Planlagt behandling i følgende utvalg: Sak nr.: Møtedato: Votering:

Transkript

1 Saksframlegg STAVANGER KOMMUNE REFERANSE JOURNALNR. DATO AWI-14/ / Planlagt behandling i følgende utvalg: Sak nr.: Møtedato: Votering: Stavanger formannskap (AU) / Stavanger formannskap / ETABLERING OG ORGANISERING AV ET EVENTUELT UTBYGGINGS- OG TOMTESELSKAP I STAVANGER Forslag til vedtak: Saken legges frem til drøfting Sammendrag Saken drøfter grunnlaget for etablering og organisering av et eventuelt utbyggings- og tomteselskap i Stavanger, herunder de overordnede problemstillinger som bør drøftes i forbindelse med en evt. selskapsetablering. Med henvisning til bystyrets vedtak er arbeidet med boligpolitikk i Stavanger presentert og det også hentet inn og presentert erfaringer med ulike organisasjonsformer fra andre byer. Dette følger saken i vedlagte notat. Dersom formannskapet ønsker at rådmannen skal gå videre for å tilrettelegge grunnlaget for etablering av et selskap, anbefaler rådmannen at det igangsettes en prosess for å kartlegge og utrede de ulike konsekvensene av å organisere utbyggingsvirksomheten i en egen organisasjon. 1

2 1. Saken gjelder Saken drøfter grunnlaget for etablering og organisering av et eventuelt utbyggings- og tomteselskap i Stavanger. I forståelse med ordfører legger rådmannen frem en sak til drøfting uten at det foreligger en innstilling. For rådmannen er det nå avgjørende at det gis tydelige politiske føringer for innrettingen av det videre arbeidet. 2. Sakens bakgrunn Da handlings- og økonomiplan ble behandlet av Stavanger bystyre den 16. desember 2014, ble det vedtatt å opprette et utbyggings- og tomteselskap gjennom følgende tekstvedtak: «Stavanger utbyggings- og tomteselskap Det opprettes et kommunalt utbyggingsselskap etter modell fra Sandnes, Sola og Oslo som kan forvalte kommunale eiendommer som skal bygges ut. Hensikten med selskapet er å sikre en tilstrekkelig boligproduksjon. Selskapet skal være eid av Stavanger kommune og ha muligheter for å kunne samarbeide med andre aktører om å utvikle kommunens tomtearealer. Selskapet skal også sikre en viss andel kommunale boliger i utbyggingsprosjekter. Utbytte skal i hovedsak gå til videre oppkjøp av areal, anskaffelse av ulike kommunale boliger og vedlikehold. Bystyret ber Rådmannen om å legge fram sak om organiseringen av et slikt selskap». Når det gjelder begrunnelsen for å opprette et slikt selskap heter det; «Med å opprette Stavanger utbyggings- og tomteselskap gjør bystyret et stort grep for å sikre kontinuitet og kvantitet i boligbygging, og som er riktig både ut fra et samfunnshensyn og med hensyn til kommuneøkonomi». Bystyrevedtaket gir ikke nærmere informasjon om hvilket selskap en ønsker opprettet, og formålet med dette notatet er derfor å foreta en gjennomgang av ulike problemstillinger som må drøftes i prosessen frem mot en slik avklaring. 3. Overordnede problemstillinger Rådmannen anbefaler at følgende overordnede problemstillinger drøftes forut for en beslutning om fremtidens organisering av Stavanger kommunes utbyggingspolitikk; 1. Hvilke bolig- og utbyggingspolitiske utfordringer har Stavanger i dag? 2. Hvilken rolle har Stavanger kommune innenfor dagens boligpolitikk? 3. Hvilken rolle ønsker Stavanger kommune å ta innenfor boligpolitikken? 4. Hva vil man oppnå med et utbyggings- og tomteselskap? 5. Hvilken selskapsstruktur skal man i så fall velge? Disse problemstillingene vil bli drøftet nærmere i vedlagte notat. 2

3 4. Oppsummering og veien videre Denne saken omhandler flere problemstillinger som det må konkluderes på før det tas en beslutning på om, og i så fall med hvilket innhold og form et selskap i kommunal regi skal ha. Etter rådmanens oppfatning er en helt grunnleggende og sentral problemstilling som må avklares før en eventuell selskapsdannelse er hvilken rolle kommune ønsker å ta i utbyggings- og boligpolitikken i Stavanger? Hvorfor ønsker Stavanger kommune å etablere et selskap? Hva vil man oppnå gjennom en selskapsdannelse som en ikke kan oppnå i egen organisasjon? Videre må det spørres hva som er formålet med et slikt selskap og hvilket mandat skal selskapet ha? Rådmannen har drøftet hvilke motivasjonsfaktorer som kan begrunne en selskapsdannelse. Dersom det konkluderes med at det foreligger tilstrekkelig gode beveggrunner til en selskapsdannelse, må det foretas et valg av selskapsform. I realiteten vil valgene være begrenset til et aksjeselskap eller et kommunalt foretak. Rådmannen har foretatt en oppsummering av enkelte fordeler og ulemper ved de ulike veivalg. I tillegg til de problemstillinger som allerede er reist i notatet må det foretas en gjennomgang av de ulike konsekvenser ved et endelig valg om selskapsdannelse. En viktig vurdering her å avklare hvilke økonomiske- og skattemessige konsekvenser de ulike strategivalg vil få i forhold til kommunens økonomi. Kommunen har, som det fremgår ovenfor, en eiendomsportefølje med en betydelig verdi som det årlig budsjetterer inntekter fra ved salg. I dag er det bystyret som gjennom vedtakelse av handlingsog økonomiplanen samt kommunens utbyggingsplan avgjør oppkjøps, utbyggingstakten og prioriteringer gjennom økonomiske avsetninger. Dersom en velger å overlate utbyggingsvirksomheten til et eget selskap eller foretak vil kommunens eiendommer bli overført til dette selskapet. Ved selskapsdannelse må det utarbeides en åpningsbalanse som angir hvilke verdier selskapet / foretaket etableres med, noe som innebærer en taksering av alle eiendommer som overføres til selskapet. I en utredningsfase vil det videre måtte kartlegges hvilke konsekvenser de ulike selskapsvarianter vil få i forhold til merverdiavgift og skatt, herunder eiendomsskatt. Kommunen er som hovedregel ikke skattepliktig for inntekt og formue, mens et aksjeselskap er et eget skattesubjekt som i utgangspunkt er skattepliktig. Videre er det slik at kommunen er fritatt fra å betale eiendomsskatt for eiendom som en selv eier, mens det motsatte gjelder for eiendom som er overført til et aksjeselskap (selv med kommunen som eneste aksjonær). Dersom kommunen overfører aktiva til nytt selskap, vil selskapet bli skattepliktig for de overførte eiendommene. Det må derfor foretas en grundig gjennomgang av hvilke skattemessige konsekvenser de ulike selskapsdannelser innebærer. Dette gjelder også i forhold til dokumentavgift, ettersom det ved overdragelse av fast eiendom skal betales 2,5 % av omsetningsverdien i dokumentavgift. Selv om Stavanger kommune som eier kan få utbytte fra selskapet vil det være en behov for en særlig drøftelse på om det skal utbetales utbytte eller om midlene skal forbli i selskapet som grunnlag for videre drift. En kan uansett ikke lenger basere kommunens handlings- og økonomiplan på utbyggingstakten til selskapet. Det må videre foretas en gjennomgang av hvilke konsekvenser de ulike selskapsalternativer vil få i forhold til regelverket om offentlige innkjøp. 3

