Lovisenlund barnehage

Transkript

1 Lovisenlund barnehage - Larvik kommune - Rapport nr:

2 Innholdsfortegnelse Sammendrag Innledning Problemstillinger og avgrensning Problemstillinger Avgrensing Metode og kvalitetssikring Metode Kvalitetssikring Hvilke rammer gir de politiske vedtakene? Saksforberedelsen Saksutredningene for kommunestyret - beskrivelse Saksutredningene for kommunestyret - vurdering Styring og rapportering Prosjektstyring - beskrivelse Prosjektstyring vurdering Rapportering - beskrivelse Rapportering - vurdering Anskaffelsesreglene Anskaffelser - beskrivelse Anskaffelser - vurdering Reglene om offentlig støtte Konklusjoner...13 Litteratur og kildereferanser...14 Vedlegg 1: Høringsuttalelse fra rådmannen i Larvik...15 Vedlegg 2 Oversikt over saksdokument...17 Vedlegg 3 Oversikt over forkortelser...19 Telemark kommunerevisjon IKS i

3 Sammendrag På bakgrunn av bestilling fra kontrollutvalget i sak 03/10 har vi undersøkt følgende problemstillinger: 1. Hvilke rammer gir de politiske vedtakene? 2. Har saksforberedelsen for kommunestyrets behandling vært i samsvar med kommuneloven og kommunens reglement og rutiner? 3. Har styringen av prosjektet og rapporteringen til kommunestyret vært i samsvar med gjeldende krav? 4. Er vedtak og gjennomføring i samsvar med gjeldende regler om offentlige anskaffelser og offentlig støtte? Rammer Kommunestyret har vedtatt klare mål for barnehageutbygging basert på behovsvurderinger. Kommunestyrets vedtak angir tydelig hvilken konkret løsning en ønsker for å nå målene om flere barnehageplasser i sentrum, både når det gjelder lokalisering, driftsform, barnehagestørrelse (antall avdelinger), byggestart og ferdigstillelse. Vedtaket (avtalen) angir også volum og en navngiving av hva som skal bygges for Larvik Turn. På vedtakstidspunktet ( ) var de økonomiske rammene for prosjektet uavklarte, og verken vedtaket eller avtalen med Larvik Turn inneholder noen forbehold eller økonomiske begrensninger. Pr var det bevilget 56 millioner kroner til barnehageutbygging i 2009 og I utgangspunktet var dette beregnet å skulle kunne dekke to nye fireavdelingsbarnehager. Det foreligger ikke noe vedtak om hvordan fordelingen av denne rammen skal være mellom de to barnehagene, før i desember 2009 (KST 152/09). Saksforberedelsen Hovedårsaken til det store avviket mellom prosjektert kostnad og forutsatt ramme, er at arealet i løpet av prosjekteringsprosessen ble større enn det som normalt trengs for å bygge en standard barnehage av den aktuelle størrelsen. I tillegg er kostnadene til infrastruktur og gjennomføring av reguleringsplanen som ikke var regnet med på forhånd tatt med. Saksutredningen har i hovedsak vært forsvarlig etter kommuneloven og i samsvar med kommunens rutiner. Saksutredningen har likevel enkelte svakheter. Den alvorligste svakheten er at forslaget til avtale mellom kommunen og Larvik Turn ikke ble tilstrekkelig kostnadsberegnet og kvalitetssikret juridisk av kommunen før avtalen ble behandlet av kommunestyret. En annen mangel vi vil framheve, er at det ikke er gjort reelle vurderinger knyttet til universell utforming og miljøhensyn i planleggingen, jf. kravet i lov om offentlige anskaffelser 6. Økonomisk risiko for utbygger knyttet til reguleringen og kommunens praksis med utbyggingsavtaler er heller ikke berørt i saksframlegget. Ut fra de opplysningene vi har fått, er det tvilsomt om disse svakhetene ved saksutredningen har hatt noen betydning for den avgjørelsen kommunestyret tok (KST 61/08). Vi mener likevel at kommunens mal for saksframlegg kan gjøres mer formålstjenlig og brukervennlig. Telemark kommunerevisjon IKS 1

4 Prosjektstyring og rapportering Larvik kommune har etablert rutiner for prosjektarbeid, inkludert byggeprosjekt. Disse rutinene gjelder ikke for eiendomsforetaket. Særskilte rutiner for byggeprosjekt og samhandling mellom LKE og kommunen bør etableres. De rutinene kommunen hadde, har i hovedsak ikke vært fulgt i Lovisenlundsaken. Det er ikke utformet noe mandat eller etablert noen klar prosjektorganisasjon med avklaring av roller og ansvar. For et kommunalt byggeprosjekt som også involverer private interessenter, burde det vært etablert en sterkere styring med prosjekteringen enn det en normalt ville gjort. Det ville etter revisors vurdering vært naturlig å etablere en styringsgruppe med et klart mandat for dette prosjektet. Det er rapportert om Lovisenlund barnehage i tertialrapportene for både kommunen og LKE i Kommunens rapportering om framdrift var ikke korrekt, og den generelle økonomiske oversikten over investeringsprosjektene var ikke tilstrekkelig til at LKE kunne rapportere i samsvar med investeringsreglementet i 1. tertialrapport Det er delte meninger i kommunen om hvorvidt sammenfallet med omorganiseringen av eiendomsforetaket har hatt uheldig virkning for dette byggeprosjektet, men det framstår som sannsynlig at dette kan ha forsterket virkningen av andre uheldige faktorer. Anskaffelsen I forbindelse med prosjekteringen har kommunen kjøpt arkitekttjenester for over kroner uten utlysning eller annen konkurranse. Dette er en ulovlig direkte anskaffelse. Det foreligger en fortsatt risiko for bøtelegging på inntil 15 % av kontraktsverdien. Hensyn til universell utforming eller miljø framgår ikke av kontrakten/oppdragsbeskrivelsen. Vi har ikke sett dokumentasjon for at kommunen har vektlagt disse forholdene under planlegging av arkitektanskaffelsen eller overfor arkitektene når det gjelder planleggingen av barnehagen. Dette er i strid med reglene om offentlige anskaffelser og kommunens egne regler for anskaffelser. Offentlig støtte Vi har ikke vurdert av om avtalen med Larvik Turn innebærer offentlig støtte som er omfattet av EØS-reglene om offentlig støtte. Kommunens rutiner og maler bør sikre at slike vurderinger blir gjort og at dette kommer fram i konsekvensbeskrivelsen til kommunestyret i de sakene der det kan være relevant. Kommunen bør også sørge for å ha rutiner som sikrer at EØS-avtalens prosedyrekrav knyttet til offentlig støtte blir ivaretatt. Skien, Telemark kommunerevisjon IKS Kirsti Torbjørnson fagansvarlig forvaltningsrevisor Telemark kommunerevisjon IKS 2

