saksområdet er så stort og viktig at en bred demokratisk behandling er nødvendig for å gi eventuelle reformer forankring og legitimitet

Transkript

1 Finansdepartementet Postboks 8008 Dep OSLO 04/ /04 SR Oslo, NOU 2004:1 MODERNISERT FOLKETRYGD - BÆREKRAFTIG PENSJON FOR FRAMTIDA Landsorganisasjonen i Norge viser til departementets brev av angående ovennevnte. LO konstaterer at Pensjonskommisjonen (PK) har gjort et omfattende arbeid med en viktig utfordring, der deres tolking av mandatet har gitt hovedvekt på de statsfinansielle innsparinger. Det er viktig å skape økt trygghet for pensjonssystemet og å gi det en trygg økonomisk basis. Men det krever også at en ser systemet i en vid sammenheng, der særlig virkninger og konsekvenser i arbeidsmarkedet innarbeides i analysen. Et pensjonssystem som bidrar til et dårlig fungerende arbeidsmarked har ingen god økonomisk basis. Etter LOs syn vil PKs forslag innebære at Norge får et dårligere pensjonssystem for arbeidstakere enn de fleste land vi gjerne sammenlikner oss med. Den universelle statlige ordning vil gi en pensjonsdekning som faller mot 40 pst. for gjennomsnittelige lønninger, mest på linje med det vi nå finner i USA og Storbritannia. En obligatorisk tjenestepensjon kan rette opp noe av dette, men en svekkelse av Folketrygden etter disse linjer vil alt i alt gi: økte forskjeller og mindre forutsigbare pensjoner svekket likestilling mellom kvinner og menn økte inntekter til finansbransjen for å drive et dyrt system dårligere fungerende arbeidsmarked gjennom økte kostnader og andre problemer ved jobbskifte Kommisjonen gir et mangelfullt bilde av finansieringsgrunnlaget for Folketrygden ved å: undervurdere kostnadene ved at pensjonsutgifter flyttes fra Folketrygd til andre ordninger undervurdere bidraget fra Oljefondet se bort fra mulighet til å heve premien for arbeidstaker/arbeidsgiver nærmere nivået i andre land Disse manglene er en konsekvens av at en ikke drøfter sammenhengen mellom Folketrygden og de øvrige pensjonsordninger. Dette er en vesentlig mangel både for den økonomiske analysen og ikke minst for å vurdere hva slags samlet pensjonssystem vi ønsker oss.

2 2 PK legger også altfor ensidig vekt på AFP (med brukere) som kilde til lav yrkesdeltakelse og neglisjerer at 20 ganger flere står utenfor arbeidsmarkedet som følge av uføretrygding ( ), sykdom og attføring ( ), arbeidsledighet og undersysselsetting ( ). Pensjonskommisjonen behandler like fullt viktige temaer som på ulike vis har betydning for den enkeltes inntektstrygghet, statens økonomi og mange sider ved arbeidsmarked og samfunnsøkonomiens virkemåte. LO tar avstand fra at Regjeringen legger opp til en hastebehandling av saken for å komme valget i 2005 i forkjøpet. Det er to viktige grunner til at dette er galt, slik det ble påpekt i vårt brev av 11. mars d.å. saksområdet er så stort og viktig at en bred demokratisk behandling er nødvendig for å gi eventuelle reformer forankring og legitimitet kommisjonens utredning har helt vesentlige mangler som beslutningsgrunnlag på viktige punkter Dette er likevel ikke til hinder for at noen spørsmål kan avklares nokså snart, mens det for andre kreves mer tid og et mer fullstendig beslutningsgrunnlag. Det er bakgrunnen for at LO vil arbeide videre med flere av de temaene denne høringsrunden omfatter. 1. Hovedsyn Pensjonssystemets hovedoppgave er å omfordele inntekt mellom yrkesaktiv og yrkespassiv fase av menneskers livsløp. Det innebærer omfordeling over tid og samtidig omfordeling mellom pensjonister og yrkesaktive. Pensjonssystemets innretning er svært viktig for å sikre hele befolkningen et visst inntektsnivå. Og ikke minst er det viktig for å jevne ut inntektsforskjeller som markedsøkonomien skaper mellom kvinner og menn. Som i andre viktige samfunnsspørsmål, dreier den politiske kampen seg om hvilken rolle private løsninger og markedet skal spille. Folketrygdens prinsipper representerer den desidert mest kostnadseffektive måten å organisere et pensjonssystem på. En lavere Folketrygd, slik PK legger opp til er det forsikringsbransjen og aksjeeierne som profiterer på. Trygghet, likhet og stabilitet vil måtte ofres. Hvor kraftfullt det norske systemet er i så måte, oppdager en lettest ved å sammenlikne med andre land. Der er pensjonsinntektene mer ulikt fordelt. Og der markedet har hatt størst gjennomslag, i USA og Storbritannia har millioner av arbeidstakere tapt hele eller deler av sine pensjonspenger som følge av ustabilitet i pensjonssystemene. 2. Folketrygdens rolle, mer enn statsfinanser Det perspektivet som har dominert PK er utsikten til sterkt voksende pensjonsutgifter i Folketrygden. Dette perspektivet har gjort utgiftsbesparelse til det selvsagte mål, samtidig som det har medført at svært viktige sammenhenger og sider ved pensjonssystemet er oversett. Den overfladiske behandlingen av alternativene til Folketrygden medfører også en klar feilvurdering av de statsfinansielle utsikter.

