1 Innledning. Jurist- og Økonomforbundets Forlag RETFÆRD ÅRGANG NR. 1/140 69

Transkript

1 RETFÆRD ÅRGANG NR. 1/ Overprøving av forvaltningsvedtak som kan påvirke målet om bærekraftig utvikling: Systemer for overprøving og prøvingsinstansenes stilling i de skandinaviske land NIKOLAI K. WINGE (PHD) UNIVERSITETET FOR MILJØ- OG BIOVITENSKAP, ÅS, NOR- GE 1 Abstract: This essay looks at systems for review of administrative decisions that affect the objective of sustainable development in Norway, Sweden and Denmark. The essay reveals differences between the systems in these three countries, and shows that the review bodies have different positions in these matters. The biggest differences appear to be between Norway and Sweden. While the administrative decisions in Norway are tried within the administration, in Sweden the review takes place within the courts. The review system in Denmark is somehow in between Norway and Sweden as the review is carried out by an independent court-like body. The essay shows that these differences matter in substance in the review of administrative decisions concerning sustainable development. Keywords: Sustainable development, administrative law, overruling 1 Innledning Denne artikkelen tar for seg systemer for overprøving av forvaltningsvedtak i de skandinaviske land. Nærmere bestemt er det forvaltningsvedtak som påvirker målet om bærekraftig utvikling som er gjenstand for analyse. Hensikten er å avdekke variasjoner i de respektive lands prøvingssystemer for slik å danne grunnlaget for en diskusjon om hvordan overprøving av forvaltningsvedtak kan bidra til operasjonalisering av målet om bærekraftig utvikling. Temaet er bredt, og det er nødvendig å innlede med enkelte presiseringer og avgrensninger. 1 Denne artikkelen er en bearbeidet versjon av min prøveforelesning til graden Ph.D ved Det juridiske fakultet, UiO. Jurist- og Økonomforbundets Forlag

2 70 RETFÆRD ÅRGANG NR. 1/140 Det er systemer for overprøving av forvaltningsvedtak som er gjenstand for undersøkelse. Ordet «forvaltningsvedtak» blir i alle fall i norsk rett brukt som en samlebetegnelse på alle avgjørelser som treffes under utøvelse av offentlig forvaltningsmyndighet, og som generelt eller konkret er bestemmende for borgernes rettigheter eller plikter. 2 Dette omfatter blant annet enkeltvedtak, utarbeidelse av forskrifter og andre former for prosessledende beslutninger. Mer generelle meningsuttalelser i form av veiledning, råd og anbefalinger faller således utenfor vedtaksbegrepet. Det samme gjelder forvaltningens faktiske handlinger. 3 I vår sammenheng, hvor det er overprøving som er gjenstand for analyse, skal vi konsentrere oss om det som i norsk rett omtales som enkeltvedtak. 4 Dette er beslutninger som stort sett kan påklages til overordnet forvaltningsorgan og/eller bringes inn for domstolene til rettslig prøving. Ordet «overprøving» kan også presiseres. Med overprøving menes normalt at en sak blir underlagt ny vurdering av et annet organ enn det som traff beslutningen i første instans. Overprøving av forvaltningsvedtak kan både skje internt i forvaltningen, av domstolene og av andre mer eller mindre uavhengige kontrollinstitusjoner. I denne fremstillingen skal vi i all hovedsak fokusere på overprøvingen som skjer i forvaltningen og i domstolene. Dette innebærer en avgrensning mot den overprøving som skjer gjennom ombudsmannskontroll og av andre nasjonale kontroll- og tilsynsorganer. Videre vil det avgrenses mot den overprøvingen som kan finne sted i internasjonale kontrollorganer og domstoler. Riktig nok har både norske, danske og svenske borgere adgang til å bringe visse vedtak inn for ombudsmannskontroll og internasjonale kontrollorganer, men en analyse av disse institusjoners prøvelsesrett vil ikke bli behandlet i denne omgang. 5 Artikkelen vil videre reflektere omkring prøvingsinstansens stilling i de skandinaviske land. Ordet «stilling» er upresist, og kan følgelig tolkes på mange måter. I vår sammenheng siktes det til prøvingsorganenes rettslige og faktiske kompetanse til å overprøve forvaltningens vurderinger. Dette gjelder både de vurderinger som er styrt av rettslige kriterier og de vurderinger som beror på et faglig og/eller politisk skjønn. Videre kan man skille mellom der prøvingsorganet selv har kompetanse til å realitetsbehandle saken og treffe nytt vedtak, og der prøvingsorganet kun kan oppheve vedtaket og sende saken tilbake til fornyet behandling. Med dette perspektivet 2. Se lov 2. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) 2 første ledd, bokstav a. 3 Se Graver H.P. (2007); Alminnelig forvaltningsrett, s. 396 flg. som gir en utførlig beskrivelse av det forvaltningsrettslige vedtaksbegrepet. 4 Se forvaltningsloven 2 første ledd, bokstav b. 5 Ombudsmannens rolle i norsk arealforvaltningsrett har jeg imidlertid behandlet i Winge, N. (2013); Kampen om arealene Rettslige styringsmidler for en helhetlig utmarksforvaltning, kap. 4.6.

