene oppgir er politikernes hovedfokus: VA-gebyrene. Samtidig er bildet uensartet. I en del kommuner sies det at det gis tilslutning til store investeringer innen VA, noe som vil øke gebyrstørrelsene. VA-organisasjonen ønsker derfor et mer helhetlig fokus på hva som skjer innen VA-sektoren og hvilke forhold kommunepolitikerne bør fokusere mer på. Økende nasjonale krav ser ikke ut til å vekke store diskusjoner om VA i kommunepolitikken 6. Anleggsbransjen En del av kartleggingen av de 46 utvalgte kommunene var å få et bedre bilde av hvordan forholdet er mellom byggherre og utfører. Tidligere har MEF gjennomført spørreundersøkelser blant medlemsbedriftene om hvordan de opplever forholdet til kommunene som byggherre. I «Fokus på VA-Norge» er de utvalgte kommunenes erfaringer med entreprenørene og hvilke krav som stilles til dem, blitt kartlagt. Utførende entreprenør har et for bedringspotensial når det gjelder å dokumentere utførte arbeider. Kommunene gir jevnt over anleggsentreprenørene gode skussmål når det gjelder utførelse. Dette gjelder spesielt oppdrag i kommunal regi. Kommunene opplever entreprenørene som seriøse og samarbeidsvillige, og er fornøyd med kvalitet og kompetanse. Men stort sett alle kommuner melder at anleggsentreprenørene har et klart forbedringspotensial på hvordan de dokumenterer utførte arbeider. Tidvis har kommuner måttet nekte å overta ferdige anlegg som følge av manglende sluttdokumentasjon. Dette har i enkelte tilfeller ført til konflikter som har måttet finne sin løsning i rettsvesenet. Negative enkeltsaker er med på å skape betydelig skepsis til alle private anleggsentreprenører i kommunene. Kommunenes inntrykk er at det er større utfordringer, mer feil og mangler, knyttet til 6 Se blant annet Meld. St. 19 ( ) Folkhelsemeldingen. Mestring og muligheter, samt regjeringens «Nasjonale mål vann og helse» (2014). 6

7 nybygging der kommunen ikke har vært med i utbyggingsprosessen, enn tilfelle er når det gjelder kommunale oppdrag. Kommuner oppgir at de selv har et forbedringspotensial når det gjelder å få innsyn i pågående prosjekter for å etterse at kravspesifikasjoner overholdes. VA-sektoren. Dette regelverket eies i hovedsak av 6-7 departementer og et dusin etater, og landets fylkesmenn skal følge opp at det overholdes. Kommunene ønsker en forenkling av lovverket for VA-sektoren og bedre samordning mellom statlige etater som har ansvar for VA. Flere kommuner oppgir at de har følt seg tvunget til å stille strengere krav enn de tidligere har gjort for å unngå feil i utførelse og dokumentasjon. De fleste oppgir at de ønsker å ha et nært og tillitsfullt samarbeid med VA-entreprenører. Konflikter kunne også ha vært unngått om kommunen selv hadde bedre rutiner og tilsynsmetoder for å forsikre seg om at entreprenørene leverte et godt produkt. Når det gjelder sluttdokumentasjon oppgav en kommunal informant følgende i løpet av kartleggingen: «Fokuset bør ikke være sluttdokumentasjonen. Fokuset må være å dokumentere hele veien og gi oss (kommunen) tilgang på data. Dette er konfliktforebyggende og skaper tillit» Staten/nasjonale myndigheter De kartlagte kommunene er blitt spurt om hvordan de opplever det norske regelverket som regulerer VA-sektoren. De er blitt spurt om hvordan de stiller seg til innføring av en egen sektorlov for VA, på lik linje med vegsektoren, lufthavner, havner, energiproduksjon mv. MEF har også kartlagt hvordan kommunene stiller seg til nasjonalt satte minstekrav til kvalitet på vann- og avløpsnettet. MEF viser til at det er om lag 70 ulike lover og forskrifter som regulerer forhold innen Kommunene oppgir at deres kontakt med staten stort sett er med Mattilsynet eller Fylkesmannen. Men de oppgir at de opplever deler av regelverket som forvirrende, overlappende eller motstridende. De fleste kommunene uttrykker at de støtter bransjeorganisasjonen Norsk Vanns målsetting om innføring av en koordinerende sektorlov og at det ville være hensiktsmessig med ett sektoransvarlig departement. Som en kommunal informant uttrykker det: «Det er ikke holdbart å måtte forholde seg til seks eller sju departementer for å få svar på det man måtte lure på.» Data i offentlige registre inneholder mange feilkilder som gjør det vanskelig å fastslå status på kommunenes VA-arbeider. De offentlige registrene MEF har benyttet seg av i forbindelse med kartleggingen har vært SSB/KOSTRA 7, Mattilsynets Vannverksregister 8 og Norsk Vanns benchmarkingsystem bedre-va. I løpet av kartleggingen er det blitt klart at disse informasjonskildene inneholder ufullstendige data, og tidvis feil tall. De fleste av de 46 kartlagte kommunene vedgår at rapporteringen har vært mangelfull og at dette beror på følgende forhold: Det 7 Forkortelse for KOmmune-STat-RApportering 8 Vannverksregisteret 7