5 1 Innledning Bestillingen og rammene for denne rapporten framgår av kontrollutvalgssak 03/10: Telemark kommunerevisjon bes gjennomføre en grundig undersøkelse av saken om Lovisenlund barnehage (K-styresak 152/09) med vekt på kvaliteten i saksforberedelser og politiske vedtak, i tilegg til forhold til lover, forskrifter og kommunale reglement. Dette er ikke en forvaltningsrevisjon, men undersøkelsen er gjennomført i samsvar med RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon, så langt standarden passer. Bakgrunnen for bestillingen er at beregnet byggekostnad for Lovisenlund barnehage/larvik Turn ble 53,5 millioner kroner, mens forutsatt kostnad har vært 27 millioner. I tillegg kommer utomhusarbeider knyttet til gjennomføring av reguleringsplan, anslått til 10 millioner 1. 2 Problemstillinger og avgrensning 2.1 Problemstillinger På grunnlag av bestillingen har vi formulert følgende problemstillinger: 1. Hvilke rammer gir de politiske vedtakene? 2. Har saksforberedelsen for kommunestyrets behandling vært i samsvar med kommuneloven og kommunens reglement og rutiner? 3. Har styringen av prosjektet og rapporteringen til kommunestyret vært i samsvar med gjeldende krav? 4. Er vedtak og gjennomføring i samsvar med gjeldende regler om offentlige anskaffelser og offentlig støtte? 2.2 Avgrensing Vi har i hovedsak fokusert på perioden fra saksforberedelsen for KST 2 231/07 og fram til KST 152/09. Vi har ikke vurdert de spørsmålene som LKE 3 skal utrede som en følge av dette vedtaket, og vi har ikke undersøkt det arbeidet som LKE har gjort i den sammenheng. Ved undersøkelsen av saken opp mot lover, forskrifter og kommunale reglement, har vi sett på forholdet til reglene om offentlige anskaffelser og offentlig støtte. Den perioden vi har 1 KST 152/09 2 Kommunestyresak 3 Larvik kommunale eiendomsforetak KF Telemark kommunerevisjon IKS 3

6 undersøkt dekker forprosjekteringen av den aktuelle barnehagen, og undersøkelsen på dette området gjelder derfor anskaffelsen av arkitekttjenester fra PV-arkitekter 4. Vi har ikke vurdert kvaliteten i kommunestyrets vedtak. Vi mener at det lett kan bli en vurdering av det politiske innholdet i vedtakene, noe som vil være i konflikt med vår generelle rolle. Vi har imidlertid undersøkt om vedtakene gir klare rammer for gjennomføringen. 3 Metode og kvalitetssikring 3.1 Metode Undersøkelsen er gjennomført ved dokument- og regnskapsanalyse, samt intervju. Vi har intervjuet personer som har hatt befatning med saksforberedelsen og gjennomføringen, dvs. rådmann, prosjektleder/rådgiver knyttet til full barnehagedekning/barnehagesaker 5, tidligere eiendomssjef, tidligere prosjektleder og nåværende daglig leder for kommunens eiendomsforetak og nåværende prosjektleder. Vi har også stilt spørsmål til saksbehandler ved arealplanseksjonen. Vi har ikke snakket med PV-arkitekter. Det er skrevet referat fra intervjuene. Referatene er godkjent av intervjuobjektene. Dette bidrar til å sikre dataenes gyldighet. 3.2 Kvalitetssikring For å kvalitetssikre faktaopplysningene i rapporten, har den gjennomgått intern kvalitetssikring hos TKR. Utkast til rapport vært forelagt kommunens administrasjon og LKE for kommentar. Uttalelsen fra rådmannen ligger som vedlegg 1 til rapporten, og har ført til endringer av faktabeskrivelsen under pkt. 5.1, 5.2 pkt 6 og 7. Dette har igjen ført til endringer i vurderingen under pkt Hvilke rammer gir de politiske vedtakene? Full barnehagedekning - behov Kommunestyret har vedtatt klare mål for barnehageutbygging basert på behovsvurderinger. Dette framgår av kommunestyrets behandling av KOU om full barnehagedekning, der 400 nye plasser (og behovet for to nye fire-avdelingsbarnehager i sentrum) blir vedtatt i Lokalisering og driftsform En rekke ulike alternativ for barnehage i sentrum er utredet eller vurdert, både når det gjelder driftsform og lokalisering. Larvik kommunestyre vedtok å bygge en kommunal barnehage med fire avdelinger på Lovisenlund, integrert i idrettsanlegget hos Larvik Turn (KST 61/08). KST 61/08 er tydelig på hvilken konkret løsning en ønsker for å ivareta målene om flere barnehageplasser i sentrum, både når det gjelder lokalisering og driftsform. Barnehagens størrelse (antall avdelinger) framgår av den vedtatte avtalen mellom kommunen og Larvik Turn. 4 Det er også gjort andre anskaffelser knyttet til Lovisenlund barnehage, for eksempel arbeidene med tilrettelegging av utearealer på tomta i Denne anskaffelsen ble gjort pga den midlertidige barnehagedriften, og vi har derfor ikke undersøkt den. Vi har heller ikke undersøkt anskaffelser som er gjennomført etter kommunestyrets vedtak i desember, for eksempel idékonkurransen som er gjennomført i Fra Telemark kommunerevisjon IKS 4