3 RETFÆRD ÅRGANG NR. 1/ legges grunnlaget for å vurdere hvorvidt de forskjellige prøvingsorganene har en sterk eller svak stilling som overprøvingsorgan for forvaltningsvedtak av betydning for målet om bærekraftig utvikling. Hvordan har jeg således gått frem for å undersøke de spørsmål oppgaven reiser? Artikkelen bygger i første rekke på en studie av relevant rettslitteratur. Både i norsk, dansk og svensk rettslitteratur er systemene for overprøving av forvaltningsvedtak godt dekket. Det meste av rettsteorien er imidlertid nokså generell i sin fremstilling, og det finnes begrenset litteratur som diskuterer overprøvingssystemet i lys av målet om bærekraftig utvikling. Dette har nødvendiggjort enkelte studier av rettspraksis og forvaltningspraksis i de skandinaviske land. Her er imidlertid saksmaterialet meget omfattende, slik at jeg kun har fått sett på et begrenset antall avgjørelser. Men også her har rettsteorien vært til hjelp ved å brøyte vei frem til de viktigste og mest relevante avgjørelsene. Noe lovanalyse ligger også til grunn for denne artikkelen. Men også her ligger det vesentlige begrensninger med hensyn til hva som praktisk sett har latt seg gjøre. I stedet for et dypdykk i enkelte lover, har jeg undersøkt om, og eventuelt hvordan, målet om bærekraftig utvikling er internalisert i de skandinaviske lands lovgivning. Som jeg skal komme tilbake til, er det en rekke lovbestemmelser som viser til, eller setter krav om, at lovanvendelsen skal bidra til å fremme bærekraftig utvikling. I denne artikkelen har jeg ikke foretatt en inngående vurdering av rettsreglenes virkning som en materiell skranke for forvaltningens beslutningskompetanse. Jeg har i stedet konstatert at de verdiene som søkes ivaretatt i målet om en bærekraftig utvikling utgjør sentrale vurderingsfaktorer i miljøforvaltningen i de skandinaviske land. Og med dette utgangspunktet dannes grunnlaget for å se nærmere på systemene for overprøving av beslutninger som påvirker dette målet. 2 Noen generelle betraktninger La meg først gjøre rede for hva som ligger i målet om bærekraftig utvikling, hvordan forvaltningsvedtak kan påvirke dette målet, samt hvorfor det er viktig med mekanismer for overprøving av slike vedtak. Målet om bærekraftig utvikling har røtter lang tilbake, 6 men ble for alvor satt på den internasjonale dagsorden i 1987 da den FN-oppnevnte kommisjonen for miljø og utvikling la frem rapporten; «Our common future». 7 Her er bærekraftig utvikling definert som «en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge 6 Om prinsippets opprinnelse, se Voigt, C. (2010); Den evige skog opprinnelsen til konseptet «bærekraftig bruk», i Kirsti S. Bull (red.) Natur, Rett, Historie, s World Commission on Environment and Development (1987); Our Common Future. Norsk utgave; Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (1987); Vår felles framtid. Jurist- og Økonomforbundets Forlag

4 72 RETFÆRD ÅRGANG NR. 1/140 mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov». 8 I dag er bærekraftig utvikling et politisk mål i en rekke land. I tillegg har bærekraftprinsippet sterkt forankring i en rekke rettsstaters lovgivning. 9 Som vi snart skal se er dette også tilfelle i de skandinaviske land. Bærekraftbegrepets innhold er kjent for de fleste. Målets kjerne er å sikre økonomisk vekst og sosial utvikling, innenfor økologisk holdbare rammer. 10 I dette ligger blant annet at den miljømessige, økonomiske og sosiale utviklingen må ses i sammenheng, og at våre ressurser må forvaltes ut fra et allsidig og langsiktig perspektiv. Det er slik sett tale om et mål med et bredt nedslagsfelt som favner over flere og tilsynelatende motstridende hensyn. Miljøhensynet har allikevel sterk forankring i bærekraftbegrepet, ettersom miljøskader kan være irreversible, kostbare og true selve livsgrunnlaget for dagens og framtidens generasjoner. 11 I denne artikkelen er det først og fremst forvaltningsvedtak som kan innebære forringelse av miljøverdier som er gjenstand for analyse. Dette fokuset skyldes en antagelse om at det er ivaretakelse av miljøinteresser som reiser de største utfordringene med hensyn til å sikre bærekraftig utvikling i de skandinaviske land. Det er ikke dermed sagt at jeg avgrenser mot de andre kjerneverdiene av bærekraftprinsippet. Disse vil trekkes inn for å belyse de komplekse interesseavveiningene beslutningsorganet, og eventuelt prøvingsinstansen, må foreta. Det har vist seg som en utfordring å handle i tråd med målet om bærekraftig utvikling. Selv om vi er klar over konsekvensene av vårt levesett, fortsetter vi å tære på våre naturressurser. Fra et pessimistisk ståsted kan man kanskje si at det ligger i menneskets natur å gi etter for det lettvinte, det behaglige og det som gir umiddelbare nyttevirkninger. Vanskeligere er det kanskje å begrense våre handlinger ut fra en tanke om at dette på sikt vil gi større gevinst. Gi for eksempel et barn følgende valg: «Du skal få en sjokolade i dag, men dersom du klarer å la være å spise den skal du få to sjokolader i morgen». 12 De fleste barn ville nok velge det første alternativet. 8 Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (1987); Vår felles framtid, s Bærekraftig utvikling blir ofte omtalt som et miljørettslig prinsipp, se bl.a. Bugge, H.C. (2011); Lærebok i miljøforvaltningsrett, s I vår sammenheng, hvor fokuset er rettet mot prøvingsorganenes stilling, foretas det ikke noe skarpt skille mellom bærekraftig utvikling som et politisk mål eller rettslig prinsipp. 10 Det er skrevet mangt om bærekraftig utvikling i både nasjonal og internasjonal sammenheng, og det er forskjellige oppfatninger om begrepets meningsinnhold. For en oversikt kan det vises til Voigt, C. (2009); Sustainable development as a principle of international law Resolving conflicts between climate measures and WTO law, 35ff. 11 Det er for lengst en erkjennelse at en uansvarlig miljøpolitikk vil kunne påføre samfunnet store økonomiske kostnader, se i denne sammenheng: OECD-rapport (2008); Cost of Inaction on Key Environmental Challenges. 12 Dette bygger på det berømte eksperiment utført av psykologen Walter Mischel i 1972; The Stanford marshmallow experiment. I dette eksperimentet ga han barn mellom 4 6 år valget