8 første er at rapporteringsrutinene er preget av hastverksarbeid for å overholde tidsfrister. Det andre er at rapportører i en del tilfeller ikke har hatt tilgang til korrekte data og at dette i sin tur har sin grunn i mangelfull internkontroll i enkeltkommuner. Og det tredje er at det kan være svakheter hos mottaker ved omregning og innregistrering av data 9. Uansett årsak framstår det som urovekkende at offentlig tilgjengelig tallmateriale kan inneholde såpass mye feilrapportering. Dette kan fort resultere i feilslutninger og dårlige analyser for å få et bilde av hva status er på landets VA-ledningsnett. Svakhetene det her vises til er hovedsakelig knyttet til KOSTRA. Men også ufullstendige datasett i VREG kan få en til å konkludere feil når det gjelder aktivitet knyttet til virksomhet ved landets vannverk. Norsk Vanns bedreva gir et bedre bilde på status i enkeltkommuner og er et godt verktøy for å bedømme status. Svakheten med bedreva er at det per 2013 kun var 77 av landets 428 kommuner som var med. «Fundamentet for en sikker VA-tjeneste ligger i de personellressurser den enkelte VA-virksomhet disponerer. Det er av avgjørende betydning at det finnes tilfredsstillende kompetanse og tilstrekkelige personellressurser under drift og i beredskapssituasjoner. Samtidig viser undersøkelser at man risikerer å få en halvering av antall personer med relevant VA-faglig bakgrunn innen 2020, dersom man ikke lykkes med å opprettholde utdanningstilbudene og få en kraftig økning i antall studenter som uteksamineres. Sårbarhetsutvalget pekte særlig på de utfordringer mindre vannverk kan ha med ressurser og kompetanse. Utvalget anbefalte at aktuelle fagmyndigheter vurderte forslaget om større grad av interkommunalt samarbeid». 10 Som det framkommer av det som er skrevet ovenfor om kommunesektoren, synes det åpenbart at det utdannes for lite personell med VA-kompetanse i Norge. Denne antakelsen bekreftes av de kartlagte kommunene. Høy gjennomsnittsalder for ansatte i VA-organisasjonen, utfordrende arbeidsmarked i hard konkurranse med andre bransjer, og et for lavt volum av nyutdannede og et lite fagmiljø, gjør kommunale VA-organisasjoner sårbare i framtiden. Kommunene er ansvarlige for rekruttering og bemanning for å sikre en forsvarlig VA-virksomhet og levere gode vann- og avløpstjenester til befolkningen. Men kommunene er ikke ansvarlige for universitets- og høgskolesektoren. Kunnskapsdepartementet, Stortinget og utdanningsansvarlige innen VA burde være kjent med denne utfordringen. MEF tør fastslå at utdanning og kompetanseheving av VA-personell er en suksessfaktor for en infrastruktursektor som regnes som kritisk viktig. 9 SSB/KOSTRA og Vannverksregisteret (VREG) 10 NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst 8

9 9

10 10

11 Tidligere notater fra prosjektet «Fokus på VA-Norge» - MEF-notat nr Fokus på VA-Norge 1. - MEF-notat nr Fokus på VA-Norge 2. Norge sammenlignet med andre europeiske land. - MEF-notat nr Fokus på VA-Norge 3. Bak tallene: Åtte kommuner på Østlandet. Omfatter kommunene: Fredrikstad, Hobøl, Oppegård, Sørum, Ullensaker, Drammen, Lardal og Larvik - MEF-notat nr Fokus på VA-Norge 4. Bak tallene: Fem kommuner på Vestlandet. Omfatter kommunene: Bergen, Fjell, Sogndal, Førde og Eid I tillegg vil ytterligere to notater publiseres høsten 2015: - Fokus på VA-Norge 8. Bak tallene: Sju kommuner i Agder fylkene og Rogaland. Omfatter kommunene: Arendal, Bygland, Kristiansand, Farsund, Flekkefjord, Stavanger og Gjesdal - Fokus på VA-Norge 9. Bak tallene: Seks kommuner i Hedmark og Oppland. Omfatter kommunene: Hamar, Sør-Odal, Lillehammer, Sel, Jevnaker og Øystre Slidre. - MEF-notat nr Fokus på VA-Norge 5. Bak tallene: Sju kommuner i Midt-Norge. Omfatter kommunene: Ålesund, Smøla, Trondheim, Rissa, Melhus, Steinkjer og Namsos - MEF-notat nr Fokus på VA-Norge 6. Bak tallene: Sju kommuner i Nord-Norge. Omfatter kommunene: Bodø, Brønnøy, Vestvågøy, Lenvik, Skjervøy, Alta og Karasjok - MEF-notat nr Fokus på VA-Norge 7. Bak tallene: Seks kommuner i Buskerud, Telemark og Vestfold. Omfatter kommunene: Gol, Ål, Skien, Porsgrunn, Tønsberg og Sande (Ve) 11

12 Maskinentreprenørenes Forbund Postboks 505, Sentrum, 0105 Oslo Tlf: