Kraftforsyningens eierskap og betydning for regional næringsutvikling. Roald Sand Even Bjørnstad

Transkript

1 Kraftforsyningens eierskap og betydning for regional næringsutvikling Roald Sand Even Bjørnstad NORD-TRØNDELAGSFORSKNING Steinkjer 2004

2 Tittel : KRAFTFORSYNINGENS EIERSKAP OG BETYDNING FOR REGIONAL NÆRINGSUTVIKLING Forfatter : Roald Sand Even Bjørnstad NTF-notat : 2004:3 Prosjektnummer : 1611 ISSN : Prosjektnavn Oppdragsgiver Prosjektleder Layout/redigering Referat Emneord : Kraftforsyningens eierskap og bidrag til regional verdiskaping : Bergenskonferansen : Roald Sand : Solrun F. Spjøtvold Dato : Mai 2004 Antall sider : 72 Pris : 75, Utgiver : I dette prosjektet belyses kraftforsyningens eierskap og betydning for lokal og regional næringsutvikling gjennom en dokumentanalyse og intervjuer av representanter for 8 ulike selskap i norsk kraftsektor. : Regionaløkonomi, Samfunnsansvar, Eierskap, Ringvirkninger, Næringsutvikling, Kraftforsyning, Energibransjen : Nord-Trøndelagsforskning Serviceboks 2533, 7729 STEINKJER telefon telefaks

3 FORORD Høsten 2004 fikk Nord-Trøndelagsforskning (NTF) i oppdrag å gjennomføre en studie av kraftforsyningens betydning for lokal og regional næringsutvikling, og om ulike former for eierskap påvirker selskapenes orientering og rolle i denne sammenhengen. Oppdraget tilsvarer om lag 2 månedsverk og er gjennomført i tiden til I dette notatet rapporteres de viktigste resultatene fra dette prosjektet. Oppdragsgiver for prosjektet har vært Bergenskonferansen 2004, en årlig konferanse arrangert av Tekna (Norske Sivilingeniørers Forening), NITO og EL&IT-forbundet. Hensikten med konferansen er å sette under debatt de problemstillinger innen energibransjen som arrangørene ser som særlig sentrale for arbeidstakerne ( Ett av innleggene på årets konferanse var en presentasjon av de viktigste resultatene fra dette prosjektet. i Rapporten er skrevet av Roald Sand og Even Bjørnstad. Erik Revdal har bidratt som prosjektrådgiver, mens Solrun F. Spjøtvold har bidratt med redigering. Jeg takker alle for verdifull bistand. Steinkjer, mars 2004 Roald Sand prosjektleder

4

5 iii INNHOLD side FORORD INNHOLD TABELLER SAMMENDRAG i iii v vii 1. INNLEDNING Bakgrunn Formål, problemstillinger og gjennomføring Innhold i rapporten 4 2. METODE OG GJENNOMFØRING Rammebetingelser, metodevalg og forskningsfaglig perspektiv Case-studie Dokumentanalyse Intervju Regionaløkonomisk ringvirkningsanalyse Diskusjon og oppsummering 8 3. KRAFTFORSYNINGEN, EIERSKAP OG REGIONALØKONOMISK BETYDNING Dereguleringen av kraftmarkedet Eierskap og økonomiske resultater i kraftforsyningen Eierskap og selskapenes regionale betydning UTVALGET AV KRAFTSELSKAPER Statkraft SF Statnett SF Bergenshalvøens Kommunale Kraftselskap AS Hedmark Energi (HEAS) Nord-Trøndelag E-verk FKF Lyse Energi AS Hafslund ASA Arendal Fossekompani ASA REGIONAL UTVIKLING OG EIERSKAP Mål Salg av kraft Regionale innkjøp av varer og tjenester Lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte Investeringer i human og realkapital 33

6 iv 5.6 Økonomiske resultater i eget selskap Andre forhold Regionale ringvirkninger Regionalt eierskap og ringvirkninger DISKUSJON OG KONKLUSJON Innledning Eierskap og målsettinger Eierskap og driftsmessige forhold Eierskap og økonomiske resultater Eierskap og regionale ringvirkninger Samfunnsregnskap Konklusjon 52 LITTERATUR 53 Vedlegg 1: Intervjuguide

7 v TABELLER Tabell side 3.1: Økonomiske resultater i norsk kraftforsyning i 2001(Kilde: SSB Elektrisitetsstatistikk, 2003) : Økonomiske resultater i mill. kr for selskapene i utvalget i 2002 (Kilde: årsmeldinger og foretaksregisteret) : Regional aktivitet som følge av kraftselskapenes aktivitet i 2002 (Kilde: Egne beregninger) : Utvalget av kraftselskaper etter eierskap, omsetning og ansatte 44