5 RETFÆRD ÅRGANG NR. 1/ Øyeblikkets ønsker og fristelser overvinner ofte framtidens løfter. Barn er imidlertid unnskyldt grunnet deres manglende evne til å tenke langsiktig. Vi andre har god kunnskap om konsekvensene av vårt levesett. Allikevel handler mange av oss i strid med hva som er til det beste for oss selv, for våre omgivelser og for kommende generasjoner. Intellektuell erkjennelse er med andre ord kun en forutsetning, og ikke alene tilstrekkelig for å etterleve våre mål. I tillegg kreves handlingsmessig evne. Disse betraktningene kan overføres til den offentlige forvaltningen av våre felles goder. Selv om myndighetene har kunnskap om miljøtilstanden og konsekvensene av naturinngrep, synes det å være vanskelig å oppfylle de miljøpolitiske målsetninger. 13 Det er flere årsaker til dette, men det er ikke å komme bort fra at også myndighetene kan velge kortsiktige og økonomisk, fordelaktige løsninger fremfor en mer langsiktig ivaretakelse av ideelle tredjepartsinteresser. For å sikre at forvaltningens virksomhet skjer innenfor de økologisk holdbare rammene, er det av sentral betydning at målet om bærekraftig utvikling er internalisert i rettsreglene som trekker opp rammene for forvaltningens kompetanse. Som nevnt innledningsvis er dette tilfelle i lovgivningen i de skandinaviske land. I norsk rett finnes det henvisninger til «bærekraftig utvikling» og lignende formuleringer i 19 lover, hovedsakelig i lovenes formålsbestemmelse. I tillegg har bærekraftprinsippet fått konstitusjonell forankring gjennom vedtakelsen av Grunnloven 110 b. I dansk rett har målet om bærekraftig utvikling kommet til uttrykk i 26 lover, hvorav i formålsbestemmelsen til 18 av disse lovene. Den danske grunnloven har på sin side ingen bestemmelse som gir uttrykk for bærekraftig utvikling, men det pågår en diskusjon om miljøhensynet burde forankres i den danske konstitusjonen. I svensk rett er bærekraftbegrepet kun inntatt i 6 lover. Dette skyldes at det meste av lovgivningen av betydning på miljøområdet er samlet i den såkalte miljøbalken. Målet om bærekraftig utvikling har imidlertid forankring i den svenske grunnloven, og det er over 70 svenske forskrifter som inneholder en henvisning til bærekraftmålet. Ut fra det ovenstående skulle man anta at målet om bærekraftig utvikling hadde tilstrekkelig forankring i lovgivningen til å sikre en effektiv operasjonalisering i den praktiske forvaltningen. Slik er det imidlertid ikke. Realiteten er at det ofte treffes beslutninger som alene, eller i sum, kommer i strid med de verdier som søkes ivaretatt i målet om en bærekraftig utvikling. Det er selvfølgelig mange årsaker til dette. Det kan blant annet skyldes at dagens fragmentere, sektoriserte og tiltaksfokuserte forvaltning gjør det vanskelig å treffe beslutninger på grunnlag av helhetlige og mellom å spise en marshmallow med en gang, eller å vente i 15 minutter med den gevinst å få to marshmallow. Av 600 barn som deltok klarte kun 1/3 å motstå fristelsen. 13 I Norge finnes det en rekke undersøkelser som konkluderer med at forvaltningen av landets ressurser går i en lite bærekraftig retning. Helt sentralt er Riksrevisjonens to undersøkelser om status for hhv. biomangfold og areal i Norge, se Riksrevisjonsrapport dok. 3:12 ( ) og dok. 3:11 ( ). Jurist- og Økonomforbundets Forlag

6 74 RETFÆRD ÅRGANG NR. 1/140 langsiktige vurderinger. Utfordringene kan også spores tilbake til et regelverk som i for liten grad legger skranker på forvaltningens vurderings- og handlingsrom. La meg bruke norsk rett for å illustrere poenget. Selv om 19 norske lover fastslår at lovanvendelsen skal skje innenfor rammen av bærekraftig utvikling, kan slike bestemmelser vanskelig forstås som materielle skranker for forvaltningens vedtakskompetanse. Bærekraftbegrepets vage og flertydige meningsinnhold gir beslutningsmyndighetene vid fullmakt til å avgjøre hvilke verdier som skal tillegges størst vekt i den enkelte sak. Illustrerende i denne sammenheng er Jerkøs artikkel om bruken av formålet «bærekraftig utvikling» i norsk lovgivning. 14 Gjennom en studie av en rekke sektorlover som har bærekraftig utvikling som overordnet målsetning, finner han at Verdenskommisjonens rapport har hatt liten relevans ved utformingen av norsk rett. Følgene av dette, hevder han, er at begrepet blir tillagt forskjellig meningsinnhold ved lovanvendelsen, alt etter hvilken lov man står overfor, og hvilke interesser det ansvarlige forvaltningsorgan skal fremme. 15 Lovgivers ønske om å fremstå som handleog bærekraftig har, i følge Jerkø, medført at begrepet blant annet har vært benyttet «for å tillegge lover formål de ikke ble konstruert for å oppfylle». 16 Som et eksempel trekker han blant annet frem akvakulturlovens formålsbestemmelse og hevder at begrepet «bærekraftig utvikling» er «benyttet for å trekke et legitimerende slør over en næring som i global målestokk synes lite bærekraftig». «Letter man på dette sløret kalt «bærekraftig utvikling», finner man lite annet enn business as usual», hevder han. 17 En lignende konklusjon kom jeg selv frem til da jeg drøftet betydningen av lovfestingen av bærekraftig utvikling i den nye plan- og bygningsloven i Norge. 18 Det heter i lovens 1-1 første ledd at: «Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner.» Selv om dette nok gir et signal om at loven skal håndheves ut fra et allsidig og langsiktig perspektiv, vil det neppe innebære rettslige skranker med hensyn til myndighetenes plan- og vedtakskompetanse. 19 Hvilke hensyn man til slutt legger avgjørende vekt på vil bero på myndighetenes skjønn. Loven er således ikke til hinder for å legge vekt på løsninger som fører til en bærekraftig ressursforvaltning, men rettsreglene gir ingen garanti for at dette blir utfallet i den enkelte sak. All den tid myndighetene er utsatt for 14 Se Jerkø, M. «Det norske formålet «bærekraftig utvikling», i Tidsskrift for Rettsvitenskap, 2009 nr. 3, s Se Jerkø, M. (2009) s Jerkø, M. (2009) s Jerkø, M. (2009) s. 387 (forfatterens utheving). 18 Se lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling. 19 Se Winge, N. (2013); Kampen om arealene Rettslige styringsmidler for en helhetlig utmarksforvaltning, kap. 6.3.