4 En selskapsdannelse vil innebære en vesentlig organisasjonsendring og få konsekvenser for kommunens ansatte. Dersom en del av den kommunale virksomhet overføres til et annet rettssubjekt, vil det som hovedregel foreligge en virksomhetsoverdragelse i forhold til arbeidsmiljøloven forutsatt at visse vilkår er oppfylt. Det er i så fall viktig at en gjennomfører gode prosesser i forhold til de berørte ansatte. Endelig må det foretas en rolleavklaring mellom kommunens gjenværende organisasjon og selskapet. 5 Mandat for videre arbeid Rådmannen ber om at formannskapet gir signaler for innretning og avgrensning av det videre arbeid frem mot en eventuell etablering og organisering av et utbyggings- og tomteselskap i Stavanger i tråd med de drøftelser som gis i denne saken.i forståelse med ordfører legges saken frem til drøfting uten innstilling. Forslag til vedtak: Saken legges frem til drøfting. Inger Østensjø rådmann Leidulf Skjørestad direktør Anita Wirak Fagleder juridisk Grete Kvinnesland prosjektsjef Vedlegg: GRUNNLAG FOR DRØFTING AV ETABLERING AV ET EVENTUELT UTBYGGINGS- OG TOMTESELSKAP I STAVANGER 4

5 VEDLEGG: GRUNNLAG FOR DRØFTING AV ETABLERING AV ET EVENTUELT UTBYGGINGS- OG TOMTESELSKAP I STAVANGER 1. Saken gjelder Saken drøfter grunnlaget for etablering og organisering av et eventuelt utbyggings- og tomteselskap i Stavanger. I forståelse med ordfører legger rådmannen frem en sak til drøfting uten at det foreligger en innstilling. For rådmannen er det nå avgjørende at det gis tydelige politiske føringer for innrettingen av det videre arbeidet. 2. Sakens bakgrunn Da handlings- og økonomiplan ble behandlet av Stavanger bystyre den 16. desember 2014, ble det vedtatt å opprette et utbyggings- og tomteselskap gjennom følgende tekstvedtak: «Stavanger utbyggings- og tomteselskap Det opprettes et kommunalt utbyggingsselskap etter modell fra Sandnes, Sola og Oslo som kan forvalte kommunale eiendommer som skal bygges ut. Hensikten med selskapet er å sikre en tilstrekkelig boligproduksjon. Selskapet skal være eid av Stavanger kommune og ha muligheter for å kunne samarbeide med andre aktører om å utvikle kommunens tomtearealer. Selskapet skal også sikre en viss andel kommunale boliger i utbyggingsprosjekter. Utbytte skal i hovedsak gå til videre oppkjøp av areal, anskaffelse av ulike kommunale boliger og vedlikehold. Bystyret ber Rådmannen om å legge fram sak om organiseringen av et slikt selskap». Når det gjelder begrunnelsen for å opprette et slikt selskap heter det; «Med å opprette Stavanger utbyggings- og tomteselskap gjør bystyret et stort grep for å sikre kontinuitet og kvantitet i boligbygging, og som er riktig både ut fra et samfunnshensyn og med hensyn til kommuneøkonomi». Bystyrevedtaket gir ikke nærmere informasjon om hvilket selskap en ønsker opprettet, og formålet med dette notatet er derfor å foreta en gjennomgang av ulike problemstillinger som må drøftes i prosessen frem mot en slik avklaring. 3. Overordnede problemstillinger Rådmannen anbefaler at følgende overordnede problemstillinger drøftes forut for en beslutning om fremtidens organisering av Stavanger kommunes utbyggingspolitikk; 6. Hvilke bolig- og utbyggingspolitiske utfordringer har Stavanger i dag? 7. Hvilken rolle har Stavanger kommune innenfor dagens boligpolitikk? 8. Hvilken rolle ønsker Stavanger kommune å ta innenfor boligpolitikken? 9. Hva vil man oppnå med et utbyggings- og tomteselskap? 10. Hvilken selskapsstruktur skal man i så fall velge? 5

6 Disse problemstillingene vil bli drøftet nærmere i dette notatet. I pkt 4 gis det en kort historisk redegjørelse for utbyggingspolitikken i Stavanger, utfordringer i boligmarkedet i dag, status på kommunens grunneierposisjon, en oversikt over dagens politiske og administrative organisering av kommunens utbyggingspolitikk samt en orientering om samarbeidet med de private. I pkt. 5 blir det foretatt en gjennomgang av hvilke selskapsstrukturer og modeller de byer som er trukket frem i budsjettvedtaket har. I tillegg blir det foretatt en kort gjennomgang av organiseringen i Bergen ettersom Bergen har et tomteselskap. I pkt. 6 drøftes hva man ønsker å oppnå med et utbyggingsselskap og hvilket innhold et slikt selskap kan ha i Stavanger. Fra et generelt tomte- og boligselskap til det enkle og målrettede gjennomføringsselskap i et bestemt område. I pkt. 7 blir et gitt en oversikt over hvilke selskapsstrukturer et kommunalt selskap kan organiseres under. I pkt. 8 blir det gitt en kort oppsummering og refleksjoner om veien videre mens rådmannen under pkt. 9 ber om mandat for veien videre i tråd med forslaget til vedtak. 4. Boligutbygging i Stavanger a) Noen historiske tilbakeblikk på utbyggingspolitikken i hovedutbyggingsområdene Stavanger kommune har tradisjonelt hatt en svært proaktiv tomte- og utbyggingspolitikk der man tok i bruk flere virkemidler for å sikre kontinuitet og kvantitet i boligbyggingen. Fra 1960 og frem til 1990 ervervet Stavanger kommune i all hovedsak byggegrunn i større områder hovedutbyggingsområder. Dette er ikke et rettslig begrep men benyttes på tidligere landbruksområder som er frigitt til byggegrunn og utlagt til boligformål. Stavanger kommune påtok seg et totalansvar for tilrettelegging og videresalg. Muligheten for å videreføre denne politikken ble imidlertid i vesentlig grad vanskeliggjort som følge av at en del virkemidler som kommunene hadde bortfalt. Virkemidlene var gunstige lån i kommunalbanken, oppgjør til grunneier i form av grunnkjøpsobligasjoner i tillegg til at ubebygget eiendom disponert til byggegrunn måtte ha konsesjon. Endringer i konsesjonsloven i 2004 innebar at private ble gitt anledning til å kjøpe utbyggingsarealer uten konsesjon og uten kommunal forkjøpsrett og priskontroll. Stavanger var fra dette tidspunkt i konkurranse med de private ved kjøp av grunn i et stadig mer presset, knapphetsbasert og opphetet eiendomsmarked. Dette har resultert i at råmarksprisen på 10 år har steget fra kr. 250 pr. m2 til godt og vel kr pr m2. Stavanger kommune har ikke funnet det forsvarlig å delta i denne priskonkurransen uten at kjøp har vært begrunnet i kommunens arealbehov. Dette gjelder arealer til offentlige formål, så som skole, barnehage, sykehjem, idrett og grøntstruktur. De private har dermed sikret seg utbyggingsarealer gjennom kjøps- og opsjonsavtaler. Den utviklingen som er beskrevet ovenfor, innebærer at Stavanger i større grad enn før vil måtte samarbeide med private investorer og utbyggere om utvikling av utbyggingsområdene. I et av de siste store hovedutbyggingsområdene Tastarustå åpnet kommunen som en forsøksordning opp for privat utbygging av hele utbyggingsområdet, med unntak av tre 6

