Vedtakelse av regionale vannforvaltningsplaner og nasjonal godkjenning etter vannforskriften

Transkript

1 Deres referanse Vår referanse Dato 12/3553 KK Klima- og miljødepartementet Postboks 8013 Dep OSLO Vedtakelse av regionale vannforvaltningsplaner og nasjonal godkjenning etter vannforskriften Vi viser til vårt møte 20. september om den pågående prosessen med ferdigstillelse av regionale vannforvaltningsplaner i henhold til vannforskriften. Vi er som kjent bekymret for at tiltak og mål i planene ikke er i samsvar med gjeldende regelverk og nasjonale føringer, og for konsekvensene dette vil ha for norsk fornybarnæring. Vi viser i den forbindelse til våre prinsipielle vurderinger i brev av (vedlagt) som blant annet bygger på manglende oppfølging av føringene i felles brev fra statssekretær Lars-Andreas Lunde, KLD og Kåre Fostervold, OED i januar Følgende tiltak er nødvendige for at endelige planer legger til rette for at vannforskriftens mål i 1 om «helhetlig beskyttelse og bærekraftig bruk av vannforekomstene» nås på en god måte: 1. Det må innskjerpes overfor regionale og sentrale myndigheter hvilke krav vannforskriften og de nasjonale føringene stiller til utforming av miljømål og kost/nytte-analyser av tiltak som grunnlag for miljømålene. Miljømålet for vannforekomster hvor det finner sted kraftproduksjon settes i tråd med regelverket og de nasjonale føringene som den klare hovedregel til «Godt økologisk potensiale» (GØP) med referanse til «dagens tilstand». 2. Vann-nett må bringes i samsvar med de endelige, godkjente forvaltningsplanene. 3. Det må fremgå av eventuelle godkjenningsvedtak at det er den fremlagte regionale planen og KLDs godkjenningsvedtak med tilhørende merknader og forbehold, som til sammen utgjør den endelige planen. Godkjenningsvedtaket må rette opp alle avvik fra vannforskriften og de nasjonale føringene. Dette utdypes nedenfor. 1.Bedre samsvar mellom kost/nytte-analyser og utformingen av miljømål Vannforekomster som benyttes til vannkraftproduksjon skal utpekes som sterkt modifiserte (SMVF) etter vannforskriften 5 og de nasjonale føringene av 24. januar Det rettslige utgangspunktet er at miljømålet for SMVF skal settes til GØP med referanse til «dagens tilstand» dersom det ikke er foretatt en helhetlig, overordnet kost-nytte avveining av nye tiltak som tilsier at miljønytten overstiger kostnadene. Hovedårsaken til at miljømålet for vannforekomster hvor det er kraftproduksjon må settes til «dagens tilstand» som utgangspunkt, er manglende kunnskap og faglige vurderinger. Dette til tross for at det er gitt nasjonale føringer den 24. januar 2014 og ytterligere veiledning fra sentrale myndigheter.

2 2 Energi Norge viser i den forbindelse til brevet fra KLD datert 17. november 2014 «Råd og presiseringer for ferdigstillelsen av vannforvaltningsplanene» basert på Miljødirektoratets notat av 15. oktober 2014 «Oppdrag: Sammenstilling». Her analyseres svakheter i prosessen med regionale planer og manglende oppfølging av nasjonale føringer i vassdrag med vannkraftproduksjon i henhold til brev av 24. januar 2014 fra KLD og OED. Samtidig påpekes behovet for forbedringer av planene. Miljødirektoratets egen vurdering var at «de foreslåtte tiltakene er ofte beskrevet for omfattende og detaljert, særlig i forvaltningsplanene. Det vil være problematisk for regjeringen å godkjenne dette, da det kan bryte med forutsetningen om at skjønnsrommet for sektormyndighetene i forhold til det enkelte tiltak ikke skal reduseres vesentlig» og at «beskrivelse av prioriteringer og nytte/kost vurderinger er mangelfull i flere planer». KLD har i sitt brev den 17. november 2014 fulgt opp dette ved å skrive at planene bør være «aggregerte, kortfattede oversiktsdokumenter» tilpasset beslutningstakere og allmennhet som målgruppe. Energi Norge konstaterer at planene som nå er i sluttfasen av regional behandlinger i all hovedsak ikke følger disse styringssignalene. Etter vår vurdering har uklare signaler fra Miljødirektoratet