8

9 SAMMENDRAG Dette er sammendraget av prosjektrapport Nord-Trøndelagsforskning har utarbeidet på oppdrag av Bergenskonferansen 2004, en årlig konferanse arrangert av Tekna (Norske Sivilingeniørers Forening), NITO og EL&IT-forbundet. Nedenfor går vi kort gjennom bakgrunn, formål, problemstillinger, resultater og konklusjoner i denne rapporten. Bakgrunn Den norske kraftsektoren har i stor grad vært drevet som monopolvirksomhet ut fra forvaltningsmessige prinsipper med eierskapet plassert hos lokale myndigheter. Liberalisering av kraftmarkedet og økende effektiviseringskrav overfor nettvirksomhet ser ut til å ha medført at kraftsektoren i økende grad blir styrt etter forretningsmessige prinsipper. Samlet sett har dette ført til en svekking av kraftselskapenes tradisjonelle regionale betydning, i det at de skulle sikre tilgang til billig kraft til innbyggere og næringsliv i regionene, og vi har fått omfattende endringer i sektoren. Internt i hvert selskap har økte krav til kostnadseffektivisering og eierutbytte ført til nedbemanning. For å kunne ta ut stordriftsfordeler og øke sin konkurranseevne i et norsk, nordisk og etter hvert europeisk kraftmarked, har vi sett et betydelig omfang av oppkjøp og fusjoner. Spesielt primærkommunene har solgt sine eierandeler i lokale kraftselskap. En del miljøer hevder at salg av kommunale eierandeler i sektoren bidrar til en mer effektiv kraftsektor og en betydelig økning i disponible inntekter for disse kommunene. Eiernes mangler i forhold til kapital og kommersiell kompetanse trekkes gjerne fram som sentrale argumenter. På den annen side hevder andre miljøer at kraftselskapene skaper betydelige positive ringvirkninger for øvrig regional sysselsetting og verdiskaping, og at omfanget av dette er avhengig av lokalt/regionalt offentlig eierskap. På dette grunnlag framheves det som usikkert om man kan klare å erstatte regional aktivitet som trolig forsvinner ved salg av kraftselskapet. Det empiriske belegget for ulike standpunkter i debatten er svært tynt. Det er rent generelt lav kunnskap om sammenhengene mellom eierskap, bedrifters økonomiske resultater og regionale ringvirkninger. Dette gjelder ikke minst for kraftsektoren. vii Formål, problemstillinger og metode Formålet med prosjektet er å øke kunnskapen om kraftforsyningens eierskap og betydning for lokal og regional næringsutvikling. Det er lagt vekt på å belyse aktuelle problemstillinger innenfor et regionaløkonomisk perspektiv. Med dette menes et fokus på å belyse hvordan kraftselskapene skaper grunnlag for sysselsetting og verdiskaping i nærmere definerte regioner (f.eks. fylker eller arbeidsmarkedsregioner). En eventuell reduksjon i kraftselskapenes regionale aktivitet med tilhørende ringvirkninger viser i denne sammenheng hvilken omstillingsutfordring regionen står overfor. Ved siden av en generell dokumentanalyse (gjennomgang av sekundærdata) om kraftsektoren og betydningen av eierskap generelt, er prosjektet i stor grad basert på en casestudie for å belyse de fremsatte problemstillingene. Her ble følgende åtte kraftselskaper valgt ut og det ble gjennomgått offentlig informasjon og gjennomført tre intervjuer med representanter for eiere, adm. ledelse og ansatte i selskapene.

10 viii Selskap/ Konsern* Trekk ved eierskap Omsetning i mill. kr i 2002 Ansatte 2002 Statkraft 100 % statlig eid Statnett 100 % statlig eid Hafslund 54 % Oslo kommune, utenlandske eiere, børsnotert Arendals F 3 familieholdingselskap kontrollerer 20 % hver, børsnotert NTE 100 % eid av Nord-Trøndelag fylkeskommune Lyse Stavanger 43,7 %, 15 andre kommuner i Sør-Rogaland BKK Statkraft 49,9 %, Bergen 37,8 %, 16 andre reg. kommuner HEAS Statkraft 49 %, Hedmark Fylke 43,2 %, 11 reg. kommuner * Arendals F står for Arendals Fossekompani. For NTE er ikke aktivitet i datterselskap medregnet her. Med HEAS menes her Hedmark Energi Holding AS inkludert utskilt aktivitet i Eidsiva Energi justert for eierandel. Ved utvalget av selskaper ble det fokusert på børsnoterte, statlig eide og større regionalt integrerte kraftselskaper. Dette betyr at vi i liten grad har belyst de mindre kommunale kraftselskapenes situasjon. Siden kunnskapen er svært lav om hvordan eierskap påvirker kraftselskapenes regionale betydning, er det i dette prosjektet lagt vekt på å klargjøre problemstillinger og årsakssammenhenger som er aktuelle å teste i prosjekter med et mer kausalt forskningsdesign. I den grad resultatene sier noe generelt utover de selskapene vi har sett nærmere på, gjelder dette først og fremst forskjellene mellom rene forretningsmessig orienterte selskaper og større selskaper som også har en tydelig regional profil. Sentrale resultater Selskapenes uttrykte mål med virksomheten gir et godt bilde på hvilken regional betydning disse selskapene har. Statnett skiller seg ut med sine samfunnsøkonomiske mål, mens Hafslund kan sies å ha rene forretningsmessige mål. Arendals Fossekompani har selvsagt også rene forretningsmessige mål som børsnotert selskap, men har langsiktige eiere som ser behovet for å stimulere til lokal aktivitet rundt virksomheten i et utkantområde. Statkraft har mål om utvikling i Norge knyttet til industrikontrakter og nasjonalt eierskap, men er i økende grad forretningsmessig orientert. BKK og HEAS er i stor grad forretningsmessig orientert, men har også mål om regional utvikling. Dette kommer spesielt til uttrykk i form av behovet for å beholde hovedkontoret i regionen og en satsing på bredbånd i små markeder i sine konsesjonsområder. For NTE og Lyse er det i enda sterkere grad målsettinger om at selskapene skal delta mer generelt som næringsutviklingsaktør og samfunnsbygger i de områdene de offentlige eierne har forvaltningsansvar. Dette har trolig sammenheng med det regionale langsiktige eierskapet i disse to selskapene. Med unntak av Statnett har de utvalgte selskapene betydelig og økende aktivitet utover tradisjonell kraftvirksomhet. Statkraft og NTE satser begge hardt innen vindkraft. De fleste selskapene har virksomhet innen fjernvarme. BKK, NTE og spesielt Lyse er sterkt involvert i regionale satsinger på bruk av naturgass. Utenom kraftvirksomhet er