7 Økonomiske rammer Det framgår ingen investeringsramme av KST 61/08. For å finne de økonomiske rammene for prosjektet, må KST 61/08 sees i sammenheng med investeringsrammene som er vedtatt i kommunens/lkes strategidokument og avtalen mellom kommunen og Larvik Turn. Pr (KST 061/08 om å bygge barnehage på Lovisenund/Larvik Turn) var gjeldende økonomiske rammer at det var satt av 3 millioner for 2008, men at økonomiske konsekvenser av barnehagebyggingen i sentrum skulle innarbeides i strategidokumentet, og at rammen måtte utvides avhengig av hvor mange kvadratmeter som bygges. På vedtakstidspunktet var dermed investeringsrammene uavklarte, og verken vedtaket eller avtalen med Larvik Turn inneholder noen forbehold eller økonomiske begrensninger. De økonomiske rammene for prosjektet framgår etter hvert av strategidokument , behandlet i KST 191/08, revidert (KST 22/09). I LKEs strategidokument for perioden , behandlet i KST 186/09, ble investeringen for 2011 framskyndet til 2010, slik at det for 2010 ble bevilget 38,5 millioner kroner. Summen av bevilgninger for 2009 og 2010 til barnehageutbygging er dermed 56 millioner pr I utgangspunktet var dette beregnet å skulle kunne dekke to nye fireavdelingsbarnehager med en gjennomsnittskostnad på 28 millioner pr barnehage og 7 millioner pr avdeling. Det foreligger ikke noe vedtak om hvordan fordelingen av denne rammen skal være mellom de to barnehagene, før i desember 2009 (KST 152/09). Byggestart - framdrift Byggestart og tidspunkt for ferdigstillelse er regulert i den vedtatte avtalen mellom kommunen og Larvik Turn: byggestart i 2009 med ferdigstilling i Saksforberedelsen I kommunelovens 23 nr. 2 heter det at: Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet og at vedtak blir iverksatt. Det er ikke nærmere spesifisert i lov eller forskrift hva som ligger i kravet om forsvarlig utredning etter kommuneloven. I en utredning av et byggeprosjekt vil det som et minimum være naturlig å gjøre rede for behov/målsetning, forventet kostnad og framdrift. Kostnader og framdrift må være realistiske i forhold til behovet og de generelle rammebetingelser som følger av gjeldende regelverk og instrukser. Det går fram av lovforarbeidene til kommuneloven at administrasjonssjefen plikter å gjøre kommunestyret oppmerksom på om en sak etter hans oppfatning ikke er godt nok utredet. Larvik kommune bruker kommunale utredninger (KOU) for å sikre grunnlaget for politiske vedtak. Det er utarbeidet flere KOUer om behovet for barnehageplasser i Larvik sentrum. Disse utredningene er behandlet av kommunestyret, og ligger til grunn for vedtaket om Lovisenlund barnehage. I strategidokumentene er det satt av penger til barnehagebygging. Avsatte midler bygger på normalkostnader ved etablering av nye barnehageplasser og det vedtatte behovet for nye plasser for å nå full dekning ut fra KOU ene om plan for full barnehagedekning. Larvik kommune har fastsatt en prosedyre og en mal for politisk saksbehandling. Malen for saksframlegg for kommunestyret har et fast oppsett som skal sikre at utredningen blir forsvarlig. Oppsettet har følgende punkter: sammendrag handlingsrom faktiske opplysninger Telemark kommunerevisjon IKS 5

8 miljøfaktorer økonomiske konsekvenser konsekvenser for nærmere definerte grupper alternative løsninger vurderinger og konsekvenser I malen er det gitt en viss veiledning om hva de ulike punktene bør inneholde. 5.1 Saksutredningene for kommunestyret - beskrivelse Vi har vurdert saksutredningene for sakene KST 231/07, KST 018/08, KST 061/08 og KST 152/09. Malen for saksutredning er benyttet i alle saksframleggene. Handlingsrom I saksutredningene er det flere forhold som ikke er beskrevet før i KST 152/09, bl.a. reglene om offentlige anskaffelser og tidsfristen knyttet til statstilskuddet. Reglene om offentlig støtte er ikke nevnt i beskrivelsen av kommunens handlingsrom, heller ikke kravet om at det skal tas hensyn til miljø og universell utforming i planleggingen. Miljøfaktorer Det framgår av malen at saken skal kommenteres konkret i forhold til kommunens miljøpolicy. I de ulike saksutredningene er miljøfaktorer ikke beskrevet konkret, de er beskrevet som ikke aktuelle, eller det er henvist til kommunens miljøpolicy. Økonomiske konsekvenser Kostnadsrammen er beskrevet i saksutredningene. I KST 152/09 er de disponible rammene for barnehagebyggingen synliggjort. Disse rammene er vedtatt i strategidokumentet. I KST 18/08 og 61/08 er også den vedtatte rammen i strategidokumentet oppgitt. I saksutredningene er det gjort rede for grunnkostnader, normtall for byggekostnader og forventet arealbehov. Grunnkostnader Når det gjelder grunnkostnader, så framgår det av saksutredningen for KST 231/07 at barnehage hos Larvik Turn er et dyrere alternativ enn Borgejordet, som var administrasjonens forslag på dette tidspunktet. Byggekostnader For beregning av byggekostnadene har administrasjonen lagt til grunn egne erfaringstall og generell informasjon fra Byggforsk m. fl. om hva som er normale byggekostnader pr. kvadratmeter barnehage. Kostnaden er beregnet ut fra det kvadratmeterantall en trenger for en 4-avdelings barnehage. I saksutredningene for vedtak KST 18/08 og 61/08 framgår det at den rammen som var avsatt til barnehageformål må utvides, avhengig av hvor mange kvadratmeter som skal bygges for Larvik Turn m.m. Det framgår at investeringsbehovet ut over 18 millioner kroner er uklart før tiltaket er detaljprosjektert. På dette tidspunktet var avtalen med Larvik Turn ferdigforhandlet, og omfanget av areal til Larvik Turn var definert, men det er ikke gjort noen beregning av hva dette vil koste i saksframlegget. I KST 152/09 er byggekostnader knyttet til det prosjekterte forslaget beskrevet. Her nevnes også muligheten av delfinansiering ved tippemidler, men det er ikke beregnet i hvilken grad dette vil redusere de totale byggekostnadene for prosjektet. Driftskostnader Telemark kommunerevisjon IKS 6