7 selvbyggerfelt og Tastarustå skole. Denne utbyggingen ble et symbol på at kommunen åpnet opp for tilrettelegging av utbyggingsområder i privat regi. I dag er det en direkte uttalt politikk i Stavanger om å samarbeide med private i utbyggingsområder, jfr. kommunens Utbyggingsplan b) Utfordringer i boligmarkedet i dag I 2013 nådde Stavanger kommune målet om 1000 boliger som var måltallet i bystyrevedtaket for Utbyggingsplanen i september Stavanger kommune har i dag et vedtatt mål om å produsere 1250 boliger per år fra 2014 og ut Dette målet når kommunen ikke i 2014 ettersom boligrapporteringen pr. oktober tilsier at det blir bygget ca. 880 boliger i 2014 mens gjennomsnittet ligger på ca i femårsperioden ( ). Boligproduksjonen i Stavanger 1965 til 2013 Oversikten fra 1965 frem til og med 2013 viser at volumet på boligutbyggingen varierer og er svært konjunkturavhengig. Boligutbyggingen er videre sammensatt og produksjonen er ikke en direkte funksjon av etterspørsel. Det er derfor mange ulike faktorer som styrer volumet over tid. Indeks: 1980= Fullførte boliger per år Reell boligprisindeks 1980= Reell byggekostnadsindeks 1980= Fullførte boliger per år Prisnivået har økt markant siden 90-tallet, mens byggekostnader har vært relativt stabile i samme periode. Den sterke prisveksten overgår lønnsveksten og prisveksten ellers i samfunnet. Dette skulle i et normalt marked føre til at boligproduksjonen gikk opp, men det har ikke skjedd. Nasjonale tall fra Prognosesenteret c) Boligsituasjonen i Stavanger Stavanger og i enda sterke grad storbyområdet (bestående av Stavanger, Sandnes og Sola) skiller seg ut fra de øvrige storbyene i Norge ved å ha en høy andel eneboliger. 33 % av boligmassen i 7

8 Stavanger og 44 % av boligmassen innenfor storbyområdet er eneboliger. Andelen har ikke endret seg merkbart de siste årene, selv om en større andel av nybyggingen særlig innenfor Stavanger har vært blokk bebyggelse. Av boligproduksjon i dag foregår ca. 20 % i hovedutbyggingsområdene og ca. 80 % innenfor den utbygde by. Innenfor fortetting i den utbygde byen foregår ca. 50 % innenfor byomformingsområdene, der tidligere industri eller andre anleggsområder blir omdannet til urbane byområder med boliger, kontor og service, ca. 30 % er prosjekter i hele byen og i underkant av 20 % som ifylling. Stavanger kommune står selv for en liten andel av boligutbyggingen, begrenset til å bygge ca. 50 selvbyggerboliger i året. I tillegg kommer oppføring av omsorgsboliger og bofellesskap osv. Stavanger kommune er imidlertid en viktig aktør som grunneier og avtalepart samt tilrettelegger for infrastruktur. I tillegg er kommunen planmyndighet som skal sørge for god planberedskap og at planer som blir utarbeidet er gjennomførbare. Det er særlig i byomformingsområdene og hovedutbyggingsområdene at kommunen har en aktiv rolle med å tilrettelegge for boligutbygging. Fra 2008 har imidlertid Stavanger kommune hatt en betydelig lavere boligproduksjon enn det befolkningsvekst og etterspørsel skulle tilsi. En av hovedutfordringene når det gjelder tilrettelegging av boligutbygging er manglende infrastruktur, særlig med hensyn til kollektivtransport. Dette gir grunnlag for innsigelse fra overordnede planmyndigheter og planlagte boliger kan dermed ikke realiseres. Overordnet planavklaring er helt avgjørende for å kunne utøve en aktiv utbyggingspolitikk og dette har hittil vært en flaskehals i hovedutbyggingsområdene. Stavanger kommune har nå prioritert god planberedskap og arbeider med å utvikle bedre styringsverktøy i forhold til oppfølging av disse. Lav boligproduksjon og høye boligpriser har medført at Stavanger har hatt en vesentlig lavere vekst en nabokommunene. Det er en utfordring at lavinntektsgrupper og familier flytter ut av, eller aldri inn til Stavanger. Unge kloke hoder velger å bosette seg i andre storbyer med et noe mer variert botilbud. Samtidig må en ikke se på statistikken for Stavanger isolert. Storbyområdet utgjør et felles arbeidsog boligmarked, og det er alltid slik at boligpriser alltid vil være høyere i sentrale områder av et felles boligmarked. Storbyens flytte og bosettingsmønster er nok mer ett utrykk for prioritering og valg for den enkelte familie enn av kommunegrenser. I tillegg til de utfordringer som er beskrevet ovenfor, ønsker rådmannen å gi et innblikk i hvilke boligsosiale utfordringer høye boligpriser i Stavanger kan medføre. Boligprisene i Stavanger har medført at en del av befolkningen har fått større problemer med å etablere seg på det private boligmarkedet ved kjøp av egen bolig. Stavanger kommune har ingen lovpålagt plikt til å skaffe boliger, men påtar seg et ansvar ved å medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. Stavanger kommune er i dag en betydelig boligeier. Startlån bidrar til at personer med langvarige boligfinansieringsproblemer skal kunne skaffe seg en egnet bolig og beholde den. Tiltaket forutsetter imidlertid at husstanden har betjeningsevne og tilstrekkelig med midler til nødvendig livsopphold og løpende boutgifter. Også boligtilskudd er et virkemiddel, men bevilgningene til dette er begrenset. 8

9 Dagens boligpriser fører til økt press på kommunen som hvert år anskaffer nye boligtiltak til ulike grupper vanskeligstilte, ettersom de offentlige boligvirkemidlene må fordeles på færre nye boligtiltak. Boligprisene har også konsekvenser for kommunal boligstrategi ettersom det er fokus på økt sirkulasjon i den kommunale boligmassen. Når boligprisene er så vidt høye, betyr dette at færre er i stand til å flytte fra den kommunale leieboligen til en privat eid bolig. Sirkulasjonen i den kommunale boligmassen blir derved redusert, hvilket resulterer i at ventelistene på kommunale boliger blir lengre. d) Kommunens grunneierposisjon Grensen mellom de områder som skal forbli LNFR og byggegrunn er i dag trukket opp gjennom langsiktig grense for jordbruk. Stavanger kommune er, som det er redegjort for ovenfor, ikke lenger en betydelig eiendomsaktør i hovedutbyggingsområdene. Heller ikke i byomformingsområdene er Stavanger kommune en stor grunneier. Et unntak er Jåttåvågen 2 der Stavanger kommune eier det alt vesentligste av det gjenværende utbyggingsarealet. Nedenfor er inntatt et kart som viser de ulike utbyggingsområder, både hovedutbyggingsområdene og byomformingsområdene, i kommunen og deretter følger en tabell som viser Stavanger kommunes eierandel i de ulike områdene. Som det fremgår, varierer eierandelen. 9