3 3 Innstillingen følger en internasjonal tendens, der finansmarkedets interesser fremmes under dekke av mer anstrengte statsfinanser. Dette innebærer mer privatisering, økte inntekstforskjeller og større makt til finansmarkedenes logikk og interessenter. Aksjeeierne vinner, de brede arbeidstakerinteresser taper særlig blant kvinner. I tillegg til å få et samfunn med større økonomiske og sosiale motsetninger, får vi et dårligere fungerende arbeidsmarked og en mindre effektiv økonomi. Den grunnleggende svikt i utredningen er forestillingen om at reduserte pensjonsutgifter i Folketrygden fjerner de økonomiske utfordringer. Erfaringer fra Norge og utlandet viser at pensjonsutgiftene i stor grad skifter navn fra avgift til premie, med økende belastninger på bedriftene og langt på vei med samme byrde for staten. LO er opptatt av å videreutvikle supplerende pensjoner, men ikke at det skal komme til erstatning for Folketrygden. Det samlede systemet vil da bli dyrere i drift, få en dårligere sosial profil og virker mer hemmende på arbeidsmarkedets virkemåte enn i dag: i oppstykkede ordninger kan opp mot halvparten av samlet premie gå bort i driftskostnader ved jobbskifte tapes deler av pensjonsoppsparingen de med løse ansettelsesforhold faller utenfor kvinner og eldre arbeidstakere som burde prioriteres ved ansettelser får det enda vanskeligere fordi premiene vanskelig kan være alders- og kjønnsnøytrale. Dette drøftes ikke av PK utover en feilaktig påstand om at det i nettoordninger alltid vil bli utbetalt pensjon (side 260!) Virkeligheten er jo den motsatte av hva kommisjonen hevder: Fra et arbeidsmarkedsperspektiv er Folketrygden best, de offentlige bruttoordningene en god nr. to, mens de ordninger kommisjonen vil styrke kommer på siste plass. I tidsskriftet Trygd og Pensjon , påviser forsker Axel West Pedersen hvordan myndighetene feilinformerer om de offentlige tjenestepensjonsordningene. Jobbskifte mellom arbeidsgivere i et konkurransepreget pensjonsmarked, gir store kostnader både for arbeidstaker og arbeidsgiver. I Folketrygden er kostnaden null for begge. Hva angår trygghet og stabilitet er også Folketrygdsystemet å foretrekke. De kraftige svingninger vi har sett i premien for de markedsbaserte systemer gir utrygghet for pensjonenes bærekraft og en ekstra kilde til ustabilitet både i finansmarked og makroøkonomi. 3. Tidligpensjon PKs innstilling er på sitt mest usosiale og virkelighetsfjerne i sine vurderinger av AFP. Vi viser her til eget notat som utdyper effekter kommisjonsmedlemmer nå også finner problematiske. Kravet til inntektsopptjening settes her så høyt at store grupper som særlig trenger tilbudet ekskluderes fra å gå av tidligere. Og straffen for de som har nok inntektsgrunnlag blir opptil i årlig pensjon livet ut, gjør uføretrygd også for disse til et aktuelt alternativ. For mange vil imidlertid valgfriheten bli lite reell. Her kommenteres også et feilaktig bilde finansministeren har skapt av at hele AFP-ordningen bare har hatt et tidsperspektiv fram til Ordningen dekker også flere enn det utredningen hevder.