9 Forventede FDV-kostnader knyttet til de ulike alternativene er beregnet. Det framgår av utredningen til sak KST 61/08 at driftskostnadene ved den valgte løsningen vil være noe høyere enn ved den alternative løsningen. I KST 152/09 er driftskostnadene beskrevet for prosjekterte areal og planløsning. Reguleringsplan og utbyggingsavtale Det er ikke gjort rede for mulige tilleggskostnader knyttet til infrastruktur m.m. som følge av gjennomføring av reguleringsplan. I følge administrasjonen var disse kravene ikke kjent på utredningstidspunktet. Krav om slike tiltak kommer som en følge av den reguleringsplanen som er/blir vedtatt og den utbyggingsavtalen 6 som skal inngås mellom kommunen og utbygger, i dette tilfellet mellom kommunen v/ Kommunalteknisk avdeling og LKE. Utbyggingsavtaler er regulert i plan- og bygningsloven. Larvik kommune bruker en mal for inngåelse av slike avtaler. Kommunens avtalemal er fra 2006 og har vært i samsvar med KRDs veileder om utbyggingsavtaler fra Malen er nå under revisjon bl.a. som følge av kommunens klimaplan og anleggsbidragsmodellen. Gjennom våre intervju har vi fått inntrykk av at kravene knyttet til gjennomføring av reguleringsplanen var en overraskelse, og at kravene oppfattes som svært omfattende. Vi har ikke hatt tid til å undersøke hvordan den interne prosessen med forhandling av utbyggingsavtalen med en kommunal utbygger er, og om det foreligger retningslinjer for plassering av kostnader. Vi kan derfor ikke gjøre noen vurdering knyttet til dette. Avtalen med Larvik Turn Det ble gitt klare politiske føringer om at det skulle forhandles fram en avtale på grunnlag av et gitt utgangspunkt. Forhandlingsgrunnlaget eller avtalen med Larvik Turn har ikke blitt juridisk kvalitetssikret fra kommunens side, og det er ikke gjort noen økonomisk beregning av kontraktsforslaget fra Larvik Turn forut for vedtakelse av avtalen. Saksutredningene så langt synliggjør ikke hva kostnaden ved/verdien av avtalen med Larvik Turn er, og det ble heller ikke gjort vurderinger av om avtalen burde inneholde forbehold eller andre begrensninger. Konsekvenser for nærmere definerte grupper Konsekvensene for barn og unge er omtalt i saksutredningene. Det er ikke gjort vurderinger av konsekvenser knyttet til universell utforming, før i KST 152/09. Alternativer Saksutredningene gjør rede for alternative barnehageløsninger, både når det gjelder lokalisering og driftsform. 5.2 Saksutredningene for kommunestyret - vurdering Årsaker til avvik Hovedårsaken til at den prosjekterte løsningen har kommet opp i 53,5 millioner, er at arealet ble større enn det som normalt trengs for å bygge en standard barnehage av den aktuelle størrelsen. Kostnadsøkningen skyldes prosjekteringsprosessen og de ønsker og behov som ble fremmet i den anledning. Det var tatt slikt forbehold i saksutredningen. En annen årsak er at det kom til uventede kostnader til infrastruktur og gjennomføring av reguleringsplanen (anslått til ca 10 millioner av LKE). Vi har ikke hatt tid til å undersøke om 6 Mal for utbyggingsavtaler ble vedtatt av kommunestyret i 2006, og er hjemlet i plan- og bygningsloven. Retningslinjer for bruk av utbyggingsavtaler er tatt inn i kommunens kvalitetssystem som en del av saksbehandlingsmalen til politisk utvalg, og slik kostnadsplassering er vanlig praksis i kommunen. Telemark kommunerevisjon IKS 7