11 ix bredbåndssatsingen til Lyse, NTE, BKK og HEAS et viktig eksempel. Andre eksempler er Hafslunds virksomhet innen vakthold og sikkerhet, Arendals Fossekompanis handel med verdipapirer, NTEs varehandel og Lyses satsing innen fast- og mobiltelefoni. Motivasjonsfaktorene til selskapene i forhold til satsingene på fjernvarme og vindkraft synes spesielt å ligge i tilpasning til en økende etterspørsel etter miljøvennlig energi. Med satsingsområdene synes det også å legges vekt på diversifikasjon, utnyttelse av bredde- og stordriftsfordeler, samlet kundelojalitet og det å bidra til økt konkurranseevne for regionalt næringsliv gjennom infrastruktur for bl.a. bredbånd og gass. Samlet sett mener selskapene at dette blir forretningsmessig forsvarlig. Et interessant trekk ved dette er at regionene i økende grad stiller med kapital selv til infrastrukturutbygging via de offentlig eide kraftselskapene, mens staten, gjennom sine statlige selskaper som Statkraft, Telenor og Statoil, har fokus på bedriftsøkonomisk lønnsomhet og satsing i markeder som antas å gi høyest profitt. Ser en på selskapenes regionale ringvirkninger gjennom regionale kjøp av varer og tjenester, konsumvirkninger fra de ansattes lønn og inntektsvirkninger for kommuner og fylkeskommuner, ser det ut til at Lyse skaper om lag 3,6 arbeidsplasser for hver egen arbeidsplass i regionen, mens NTE skaper om lag 0,9 arbeidsplasser for hver egen arbeidsplass i regionen slik disse virksomhetene ble drevet i De tilsvarende tallene for Hafslund, Arendals Fossekompani, HEAS og BKK er mellom 1,0 og 1,7. Ser vi på summen av regionale arbeidsplasser som kraftselskapene skaper grunnlag for, finner vi at det sysselsettingsintensive NTE har høyest virkning med 1,15 arbeidsplasser i egen og øvrig virksomhet i regionen i forhold til omsetning i selskapet. Tilsvarende tall ligger mellom 1,0 og 0,7 for de andre selskapene. NTE og Lyse utmerker seg ved å ha desentraliserte kontorer og oppmøteplasser i større grad enn de andre selskapene, noe som gir større spredning av ringvirkningene. Tap av kontroll over naturressurser, flytting av hovedkontor, stor risiko for nedbemanning og mindre mulighet til å bruke selskapenes kapital og kompetanse til næringsutvikling er blant de viktigste årsakene til at eierne av de regionalt integrerte selskapene fortsatt sikter på å eie en majoritetspost i disse selskapene. Siden selskapene som hovedregel har egen administrasjon og i stor grad opererer sine anlegg i egen regi, vil sannsynligvis et salg til en aktuell eier medføre flytting av hovedkontor og generell nedbemanning. Enkelte av selskapene har også andre aktiviteter som kan være svært utsatt hvis selskapet overlates til en ekstern eier. I tillegg kommer negative effekter av utflytting av arbeidsplasser med høy kompetanse og problemer med å bruke selskapenes industrielle kompetanse ved utbygging av infrastruktur og i det generelle arbeidet med næringsutvikling. De største negative effektene av dette vil trolig komme i Sør-Rogaland og Nord-Trøndelag, siden NTE og Lyse er å betrakte som mer generelle bidragsytere i arbeidet med regional utvikling. Mulig positive effekter av eksternt eierskap som høyere investeringsevne og lavere nettleie pga. mer effektiv drift har trolig liten betydning for de selskapene vi har sett nærmere på. Mellom 10 og 30 % nedgang er etter vår mening et realistisk anslag på nedbemanning og svekkede regionale kjøp fra selskapene hvis mer enn 50 % av eierandelene overtas