4 4 Ordningen er opparbeidet gjennom tariffoppgjør og inntekstpolitisk samarbeid med myndighetene og kan bare endres og utvikles gjennom en tilsvarende prosess. Det er en grunnleggende forutsetning for inntektspolitisk samarbeid at inngåtte avtaler blir respektert. Som ledd i en slik prosess kan LO gjerne drøfte ulike ordninger herunder en allmenn tidligpensjonsordning. Forutsetningen er imidlertid at ytelsesnivå m.m. minst blir på dagens AFP-nivå. LO er her innforstått med at to av elementene i statens bidrag til ordningen for 62- og 63-åringene skal vurderes i Bakgrunnen for dette er brevet (se vedlegg) til partene fra statsministeren i 1997 i forbindelse med at den nedre aldersgrense ble senket til også å omfatte disse (mot inntil da 64 år). Hovedoppgjøret i 2006 vil være et naturlig utgangspunkt for en slik vurdering LO viser til at lavere (sær-)aldersgrenser er fastsatt for å ta hensyn til: tjenester som medfører uvanlig fysisk eller psykisk belastning tjenesten stiller spesielle krav til fysiske eller psykiske egenskaper Det vil være vanskelig å akseptere forslaget fra PK om at den enkelte ansatte når aldersgrensen nås, kan uføre annet arbeid. Det ligger ikke til rette for en slik håndtering på alle arbeidsplasser. Eventuelle vurderinger av grensene må ta hensyn til dette. 4. Tjenestepensjoner PK er prisverdig nok opptatt av den store utfordring som ligger i at store deler av privat sektor mangler tjenestepensjonsordninger. For LO er det imidlertid like viktig å forsvare dagens pensjonsordninger mot forverringer. Dette gjelder både ordninger i privat sektor og bruttoordninger i offentlig sektor. LO ser positivt på Regjeringens imøtekommelse av partenes krav i forbindelse med årets tariffoppgjør om å foreslå lovgivning som vil påby pensjonsordning i alle virksomheter. Dette understøtter LOs krav om at alle bør ha et supplement til dagens Folketrygd. Etablering av slike ordninger vil imidlertid ikke representere noen forbedring dersom Folketrygden nivå samtidig senkes. Vi har her merket oss at regelverket for en obligatorisk tjenestepensjon skal etableres i samarbeid med partene og at utformingen av ordningen blir viktig. Da slike ordninger må ha Folketrygden som sitt helt vesentlige fundament, må nivået på denne sikres dersom det alt i alt skal bli noen forbedring. LO har også merket seg at kommisjonen påpeker Folketrygdens administrasjon og regi som den mest kostnadseffektive måten å forvalte en slik løsning på. 5. Forenkling LO deler PKs ønske om å forenkle pensjonssystemet. Utredningen burde få tydeligere fram at eventuell forenklingseffekt av nytt system først vil komme om flere tiår. Dette som følge av at mange vil måtte betjenes av to systemer, både gammelt og nytt. Forenklingshensynet peker mot to viktige erkjennelser:

5 5 det ivaretas bedre, jo større rolle Folketrygden får i fortsettelsen og jo mindre behovet er for å ha to parallelle systemer etter en eventuell omlegging 6. Fordelingsprofil Et hovedformål med pensjonssystemet er å gi en jevnere og mer sosial profil på inntektene i pensjonisttilværelsen enn det markedskreftene ville gi. Det aller viktigste for å fremme dette målet, er å ha en Folketrygd som dominerer pensjonsmarkedet. Jo lavere Folketrygd, jo større rom blir det for andre pensjonssystemer og i større eller mindre grad mekanismer som gir en skeivere fordeling. Det at Folketrygden også fremmer høy yrkesdeltakelse og lav ledighet i forhold til alternative systemer er et viktig tilleggsargument. Dette hovedargumentet innebærer også at en skal være tilbakeholden med å introdusere mer av den logikk som er på fremmarsj i pensjonsreformene verden rundt og som PK er betydelig påvirket av. Denne går ut på å styrke forbindelsen mellom inntektsopptjeningen i arbeidslivet og i kapitalmarkedet. Da får man jo mer av den logikk pensjonssystemet i utgangspunkt skulle skjerme pensjonene mot. På noen punkter kan imidlertid en slik justering være velbegrunnet og ikke stå i strid med fordelingshensynet. Det ene gjelder behovet for at de med deltidsinntekter bør få høyere pensjon enn de som avstår fra lønnsarbeid. Det andre er behovet for å forsvare Folketrygdens posisjon også blant lønnstakere med inntekt over gjennomsnittet. Det tilsier at pensjonsdekningen for inntekter noe over gjennomsnittet ikke må bli for lav. 7. Alleårsregel og omsorgspoeng PK legger opp til å styrke belønningen for lang yrkesinnsats gjennom en alleårsregel til avløsning av dagens besteårsregel med 40 års maksimal opptjening. Dette kan fortone seg positivt ut fra hensynet til yrkesdeltakelse. På den annen side vil vidtgående kompensasjon for fravær gjennom omsorgspoeng m.v. gjøre at en eventuell stor omleggingen ikke får så stor konsekvens i praksis. At de med tidlig yrkesstart premieres vil kunne virke positivt fordelingsmessig i forhold til grupper med kortere utdanning. Systemet med besteårsregel er gunstig for de med typisk sterk stigning i lønnsnivået over yrkesløpet. Det som taler for en vurdering av dagens regler er at de ble etablert i en tid hvor hensynet til de årlige inntektsvariasjonene hos bl.a. bønder og fiskere som skulle ivaretas. Familiemønsteret var også annerledes, og kvinnene hadde bare i begrenset grad gjort sitt inntog i arbeidslivet. På den annen side er det begrenset hva pensjonssystemet har av betydning for yrkesaktiviteten gjennom livet. Og det må understrekes at dagens Folketrygd har mer preg av alleårsregel enn andre pensjonssystemer som finnes nasjonalt og internasjonalt. Besteårsregelen fungerer i dag slik at lavlønte og deltidsarbeidende med et langt yrkesaktivt liv får en dårligere folketrygd enn de som har et kortere yrkesaktivt liv med en høyere lønn selv om livsinntekten er lik. Besteårsregelen er også til fordel for dem som har en stigende lønnskarriere i motsetning til de som har en jevn lønn gjennom hele livet. Brede grupper av LOs medlemsmasse har begrenset lønnstigning gjennom yrkeskarrieren. Også deltidsarbeidende kan isolert sett ha fordeler av en besteårsregel, dersom de noen år har full tids arbeid og andre år ikke.

6 6 Det må her legges vekt på å forene disse hensyn i den nærmere utforming av et nytt regelverk der opptjeningsår, pensjonsprosenter og beregningsgrunnlag ses samlet. Hensynet til arbeidsledige, yrkeshemmede, langtidssyke og de som tar utdanning må her være viktig. Ett alternativ som kunne lanseres for nærmere analyse er å akseptere alleårsregel men la omsorgspoengene (for barn) komme på toppen av poeng for arbeidsinntekt. Det vil da i mindre grad stimulere fravær og vil gi en fordel (gjennomgående) til kvinner dersom poengene godskrives den med lavest lønn. En annen er å la 30 være grunnlaget for besteårsregelen, slik noen av forbundene går inn for. Dette er et alternativ som lettere lar seg innpasse uten å gå til så store omlegginger ellers som PK legger opp til. Det som er viktigst for likestilling mellom kvinner og menn er Folketrygdens generelle posisjon. Intet kan skade kvinners pensjonsmuligheter mer enn en svekket Folketrygd, slik vi utdyper nærmere i avsnitt 8. Alleårsregelen og pensjonsopptjening for omsorgsarbeid har altså et likestillingsperspektiv, men med motstridende effekter. På den ene side er det viktig for mange kvinner med dagens og fortidas yrkesmønster å få kompensert manglende mulighet til likestilling i samfunn og arbeidsliv. På den annen side er det viktig at ikke systemet i for stor grad legger til rette for fravær og deltidsarbeid. Den rette balansen mellom disse hensyn må en finne en nærmere avveining når vi kommer nærmere et mer helhetlig utformet pensjonssystem for framtida. 8. Likestilling mellom kjønn Som antydet foran, bestemmes likestillingsvirkningene av pensjonssystemet av mange forhold. Det som særlig vil slå negativt ut for kvinner i PKs forslag er: at Folketrygden generelt bygges ned og mer kvinnefientlige systemer kommer i stedet, dels som pensjonsordninger dels gjennom finansmarkedenes sterkere makt i samfunnet at de offentlige tjenestepensjonene svekkes til særlig skade for premieberegning og ansettelse av kvinner at AFP fjernes I tillegg vil selve utformingen av det systemet som blir gjeldende telle mye: selve pensjonsprosenten for ulike inntektsnivåer antall år og hvilke av disse som skal telle (alleårsregel/omsorgspoeng) hva som skjer med de supplerende tjenestepensjoner Alle disse elementene må således sess i sammenheng for å finne et samlet pensjonssystem som fremmer likestilling på en best mulig måte. 9. Finansiering PK har gitt et snevert svar på finansieringsutfordringen. FTs pensjonsnivå må ned dersom de aktuelle demografiske utsikter slår til. Disse langtidsberegningene kan også trekkes i tvil ut fra den store usikkerhet det lange tidsperspektivet inneholder. For å ikke å avspore selve debatten om