7 RETFÆRD ÅRGANG NR. 1/ press om å oppnå økonomisk profitt, er det fare for at de løsninger som på sikt gir det beste resultatet havner i skyggen av øyeblikkets ønsker og behov. I mangel på klare styringsdirektiver i lovgivningen vil det være desto viktigere med gode systemer for overprøving av forvaltningsvedtak. Overprøving kan være en sikkerhetsventil for at den enkelte beslutning vurderes ut fra et bredere og mer langsiktig perspektiv. Det er imidlertid flere faktorer som må være til stede for at overprøving skal være et egnet virkemiddel i denne sammenheng. La meg peke på de mest sentrale. For det første er det av sentral betydning at det finner sted en uavhengig overprøving av forvaltningens beslutninger. Med uavhengighet sikter jeg her til at overprøvingen skjer av et organ som ikke har sammenfallende interesser som det organet som traff beslutningen i første instans. Videre må overprøvingsorganet kunne treffe beslutninger uavhengig av instruksjoner fra politisk hold med hensyn til utfallet i den enkelte sak. Overprøvingsorganet må i stedet behandle saken ut fra et sektornøytralt ståsted hvor hensynet til vekst og vern vurderes ut fra et mer helhetlig og langsiktig perspektiv. For det andre er det av sentral betydning av overprøvingsorganet har både faktisk og rettslig kompetanse til å overprøve forvaltningens vurderinger. I dette ligger at overprøvingsorganet må ha den nødvendige fagkunnskap til å kunne forta forsvarlige vurderinger av bærekraftprinsippets mangfoldige elementer. Videre er det av sentral betydning at prøvingsorganet har rettslig adgang til å overprøve slike vurderinger. Dersom prøvingsorganet ikke har anledning til å overprøve beslutningsorganets prioriteringer, vil dets stilling være nokså svekket, og det vil i realiteten være lite igjen av overprøvingens funksjon som virkemiddel for å sikre bærekraftig utvikling. Spørsmålet som søkes besvart i det følgende er i hvilken utstrekning systemet for overprøving i de skandinaviske land sikrer en uavhengig og kompetent overprøving av forvaltningsvedtak av betydning for målet om bærekraftig utvikling. 3 Systemer for overprøving og prøvingsinstansenes stilling i de skandinaviske land La meg gå mer konkret til verks og redegjøre for hvilke systemer man har for overprøving av forvaltningsvedtak i de skandinaviske land. Som nevnt vil hovedfokuset rettes mot enkeltvedtak som kan medføre skadevirkninger på miljøinteresser. Rettssystemene i de skandinaviske land anses for å være nokså familiære. Både Norge, Danmark og Sverige har de samme formene for overprøving av forvaltningsvedtak. Dette omfatter i all hovedsak administrativ overprøving, domstolsprøving og en ombudsmannsordning. Allikevel er det markante forskjeller når det gjelder prøvingssystemets organisering, samt prøvingsinstansenes stilling. Forskjellene er særlig tydelige i den offentlige miljøforvaltningen. Jurist- og Økonomforbundets Forlag

8 76 RETFÆRD ÅRGANG NR. 1/140 La meg begynne med systemet for overprøving i Norge. I Norge blir de aller fleste forvaltningsvedtak endelig avgjort innenfor forvaltningsapparatets administrative vegger. Vår forvaltningslov slår fast at enkeltvedtak kan påklages til det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det organ som har truffet vedtaket. 20 Det er imidlertid store variasjoner i organiseringen av over- og underforhold i forvaltningsapparatet, og særlovgivningen har ofte egne klageregler som avviker fra hovedregelen. Følgelig er det også variasjoner med hensyn til graden av uavhengighet mellom vedtaks- og klageorganet. Når det gjelder forvaltningsvedtak av betydning for ressurs- og miljøinteresser skjer som regel overprøvingen etter den tradisjonelle, hierarkiske klagemodellen. Det er med andre ord et tett forhold mellom vedtaksorganet og overprøvingsorganet, i den forstand at de ofte har sammenfallende interesser. Unntaket er der kommunale og regionale vedtak overprøves av fylkesmannen. Selv om fylkesmannen hører inn under statsforvaltningen, og på denne måten plassert på et høyere trinn i forvaltningsapparatet, er det ikke naturlig å anse fylkesmannembetet som overordnet kommunal myndighet. Det er av den grunn slått fast i fvl. 34 annet ledd, tredje punktum at statsforvaltningen skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn. Jeg kommer tilbake til denne bestemmelsen om litt. Om lag 8 10 prosent av alle klagesaker avgjøres på departementsnivå. 21 Klagebehandling på departementsnivå kan bidra til at forvaltningsvedtaket blir vurdert ut fra et bredere perspektiv enn hva tilfellet vil være på underliggende nivåer. Dette skyldes at departementsklage som regel er en klagebehandling på regjeringsnivå, i den forstand at også andre departementer trekkes inn i behandlingen. Dette gjelder i alle fall i større og kontroversielle saker, hvor det ofte vil være snakk om behandling i regjeringskonferanser på bakgrunn av et regjeringsnotat. På dette nivå vil det altså kunne skje en bredere politisk vurdering, noe som kan bidra til en helhetlig avveining om hva som vil fremme bærekraftig utvikling. Slik er det i alle fall i teorien. Hvilke hensyn som tillegges størst vekt er naturligvis fortsatt åpent, dvs. en politisk prioritering. Det meste av klagebehandlingen skjer imidlertid på underliggende nivåer. Et kjennetegn ved vårt forvaltningssystem er at de enkelte organene langt på vei er fagspesialiserte innenfor et avgrenset område. En avgrenset og spesialisert forvaltning kan føre til en form for båstenkning i det enkelte klageorgan. Dette kan videre medføre at det legges særlig vekt på de interesser det enkelte klageorgan skal ivareta, til fortrengsel for hva som samlet sett er til det beste for fellesskapets interesser. Kanskje kan man si at jo lenger ut i forvaltningsgrenene klagebehandlingen skjer, 20 Se forvaltningsloven 28 første ledd. 21 Se DIFI-rapport 2003:19; Klager over alt Organisering av statlig klagesaksbehandling, s. 11.