det siste året bidratt til dette. Vi peker særlig på brev 16. april 2015, 13. mai 2015 og 16. juli 2015 samt til innspill til forvaltningsplanene, illustrert ved innspill til Trøndelag 17. september Dokumentene følger alle for ordens skyld vedlagt. I brevene legger Miljødirektoratet opp til en ensidig vekt på ambisjonsnivået for miljømål ut fra lokalt vannmiljø, og utelater å vise til kravene til en balansert vurdering av samfunnsmessige konsekvenser som grunnlag for målene i de nasjonale føringene. For eksempel sies det i brev av 13. mai at det ikke «er mulig å sette dagens tilstand som mål», og i brev av 16. april anføres det at det at «tiltaksprogrammet skal kun inneholde et overslag over kostnader, mens en mer konkret vurdering av fordeler og ulemper vil komme i sektormyndighetenes påfølgende saksbehandling av det enkelte tiltak». Begge deler står i strid til nasjonale føringer hvor dagens tilstand kan brukes som mål og hvor tiltaksprogrammet skal inneholde en en vurdering av om tiltak har «gode miljøeffekter i forhold til kostnader» og hvor det skal tas «betydelig hensyn til nasjonale interesser». Resultatet er blant annet at det i flere planutkast synes å foreslås GØP med tilhørende bestandsmål for fisk uten grunnlag i tiltaksanalyse og mål om «god økologisk tilstand» (GØT) også for SMVF uten at det foreligger tiltaksanalyser som grunnlag for dette. Energi Norge peker på at miljømålet for vannforekomster hvor det finner sted kraftproduksjon, i tråd med regelverk og nasjonale føringer, skal settes til GØP med referanse til «dagens tilstand». Unntaksvis kan det brukes et annet mål som klart tilsvarer «dagens tilstand», inkludert forventet effekt av allerede vedtatte tiltak. Det må da klart fremgå at nye tiltak ikke er forutsatt. Bruken av målformuleringen «velfungerende økosystem» som konkretisering av GØP er etter vår vurdering ikke klart uten nærmere presisering fordi det underforstått kan forutsette nye tiltak ut over «dagens tilstand.» Dette utgangspunktet må gjelde som den klare hovedregel med mindre forvaltningsplanene har en konkret, overordnet og helhetlig vurdering av hvilke positive og negative effekter et tiltak vil ha som tilsier et annet miljømål. I vurderingen må andre påvirkningsfaktorer, flom, forsyningssikkerhet, miljømessige ulemper ved å erstatte eksisterende fornybar produksjon mv. inngå. Våre medlemmer har identifisert enkelte slike tilfeller i sine høringsuttalelser. I henhold til nasjonale føringer skal NVE og Miljødirektoratets rapport 49:2013 ikke være noen fasit. Den er et forslag til prioriteringer og gjelder revisjonssaker etter vassdragslovgivningen. Den skal derfor i henhold til nasjonale føringer inngå som et «utgangspunkt for prioriteringer i regionene». Avgrensingene mot blant annet flom og regulerbarhet i kapittel 6 av rapporten, grunnleggende metodiske svakheter i rapporten som ikke er belyst gjennom offentlig debatt samt manglende regionale bidrag gjør det helt nødvendig med en bredere politisk vurdering av nasjonale prioriteringer. Dette bør skje i forbindelse med

3 3 eventuell godkjenning av planer med andre miljømål enn GØP med referanse til «dagens tilstand». Nasjonale interesser som reguleringsmagasinenes flomdempende funksjon, verdien av regulerbarhet i et kraftsystemperspektiv og vannkraftens betydning i et langsiktig klimaperspektiv er viktige elementer i en slik helhetsvurdering. Miljømålene må generelt ha et presisjonsnivå som gjenspeiler presisjonsnivået i de underliggende kost/nytte- analysene av tiltak. Hvis ikke vil sektormyndighetenes skjønnsrom innskrenkes vesentlig i strid med nasjonale føringer. Vi ser det derfor som viktig at KLD klargjør kravene som forskriften og de nasjonale føringene stiller til kost/nytte og til utformingen av miljømål. Dette må skje både overfor Miljødirektoratet og overfor regionale vannmyndigheter. Sentralt i de nasjonale føringene er særlig at: «Tiltaksprogrammet som skal danne grunnlaget for å sette miljømål i sterkt modifiserte