12 x av en ekstern eier. En slik aktivitetsnedgang kan beregnes til å utgjøre en årlig verdi for de offentlige eierne på mellom 1 og 3 % av selskapenes bokførte totalkapital. Tar vi med alle aktuelle ringvirkninger fra selskapene, må sannsynligvis disse anslagene økes ytterligere. Samlet sett tyder dette på at regionale offentlige eiere som vurderer salg eller omfattende outsourcing og nedbemanning, bør realisere en gevinst som gir minimum en til tre prosent mer i avkastning enn hva dagens situasjon forventes å gi. Opp mot beregninger av sannsynlig tapt regional aktivitet, må man vurdere dynamikken i næringslivet. Med utsikter for god utvikling i antall arbeidsplasser i regionen kan det være slik at man lettere aksepterer nedbemanning i kraftsektoren. I utkantene vil ofte de med høy spesialisert kompetanse måtte flytte hvis arbeidsplassen blir lagt ned. Ved salg mister man muligheten til å benytte kraftselskapets industrielle kompetanse i arbeidet med næringsutvikling. Skal man klare å erstatte tapt regional aktivitet som følge av at kraftselskapet selges, vil dette i mange tilfeller kreve oppbygging av kommersiell kompetanse fra det offentliges side. Dette gjelder ikke minst ved forvaltning av kraftfond. Spesielt for kraftselskaper som også har ambisjoner om å aktivt bidra til regional utvikling, vil det være viktig å utarbeide en oversikt over hvordan selskapet bidrar på dette området. Dette kan gjøres i et regionalt samfunnsregnskap som en del av et mer generelt regnskap for bedriftens forhold til forurensing, arbeidsmiljø, etikk samt lokale og regionale virkninger i de områdene bedriften er lokalisert. Konklusjoner Studiens viktigste konklusjoner oppsummeres nedenfor. Merk at man må være forsiktig med å generalisere utover selskap og selskapstyper vi hentet inn data fra. Kraftselskapene regionale målsettinger og aktivitet er sterkt avhengig av regionalt offentlig og langsiktig eierskap. De regionale selskapene har betydelig virksomhet utover kraftvirksomheten og de genererer store regionale ringvirkninger med bakgrunn i regionale kjøp, inntekter til det offentlige, ansattes lønn, utbygging av infrastruktur, hovedkontor og satsing på næringsutvikling og velferd for innbyggerne. Ved beregning av avkastning må eiere med regionale mål ta i betraktning at eksternt majoritetseierskap trolig medfører flytting av hovedkontor, generell nedbemanning, kompetanseflukt og svakere regionale ringvirkninger. Størrelse på salgsgevinst, næringsutviklingskompetanse og dynamikk i det regionale næringslivet er av stor betydning når det gjelder om man kan klare å erstatte tapt regional aktivitet som følge av nedbemanning og salg. Samfunnsregnskap bør brukes til å presentere selskapenes påvirkning på regionene de er lokalisert i. Dette er spesielt viktig for selskaper med andre mål enn de rent forretningsmessige.

13 1. INNLEDNING På oppdrag fra Bergenskonferansen 2004 (Tekna, NITO og EL&IT-forbundet) har Nord-Trøndelagsforskning gjennomført prosjektet "kraftforsyningens eierskap og bidrag til regional verdiskaping". Denne rapporten beskriver nærmere bakgrunn, problemstillinger, metoder og resultater i dette prosjektet Bakgrunn Tilgang på elektrisk kraft har vært sentralt for industri- og velferdsutvikling i Norge. Kraftforsyningens langsiktige økonomiske betydning og stordriftsfordeler har sammen med andre tradisjonelle markeds- og velferdspolitiske mål bidratt til en sterk offentlig styring av sektoren. Ved siden av sterk grad av regulering, har det offentlige hatt sterk eierkontroll av kraftsektoren, og det offentlige har brukt kraftsektoren aktivt i næringsog regionalpolitikken. Dette gjelder spesielt det å skaffe kraftkrevende industri nok og billig kraft. Siden energiloven trådte i kraft 1. januar 1991 og kraftmarkedet ble liberalisert, har det skjedd store endringer i kraftsektoren. NVEs reguleringsregime for nettleie og fastsettelse av strømprisen i et felles norsk og etter hvert nordisk marked, har medført at kraftselskapene i stor grad har dreid seg fra å fokusere på samfunnsmessig ansvar, med fokus på kraftutbygging og saldering av budsjettene med strømprisen, til forretningsmessige mål som maksimal avkastning av investert kapital. Denne dreiningen medførte samtidig at tidligere forvaltningsmessig drevne kraftselskaper fikk en markedsverdi. I en tid med økende økonomiske problemer for kommunene medførte dette at salg av kommunale eierandeler i lokale kraftselskaper kom opp på dagsorden. I mange kommuner var det slik at man betraktet det som sannsynlig at man ville få betydelig mer i årlig avkastning ved å selge framfor fortsatt eierskap. Sammen har disse faktorene bidratt til betydelig omstruktureringer, spesielt ved at kommunalt eide foretak er kjøpt opp eller fusjonert sammen til større regionale enheter eller ved at Statkraft har kjøpt betydelige eierandeler i en rekke selskaper. Utenlandske selskaper har også kommet inn som eiere bl.a. ved oppkjøp av nettselskaper og produksjon i det sentrale Østlandsområdet. Samlet sett har det pågått en omfattende sentralisering og konsentrasjon av eierkontroll innen produksjon, distribusjon og omsetning av kraft de senere årene. Samtidig har eierskap og hvordan norsk kraftforsyning skal organiseres og reguleres vært et brennbart tema i samfunnsdebatten. Etter at nedgangstidene på børsen satte inn for to til tre år siden og det viste seg at mange av de små kommunale kraftselskapene kunne effektiviseres og bli i stand til å betale ut utbytte til eierne, har omfanget av kommuner som selger seg ut av de lokale kraftselskapene blitt atskillig mindre. Debatten har ikke lagt seg av den grunn. Jevnlig hevder enkelte politikere, konsulentselskaper og enkeltpersoner i energibransjen at kommunene ikke er gode nok eiere, for eksempel ved at de mangler kapital å gå inn med ved behov for investeringer eller at de mangler kommersiell kompetanse (ECON