9 RETFÆRD ÅRGANG NR. 1/ desto mindre forutsetninger har klageorganet til å foreta de helhetsvurderinger som ligger i målet om bærekraftig utvikling. Hvilken stilling har således klageinstansen når forvaltningsvedtak overprøves internt i forvaltningen? I utgangspunktet vil klageinstansens stilling være sterk, i den forstand at det er svært få begrensninger med hensyn til hvilke sider av vedtaket som kan overprøves. Det følger av forvaltningsloven 34 annet ledd, første punktum at klageinstansen kan «prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter». Dette innebærer full prøving av forvaltningens beslutning, herunder de skjønnsmessige vurderingene, i den forstand at klageinstansen godt kan komme til motsatt resultat dersom det finner dette mest hensiktsmessig. Her gjelder imidlertid unntaket i forvaltningsloven 34 annet ledd, tredje punktum om at statsforvaltningen skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret når det gjelder prøving av det frie skjønn. Dette innebærer ingen begrensning i selve prøvelsesadgangen, kun en begrensning i hvor stor vekt statsforvaltningen kan tillegge andre hensyn. Og dermed vil klageorganenes stilling de facto være noe svekket når det gjelder adgangen til å overprøve kommunale prioriteringer. Dette kan være problematisk all den tid kommunene har vid fullmakt til å avgjøre hvordan våre naturressurser skal disponeres for fremtiden gjennom utarbeidelse og håndhevelse av arealplaner. Selv om overprøvingsinstansene i forvaltningen har en sterk stilling gis det ingen garanti for at overprøvingen vil bidra til å fremme miljøhensyn. Overprøvingsorganet må også foreta en avveining av en rekke mer eller mindre kolliderende interesser. Man kan nok hevde at jo høyere opp i forvaltningshierarkiet overprøvingen skjer, desto større er sannsynligheten for at det legges vekt på helhetlige og langsiktige løsninger. Men noen rettslige garantier for at dette blir utfallet kan man ikke spore i norsk rett. Dette leder over til spørsmålet om hvilken rolle og stilling domstolene har når det gjelder overprøving av forvaltningsvedtak? I Norge finnes det svært få særdomstoler, og ingen innenfor miljøområdet. Vår rettstradisjon bygger på en forutsetning om at bredde og allsidighet er det beste grunnlaget for å løse rettslige konflikter. Den som har påklaget et forvaltningsvedtak kan derfor reise sak for de alminnelige domstolene. I praksis har imidlertid det norske domstolsapparatet en nokså beskjeden stilling som overprøvingsorgan i forvaltningssaker generelt, og miljøforvaltningssaker spesielt. Undersøkelser viser at av alle saker som ble fremmet for norske domstoler i perioden 1996 til 2005, var det kun om lag 0,5 prosent som omhandlet miljøspørsmål. 22 Over halvparten av disse gjaldt spørsmål om straff og straffeutmåling som følge av miljøkriminalitet, mens majoritetsdelen av de sivile rettstvister gikk ut på 22 Se Anker, H. T, Fauchald O. K, Nilsson, A. & Suvantola, L. The Role of Courts in Environmental Law a Nordic Comparative Study i Nordisk Miljörättslig Tidskrift (2009) s. 21. Jurist- og Økonomforbundets Forlag

10 78 RETFÆRD ÅRGANG NR. 1/140 krav om erstatning grunnet rådighetsinnskrenkninger og lignende. Det var med andre ord veldig få saker som gikk ut på overprøving av forvaltningsvedtak av betydning for miljøinteresser. Det er flere årsaker til at miljøsaker i begrenset utstrekning blir brakt inn for overprøving av domstolene. En årsak er nok de prosesskostnader som er forbundet med domstolsprøving. I Norge er det en kostbar prosess å reise sak for domstolene. I tillegg til egne advokatutgifter risikerer man også å måtte dekke motpartens saksomkostninger. Videre er det ikke alltid det finnes en naturlig saksrepresentant som vil ta byrden med å bringe saken inn for rettslig prøving. Dette er et generelt problem ved forvaltningsvedtak som påvirker ideelle tredjemannsinteresser, og er nok en vesentlig årsak til at mange miljøsaker blir endelig avgjort innenfor forvaltningsapparatet. En annen årsak knytter seg til domstolenes begrensede prøvingskompetanse. I Norge er utgangspunktet at domstolene kun prøver lovmessigheten av et vedtak, ikke hensiktsmessigheten. Hva forvaltningen finner rimelig eller hensiktsmessig i den enkelte sak er med andre ord spørsmål domstolene ikke har kompetanse til å overprøve. Det kan være uklare grenser mellom hva domstolene kan og ikke kan prøve. Når lovgivningen bruker vage og skjønnsmessige begreper eller politisk ladete ord og uttrykk, blir dette som regel tolket dit hen at meningen har vært å henskyte den endelige vurderingen til forvaltningens eget skjønn. «Bærekraftig utvikling» kan sies å være et slikt uttrykk. Som nevnt har bærekraftbegrepet i norsk rett kommet til uttrykk i lovgivningen i form av overordnede formål, og i liten grad som rettslige skranker for forvaltningskompetansen. Dette innebærer at domstolene i begrenset utstrekning vil kunne overprøve om forvaltningens beslutninger er i tråd med målsetningen om bærekraftig utvikling. Og selv om domstolene skulle komme til at det foreligger prøvelsesadgang, vil de ofte utvise tilbakeholdenhet i overprøvingen av forvaltningens faglige og skjønnsmessige vurderinger. 23 Domstolene i Norge har med andre ord en nokså svak stilling når det gjelder mulighetene for å overprøve forvaltningsvedtak som kan påvirke målet om bærekraftig utvikling. Manglende kompetanse til å overprøve forvaltningens vurderinger innebærer at rettsreglenes verdi som styringsmiddel for å sikre bærekraftig utvikling, svekkes. Alt i alt kan det norske systemet for overprøving karakteriseres som et forvaltningsorientert system. Som Jan Fridthjof Bernt har uttalt «er den praktiske realiteten for de aller fleste borgere at rettssikkerheten begynner og slutter i forvaltningen». 24 For vår del er det mer nærliggende å si at hva som anses som en bærekraftig utvikling beror på den til enhver tid rådende politikk. 23 For en mer utførlig redegjørelse vises til det jeg har skrevet om domstolenes prøvingsrett i arealforvaltningssaker i Winge, N. (2013); Kampen om arealene Rettslige styringsmidler for en helhetlig utmarksforvaltning, kap Bernt, J. F, Overå, O. & Hove, H. (2002); Kommunalrett, s. 55.