10 omfanget av reguleringsplan/infrastrukturkostnadene burde vært bedre klarlagt i den tidlige saksforberedelsen, men det var kjent at lokaliseringen forutsatte regulering. Den generelle risikoen for kostnader knyttet til det burde vært omtalt i saksutredningen. Forsvarlig saksutredning Saksutredningen har i hovedsak vært forsvarlig etter kommuneloven og i samsvar med kommunens rutiner. Saksutredningen har likevel enkelte mangler, jf. ovenfor. Den alvorligste mangelen er at avtaleforslaget ikke ble kvalitetssikret juridisk og tilstrekkelig kostnadsberegnet før avtalen ble behandlet av kommunestyret. Ut fra de opplysningene vi har fått, er det tvilsomt om dette ville hatt noen betydning for den avgjørelsen kommunestyret tok (KST 61/08). En annen mangel vi vil framheve, er at det ikke er gjort reelle vurderinger knyttet til kostnadsrisiko ved reguleringsspørsmålet og til universell utforming og miljøhensyn i planleggingen av anskaffelsene. Kommunens rutiner (malen) kan etter vår vurdering gjøres mer formålstjenlige og brukervennlig hvis det utarbeides sjekklister eller obligatoriske underpunkt under hovedoverskriftene, for eksempel når det gjelder punktet om Handlingsrom. 6 Styring og rapportering 6.1 Prosjektstyring - beskrivelse Kvalitetssystemet - rutiner I kvalitetssystemet har kommunen rutiner som beskriver prosjektarbeid. Disse gjelder også for byggeprosjekt, men kommunen opplyser at de ikke gjelder for eiendomsforetaket som var i drift fra Det ble ikke etablert nye rutiner for samhandlingen mellom eiendomsforetaket og kommunen ved opprettelsen Vi har derfor lagt kommunens rutiner til grunn for vår vurdering av prosjektstyringen i 2009, selv om de strengt tatt ikke gjaldt for eiendomsforetaket. Rutinene for prosjektstyring er generelle og ikke spesielt tilpasset byggeprosjekt, bortsett fra et krav om å involvere hms-tjenesten. Prosedyren for prosjektarbeid beskriver ansvarsdelingen mellom prosjekteier og prosjektleder. Det finnes ingen beskrivelse av den faste rollefordelingen mellom eiendomsavdelingen, kommunalteknisk avdeling og kommunen for øvrig når det gjelder kommunale byggeprosjekt. I følge rutinen skal dette dermed fastlegges for hvert byggeprosjekt. Praksis i kommunen har vært at rådmannen/enhetsleder har vært bestiller (prosjekteier) og at eiendomsavdelingen har vært prosjektleder. Denne praksisen er videreført etter opprettelsen av eiendomsforetaket, men det ble ikke gjort noen gjennomgang av roller og forventninger i forbindelse med opprettelsen av foretaket. Det er utarbeidet rutiner hos LKE som de vil sette i verk etter påske. Det er uklart om det er vurdert å gjøre tilpasninger i kommunens kvalitetssystem. Kommunens rutine for prosjektstyring stiller bl.a. krav om at det skal utarbeides et mandat for prosjektet, det skal etableres en prosjektgruppe, og det skal utarbeides prosjektplan. Det åpnes for at en etablerer en styringsgruppe dersom det er behov for det, og rolleavklaring mellom eksterne og interne aktører forutsettes. Det stilles også krav om dokumentert risikogjennomgang, referat fra møter og rapportering. Gjennomføring Telemark kommunerevisjon IKS 8

11 Rutinene i kvalitetssystemet er i hovedsak ikke fulgt i saken om Lovisenlund barnehage. Dette blir forklart med både at det ikke var kultur for å følge dem og at en hadde dårlig tid i dette prosjektet. Det er ikke utformet noe mandat eller etablert noen klar prosjektorganisasjon med avklaring av roller og ansvar. En prosjektplan ble påbegynt, men ble ikke ferdigstilt. Det ble utarbeidet en framdriftsplan for prosjektet, og den var styrende fram til kommunestyrevedtaket Det ble vurdert å nedsette en styringsgruppe, men dette ble ikke gjort. Avtalen med Larvik Turn spesifiserer ikke roller, medvirknings- og avgjørelsesprosess i gjennomføringen av byggeprosjektet. Det ble innkalt til møter etter behov. Vi kan ikke se at det foreligger referat fra slike møter. Arkitektene hadde en kontrakt som definerte deres oppgave til Utarbeidelse av forprosjekt og reguleringsplan for Lovisenlund barnehage og tilstøtende arealer: Forberedende arbeider, annonsering og varsling av oppstart av planarbeidet, utarbeidelse av forporsjekt for bebyggelsen som grunnlag for planarbeidet, utforming av reguleringsplan med reguleringsbestemmelser og planbeskrivelse i samarbeid med Larvik kommune, utarbeidelse av nødvendig materiale for innlevering til kommunal behandling, oppfølging av kommunale vedtak og eventuelle endringer av planen fram til endelig godkjenning. Arbeidet skulle faktureres etter medgått tid. Kontrakten inneholder ikke tidsfrister eller andre styrende elementer. 6.2 Prosjektstyring vurdering Grenseflaten mellom LKE og kommunen, forholdet til kvalitetssystemet og behovet for egne rutiner burde vært vurdert i forkant av at eiendomsforetaket ble opprettet, eller på et tidlig stadium etter opprettelsen. De rutinene kommunen har for prosjektstyring har ikke vært operative og konkrete nok for byggeprosjekt. Kommunen har mange byggeprosjekt, og kunne med fordel hatt egne rutiner for det. For et byggeprosjekt med ulike interessenter burde det vært etablert en sterkere styring med prosjekteringen enn det en normalt ville gjort, og det ville etter vår vurdering vært naturlig å etablere en styringsgruppe med et klart mandat for dette prosjektet. Vi kan ikke se at det er formulert målsetninger, behov og rammer for hva som skal være styrende for avgjørelser og retning i arkitektenes arbeid. Vårt inntrykk er at denne svake styringen, et vanskelig bygningsmessig utgangspunkt og forskjellige behov og innspill fra interessentene (Larvik Turn, kommunen v/barnehagen og planavdelingen) har ført til at arealbehovet økte nesten til det dobbelte og at det ble lagt inn omfattende tiltak for gjennomføring av reguleringsplanen i prosjektet. I samme periode som dette byggeprosjektet var i gang, ble eiendomsavdelingen omorganisert til et eiendomsforetak. Denne overgangen innebar både organisatoriske og administrative endringer, og det var også endringer i bemanningen. Det er delte meninger i kommunen om hvorvidt sammenfallet med omorganiseringen av eiendomsforetaket har hatt uheldig virkning for dette byggeprosjektet, men det framstår som sannsynlig at det kan ha forsterket virkningen av de andre uheldige faktorene. Telemark kommunerevisjon IKS 9