14 2 2000, Sunnevåg 2002, Reve og Roland 2003), eller at de rent prinsipielt ikke bør drive med kraftforsyning og bør derfor overlate kraftselskapene til private eiere. Vi skal heller ikke se bort fra at videre oppgang på børsen, økende økonomiske problemer for kommunene, økende effektiviseringskrav fra staten (NVE) og en eventuell innføring av hjemfallsrett også for kommunalt eide kraftverk igjen kan øke omfanget av kommuner som selger seg ut av kraftselskapene. Fortsatt er det imidlertid slik at majoriteten av kommunene velger å eie framfor å selge sine eierandeler i lokale kraftselskap selv om man trolig kan få høyere årlig avkastning ved salg. Argumentene som taler for fortsatt eierskap, er gjerne at man ønsker å beholde kontrollen over både egne naturressurser og over selskapet man over tid har bygd opp med offentlige midler. Ved salg risikerer man utflagging av arbeidsplasser og at selskapene ikke lenger gir samme positive bidrag til lokal og regional næringsutvikling. Videre er det enkelte som hevder at offentlig eierskap ville ha løst mange av de problemer man fikk under strømkrisen vinteren Vi må også understreke at en rekke personer mener at offentlig eierskap i seg selv ikke gir svake økonomiske resultater i et selskap. Med dette forsøker man å argumentere for at også offentlig eide kraftselskaper over tid kan gi tilfredsstillende utbytte til eierne. Hvis offentlige eide kraftselskap kan få til konkurransedyktig utbytte og være et aktivt verktøy i regional utvikling, taler selvsagt dette til fordel for fortsatt offentlig eierskap. Spredningen av "New Public Management" og Corporate Governance, med røtter i økonomisk teori som "public choice", "prinsipal-agent" og "transaksjonskostnader" (NOU 2003:34), har medført at offentlige selskap ledes og styres mer i samsvar med hvordan private selskap blir styrt (Johnstad et al. 2003). Dette skulle isolert trekke i retning av mindre forskjeller i økonomiske resultater for selskaper med offentlig og privat eierskap. Dette kompliserer bildet ytterligere når en skal vurdere selskapsform og eierforhold i kraftsektoren. En utbredt oppfatning i Norge er imidlertid at offentlig eierskap ikke gir gode nok økonomiske resultater for selskapene. Samtidig er det grunn til å hevde at det er lav kunnskap om hvordan eierforholdene påvirker selskapenes økonomiske resultater (Bøhren og Ødegård 2002, 2003). Dette taler med andre ord for at man bør se nærmere på hvordan eierskap påvirker kraftselskapenes økonomiske resultater. Siden selskapenes bidrag til næringsutvikling brukes som argument i debatten, er det viktig å se nærmere på omfanget av dette. Få studier har tatt for seg kraftforsyningens bidrag i så måte i nyere tid. I dagens situasjon kan husholdninger og næringsliv i prinsippet kjøpe kraft fra hele Norden. Dette medfører at kraftforsyningens regionale funksjon i dag mer er knyttet til lokalisering av egne arbeidsplasser, ringvirkninger gjennom kjøp av varer og tjenester, investeringer i lokal infrastruktur (f.eks. bredbånd), avkastning til eiere, etc., enn det er knyttet til kraftforsyning fram til industri. Sand (2003) ser nærmere på flere av disse aspektene i et prosjekt hvor det utarbeides et regionalt samfunnsregnskap for Nord-Trøndelag E-verk. Asplan Viak, Stavanger, er i ferd med å utarbeide et lignende samfunnsregnskap for Lyse Energi. I noen grad er