11 RETFÆRD ÅRGANG NR. 1/ La meg så gå over til systemet for overprøving av forvaltningsvedtak i dansk rett. Forskjellene mellom norsk og dansk rett er ikke så store på dette området. Det er imidlertid én vesentlig forskjell mellom den norske og danske organiseringen av klagesaksbehandlingen. I Danmark finnes det et særskilt klageorgan i miljøsaker. Jeg sikter her til det nylig sammenslåtte Natur- og miljøklagenævnet. Det er Natur- og miljøklagenævnets rolle og stilling som overprøvingsorgan jeg vil konsentrere meg om i det følgende. Natur- og miljøklagenævnet er klagemyndighet for forvaltningsvedtak innenfor natur- og miljøområdet. Klagenævnet hører formelt inn under Miljøministeriet, men er i følge lov om natur- og miljøankenævnet et uavhengig klageorgan. 25 Dette innebærer at prøvingen skal skje uten direkte instruksjoner fra politisk hold vedrørende sakens utfall. Klagenævnets sammensetning varierer alt etter hva slags saksfelt som skal prøves. Man taler om nævnet i den rettslige sammensetning, som består av en juridisk formann, to høyesterettsdommere og syv medlemmer utpekt av Folketinget etter forhåndstall. I tillegg taler man om nævnet i den sakkyndige sammensetning, som består av en juridisk formann og et varierende antall sakkyndige medlemmer. Den brede sammensetningen innebærer at klageorganet har kompetanse til å overprøve både politiske og rettslige spørsmål, så vel som naturfaglige vurderinger. Klagenævnet ble i sin tid opprettet nettopp med det formål å sikre at forvaltningsvedtak som angår miljøspørsmål kunne avgjøres av et uavhengig organ som hadde den nødvendige faglige integritet til å kunne foreta en avveining av motstridende interesser basert på en juridisk og sakkyndig vurdering. Klagenævnets faglige og rettslige kompetanse, samt uavhengigheten fra politisk styring, gir organet en sterk stilling ved overprøving av forvaltningsvedtak innenfor miljøområdet. Dette bevitnes av det årlige saksomfanget. I 2011 mottok natur- og miljøklagenævnet i alt 2201 klagesaker. Året før var antallet 3060 nye klager. Flere saker endte med at forvaltningsvedtak ble underkjent som følge av at det ikke var tatt tilstrekkelig hensyn til miljøvirkningene, og således sendt tilbake til fornyet behandling. Samtidig gir ikke overprøvingen noen garanti for at beslutninger endres til fordel for miljøinteresser. Selv om klagenævnet er et selvstendig klageorgan som ikke mottar instruks fra overordnet politisk hold, er det nok ikke å komme bort fra at utvalgets sammensetning medfører at det er politiske prioriteringer som ofte er avgjørende når det skal tas stilling til hva som anses som bærekraftig. Et illustrerende eksempel finner vi i Natur- og miljøklagenævnets avgjørelse i en sak avsagt 1. september Saken gjaldt overprøving av et avslag på en dispensasjon om å bygge fire vindturbiner i Morsø kommune. Utbyggingen var planlagt lokalisert i et 25 Lov nr. 483 av 11. mai 2010 om Natur- og Miljøklagenævnet 1 annet ledd. 26 Se Natur- og Miljøklagenævnets avgjørelse av 1. september 2011, sak NMK Jurist- og Økonomforbundets Forlag

