Fagnotat fra Byantikvaren vedrørende Mulig delegering av ansvar og myndighet etter Lov om kulturminner.

Transkript

1 BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/byantikvaren Fagnotat Saksnr.: Emnekode: ESARK-02 Saksbeh: JOGI Til: Seksjon byutvikling Kopi til: Fra: Byantikvaren Dato: 12. november 2013 Fagnotat fra Byantikvaren vedrørende Mulig delegering av ansvar og myndighet etter Lov om kulturminner. Hva saken gjelder: Regjeringen har signalisert en målsetting om å delegere mer ansvar til kommunene når disse er rustet til å påta seg større oppgaver. Kulturminneloven 28 2.ledd åpner for at Kongen etter loven kan delegere myndighet til Sametinget, fylkeskommune eller kommune. Bergen er Norges nest største by, og er en betydelig historisk by med stor tidsdybde og et mangfold av kulturminner. Myndighetsfordeling og forvaltning innen kulturminnevernet oppleves for mange som fragmentert og uoversiktlig. Kommunen kan sies å være den største forvalter av kulturminner gjennom plan- og bygningsloven. En overføring av kulturminnemyndighet til kommunen vil sikre en helhetlig tilnærming og et mer oversiktlig system for eiere og tiltakshavere. Saker kan vurderes i byutviklingssammenheng med nærmere kjennskap til pågående og planlagte plan- og byggeprosesser. Verdifull lokalkunnskap tilføres og begge lovverk kan brukes strategisk for å sikre en samlet og mer lettfattelig kulturminneforvaltning. Kommunen har den nødvendige fagkunnskap. Samhandling internt vil føre til forenkling av rutiner, og tidlige interne avklaringer, som medfører at eiere og tiltakshavere i større grad kan forvente forutsigbarhet og entydige svar med hensyn til myndighetenes holdning til tiltak. Anbefalt forslag fra Byantikvaren Forutsatt tilstrekkelige ressurser til å fylle oppgaven, vil Byantikvaren anbefale at kommunen søker om å få delegert ansvar og myndighet etter kulturminneloven for Bergens geografiske område. Det anbefales at det søkes om de fullmakter som i dag ivaretas av Hordaland fylkeskommune, med åpning for å diskutere omfang dersom søknaden blir positivt mottatt. Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Johanne E Gillow - byantikvar 1

2 Saksutredning: I henhold til Miljøverndepartementets «Forskrift om faglig ansvarsfordeling etter kulturminneloven» av , med senere endringer, er myndighet etter kulturminneloven delegert til Riksantikvaren, fylkeskommunene og Sametinget. Kulturminneloven 28 2.ledd åpner for at Kongen etter loven kan delegere myndighet til Sametinget, fylkeskommune eller kommune. Myndighetsfordeling og forvaltning innen kulturminnevernet oppleves som fragmentert og uoversiktlig for mange. For utenforstående er det vanskelig å få grep på ansvarsfordelingen mellom ulike nivå og institusjoner. Kommunen kan sies allerede å være den største forvalter av kulturminner gjennom plan- og bygningsloven. En overføring av kulturminnemyndighet til kommunen vil sikre en helhetlig tilnærming og et mer oversiktlig system for eiere og tiltakshavere. Saker kan vurderes i større byutviklingssammenheng med nærmere kjennskap til pågående og planlagte plan- og byggeprosesser. Verdifull lokalkunnskap tilføres og begge lovverk kan brukes strategisk for å sikre et samlet, godt og mer lettfattelig kulturminnevern av både lokale og nasjonale kulturminner og kulturmiljø. Dobbeltarbeid unngås og samhandling internt vil føre til forenkling av rutiner og tidlige interne avklaringer som medfører at eiere og tiltakshavere i større grad kan forvente forutsigbarhet og entydige svar med hensyn til myndighetenes holdning til tiltak. Regjeringen har signalisert en målsetting om å delegere mer ansvar til kommunene når disse er rustet til å påta seg større oppgaver. Bergen er Norges nest største by, og er en betydelig historisk by med stor tidsdybde og et mangfold av kulturminner. I norsk kommunal og fylkeskommunal sammenheng er fagmiljøet hos Byantikvaren blant de største knyttet til nyere tids kulturminner. I tillegg til stor formalkompetanse har de ansatte også lang erfaring. Arkeologikompetansen er også sterk med tre arkeologer, alle ansatt under forsøksordningen med overføring av kulturminnemyndighet i Byantikvaren samarbeider tett med andre etater innen byutvikling. Spisskompetanse i disse etatene, og på Byrådsavdeling for Byutvikling, klima og miljø, tilsier at kommunen kan tilby et bredt og faglig tungt kompetansemiljø med en helhetlig og tverrfaglig tilnærming til oppgavene. Sikkerhet for den faglige kvaliteten knyttet til vedtakene, opprettholdes ved at det er Byantikvaren som er ansvarlig for sakene som fremlegges, samt at kommunen, i tråd med ansvarsforskriften, har en samarbeidsplikt overfor sentrale myndigheter og andre institusjoner nevnt i loven. Byantikvaren er av den oppfatning at Bergen kommune er godt rustet til oppgaven. En overføring av kulturminnemyndighet til kommunen kan også sies å representere en demokratisk dimensjon ved at avgjørelsen flyttes nærmere dem det gjelder. En overføring av myndigheten vil også medføre en ansvarliggjøring av kommunen, både administrativt og politisk i kulturminnespørsmål. Bergen kommune har allerede gjennom forsøksperioden vist at kommunen som helhet har håndtert myndighetsforvaltningen av kulturminneloven på en ryddig måte, med stor faglig frihet for Byantikvaren som fagetat, gjennom delegerte fullmakter, men også med tett oppfølging og støtte fra både ledelse, øvrige etater og politisk nivå. Forutsatt tilstrekkelige ressurser til å fylle oppgaven, vil Byantikvaren anbefale at kommunen søker om å få delegert ansvar og myndighet etter kulturminneloven for Bergens geografiske område. Bergen er en sentral kommune i regionen og samarbeid og samordning på tvers av kommunegrenser og fagetater, og mot regionalt og nasjonalt nivå, er av stor betydning. Byantikvaren opplever at dette er noe som Bergen kommune er seg bevisst, også ved en delegasjon av ny forvaltningsmyndighet. Vi anbefaler at det søkes om de fullmakter som i dag 2