15 3 også Lyse Energi sin regionaløkonomiske funksjon drøftet i Nødland og Leknes (2003). Rent generelt er det få studier av eierskap og selskapenes regionaløkonomiske effekter (Lein 2003, Rusten og Eldegård 2003). Det er også store mangler i kunnskapen om hvordan kommuner/fylkeskommuner eventuelt kan bruke en gevinst ved salg av eiendeler til å erstatte lokal og regional aktivitet som trolig kan gå tapt når man gir fra seg eierskapet til kraftselskapene. Samlet sett er det derfor vanskelig å forutsi hvordan en region blir berørt om for eksempel det offentlige velger å selge eierpostene i lokal kraftforsyning til eksterne eiere. 1.2 Formål, problemstillinger og gjennomføring Formålet med prosjektet er å øke kunnskapen om kraftforsyningens eierskap og betydning for lokal og regional næringsutvikling. Med bakgrunn i ressursrammene for prosjektet, er det lagt vekt på å belyse følgende problemstillinger: Hvilken betydning har kraftforsyningen for lokal og regional næringsutvikling? Hvordan påvirker eierskap kraftselskapenes rolle i lokal og regional næringsutvikling? Hvordan påvirker eierskap kraftselskapenes interne forhold som lønns- og pensjonsforhold, jobbsikkerhet og arbeidsmiljø? Disse problemstillingene belyses innenfor et tverrfaglig samfunnsfaglig perspektiv med vekt på regionaløkonomi. Med dette menes et fokus på å belyse hvordan kraftselskapene skaper grunnlag for sysselsetting og verdiskaping i nærmere definerte regioner (f.eks. fylker eller arbeidsmarkedsregioner). En eventuell reduksjon i kraftselskapenes regionale aktivitet som følge av endret eierskap, viser i denne sammenheng hvilken omstillingsutfordring regionen står overfor gitt at kommunen/fylket har mål om å unngå negativ utvikling i sysselsetting og bosetting. Ved siden av en generell dokumentanalyse (gjennomgang av sekundærdata) om kraftsektoren og betydningen av eierskap generelt, er prosjektet i stor grad basert på en tidligere studie av Nord-Trøndelag E-verk (Sand 2003) og en casestudie for å belyse de fremsatte problemstillingene. Her ble åtte kraftselskaper valgt ut og det ble gjennomgått offentlig informasjon og gjennomført intervjuer med representanter for selskapene. Siden kunnskapen er svært lav om hvordan eierskap påvirker kraftselskapenes regionale betydning, er det i dette prosjektet lagt vekt på å bruke et eksplorerende og deskriptivt forskningsdesign. Dette betyr at vi i prosjektet har søkt å klargjøre problem-

16 4 stillinger og årsakssammenhenger som er aktuelle å teste i prosjekter med et mer kausalt forskningsdesign. 1.3 Innhold i rapporten I kapittel 2 beskrives hvordan prosjektet er gjennomført. I kapittel 3 beskrives endringen i kraftmarkedet, teori om eierskap og økonomiske resultater samt en kort gjennomgang av sentrale aspekter ved regionaløkonomisk teori. I kapittel 4 beskrives selskapene vi har valgt å se nærmere på. I kapittel 5 beskrives sentrale resultater for dokumentanalysen og intervjuene. I kapittel 6 finner leseren en diskusjon av sentrale resultater og en beskrivelse av de viktigste konklusjoner.

17 2. METODE OG GJENNOMFØRING I dette kapitlet går vi kort gjennom viktige aspekter ved metode og gjennomføring. I kapittel 2.1 beskrives oppdragets rammer, perspektiv og valg av undersøkelsesdesign. I kapittel 2.2 beskrives casestudien, i kapittel 2.3 dokumentanalysen, i kapittel 2.4 intervjuene og i kapittel 2.5 beskrives sentrale forhold vedrørende regionaløkonomisk ringvirkningsanalyse. Kapitlet avsluttes med en kort diskusjon og oppsummering av metode og gjennomføring Rammebetingelser, metodevalg og forskningsfaglig perspektiv Tids- og kostnadsrammene for prosjektet er sentralt for valg av metode. Dette oppdragets rammer på dette området er om lag 2 månedsverk og en gjennomføringsperiode i tiden til Forskerne i NTF har gjennomført prosjektet innenfor et tverrfaglig samfunnsfaglig perspektiv med vekt på regionaløkonomi (se kapittel 2.5). I prosjektet tar vi i stor grad utgangspunkt i en studie av Nord-Trøndelag E-verk FKF (NTE) fra forrige år (Sand 2003). Ved siden av en generell dokumentanalyse (gjennomgang av sekundærdata), er prosjektet i stor grad basert på en casestudie for å belyse de fremsatte problemstillingene. 1 Foruten tids- og kostnadsrammer, er den viktigste begrunnelsen for dette valget at kunnskapen på det aktuelle området er lav. På den ene siden var det nødvendig å klargjøre problemstillinger som er viktig å belyse innenfor temaet eierskap i kraftforsyningen. På den andre siden var det nødvendig å foreta en bred kartlegging av ulike variabler og eventuelle sammenhenger mellom disse, for å finne ut hvilke årsakssammenhenger som er sannsynlige. I dette prosjektet har vi derfor valgt en kombinasjon av et eksplorerende og deskriptivt forskningsdesign. En videre testing av de mulige årsakssammenhenger vi kommer fram til i dette prosjektet, må gjøres i et prosjekt med et mer kausalt forskningsdesign. 2.2 Case-studie I dette prosjektet er datainnsamlingen konsentrert om 8 selskaper innen norsk kraftforsyning. Utvalget av selskaper kan beskrives å være strategisk, dvs. en informasjonsorientert utvelgelse av selskap med vekt på ulikheter mellom casene. Med dette ønsker vi å oppnå en variasjon av case for å ivareta en viss representativitet (jf. Flyvbjerg 1998). I forhold til variasjon ble det lagt vekt på de ulike eierformene: 1 Casestudiedesignet som blir beskrevet her er et multiple-case design med multiple embedded cases (Yin 1994, s. 51). At designet er et multiple case design, vil si at det er flere en ett case. At det inneholder multiple embedded cases, vil si at vi undersøker flere enheter og nivå i hver case.