12 6.3 Rapportering - beskrivelse KTS 004/08 Investeringsreglement gjelder for rapporteringen i saken om Lovisenlund barnehage i Det framgår av investeringsreglementet at det skal rapporteres i tertialrapportene for aktive prosjekt. Det framgår videre at det skal rapporteres særskilt for prosjekt med en kostnad på over 7,5 mill. Rammen som ble opplyst til prosjektleder for to nye barnehager etter KST 22/09 var 55 millioner kroner 7. Det blir gitt egen tertialrapport fra LKE fra 2009, og det er rapportert om prosjektet både i kommunens tertialrapporter i 2009 og i 1. tertialrapport 2009 for LKE. Framdrift Det framgår av 1. tertialrapport 2009 for LKE at kalkyle for kostnader vil foreligge Det framgår av e-poster i saken datert og at byggestart var utsatt til tidligst ved årsskiftet. I 2. tertialrapport 2009 for kommunen er følgende rapportert (oktober 2009) under prosjekt Full barnehagedekning : Kommunestyrets vedtak juni 2008 er at ny sentrumsbarnehage bygges på Lovisenlund. Denne barnehagen vil dekke de midlertidige plassene i Klubbhuset på Lovisenlund og Sentrumssatelitten på Hovlandbanen. Byggestart sen høst Åpning høsten Det er ikke rapportert om prosjektet i 2. tertialrapport for LKE. Økonomi Prosjektskjema for Lovisenlund byggeprosjekt ble fylt ut 4. september 2008 (prosjektnr.4142). Regnskapet per viser at det per var påløpt kr ,00 for arkitekttjenester på prosjektet. Per var det påløpt kr ,50. Lovisenlund barnehage er ikke omtalt under Aktive investeringsprosjekt verken i 1 eller 2 tertialrapport 2009 for kommunen. Følgende framgår av 1. tertialrapport fra LKE 2009: [Status for de viktigste investeringstiltakene] er ufullstendig i det den ikke omfatter tallene, dvs status ved begynnelsen av 2009 og forbruk til nå. Det skyldes at noe av det regnskapsmessige grunnlaget ikke er 100 % på plass pr dd og at budsjettmodulen i Agresso (budsjett- og regnskapsprogrammet) ikke har vært klar i tide til å få lagt inn prosjektene som forutsatt. Prosjektet er ikke nevnt i 2. tertialrapport for LKE. Vi har forstått det slik at det ble gjort vurderinger av om prosjektet burde tas opp med styret i LKE våren I høringen uttaler kommunen at dette gjaldt hensiktsmessigheten av å bygge i to etasjer. Dette spørsmålet ble ikke lagt fram for styret på grunn av den sterke politiske interessen for å etablere barnehage på Lovisenlund. Det forelå tegninger med mål tidlig i juli, men det fantes ingen kostnadsberegninger som forholdt seg til gjeldende tegninger før Dette dannet grunnlag for sak til styret i LKE datert Informasjon i e-post fra økonomiavdelingen til eiendomsforetaket E-post fra PV-arkitekter til prosjektleder i kommunen Telemark kommunerevisjon IKS 10

13 6.4 Rapportering - vurdering Det er uheldig at en ikke har hatt godt nok regnskapsmessig grunnlag til å rapportere om økonomisk status i investeringsprosjekt i første tertialrapport. Det indikerer at grunnlaget for økonomisk styring heller ikke har vært godt. Etter vår vurdering burde det ha vært rapportert grundigere/riktigere om status i prosjektet pr. 2 tertialrapport 2009 (tilstanden pr ) både fra kommunens og LKEs side. Det bør være samsvar mellom rapportering fra kommunen og foretaket om samme sak. Dersom en velger å rapportere om byggestart i kommunens tertialrapport nr. 2/2009, så bør riktig starttidspunkt rapporteres. 7 Anskaffelsesreglene Reglene om offentlige anskaffelser krever at alle anskaffelser skal skje etter konkurranse, dersom det er mulig, jf. LOA 9 5. Anskaffelser over eks.mva skal skje etter utlysning på Doffin, jf. FOA Det skal føres protokoll for anskaffelser over , jf. FOA 3-2. Det skal innhentes skatteattest og hms-egenerklæring for leverandører når anskaffelsens verdi overstiger kr eks. mva, jf. FOA 3-3 og 3-4. I anskaffelsesprosessen plikter kommunen å ta hensyn til universell utforming og miljøkonsekvenser, jf. LOA 6. Dette er naturlig å synliggjøre i utlysning eller oppdragsbeskrivelse/kontrakt for en anskaffelse. Larvik kommune har i tillegg et reglement som stiller krav til anskaffelsesprosessen også for mindre anskaffelser. Ulovlige direkte anskaffelser kan føre til et straffegebyr på inntil 15 % av kontraktens verdi, dersom kommunen har opptrådt grovt uaktsomt. Det skal lite til før en overtredelse blir vurdert som grovt uaktsom. Gebyr kan ilegges inntil to år etter anskaffelsen. Antallet klager til KOFA er økende, og bøtenivået for direkte anskaffelser er økende. I nyere saker er det gitt bøter på opptil 12 % av anskaffelsens verdi Anskaffelser - beskrivelse I følge kommunens regnskap er det brukt kr ,50 eks. mva på arkitekttjenester til Lovisenlund barnehage i Det ligger en signert kontrakt til grunn for dette, men signeringsdato er uklar, muligens i februar Oppdraget skulle honoreres etter medgått tid, og starte i oktober Kontrakten åpner for utarbeidelse av budsjett for oppgaven. Det var ikke satt noen frist for arbeidet. Det ble ikke utarbeidet budsjett for oppgaven. Avtalen er inngått uten forutgående utlysning eller annen konkurranse. Det er ikke ført protokoll for anskaffelsen. Etter det vi har fått opplyst er det ikke innhentet skatteattest og hms-egenerklæring. Administrasjonen forklarer direkteanskaffelsen med at en hadde dårlig tid, og at det aktuelle arkitektfirmaet hadde vært brukt til barnehageprosjekt i kommunen tidligere, og at det derfor kunne forsvares først og fremst økonomisk og som tilleggsarbeid etter FOA. 9 Lov om offentlige anskaffelser 10 Forskrift om offentlige anskaffelser 11 KOFA-sak 2009/40 Telemark kommunerevisjon IKS 11