10 Utbyggingsområder med kommunale eiendommer Areal planområde (daa) Areal kommunale eiendommer (daa) Areal kommunalt eide nye byggeområder (daa) Jåttå nord ) Jåttåvågen ) 130 Madla-Revheim ) Husabøryggen sør ) Atlanteren ) Samlet areal ) Flere småarealer som inngår i reguleringsformålene bolig, tjenesteyting mm 2) Etter utfylling 3) Tallet er basert på utkast til områdeplan 4) Reguleringsformål erstatningstomter, selvbyggerfelt, barnehage (areal til gravlundutvidelse er ikke medtatt) 5) Tallet bygger på områdeplanen slik den forelå ved førstegangsbehandling e) Politisk og administrativ organisering av kommunens utbyggingspolitikk Stavanger formannskap behandler blant annet forslag til økonomiplan og årsbudsjett og gir innstilling i en rekke andre saker som skal til bystyret. Prinsipiell viktighet, omfang og kostnad vil avgjøre hvorvidt sakene går videre til bystyret for endelig vedtak. 10

11 Forhandlingsutvalget har som oppgave a gi styringssignaler og retningslinjer for kommunen som utbygger og grunneier og gi ra d i prinsipielle spørsma l som oppsta r i forhandlingssituasjoner knyttet til erverv, tilrettelegging, salg og utbygging av faste eiendommer. Kommunalstyret for byutvikling (KBU) behandler kommuneplanens arealdel, reguleringsplaner, byggesaker, samt høringssaker innenfor transport og byutviklingsområdet. Kommunalstyret for miljø og utbygging (KMU) behandler saker knyttet til planlegging, prosjektering, fornyelse og bygging av kommunens eiendommer. Kultur og byutviklingsavdelingen (KB) har ansvar for overordnet og strategisk planlegging, bl.a. å lede kommuneplanarbeidet, både samfunns- og arealdelen, utarbeidelse og forvaltning av plansaker og byggesaksbehandling, kulturminnevern og kart- og geo-data. Bymiljø og utbygging (BMU) har ansvar for alle tekniske tjenester som vann, avløp, renovasjon, kommunale gater og uterom, parker, idretts- og naturområder. BMU har også ansvar for forvaltning og utvikling av kommunale bygg- og eiendommer. Det er likeledes BMU sitt ansvar å utforme og gjennomføre Stavanger kommunes utbyggingspolitikk. Det er særlig juridisk, utbygging og Stavanger eiendom som er involvert i boligutbyggingen direkte, men både park og vei, plan og anlegg og VA (vann og avløp) er viktige bidragsytere for å tilrettelegge for utbygging i kommunens prioriterte utbyggingsområder. Juridisk og utbygging ivaretar også eierskap og utvikling av kommunens ubebygde eiendommer og rettigheter. Stabene samarbeider om å få gjennomført utbygging i hovedutbyggings- og byomformingsområder og øvrige prioriterte prosjekter i den utbygde by. De har ansvar for å sikre areal til kommunens utbyggingsbehov, samt å tilrettelegge for bolig og næringsutbygging og utarbeider kommunens Utbyggingsplan som rulleres hvert annet år. Stabene har ansvar for saksforberedelser til forhandlingsutvalget. Stavanger eiendom ivaretar "huseierrollen" for Stavanger kommune, med prosjektavdelingen som planlegger og gjennomfører alle kommunale byggeprosjekter, herunder selvbyggervirksomheten. f) Hva er kommunens viktigste boligpolitiske oppgave? De fleste boligene bygges i dag av private utbyggere i et kommersialisert boligmarked. Mye av det som skaper gode boligområder ligger imidlertid utenfor selve boligen, så som veier og tilgjengelighet, vann og avløp, energiforsyning, grøntområder, idrettsanlegg, skoler, barnehager, møteplasser og service. Det er på denne bakgrunn et stort behov for offentlige program for å dekke fellesskapets behov. Jo tettere byen er, jo viktigere er det at boligområdene har gode fellestilbud. Å sikre arealreserver for slike fellesformål er en av kommunens viktige oppgaver. Noe av dagens utfordring ligger i at det ikke er samsvar mellom ambisjon og mål for virksomheten og de ressurser og bemanning som står til rådighet. Uklare grensesnitt, for mange tilgrensende oppgaver (bl.a. overordnet planlegging) svekker også gjennomføringsevnen. Både Trondheim, Oslo og Bergen opplever tilsvarende utfordringene som Stavanger. Boligutbyggingen er mer og mer privat utbyggerstyrt og kommunene har ikke mulighet til å gå inn med samme tyngde i byomformingsområder som er nødvendig med den veksten som er forespeilet frem til

12 På denne bakgrunn inviterte Stavanger kommune til konkurranse om evaluering av kommunale virkemidler i boligpolitikken, i regi og finansiert av Program for storbyrettet forskning under Kommunenes Sentralforbund. I NIBR rapport 2014:8, er et av hovedfunnene at gjeldende statlig boligpolitikk forutsetter et godt fungerende boligmarked og arealplanlegging for å sikre viktige boligpolitiske mål. Det er i dag et misforhold mellom den rollen storbykommunene er tiltenkt fra nasjonalt hold i utbyggingspolitikken og de virkemidlene som er stilt til disposisjon. NIBR har på den bakgrunn foreslått en rekke nye virkemidler, blant annet i relasjon til det som vårt tema - en felles boligstrategi som bør innarbeides i kommuneplaner, at det etableres et statlig fond for tomtekjøp og nye statlige låne og støtteordninger for å stimulere til bygging av utleieboliger der beboeren får langsiktige leieavtaler med kjøpsopsjon. f) Samarbeid med private Som følge av at private investorer og utbyggere har kjøpt seg opp i de ulike utbyggingsområdene, må kommunen samarbeide med de private på en annen måte en tidligere om utvikling av områdene. Et viktig samarbeidspunkt er hvordan en skal få gjennomført og bygget overordnet infrastruktur som kommunen senere skal overta for eie og drift. Et annet sentralt tema er hvordan kommunen kan få sikret sitt arealbehov til offentlige formål. Et samarbeid kan finne sted enten ved at partene inngår ulike særskilte avtaler på de temaer det er nødvendig å samarbeide om. Typisk kjøpsavtale for de arealer som er nødvendig at kommunen sikrer for offentlige formål. Alternativt kan Stavanger kommune etablere et selskap sammen med de andre utbyggere. En vesentlig premiss for valget om Stavanger kommune skal delta i rettslig forpliktende selskaper, er hvilken eierposisjon kommunen har. Dersom kommunen har en beskjeden eierposisjon vil man bli minoritetseier i selskapet med begrenset med innflytelse, hvilket tilsier varsomhet med å gå inn i slike selskaper. Samarbeid i hovedutbyggingsområdene Hvilken samarbeidsform som blir etablert i hovedutbyggingsområdene beror derfor på en sammensatt vurdering, blant annet kommunens eierandel, hvilken rolle Stavanger kommune skal ha i det aktuelle området samt en vurdering av hvilke tiltak og funksjoner det er nødvendig å samarbeide om. Det har lenge vært ført forhandlingene med de private på Madla-Revheim, som er et stort og komplekst utbyggingsområde. Stavanger kommune er i eierposisjon her, og enkelte av de private utbyggerne har organisert seg gjennom et utbyggingsselskap for å forestå utbyggingen av området. Stavanger kommune har et godt samarbeid med selskapet om utviklingen av området på de temaer det er nødvendig og hensiktsmessig å samarbeide om. Det er også samtaler med private utbyggere i de øvrige hovedutbyggingsområdene. Samarbeid i byomformingsområdene I byomformingsområdene er det enkelte særlige utfordringer. Gjennomgående er det i slike områder eksisterende virksomhet som er lite forenelige med transformasjon til bolig og kontor. Det er ofte flere grunneiere med ulikt syn på behovet for og gjennomføringstidspunkt for byfornyelsen. Planprosessene er ressurskrevende som følge av ulike 12