vannforekomster, skal ikke være en oppramsing av alle tenkelige tiltak, men være prioriterte og realistiske tiltak med gode miljøeffekter i forhold til kostnader». «Rapport49:2013 er et viktig kunnskapsgrunnlag og utgangspunkt for prioriteringer i regionene, men representerer ingen fasit». «I tillegg til målet om bedre vannmiljø, skal også andre nasjonale samfunnshensyn vurderes og avveies når tiltak skal velges. Eksempler på slike hensyn er forsyningssikkerhet, flomsikkerhet, verdiskaping og klima» «Vannregionene må ta betydelig hensyn til nasjonale interesser ved miljømålfastsettelse for SMVF» «Miljømålene for sterkt modifiserte vannforekomster skal settes individuelt, basert på en vurdering av fordeler og ulemper for samfunnet (kost-/nyttevurdering). Miljømålet GØP skal settes basert på realistiske tiltak (positiv kost/nytte).» «Vannforskriften åpner for at dagens tilstand kan defineres som godt økologiske potensial.» «Friluftsliv og landskap er ikke alene tilstrekkelig begrunnelse for å foreslå minstevannføring/magasinrestriksjoner ved miljømålfastsettelsen. Forbedring av økologien i vannstrengen er hovedformålet med vannforskriften. Vassdrag som er gitt høy prioritet (1.1) kun på bakgrunn av landskap/friluftsliv, bør derfor ikke få miljømål som forutsetter vannslipp» 2. Opprydding i Vann- nett Vi opplever at databasen Vann-nett inneholder informasjon som ikke samsvarer med de vedtatte forvaltningsplanene. Arbeidet med å bringe Vann-nett i samsvar med endelige planer må startes opp nå for å unngå misforståelser og forberede innrapportering til ESA via WISE. Hvis dette ikke skjer, må det forberedes en annen elektronisk plattform enn Vann-nett for bruk til rapporteringsformål og Vann-nett brukes utelukkende som en database for opplysninger om innspill og vurderinger uten direkte sammenheng med de endelige vannplanene. 3. Videre nasjonal prosess Planene er nå i sluttfasen frem mot regionale vedtak og det er urealistisk å forvente at samtlige av de store manglene som foreligger kan rettes før vedtak regionalt. Det blir derfor særlig viktig at regjeringen vurderer godkjenning nøye, og sikrer at de nødvendige forbehold og merknader inntas i det eventuelle godkjenningsvedtaket til KLD. Vi ser det som særlig viktig at eventuelle godkjenningsvedtak klargjør følgende i henhold til regelverk og nasjonale føringer: Den fremlagte regionale planen og KLDs godkjenningsvedtak med tilhørende merknader og forbehold utgjør til sammen den endelige planen Godkjenningsvedtaket må rette opp alle avvik fra vannforskriften og de nasjonale føringene

4 4 Dette innebærer at miljømålene for vassdrag der det finner sted vannkraftproduksjon settes til «dagens tilstand» med mindre det unntaksvis skulle foreligger konkrete, helhetlige og overordnede vurderinger av kostnader og nytte i henhold til regelverket. Rapport 49:2013 er ingen fasit, men et utgangspunkt for en slik vurdering. Eventuell uenighet regionalt behandles i godkjenningsvedtaket Tiltaksprogrammet er ikke en del av forvaltningsplanen og derfor heller ikke gjenstand for godkjenning. Dersom det er motstrid mellom tiltaksprogrammet og godkjent forvaltningsplanen skal forvaltningsplanen legges til grunn Vedtak om gjennomføring av de tiltakene som inngår i tiltaksprogrammet treffes av ansvarlig myndighet etter relevant lovgivning. Sektormyndighetene har derfor adgang til å fatte vedtak som ikke er i samsvar med planen. Enkelte planer kan i en slik prosess fremstå som så mangelfulle at de ikke kan godkjennes med forbehold og merknader. Vi ber KLD særlig vurdere regional plan for Vest-Viken, Hordaland og Troms i denne sammenhengen. Energi Norge minner avslutningsvis igjen om at de nasjonale føringene fra 24. januar 2014 om bruken av rapport 49/2013 «Vannkraftkonsesjoner som kan revideres innen 2022" (revisjonsrapporten) ligger fast. Det er der fremhevet at revisjonsgjennomgangen ikke representerer en fasit, men et «viktig kunnskapsgrunnlag og utgangspunkt for prioriteringer i