14 Hensyn til universell utforming eller miljø framgår ikke av kontrakten/oppdragsbeskrivelsen. Vi har ikke sett dokumentasjon for at kommunen har vektlagt disse forholdene under planlegging av arkitektanskaffelsen eller overfor arkitektene når det gjelder planleggingen av barnehagen. Kommunen viser i høringsbrevet til at disse hensynene ivaretas i planprosessen. 7.2 Anskaffelser - vurdering Kommunens begrunnelse for direkte anskaffelse kvalifiserer ikke for unntak fra kravet om utlysning/konkurranse etter lov og forskrift. Tilleggsarbeid er en unntaksmulighet, men vi kan ikke se at det kunne være et aktuelt alternativ i dette tilfellet. Vilkårene for unntak i FOA 14-4 er ikke oppfylt (uforutsett behov, verdien av tilleggsarbeidene kan ikke overstige 50 % av den opprinnelige kontrakten og at tilleggstjenestene ikke kan skille fra den opprinnelige kontrakten). Vi mener at anskaffelsen er gjort i strid med reglene om offentlige anskaffelser og kommunens egne prosedyrer for anskaffelser. Det foreligger en fortsatt risiko for bøtelegging. Når det gjelder hensyn til miljø og universell utforming, så har kommunen en selvstendig plikt til å ta slike hensyn ved planleggingen av en anskaffelse etter reglene om offentlige anskaffelser og etter kommunens innkjøpsreglement. Dette er ikke ivaretatt. 8 Reglene om offentlig støtte En gjennomføring av vedtaket om barnehage på Lovisenlund og avtalen mellom kommunen og Larvik Turn, innebærer en økonomisk støtte til Larvik Turn. Reglene om offentlig støtte 12 setter begrensninger for adgangen til å gi offentlig støtte til noen som driver økonomisk aktivitet. Det stilles også prosessuelle krav til tildelingen av lovlig støtte. Organisert barne- og ungdomsidrett vil sjelden anses som økonomisk aktivitet. Dersom et idrettslag driver en avledet virksomhet for å skaffe inntekter, for eksempel utleie av lokaler, flyttebyrå, kiosk eller lignende, vil denne aktiviteten fort anses som økonomisk aktivitet, selv om formålet er å skaffe inntekter til ideelt arbeid. Offentlig støtte som kommer en slik avledet aktivitet til gode, kan etter omstendighetene være i strid med reglene om offentlig støtte, selv om mottakeren er et idrettslag. Eksempler på offentlig støtte er rene kapitaltilskudd, lån og garantier på ikke-markedsmessige vilkår, salg av offentlig eiendom til underpris, eller anskaffelser av eiendom, varer eller tjenester til overpris. Virkningene av at det er gitt ulovlig offentlig støtte (også at prosedyrekrav er brutt) er at støttemottaker kan bli pålagt å betale støtten tilbake. For kommunen kan slike klagesaker kreve uforholdsmessig stor ressursbruk. Vi har ikke vurdert av om avtalen med Larvik Turn innebærer offentlig støtte som er omfattet av EØS-reglene om offentlig støtte. Vi mener imidlertid at kommunens rutiner og maler bør sikre at slike vurderinger blir gjort og at dette kommer fram i konsekvensbeskrivelsen til kommunestyret i de sakene der det kan være aktuelt. Kommunen bør også sørge for å ha rutiner som sikrer at prosedyrekravene knyttet til egenerklæring og notifisering av lovlig støtte blir ivaretatt. 12 EØS-avtalen art. 61 og lov 27. november 1992 nr. 117 om offentlig støtte med forskrifter, jf. Veileder om EØS-avtalens regler om offentlig støtte (FAD) Telemark kommunerevisjon IKS 12

15 9 Konklusjoner På vedtakstidspunktet ( ) var investeringsrammene uavklarte, og verken vedtaket eller avtalen med Larvik Turn inneholder noen forbehold eller økonomiske begrensninger. Det ble ikke vedtatt noen kostnadsramme for byggeprosjektet før i desember Saksutredningen har enkelte mangler, men har i hovedsak vært forsvarlig. Den alvorligste mangelen er at avtaleforslaget ikke ble juridisk kvalitetssikret og tilstrekkelig kostnadsbegregnet før vedtakelse. Det har vært en svak styring av prosjektet i prosjekteringsfasen. Styringen har ikke vært i samsvar med rutiner kommunen har for prosjektstyring. Det ble ikke lagt til rette for gode rutiner for prosjektstyring ved overgangen til eiendomsforetak. Rapporteringen har ikke vært i samsvar med gjeldende krav. Det forekommer alvorlig brudd på reglene om offentlige anskaffelser i denne saken. Overtredelsen kan i verste fall koste kommunen inntil ca kr ,- i overtredelsesgebyr. Telemark kommunerevisjon IKS 13