13 sektorinteresser og overordnede myndigheter. Ikke minst foreligger det regelmessig kompliserte og/eller tunge rekkefølgekrav som gjør det vanskelig a komme i gang med byomformingen. I områder med mange grunneiere er det en fordel at disse samordner seg slik at kommunen har en part å forholde seg både når det gjelder planarbeid og i gjennomføringsfasen. I byomformingsområdene Urban Sjøfront og Bjergsted har kommunen i samarbeid med de private utviklet nye modeller. Kommunen har her påtatt seg ansvar for å få på plass en nødvendig overordnet infrastruktur med kostnadsbidrag fra utbyggere / grunneiere for å få i gang en utbygging. 5 Selskapsstrukturer i andre byer Under dette avsnittet blir det gitt en kortfattet redegjørelse av hvilke selskapsstrukturer de byer som er trukket frem i budsjettforslaget har, det vil si Sandnes, Sola og Oslo. I tillegg gis det en kort omtale av selskapsstrukturen i Bergen. a) Sandnes kommune Sandnes kommune har 2 kommunale foretak som er relatert til temaet eiendom og utbygging - Sandnes tomteselskap KF og Sandnes Eiendom KF. Kort om Sandnes tomteselskap KF I rådmannens forslag til Økonomiplan er det gitt følgende beskrivelse av Sandnes tomteselskap KF; «Foretakets formål er å bidra til å realisere kommunens utbyggingsvirksomhet gjennom å anskaffe og tilrettelegge arealer og å utøve grunneierrollen i sentrumsutviklingen og byomformingsområder. Bystyret kan også tillegge foretaket definerte prosjektutviklingsoppgaver knyttet til senterområder og sentrumsutvikling». Selskapet er et tomteutviklingsselskap og driver ikke med utbygging. Tomteselskapet kjøper (akkvisisjon) arealer til bolig, næring, offentlige formål og sentrumsutvikling / transformasjon. En viktig del av tomteselskapets virksomhet er å skaffe rimelige boliger til førstegangsetablerere. Tomteselskapet kjøper arealer, regulerer og byggemodner før de selger arealene videre gjennom prosjektkonkurranse. Med slik konkurranse er det antatt at boligene blir % rimeligere enn markedspris til boligkjøper. Tomteselskapet skal også bidra til næringsutvikling i Sandnes kommune ved å erverve og tilrettelegge tomter til næringsvirksomhet. Det fremgår også av rådmannens forslag til økonomiplan at «Foretaket skal være den foretrukne leverandør av ledige næringsarealer i Sandnes kommune generelt og være pådriver for å fremskaffe tilgjengelige strategiske regionale næringsarealer i Sandnes spesielt». Endelig har tomteselskapet påtatt seg en rolle i transformasjonsområder / sentrumsområder. Et eksempel på transformasjonsområder i sentrum er ruten og Sandnes indre havn, der tomteselskapet og de private aktører i sistnevnte område har gått sammen for å gjennomføre den overordnede infrastruktur gjennom et eget selskap, Sandnes Indre Havn Infrastruktur AS. 13

14 Når eiendommer skal utvikles sammen med private aktører som har posisjoner i området, stiftes det aksjeselskaper som har som formål å få regulert og byggemodne feltene frem mot et salg. Hvorvidt selskapet er et utbyggingsselskap eller et infrastrukturselskap, varierer. Sandnes tomteselskap er i dag aksjonær i flere aksjeselskaper. Et eksempel er Nord Jæren Utvikling AS, der Stavanger kommune har en eierandel på 10 %. Kort om Sandnes Eiendom KF Bystyret i Sandnes besluttet den å etablere et nytt kommunalt foretak, som har som formål å anskaffe, utvikle, forvalte og drifte kommunens bebygde eiendommer. Etableringen av et slikt eiendomsforetak oppfattes ikke å være en del av Stavanger bystyre sitt vedtak og kommenteres derfor ikke i dette notatet. b) Oslo kommune Oslo kommune har ikke etablert et tomteselskap. Eiendoms- og byfornyelsesetaten (EBY) håndterer kommunens utbyggingspolitikk gjennom en tradisjonell intern organisering. Kommunen er gjennom EBY involvert i ulike utbyggingsprosjekter, blant annet ved å prosjektorganisere virksomheten for prioriterte utbyggingsområder. Fjordbyen Fjordbyen Oslo strekker seg fra Frognerkilen i vest til Sydhavna i sørøst, utgjør ca daa og er inndelt i 11 delområder. Fjordbyen er et prosjekt som har som mål å frigjøre sjønære arealer til en fremtidsrettet byutvikling med kontorer, boliger, offentlige byrom, kulturbygg og rekreasjon. Oslo kommune opprettet i 2002 Fjordbykontoret, som har som hovedoppgave å tilrettelegge for realiseringen av Fjordbyen Oslo. Kontoret er i dag organisatorisk underlagt Avdeling for byutvikling i plan og bygningsetaten. I denne etaten er det også opprettet et team som arbeider med forvaltningen av innsendte planer i Fjordbyen. HAV Eiendom AS Selskapet HAV Eiendom AS ble stiftet 7. april 2003 og er et heleid datterselskap av Oslo Havn KF, som igjen er et kommunalt foretak under Byrådsavdeling for miljø, samferdsel og næring i Oslo kommune. HAV Eiendom AS har som formål å delta i byutviklingen i Bjørvika området gjennom utvikling, utleie, forvaltning, kjøp og salg av fast eiendom i Bjørvika området og virksomhet som står i forbindelse med dette samt å inneha eierinteresser i selskaper med tilsvarende virksomhet. Selskapet eier brorparten av arealene i Bjørvika. Bjørvika prosjektet vil ta flere år å utvikle og området ferdig utbygget vil ha nye boliger og om lag arbeidsplasser. Bjørvika er dermed et av de største byutviklingsprosjekter i Norge. Arbeidet blir koordinert med Oslo Havn KFs flytting av havnedriften. HAV Eiendom AS eier sammen med Oslo S Utvikling AS, Bjørvika Utvikling AS (med henholdsvis 66 % og 34 % eierandel). Bjørvika Utvikling AS eier Bjørvika Infrastruktur AS, som er et infrastrukturselskap som har ansvar for og styring av teknisk infrastruktur i Bjørvika. Ensjø utbyggingen Ensjøområdet ligger 20 minutters spasertur fra Oslo sentralbanestasjon. Dette er en bydel som har vært preget av industri og dominert av bilforhandlere. 14