regionene». Tatt i betraktning at rapporten ikke har vært på høring, er det etter vår vurdering særlig viktig at den blir benyttet i samsvar med denne forutsetningen. Grunnleggende svakheter i revisjonsrapporten som gjør det nødvendig med en bredere politisk vurdering av nasjonale prioriteringer i forbindelse med godkjenningen av planene. I denne prosessen bør også berørte interesser involveres. Vi peker særlig på følgende rikspolitiske hensyn: Reguleringsmagasinenes flomdempende funksjon er særlig aktualisert ved skadeflommer den siste tiden. I et svar til stortingsrepresentant Bjørn Lødemel fra Sogn- og Fjordane skrev olje- og energiminister Tord Lien (11. november 2014) følgende: «Generelt mener jeg det er viktig at hensynet til sikkerhet mot flom blir tillagt betydelig vekt i vurderingen av utbygging av vannkraft.» Vi legger til grunn at Regjeringen også er opptatt av sikkerhet mot skadeflommer i allerede utbygde vassdrag. Når det gjelder verdien av fleksibel vannkraftproduksjon påpekes følgende i NOU 2012: 9, Energiutredningen verdiskaping, forsyningssikkerhet og miljø: «Vannkraft med magasin har betydelig fleksibilitet med hensyn til når produksjonen skjer, og kostnadene ved å regulere produksjonen opp og ned er lave, jf. kapittel 3. Vannkraftens reguleringsevne blir mer verdifull når nabolandene erstatter fossil kraft med vindkraft og solkraft. På lang sikt er det mulig å øke reguleringsevnen i vannkraftsystemet betydelig.» Også her må det da være riktig å legge til grunn at verdsetting av fleksibiliteten i allerede utbygde vassdrag må tas med i beslutningsgrunnlaget på en god måte. Vi vil for vår del i 2015 og 2016 følge opp med egne utredninger av verdien av flomdempning og regulerbare magasiner i et kraftsystemperspektiv som et innspill i metodearbeidet for bedret kost/nytte fordi det er særlig underkommunisert i dagens analyser. Miljødirektoratet har nylig avlevert en rapport om lavutslippsutvikling i Norge mot 2030 (rapport M 386/2015). I alle tiltakspakkene for 2030 inngår en betydelig elektrifisering av store samfunnssektorer i Norge slik som transport og petroleumsutvinning offshore. 74 % av norske klimagassutslipp er knyttet til fossil energibruk. Omstillingen mot 2050 innebærer økt etterspørsel etter fornybar energi. Rapporten illustrerer derfor at det er behov for bedre håndtering av vannkraftens klimaverdi et 2050-perspektiv når beslutninger skal tas om å redusere produksjonen av fornybar energi i Norge. Vi peker også på at det med europeiske ambisjoner om en mest mulig kostnadseffektiv oppnåelse av et mål om 27 % fornybar energi i 2030 synes vanskelig å argumentere for at Norge skal bruke betydelige ressurser på å stanse produksjon av regulerbar fornybar vannkraft som er en mangelvare i fremtidens kraftsystem.

5 Vår vurdering er at dagens tilnærming ikke egner seg for politiske beslutninger i skjæringspunktet miljø/klima fordi det ikke får frem de vanskelige avveiningene som må gjøres i et langsiktig klimaperspektiv der vannkraften er vår mest dyrebare ressurs. 5 Vi risikerer nå å lage planer som tilrettelegger for å ta bort noe av den viktigste regulerbare fornybarkraften som skal danne grunnmuren i lavutslippssamfunnet uten at beslutningstakerne har et overslag over elementene i avveiningen. Gjennom behandlingen av Stortingsmelding 13 ( ) om klima er det bred politisk enighet om at Norge skal foreta betydelige utslippsreduksjoner frem mot 2050 som forutsetter tilgang til regulerbar fornybar energi, og at vi skal «styrke Norges rolle som leverandør av fornybar energi». Vi forventer derfor at KLD vil legge til rette for en åpen og god fremstilling av disse nasjonale hensynene i det videre arbeidet. Med vennlig hilsen, Sigrid Hjørnegård Direktør Knut F. Kroepelien Næringspolitisk rådgiver Vedlegg: Brev til KLD , brev fra Miljødirektoratet til vannregionmyndigheter 16. april, 13. mai, 16. juli og 17. september 2015 Kopi: OED, Finansdepartementet, NFD, Miljødirektoratet, NVE, NHO, Norsk Industri