16 Litteratur og kildereferanser Lover og forskrifter: Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Forskrift 15. juni 1994 nr. 905 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. Lov 16. juni 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser (LOA) Forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser (FOA) EØS-avtalen art. 61 Lov 27. november 1992 nr. 117 om offentlig støtte Andre offentlige dokumenter: Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar (Fornyings- og administrasjonsdepartementet) Veileder om EØS-avtalens regler om offentlig støtte (Fornyings- og administrasjonsdepartementet) Veileder om utbyggingsavtaler (KRD, 2006) Kommunale dokumenter: - Larvik kommunes kvalitetssystem - Kommunestyrevedtak 004/08 om investeringsreglement Telemark kommunerevisjon IKS 14

17 Vedlegg 1: Høringsuttalelse fra rådmannen i Larvik Telemark kommunerevisjon IKS 15

18 Telemark kommunerevisjon IKS 16

19 Vedlegg 2 Oversikt over saksdokument Følgende KOU 13 omtaler barnehage i sentrum: I KOU 2004/02 Full behovsdekning av barnehager i Larvik ombygging Månejordet KOU 2005/06 inneholder et utbyggingsprogram mot full behovsdekning som nevner mulig barnehage i Larvik sentrum, med privat interessent, planlagt ferdig i KOU 2006/03 Kommunestyret vedtar å etablere 400 nye barnehageplasser innen utgangen av Økonomiske konsekvenser skal beskrives i strategidokumentet, og det framgår at Lovisenlund barnehage skal være planlagt ferdig i KOU 2008:02 beskriver at kommunen har oppnådd full dekning bl.a. ved midlertidige lokaler. Disse skal erstattes av permanente plasser, bl.a. i nye Lovisenlund barnehage som er under planlegging og skal være ferdig i Økonomiske konsekvenser skal innarbeides i strategidokumentet. Kommunens strategidokument: : Det settes av 28,4 millioner kroner i hele perioden. 14 millioner av disse settes av til ny barnehage i sentrum i : Det er satt av 26 millioner kroner til investeringer i barnehage fra Dette beskrives som en økning på 4 millioner innenfor rammen, der 3 millioner dekkes av tilskudd fra staten. Investeringene omtales på s. 169 i hefte 4. Larvik sentrum, og barnehage på Månejordet er beregnet til 14 millioner kroner i : Det er satt av 3 millioner i 2007 og i 2008 til barnehagebygging. Sentrum er ikke omtalt : Det settes av 6 millioner kroner til barnehageutbygging for økning i antall plasser i 2008 og 12 millioner i 2009 (s. 43), til sammen 18 millioner kroner : Det er satt av 17,5 millioner kroner til barnehageutbygging i 2009, 27,5 millioner i 2010 og 11 millioner i Det prosjekteres en 4-avdelings barnehage i sentrum av Larvik, lokalisert til Lovisenlund. Barnehagen skal stå ferdig høsten 2010 (s. 57 i hefte 1, del 4). LKEs strategidokument Det framgår av strategidokumentet for LKE 14 for perioden (KST 191/08) at det er bevilget 17,5 millioner kroner for 2009, og planlagt med 27,5 millioner kr for 2010 og 11 millioner for Kommunale offentlig utredninger (KOU) skal gi et godt faglig grunnlag for politiske- og administrative vedtak. En utredning kan for eksempel belyse utvikling og utfordringer knyttet til et fagtema eller en bruker/borgergruppe. En kommunal utredning kan initieres av kommunestyret eller rådmannen. Rådmannen legger de kommunale utredningene fram for kommunestyret. Rådmannens, og deretter kommunestyrets, oppfølging av utredningene skjer ved behandling av Kommuneplanen (langsiktige mål og arealdisponering) og Strategidokumentet (temaplaner, styringsmål og tjenestebeskrivelser med brukergarantier). (Kilde: 14 Investeringer i kommunale bygg er med noen få unntak lagt over på Larvik kommunale eiendom KF (LKE) fra Kommunestyret behandler og vedtar barnehageinvesteringer på grunnlag av LKEs strategidokumenter. Telemark kommunerevisjon IKS 17

20 For perioden (KST 186/09) ble investeringen for 2011 framskyndet til 2010, slik at det for 2010 ble bevilget 38,5 millioner kroner. Politiske vedtak om Lovisenlund KST 172/06, møte : Forslag om ny 4-avdelings barnehage på Månejordet blir forkastet av kommunestyret, og saken utsettes for nærmere vurdering av alternativ plassering. I mars 2007 legger administrasjonen fram et notat om flere alternative barnehageplasseringer i sentrum for oppvekstkomiteen. Behandlingen av saken er ikke protokollført, men det er henvist til dette møtet i senere saksframlegg til kommunestyret (231/07). KST 231/07, møte : Larvik Turn tilbyr kommunen å leie barnehage av Larvik Turn. Kommunestyret vedtar at de ikke ønsker å leie barnehage. Rådmannen får i oppdrag å avklare om Larvik Turn vil bygge og drive i egen regi. Hvis ikke skal rådmannen utrede andre alternativer i dette området. KST 18/08, møte : Larvik Turn ønsker ikke å bygge og drive barnehage. Kommunestyret ber rådmannen om å arbeide videre med planene om kommunal barnehage på Lovisenlund, og å forhandle fram en avtale med Larvik Turn om dette, basert på en henvendelse fra Larvik Turn. KST 061/08, møte : Kommunestyret godkjenner forslag til avtale mellom kommunen og Larvik Turn. Rådmannen gis fullmakt til i gangsetting av arbeidet med ny kommunal barnehage på Lovisenlund. KST 152/09, møte : Kommunestyret vedtar at prosjektet skal revurderes og gjøres realiserbart i samsvar med reglene om offentlige anskaffelser. Utbyggingsavtalen mellom kommunen og LKE skal reforhandles, og en skal vurdere alternativ plassering m.m. Det vedtas en kostnadsramme på 27 millioner kroner. Telemark kommunerevisjon IKS 18