12 80 RETFÆRD ÅRGANG NR. 1/140 skogsområde som dels var avsatt til fredning og dels til råstoffutvinning. Natur- og miljøklagenævnet skulle således ta stilling til om en eventuell utbygging av vindkraftverket var forenlig med skoglovens krav om en bærekraftig skogdrift. Om dette uttalte klagenævnet følgende: «Skovloven har, jf. 1 til formål at bevare og værne landets skove og hertil forøge skovarealet. Loven har også til formål, at fremme bæredygtig drift af landets skove. Bæredygtig drift betyder inddragelse af såvel økonomiske som økologiske og sociale værdier.» Klagenævnet måtte med andre ord foreta en helhetsvurdering, hvor bærekraftprinsippets kjerneverdier skulle avveies mot hverandre. Klagenævnets flertall, bestående av syv representanter, kom til at hensynet til næringsutvikling og klimavennlig energiproduksjon måtte veie tyngre enn hensynet til skogfredningen i denne saken. I denne saken var det altså konflikt mellom naturvernhensyn og klimahensyn. Bærekraftprinsippet determinerer ikke i seg selv løsningen når det oppstår konflikter mellom forskjellige miljøhensyn, og i mangel på klare holdepunkter i lovgivningen vil det være opp til det besluttende organ å avgjøre hvilket hensyn som skal tillegges størst vekt i den enkelte sak. I denne saken var det klimahensynet som kom seirende ut. Man kan neppe trekke slutninger om klagenævnets prioriteringer under bærekraftprinsippet ut fra en enkeltstående sak. I andre saker har hensynet til bevaring av naturverdier blitt tillagt størst vekt. Men saken illustrerer at klagenævnet vurdering av bærekraftig utvikling bygger på en bred vurdering hvor hensynet til bruk, næringsutvikling, klimahensyn og vekst har vel så stor tyngde som hensynet til å forhindre skadelige naturinngrep. Det finnes også enkelte begrensninger med hensyn til hva Natur- og miljøklagenævnet kan overprøve. Blant annet har ikke klagenævnet kompetanse til å overprøve kommunenes skjønnsmessige vurderinger ved avgjørelser etter planloven. Dette har klagenævnet understreket i flere saker med denne eller tilsvarende formuleringer: «Efter planlovens 58, stk. 1, nr. 4, kan Natur- og Miljøklagenævnet tage stilling til retlige spørgsmål i forbindelse med en kommunes afgørelser efter planloven[ ] Nævnet kan derimod ikke tage stilling til, om planforslagets indhold er hensigtsmæssigt.» 27 Formuleringene kjenner vi igjen fra domstolenes kontrollmuligheter i norsk rett. Klagenævnets begrensede muligheter for å vurdere om kommunenes vedtak er eg- 27 Dette er en standardformulering som man finner igjen i en rekke avgjørelser hvor klagenævnet skal ta stilling til kommunale vedtak avsagt i medhold av planloven.

13 RETFÆRD ÅRGANG NR. 1/ net til å fremme bærekraftig utvikling, svekker deres stilling som overprøvingsorgan i miljøsaker på lokalt nivå. En del avgjørelser truffet av Natur- og miljøklagenævnets blir brakt inn for avgjørelse hos de ordinære domstoler. I de aller fleste saker gis klagenævnet medhold, ettersom retten viser en viss tilbakeholdenhet ved å overprøve klagenævnets faglige vurderinger. Av de 35 vedtakene som ble brakt inn for prøvelse av domstolene i 2010 fikk klagenævnet medhold i 33 saker. I 2011 fikk klagenævnet medhold i 40 av 45 saker. At klagenævnet får medhold i om lag 90 prosent av sakene viser at domstolene som hovedregel slår seg til ro med at klagenævnets vurderinger er i tråd med de lovsatte krav. Samlet sett kan man slå fast at den danske organiseringen av klagebehandlingen ivaretar hensynet til en uavhengig overprøving av forvaltningsvedtak som påvirker målet om bærekraftig utvikling. Samtidig har vi sett at majoritetsdelen av klagenævnets rettslige sammensetning er utpekt av Folketinget, slik at man neppe kan se bort fra at avgjørelsene treffes med en ikke uvesentlig grad av politisk innflytelse. Dette forklarer kanskje også hvorfor de fleste avgjørelsene i klagenævnet er avsagt under dissens. Jeg går deretter over til systemet for overprøving i svensk rett. Også i Sverige skjer overprøving av forvaltningsvedtak både internt i forvaltningen og i domstolene. Sverige skiller seg allikevel nokså markant fra norsk og dansk rett ved at det eksisterer særskilte forvaltningsdomstoler. Forvaltningsdomstolene har imidlertid en nokså beskjeden rolle når det gjelder overprøving av vedtak av betydning for miljøspørsmål. Dette skyldes at Sverige har opprettet særskilte domstoler på miljøområdet. Jeg sikter her til mark- og miljödomstolen og mark- og miljööverdomstolen. 28 Mark- og miljödomstolene hører inn under de allmenne domstolene. Mark- og miljödomstolens beslutninger og domsavgjørelser kan ankes til mark- og miljööverdomstolen, som videre, med enkelte unntak, kan ankes til Sveriges høyesterett. Mark- og miljödomstolen har flere roller i svensk rett. For det første er den gitt beslutningsmyndighet i flere saker som medfører naturinngrep, blant annet de mest omfattende formene for «miljøskadelig virksomhet» og større vannkraftutbygginger. For det andre og mer sentralt i vår sammenheng opptrer domstolen som klageorgan for vedtak truffet etter miljø- og planlovgivningen. Domstolen består av juridiske og sakkyndige domsmenn. Med andre ord innehar domstolen den tilstrekkelige faglige kompetanse til å overprøve beslutninger innenfor miljøforvaltningen. Frekvensen av miljøsaker som blir behandlet i det svenske domsapparatet er også relativt høy. I perioden 2001 til 2005 behandlet miljødomstolene i alt sa- 28 Inntil 2. mai 2011 var betegnelsen hhv. miljödomstolen og miljööverdomstolen. Domstolene endret navn til mark- og miljödomstolene etter konsolideringen med eiendomsdomstolene. Jurist- og Økonomforbundets Forlag