15 I 2004 vedtok bystyret i Oslo å utvikle bydelen, og visjonen er å forvandle et område med mye næringsvirksomhet til et vakkert bymessig strøk med boliger, grønne lunger og ulike aktivitetsplasser. Det er estimert at det skal bygges nye boliger. Det er solide private utbyggere som står bak utbyggingen (Selmer eiendom AS, Skanska bolig AS, Wilhelm Jordan AS, Kolberg Motors, Scandinavian Development, Ferd eiendom AS, Obos, Veidekke, brødrene Jensen AS, Urbanium AS og Unica AS/Ensjøveien 8 AS). Oslo kommune er ikke med i utbyggergruppen. Utbyggingen skjer imidlertid i samspill mellom private grunneiere / utbyggere og Oslo kommune. Dette samarbeidet finner sted på ulike plan; Det er etablert en kommunal samarbeidsgruppe der både plan og bygningsetaten deltar, Eiendoms-og byfornyelsesetaten, bymiljøetaten, vann og avløp, bydel gamle Oslo og bydel Grünerløkka som koordinerer private og offentlige parter i plan- og gjennomføringsarbeidet. Samarbeidsgruppen ledes av Eiendoms- og byfornyelsesetaten og prosjektet synes å være svært profesjonelt organisert, der leder av prosjektet er gitt myndighet til å koordinere arbeidet til de ulike etatene og med en styringsgruppe på byrådsavdelingsnivå. Videre har bystyret i Oslo vedtatt at rekkefølgebestemmelsene til reguleringsplaner skal følges opp gjennom bruk av utbyggingsavtaler mellom utbyggene og kommunen. Endelig er det opprettet en gjennomføringsorganisasjon, som både har byggherreansvar for infrastrukturtiltak som bygges i kommunal regi og en kontrollfunksjon for de infrastrukturtiltak som bygges av utbyggerne og der driften senere skal overtas av kommunen. Dette gjelder grøntarealer, trafikkområder og teknisk infrastruktur. Boligbygg Oslo KF Boligbygg Oslo KF har som formål å drifte, forvalte, eie og leie ut kommunale boliger. Tidligere ble boligene til Oslo kommune forvaltet av mange kommunale virksomheter, men fra 1. januar 2004 er alle kommunale boliger samlet hos Boligbygg Oslo KF. Foretaket opplyser selv at de skal drive forretningsmessig eiendomsforvaltning, samtidig som de skal være et sosialt virkemiddel for å skaffe vanskeligstilte et sted å bo. Boligbygg har mer enn boliger i sin portefølje og mer enn av Oslos innbyggere bor i kommunal boliger (til sammenligning hadde en norsk kommune pr. 1. januar 2013 i snitt innbyggere). Foretaket har mange typer boliger, alt fra ordinære boliger til boliger for psykisk utviklingshemmede, trygdeboliger, ungbo boliger og presteboliger. c) Sola kommune Sola kommune har ikke opprettet et eget generelt tomteselskap. Sola kommune har imidlertid kjøpt opp et område på 105 daa, Kvithei, som skal bygges ut i regi av Kvithei utbyggingsselskap Sola KF. I tillegg er Sola kommune medeier i Jåsund Utviklingsselskap AS med en aksjepost på 34 %. De øvrige aksjonærer i selskapet er Kruse Smith Eiendom AS, Block Watne AS, Optimera AS og Østerhus gruppen. Selskapet ble stiftet i 2005 og har som formål å drive utvikling og salg av egen fast eiendom på Jåsund. Det er planlagt en utbygging på 3000 boliger, fordelt på 5 felt og med en estimert utbyggingstakt frem til

16 Lengst er en kommet på feltet Myklebust/Jåsund, der det skal bygges ca. 750 boliger kommende 10 års periode. Sola kommune skal stå for utbyggingen av 34 % av områdene, tilsvarende sin eierandel i selskapet. I tillegg skal Sola kommune bygge ungdomsboliger i Skadbergvegen som skal være innflyttingsklare til sommeren Kommunen har også et par mindre leilighetsprosjekter under oppføring på Myklebust. d) Bergen kommune Bergen tomteselskap AS er eid av Bergen kommune. Selskapet er et utøvende verktøy for gjennomføring av kommunens bolig og næringspolitikk og har som formål å anskaffe arealer for næringsformål og offentlige formål i Bergensregionen. Selskapet har tradisjonelt sett hatt en betydelig rolle når det gjelder tilrettelegging av arealer for boligproduksjon. Selskapet drives etter forretningsmessige prinsipper, men er samtidig bevisst det samfunnsansvar som påligger virksomheten. Selskapet operer i konkurranse med privat virksomhet, idet selskapet kjøper opp rågrunn, investerer i infrastruktur og tilrettelegger tomter for salg. I årsrapport for 2013 fremgår det at selskapet siden tusenårsskiftet har solgt betydelig mer areal enn det det som ervervet, og at det er forventet at «..denne situasjonen vedvarer på grunn av at markedspriser for erverv av råareal er betydelig over det selskapet kan klare å forsvare forretningsmessig når en ikke også bebygger tomtene. I markedet er likviditeten lav i den delen av verdikjeden som selskapet er i. Det er knyttet betydelig usikkerhet til hvordan utviklingen av byggekostnadene og kjøperne sin finanseringsevne vil påvirke tomteprisen. Det forventes at betingede kjøpsavtaler og/eller kjøpsopsjonsavtaler fortsatt vil bli foretrukket av kjøperne av næringsareal og for større boligfelt. Selskapet har tilpasset sin strategi til denne markedssituasjonen, og som følge av dette søker man blant annet å realisere eiendommens verdi før den kapitalkrevende utbygging av infrastruktur som VVA». I eierstrategimeldingen er det oppgitt at «dagens marked er imidlertid vesentlig annerledes enn ved selskapets etablering. Selskapets tradisjonelle rolle som tilrettelegger av bolig- og næringsareal i varetas i stadig større grad av det private markedet. I dag er det en lang rekke private aktører som kjøper areal og inngår utbyggeravtaler med grunneiere med hensyn til utbygging av ulike bolig- og næringsareal. Dette gir selskapet store utfordringer». Selskapet er nå inne i en omstillingsfase for å finne frem til en fremtidsrettet løsning for selskapet. Det er utarbeidet en driftsplan for hvor det fremgår at selskapet vil ha hovedfokus på å få drift i prosjekter som gir en positiv inntektsstrøm for selskapet, foreta en opprydding i selskapets eiendomsportefølje / kontrakter samt foreta investeringer som vil bidra til økt verdi av selskapets eiendommer. 6. Hvilket innhold kan et kommunalt selskap ha i Stavanger? Som allerede adressert, bør det foretas en drøftelse og konklusjon på blant annet følgende 16