18 6 kommunalt eierskap (kommunalt foretak, aksjeselskap, andelslag) kommunalt/statlig eierskap (kommunale eiere pluss Statkraft) statlig eierskap (Statkraft/Statnett) privat eierskap (børsnoterte selskaper eller aksjeselskaper hvor privat kapital stemmeflertall/er majoritetseiere) Selskapene det ble innhentet data fra var Lyse Energi AS og Nord-Trøndelag E-verk i den første kategorien, Bergenshalvøens Kommunale Kraftselskap AS og Hedmark Energi Holding AS i den andre kategorien, Statkraft og Statnett i den tredje og Hafslund ASA og Arendals Fossekompani ASA den siste kategorien. En svakhet ved dette utvalget er at det i forhold til populasjonen er relativt mange selskap i den første kategorien og få selskap i de andre kategoriene, spesielt hvis en ser bort fra industriforetakene som driver med kraftproduksjon. En annen svakhet ved utvalget er at de kommunale eide selskapene vi har sett nærmere på er relativt store vertikalt integrerte foretak. 2.3 Dokumentanalyse I prosjektet er det gjennomført en omfattende analyse av sekundær data. Dette bygger på innhenting av tilgjengelig skriftlig informasjon om eierskap og norsk kraftforsyning mer generelt (rapporter og utredninger, statistikk, osv.) så vel som årsmeldinger, strateginotater, hjemmesider for selskapene i utvalget. For å kunne belyse mindre kommunale eide selskaper sin situasjon, har vi supplert med en gjennomgang av skriftlig informasjon om en rekke av disse selskapene. 2.4 Intervju Det ble gjennomført delvis strukturerte telefonintervju med tre representanter for hvert av selskapene i utvalget. Disse tre personene representerte henholdsvis eier, administrasjon og ansatte. Unntaket er Statnett hvor det lyktes å få til kun ett intervju. Intervjuene startet med presentasjon om prosjektet og om hvordan informasjonen eventuelt skulle brukes. Intervjuguide finnes i vedlegg. Intervjuene tok spesielt for seg hvordan eierskap har påvirkning på selskapenes: mål og måloppnåelse (økonomiske og andre resultater) kundefokus og markedsstrategier regionale innkjøp av varer og tjenester lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte investering i eget selskap investering og bidrag i andre regionale selskaper andre forhold hvor eierskap kan ha betydning