7 7 pensjonssystemet til å bli en regnediskusjon, vil vi fremheve følgende uheldige begrensninger i PKs tilnæring: i. En neglisjerer at redusert Folketrygd vil gi svekkede statsfinanser gjennom flere mekanismer: økte pensjonsutgifter til offentlig ansatte i Folketrygdens sted økte driftskostnader ved tap av stordrift økte skattefradrag for andre pensjonsordninger økte trygdeutgifter som følge av lavere sysselsetting for kvinner og eldre og kanskje generelt som følge av private ordningers ulike og ustabile premier ii. Problemet med økt avgift/premie til Folketrygden overvurderes, fordi: premien i private ordninger gir mye av den samme makroeffekt på lønnskostnadene, ofte med samme beregningsgrunnlag premien er kraftig på vei opp i handelspartnernes pensjonsordninger og er sterkt undervurdert av PK for flere av landene. Dette gjør at konkurranseevneproblemet overvurderes. folks betalingsvilje vil øke med økende levealder og lenger nytte av Folketrygden iii. Det svake fokus på å fremme yrkesdeltakelsen undergraver finansieringsgrunnlaget. Det viktigste bidrag til finansiering vil ligge i: flere årsverk blant kvinner ved å redusere deltid og undersysselsetting flere årsverk ved å få innvandreres ledighet ned på andre gruppers nivåer flere årsverk ved mindre uføretrygding flere årsverk ved å redusere sykefraværet flere årsverk ved økt sysselsetting av seniorene iv. LO har lenge støttet PKs forslag om å la Oljefondet inngå som et supplerende og bevisstgjørende element i Folketrygdens finansiering. Det er stor mulighet for at Departementet, i likhet med tidligere, undervurderer dette bidraget til pensjonene. v. PK overvurderer innsparingen ved nedbygging av AFP, når en ikke tar høyde for at dette vil øke tilgangen til uføretrygden vi. PK undervurderer at tidligpensjonsløsningen kan gi økt uttak fra Folketrygden, fordi: mange fullt arbeidsføre vil kunne ta ut pensjon og fortsette i både en og to jobber de med lavt anslag på egen forventet levealder får spesiell tilskyndelse til dette pensjonister bosatt utenlands kan fremskynde sitt pensjonsuttak, slik en ser i den svenske ordningen 10. I tur og orden Av det foranstående følger at mye arbeid gjenstår for å gi et godt grunnlag for endringer i pensjonssystemet. Det en nå kan starte med er omgjøringen av oljefondet og et reelt samarbeid med partene i arbeidslivet bl.a. om tidligpensjonsordningene og utviklingen av tjenestepensjonene i en rettferdig og kostnadseffektiv retning. Da må en avblåse høyresidens innsats for privatisering og en tendens som primært er utvikling av nye markeder for finansbransjen.

8 8 Istedenfor nå å gjennomføre usosiale kutt som kan vise seg forhastet bør en etablere en plan for gjennomgang av Folketrygdens finanser hvert tiende år med tanke på tilpasninger ut fra utviklingen i de offentlige finanser, arbeidslivet, levealder og befolkningsutvikling. Folketrygden kan løpende tilpasses den økonomiske situasjon. Folketrygdens skeptikere kaller dette politisk risiko. Den økonomiske risiko kan i det lange løp bety vel så mye i de markedsbaserte systemer. Om bedriften legges ned eller skifter eier kan pensjonsopptjeningen bortfalle. Kravene til privat fondering av rettighetene skaper allerede ustabilitet i bedriftenes rammebetingelser og i finansmarkedene. De gode egenskapene ved Folketrygden er ikke i seg selv tilstrekkelig til å avklare nivået på alderspensjonene. Men de bør inngå i begrunnelsen for å gi Folketrygden en større plass i framtidas system enn det PK er skremt av høyrekreftene til å tro er mulig. Med vennlig hilsen LANDSORGANISASJONEN I NORGE Gerd-Liv Valla Stein Reegård