17 problemstillinger før det tas skritt til en selskapsdannelse av utbyggingsvirksomheten til Stavanger kommune; 1) Hva ønsker Stavanger kommune å oppnå med et utbyggings- eller tomteselskap? 2) Hvilket mandat skal selskapet ha? a) Et kombinert tomte, utbyggings og boligselskap? b) Boligselskap c) Et (generelt) utbyggingsselskap som i har som formål å erverve, regulere og byggemodne tomter for videresalg? d) Et (konkret) utbyggingsselskap for hvert enkelt prosjekt? 3) Hvilken selskapsform skal en i så fall velge? Ad 1) Hva ønsker Stavanger kommune å oppnå med et utbyggings- eller tomteselskap? Rådmannen har under pkt. 4 d) redegjort for hvilken eierposisjon Stavanger kommune har i de ulike områdene. Kommunens eierposisjon er en viktig premiss i diskusjonen om hvilken rolle Stavanger kommune kan ta og på hvilken måte Stavanger kommune kan engasjere seg i de ulike utbyggingsområdene. Spørsmålet er hvorvidt kommunen skal bruke denne eierposisjonen til å etablere et tomteselskap eller om en skal systematisere, forsterke og effektivisere ressursene innenfor den nåværende organisasjon. Dette er et politisk valg. Som ledd frem mot en konklusjon må en drøfte motivasjonen for hvorfor Stavanger kommune vil opprette et selskap - hva er formålet med selskapsdannelsen og hva ønsker en å oppnå? I Eierskapsmeldingen for Stavanger kommune fra 2013, er det nedfelt enkelte grunnleggende overordnede prinsipper for eierstyring (på side 22). Når det gjelder valg av selskapsform heter det; «Valget om å etablere et selskap og valg av selskapsform skal baseres på en analyse av kommunens styringsbehov og mål for virksomheten». Valget om å etablere et selskap og valg av selskapsform skal således være et resultat av en analyse av hvilke muligheter og begrensninger kommunen ved etablering av et selskap vil få sammenlignet med en tradisjonell organisering internt. Som det påpekes i en utredning som omhandler styring og eierskap i kommunalt eide selskaper, Kommuneforlaget Resch-Knutsen, F. 2007, er det viktig å skille mellom virkemidler og målsetninger ved etablering av selskaper. En kan ha ulike målsetninger på hvorfor man ønsker å etablere et selskap og så vil en selskapsorganisering være et av flere virkemidler for å nå målet. En selskapsdannelse vil derfor ikke være et mål i seg selv, men et verktøy for å nå målsetningene som begrunner opprettelsen av et selskap. Rådmannen vil i det følgende gi noen eksempler på målsetninger som kan ligge til grunn for og som bør drøftes før det konkluderes på en eventuell selskapsdannelse. En målsetning med å opprette et selskap kan være at dette vil øke den generelle boligproduksjonen for å sikre kontinuitet i boligproduksjonen i forhold til mangfold og pris. Spørsmålet her er hvorvidt Stavanger kommune vil oppnå en mer effektiv tilrettelegging for boligproduksjon gjennom en selskapsorganisering enn med en organintern virksomhet? 17

18 En målsetning kan videre være at selskapet kan skaffe arealreserver til fremtidige kommunale behov. Spørsmålet som her reiser seg er imidlertid hvorvidt det er nødvendig å etablere et eget selskap for å ivareta dette formål - kan ikke dette likegjerne utføres internt i administrasjonen? En annen målsetning med et selskap kan være at kommunen ønsker å tjene penger ved videresalg av kommunens eiendommer eller være lenger med i verdikjeden ved utviklingen av egne eiendommer for å få større økonomisk gevinst. Dersom en selskapsdannelse skal være begrunnet med at kommunen ønsker å drive forretningsvirksomhet, vil en nødvendigvis konkurrere med private utbyggere. Kommunens selskap må få de samme rammebetingelser for drift som de private har. Dersom kommunen velger å skille ut en del av virksomheten til et eget selskap som driver virksomhet i konkurranse på et marked, stiller EØS avtalen om offentlig støtte krav til hvordan kommunen utøver sitt eierskap. Det stilles krav til at kommunen opptrer som en privat investor ville ha gjort. I motsatt fall vil det kunne vurderes som støtte. I en veileder utarbeidet av advokatfirmaet Haavind for KS som omhandler gjennomføring av prosessen «fra drift i avdeling til utskilling i selskap», heter det at «..dersom ikke kommunen oppfører som en privat investor ville gjort, vil det kunne bedømmes som støtte. Slik kan regelverket få direkte betydning for kapitalisering av selskapet og krav til avkastning» (på side 16). Som eksempler på dette er det i veilederen vist til at man tilfører foretak for mye kapital ved utskillelse av virksomheten eller at man setter avkastningskravet for lavt. Eller at det ytes gunstige lån eller garantier for eksempel ved utskillelse av virksomheten. Spørsmålet som må stilles er hvorvidt Stavanger kommune ønsker å drive kommersiell tomteutvikling eller boligbygging i konkurranse med private utbyggere? Er det en kommunal oppgave å drive kommersiell virksomhet eller bør dette overlates til de private? Et motspørsmål kan imidlertid være - i de områdene hvor kommunen har eierposisjon hvorfor skulle ikke Stavanger kommune kunne drive tomteutvikling på lik linje med de private? Ved all forretningsutvikling er det risiko og ganske særlig når det gjelder markedsrelatert eiendomsutvikling hvor prisene justeres raskt i tråd med konjunkturene. Så kan en reise spørsmål ved hvorvidt det kan være et selvstendig formål bak en selskapsdannelse at man sikrer kontinuitet i boligbyggingen i nedgangstider. Det kan imidlertid med god grunn reises spørsmålstegn ved hvorvidt det er en kommunal oppgave å være en aktør som skal korrigere et markedet som styres av tilbud og etterspørsel, kjøpekraft og forventninger. Dertil kommer at det stilles krav til hvordan offentlige aktører utøver eierskap. Dette gjelder både ved næringsutvikling som drives internt i kommunen og i de tilfellene der kommunen velger å opprette et selskap. Dersom Stavanger kommune ikke skal drive boligbygging i konkurranse med private, må boligbyggingen begrenses til det boligsosiale ikke- kommersielle boligmarkedet. Spørsmålet som da kan reises er hvorvidt det er behov for å drive boligsosial boligutbygging i kommunal regi gjennom en selskapsdannelse eller om ikke dette likegjerne kan skje gjennom ordinær etatsstyring. En annen motivasjonsfaktor for en selskapsdannelse kan være at Stavanger kommune ønsker å ha ansvarsrollen for overordnet infrastruktur i de enkelte utbyggingsområder. Dette er imidlertid en rolle som Stavanger kommune tar i dag, og hvor det etter rådmannens syn er en styrke at dette arbeidet planlegges og koordineres internt i organisasjonen. 18