19 7 Hensynet til anonymitet medførte at vi i rapporten i liten grad har brukt rene sitater og nevnt hvilken gruppering i selskapet informanten representerte. Informantenes ønske om størst mulig grad av anonymitet medførte at vi landet på denne løsningen. Svakheten med dette er naturligvis at det blir mindre tydelig hvilke kilder vi baserer på konklusjoner. 2.5 Regionaløkonomisk ringvirkningsanalyse I dette prosjektet er de ulike problemstillingene belyst innenfor et tverrfaglig samfunnsfaglig perspektiv med vekt på regionaløkonomisk ringvirkningsanalyse. I en slik regional ringvirkninganalyse fokuseres det på å belyse hvordan kraftselskapene skaper grunnlag for sysselsetting og verdiskaping i nærmere definerte regioner (f.eks. fylker eller arbeidsmarkedsregioner). En eventuell reduksjon i kraftselskapenes regionale aktivitet som følge av endret eierskap, viser i denne sammenheng hvilken omstillingsutfordring regionen står overfor gitt at kommunen/fylket har mål om å unngå negativ utvikling i sysselsetting og bosetting. En slik regionaløkonomisk tilnærming er i noen grad statisk i den forstand at det legges vekt på at tapt sysselsetting og verdiskaping ikke nødvendigvis erstattes i regionen. Et argument for dette er treghet i markedene for innsatsfaktorer og at ledig arbeidskraft, kapital og andre innsatsfaktorer gjerne kommer til anvendelse der de kaster mest av seg. Dette betyr gjerne at en region som får en negativ endring i sysselsettingen ofte opplever en periode med arbeidsledighet og utpendling eller flytting av arbeidskraft til områder med etterspørsel etter innsatsfaktorer. I dette prosjektet har vi basert oss på beregnede regionale ringvirkninger for kraftforsyningen i Nord-Trøndelag fra Sand (2003) og forsøkt å overføre dette på de andre selskapene. I denne studien ble det lagt vekt på å belyse i hvilken grad kryssleveranser og konsumvirkninger fra NTE medfører grunnlag for øvrige arbeidsplasser i Nord- Trøndelag. Modellen som ble brukt i analysene er den såkalt Panda-modellen (PANDA 2004). De beløp NTE bruker i årlig kjøp av varer og tjenester fra regionalt næringsliv ble beregnet gjennom en kobling av regnskapsdata med leverandørregistrene, samt en ytterligere gjennomgang av om bedriftene opererte med forretningsadresse utenfor Nord-Trøndelag mens produksjonsvirksomheten NTE handlet med hadde tilholdssted i Nord-Trøndelag. Sentrale forutsetninger som kan tenkes å berøre disse resultatene er: Regional næringsstruktur og selskapenes innkjøpsstruktur antas å være lik. Proporsjonalitet (en prosentvis endring i kraftforsyningens aktivitet medfører samme relative endring i samlet regional økonomisk aktivitet, uansett hvor mange prosent kraftselskapenes aktivitet endrer seg med). Inntektene som kommuner og fylkeskommuner får fra kraftforsyningen medfører økt sysselsetting i kommunesektoren og videre ringvirkninger for privat sysselsetting.

20 8 Konsumvirkninger inkluderes fordi det generelt er mangel på arbeidsplasser i Norge. Det antas med andre ord at sysselsetting som følge av kraftforsyningens virksomhet ikke fortrenger annen sysselsetting og verdiskaping i Norge. Kraftforsyningen kjøper varer og tjenester til vanlige priser. Vi beregner ikke i hvilken grad en del tapte arbeidsplasser ofte erstattes umiddelbart for eksempel ved at oppsagte ansatte danner egne selskaper eller ved økt fokus på å etablere arbeidsplasser mer generelt. 2.6 Diskusjon og oppsummering Utvalget av selskaper betyr at undersøkelsen først og fremst kan si noe generelt om forhold mellom statlige eide og større kraftselskaper eid av kommuner og fylkeskommuner. Resultatene i undersøkelsen har begrenset generaliseringsverdi overfor mindre selskaper eid av kommunale eller private. For denne type selskaper indikerer resultatene først og fremst problemstillinger og tema som bør undersøkes nærmere enten enkeltvis for hvert selskap, for eksempel i forbindelse med en prosess hvor man verdsetter eierskapet i kraftforsyningen, eller i en større kvantitativ undersøkelse med et mer kausalt forskningsdesign. Det er også grunn til å understreke at å overføre regionale sysselsettingsvirkninger fra NTEs virksomhet til andre kraftselskap i andre regioner er en grov forenkling. For det første kan aktuelle geografiske avgrensinger av regionene være forskjellig. For det andre varierer næringsstruktur i betydelig grad mellom regionene. De beregnede kjøp for NTE i Nord-Trøndelag er imidlertid i stor grad av lokal karakter og det kan nok antas at omfanget av dette er minst like høyt for kraftselskap i andre regioner i Norge. Bygg og anleggsnæring, transport, hotell og restaurant, spesialisert tjenesteyting samt varehandel er i all hovedsak de bransjene som NTE kjøper varer og tjenester fra i det private næringslivet i Nord-Trøndelag (Sand 2003). NTE kjøper også inn fra enkelte industribedrifter med produksjon i Nord-Trøndelag. For øvrig kjøper man inn i store kvanta fra grossister i de store byene. Det er trolig slik at kraftselskap med hovedkontor i relativt større byer enn Steinkjer i Nord-Trøndelag, heller har større andel lokale kjøp enn NTE. Det er ikke bare fordi større grossister har tilholdssted der, eller fordi bredden i industrien trolig er en helt annen. I forhold til lokale kjøp er det særlig omfanget av spesialisert tjenesteyting som trolig er større i storbyene og som utgjør en naturlig lokal samarbeidspartner for kraftselskapene. Større industri og grossister opererer i større grad i et nasjonalt eller internasjonalt marked, slik at disse i mindre grad er avhengig av leveranser til et lokalt kraftselskap. I den sammenheng mener vi våre anslag på kraftselskapenes regionale kjøp og tilhørende ringvirkninger, representerer den andelen av kraftselskapenes samlede kjøp som er særlig aktuell å kjøpe inn fra lokalt næringsliv. Ved siden av spesialisert tjenesteyting, gjelder dette i første rekke bygg og anlegg, transport, hotell og restaurant og diverse varehandel.