14 82 RETFÆRD ÅRGANG NR. 1/140 ker. 29 Dette viser hvilken sentral rolle miljødomstolene har ved behandling og overprøving av forvaltningsvedtak i svensk rett. En vesentlig forskjell fra domstolskontrollen i Norge og Danmark knytter seg til de svenske domstolenes prøvelsesrett. I Sverige gjennomfører domstolene en full prøvelse av forvaltningens avgjørelser. Her eksisterer ikke det samme strenge skille mellom rettsanvendelsesskjønn og hensiktsmessighetsskjønn. Domstolene kan derfor overprøve forvaltningens vurderinger, selv om dette skulle innebære at inkommensurable verdier som miljø og økonomi må avveies mot hverandre. Dette gir mark- og miljödomstolen en sterk stilling når det gjelder overprøving av forvaltningsvedtak som påvirker målet om bærekraftig utvikling. Målet om bærekraftig utvikling er nettopp en sentral vurderingsfaktor når mark- og miljödomstolen opptrer som beslutningsorgan eller overprøvingsorgan. Som nevnt er prinsippet inntatt i miljöbalkens formålsbestemmelse, og ytterligere konkretisert gjennom Riksdagens 16 miljømål. Samtidig vil mark- og miljödomstolens vurdering av hva som er bærekraftig ikke innebære noen garanti for at det legges størst vekt på å unngå irreversible inngrep i verdifulle naturområder. Som ellers når et organ skal ta stilling til hva som fremmer bærekraftig utvikling må det tas hensyn til et bredt spekter av mer eller mindre kolliderende interesser. I visse saker er imidlertid mark- og miljödomstolenes prøvelsesrett begrenset. Enkelte saker skal behandles av Regjeringen som foretar en preliminær forsvarlighetsprøving. Dette gjelder typisk store utbyggingstiltak av vesentlig samfunnsmessig betydning og som kan medføre betydelig miljøpåvirkning, f.eks kjernekraftverk. Regjeringen er således gitt kompetanse til å treffe bindende beslutning om hvorvidt tiltaket skal gjennomføres eller ikke. Avgjørelsen kan kun i begrenset utstrekning prøves av andre myndigheter. Forvaltningens og domstolenes rolle er begrenset til å vurdere detaljutformingen og til å sette vilkår. Samlet sett kan man si om det svenske systemet at det langt på vei rettsliggjør overprøvingen av forvaltningsvedtak. Ettersom mange vedtak av betydning for miljøinteresser overprøves av mark- og miljödomstolene legges grunnlaget for en uavhengig og helhetlig vurdering av hva som er til det beste for fellesskapets interesser. Samtidig vil bærekraftprinsippets vage karakter også innebære at det ikke gis noen garanti for at mark- og miljödomstolene vil legge størst vekt på å hindre inngrep i naturen. 29 Se Anker, H. T, Fauchald O. K, Nilsson, A. & Suvantola, L. The Role of Courts in Environmental Law a Nordic Comparative Study i Nordisk Miljörättslig Tidskrift (2009) s. 20.

15 RETFÆRD ÅRGANG NR. 1/ Komparative betraktninger og avsluttende refleksjoner La meg så gå over til den fjerde og avsluttende delen av denne artikkelen. Til nå har vi sett at bærekraftig utvikling har sterk forankring i både norsk, dansk og svensk rett. Jeg har også vist at samtlige land har prøvingssystemer som sikrer at forvaltningsvedtak av betydning for miljøhensyn kan bli underlagt ny vurdering. Samtidig har jeg vist at det er nokså store forskjeller mellom de skandinaviske land når det gjelder prøvingssystemet som sådan, og de respektive prøvingsorganenes stilling. La meg trekke frem de mest interessante funn: For det første er det en forskjell når det gjelder spørsmålet om hvem som kontrollerer forvaltningens vedtak. Norge og Sverige står på hver sine ytterpunkter ved at det i norsk rett skjer en ren administrativ overprøving med innslag av politiske elementer, mens det i svensk rett skjer en ren domstolsprøving. Danmark kommer i en slags mellomstilling, ved at prøvelsen skjer av et uavhengig forvaltningsorgan med domstolslignende trekk. For det andre har jeg vist at det er store forskjeller i norsk, dansk og svensk rett når det gjelder graden av uavhengighet mellom beslutningsorganet og overprøvingsorganet. Et fellestrekk mellom Danmark og Sverige er at overprøvingen skjer av uavhengige instanser. Dette kan bidra til at prøvingen skjer på grunnlag av mer helhetlige vurderinger enn hva som er tilfelle når prøvingen skjer internt i forvaltningsapparatet. En tredje forskjell mellom de skandinaviske land knytter seg til prøvingsinstansenes kompetanse til å ta stilling om et vedtak bidrar til å fremme bærekraftig utvikling. I både dansk og svensk rett skjer overprøvingen av organer som både besitter juridisk og naturfaglig kompetanse. I Norge, hvor praktisk talt all overprøving skjer internt i forvaltningen, vil klageinstansens faglige sammensetning variere fra organ til organ. Dette innebærer at klageorganer som er spesialiserte innenfor enkelte sektorområder ofte må foreta vurderinger som i utgangspunktet hører inn under andre forvaltningsorganers saksområde. En slik overlappende kompetanse mellom de respektive forvaltningsorganene kan være problematisk med hensyn til å sikre en konsekvent vurdering av hva som fremmer bærekraftig utvikling. Uansett om det er domstoler, forvaltningsorganer eller særskilte klagenemnder om overprøver forvaltningsvedtak, vil det alltid bero på et skjønn å avgjøre om beslutningen er egnet til å fremme bærekraftig utvikling. Bærekraftbegrepets vage og altomfattende meningsinnhold gjør at denne vurderingen vil være nokså subjektiv betinget. Det er med andre ord til liten nytte med gode systemer for overprøving all den tid premissene for overprøvingen er uklare. Dersom målet om bærekraftig utvikling skal kunne operasjonaliseres, må de hensyn prinsippet skal ivareta i større grad komme til uttrykk i form av materielle krav i lovgivningen. Dette forutsetter imidlertid at lovgiver må foreta visse valg, hvor blant annet ideelle tredjepartinteres- Jurist- og Økonomforbundets Forlag

16 84 RETFÆRD ÅRGANG NR. 1/140 ser synliggjøres og tillegges større tyngde i lovgivningen. Enn så lenge, og i alle fall i norsk rett, synes vi å være et stykke unna en slik reguleringsform innenfor miljøog ressursforvaltningen.