19 En annen motivasjonsfaktor for å organisere utbyggingsvirksomheten i et selskap, kan slik rådmannen ser det være at man får en enda mer profesjonell utbyggingsvirksomhet. Et utbyggingsselskap vil ha en daglig leder og et styre med et helt klart avgrenset mandat gitt av eierne der det gis et tydelig og målrettet oppdrag på hva selskapet skal drive med. En konsekvens av dette er at man oppnår en mer effektiv beslutnings- og gjennomføringsprosess. I dag er det forhandlingsutvalget som gir styringssignaler på hvilken utbyggingsaktivitet kommunen skal ha i de ulike områdene. Rådmannen legger imidlertid ikke skjul på at det til tider kan være utfordrende å få de nødvendige styringssignaler for å holde en målrettet fremdrift i kommunens utbyggingsvirksomhet. I en politisk styrt organisasjon er det videre så mange andre gjøremål at det er vanskelig å få en tilstrekkelig prioritering på næringsutvikling. En selskapsdannelse vil resultere i en mer dedikert og målrettet organisasjon der selskapet har fått et oppdrag og vet hva som skal leveres og blir skånet for andre oppdrag. En konsekvens av en selskapsdannelse vil nødvendigvis være at mulighetene for direkte politisk styring reduseres. Det er ikke lenger kommunen som fatter beslutninger om forvaltning, men selskapets organer. I arbeidsrapport nr. 7 fra 2008 fra Telemarksforskning til KS som omhandler Eierskap, Behov og muligheter for politisk styring av selskaper og samarbeid i kommunene heter det; «Dersom kommunen vil ha full innflytelse over driften, bør virksomheten organiseres innen den ordinære kommunale organisasjonsmodellen. Kommunal styring og kontroll av fristilte selskap må nødvendigvis skje på en mer indirekte måte enn ved tradisjonell styring av kommunal virksomhet» (s 59). Jo sterkere behov for styring og kontroll, jo mindre aktuelt bør en selskapsdannelse uavhengig av kommunal styring være. En viktig forutsetning for en vellykket drift er i så fall at Stavanger kommune utarbeider gode eierstrategier og avklarer sine forventninger (som eier) til selskapet. Videre må det etableres gode rapporteringssystemer inn i kommunen. KS har i den forbindelse utarbeidet 19 anbefalinger i forhold til etablering av systemer og rutinger for å sikre et best mulig eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalteide selskaper (KS «Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak»). Anbefalingene er rettet blant annet på utarbeidelse av eierskapsmeldinger og selskapsstrategi, vurderinger og valg av selskapsform, selskaps og forvaltningskontroll, sammensetning av eierorgan og gjennomføring av eiermøter, rutiner for kompetansevurdering av selskapsstyrene, styresammensetning, habilitet og politisk representasjon og rådmannens rolle i forhold til foretakene. Et annet hensyn som kan begrunne en selskapsdannelse kan være finansiering. I en situasjon med en presset kommuneøkonomi der investeringsbudsjettene reduseres, vil dette begrense kommunens satsing på strategisk oppkjøp og utbygging. Samtidig som det fremgår nedenfor under pkt. VIII, vil opprettelse av et utbyggingsselskap få konsekvenser for kommunens handlings og økonomistyring. Selv om kommunen kan få utbytte fra selskapet, bør en ved opprettelse av selskapet ikke basere seg på å overføre utbytte fra selskapet til kommunen men beholde dette i selskapet som grunnlag for videre drift og nyinvesteringer. En ulempe ved en selskapsdannelse er at man mister den koordinering som er i dag mellom de ulike fagetater internt i organisasjonen. 19

20 Samtidig kan det være et selvstendig argument for en selskapsdannelse at man skiller myndighetsutøvelse og næringsutvikling for å unngå at kommunen kommer i eller kan mistenkes for å inneha en dobbeltrolle. Dersom konklusjonen på drøftelsen er at det foreligger målsetninger eller formål som kan begrunne en selskapsdannelse, vil det neste spørsmål være å avklare hvilket mandat et utbyggingsselskap skal ha? Dette kan variere, og i det følgende blir det foretatt en redegjørelse for enkelte typetilfeller. Rådmannen presiserer at en ikke har oppfattet at det er et alternativ å etablere et nytt interkommunalt utbyggings eller tomteselskap. Dersom Stavanger formannskap ønsker at rådmannen skal ta initiativ til sonderinger med tanke på slik selskapsdannelse, må det gis tydelig signal om dette nå. a) Et kommunalt tomte, utbyggings- og boligselskap Det mest vidtgående alternativet er å opprette et kommunalt tomte-, utbyggings- og boligselskap. Dette selskapet kan ha som mandat å erverve grunn, byggemodne tomtene og selv produsere boliger for salg. En slik drift vil være i konkurranse med private. Spørsmålet er om en skulle gå enda videre og ta med boligproduksjon for kommunal utleie og eventuelt etablererboliger. Stavanger kommune har i dag om lag 2500 kommunale boliger som leies ut. Verdien av disse boligene og den faste inntektsstrøm ved utleie vil gi grunnlag for strategisk oppkjøp og nyinvesteringer. På den andre siden vil man få et ansvar for drift og vedlikehold av boligmassen, kontraktshåndtering og oppfølgning av vanskelig boligstilte som er oppgaver som i dag håndteres av Stavanger Eiendom. En kunne gå enda videre spørre hvorvidt dette selskapet også skulle ha som mandat å bygge rimelige utleieboliger i kommunen. Med dette forstås å bli en boligutleier som går utover det tilbud og det ansvar som kommunen har påtatt seg i dag ved å søke å tilby utleie til de som har vansker med å komme seg inn på det private utleiemarkedet. Tankegangen om at kommunene bør ta et ansvar for denne målgruppen er ikke ny. Oslo kommune tok utover 1900 tallet flere store initiativ for byutvikling i form av å bygge boliger for familier som skulle leies ut til rimelige betingelser, blant annet Ullevål Hageby og Torshov. Også i dag er det flere kommuner som har et engasjement knyttet til utleieboliger utover det som følger av sosiallovgivningen. Trondheim kommune har for eksempel prosjekt Ungbo, der det bygges boliger for ungdom mellom 17 og 23 år. Bergen kommune synes å ha en aktiv politikk på dette området gjennom et samarbeid med borettslagene, blant annet med StorBergen Boligutleie. Boligutbyggingen organiseres gjennom den såkalte Bergensmodellen, som innebærer at det er utbygger som etablerer boligene og som står for utleievirksomheten. Husbanken finansierer bolig med lån og tilskudd og kommunen får tildelingsrett til den del av boligene som tilsvarer tilskuddsutmålingen. Modellen belaster ikke kommunens investeringsbudsjett, men leietakerne får rett på kommunal og statlig bostøtte. Det er til en viss grad omstridt hvorvidt alle nevnte grep har vært en suksess. Også i Stavanger kommune har man tatt et grep, spesielt ved en over 40 år lang tradisjon med selvbyggere som har resultert i om lag 4000 boliger. Dette er et boligpolitisk virkemiddel der Stavanger kommune legger til rette for feltutbygging til førstegangsetablere, og der selvbyggeren nedlegger en egeninnsats under boligbyggingen for å redusere byggekostnadene. 20