3 ivaretas av Hordaland fylkeskommune, og at man er åpen for å diskutere omfang dersom søknaden blir positivt mottatt. Kulturminnevern i Bergen kommune i dag Kulturminnebestand og kilder Kommunens kulturminneansvar i dag følger av ansvaret etter plan- og bygningsloven, som i praksis innebærer et betydelig ansvar for bevaringsverdige kulturminner som ikke er fredet. Vi har ikke nøyaktige tall over antall bevaringsverdige bygninger i Bergen, men ved sammenstilling av diverse register og oversikter, er trolig bygninger et mulig anslag. Dette innbefatter typologisk både bybebyggelse og tradisjonell lokal byggeskikk. I tillegg kommer viktige kulturmiljø, kulturlandskap og strukturer. Bergen har 12 av 180 brannsmitteområder i Norge. Dette er avgrensede, verneverdige og tette trehusmiljø med til sammen om lag bygninger. Bergens 12 områder består av 2800 bygninger. 22 km 2, fordelt på 20 områder, er avsatt som Hensynssone H570 Kulturminner og kulturmiljø i gjeldende kommuneplans arealdel. Det er også bestemmelser knyttet til kulturminnevern i andre hensynssoner, som landbruk, friluftsliv, brannsmitteområder og strandsone. 3.1 km 2 er innenfor Riksantikvarens NB!Register over urbane kulturmiljø med nasjonal verdi. Byantikvaren i Bergen deltok i arbeidet med å identifisere områder i Bergen til dette registeret. Bergen har også verdensarvstedet Bryggen og har vært engasjert i arbeidet med bevaring av Bryggen og i internasjonalt kulturminnearbeid siden opprettelsen av fagetaten. Ifølge «Askeladden», Riksantikvarens register over fredete kulturminner, har vi i Bergen kommune: 245 arkeologiske lokaliteter med 403 arkeologiske enkeltminner 257 fredete enkeltminner i form av bygninger. 75 lokaliteter knyttet til bebyggelse-infrastruktur. 3 Teknisk-industrielle enkeltminner: 22 enkeltminner som utenomhuselement (hager, parker etc) 9 kirker 14 lokaliteter knyttet til kirkesteder Dette gjelder vedtaksfredete, forskriftsfredete og midlertidig fredete kulturminner, samt kulturminner der fredningssak pågår. 2,2 km 2 av sentrum er også automatisk fredet middelaldergrunn. I tillegg har Bergen flere middelalderkirker, festningsanlegg og 12 av landets omlag 100 registrerte middelalderruiner. Disse forvaltes av Riksantikvaren, med Byantikvaren i Bergen som lokal kulturminnefaglig konsulent for Riksantikvaren i et tett samarbeid om «Ruinprosjektet», Riksantikvarens bevaringsprogram for middelalderruiner. Bergen kommune har vedtatt en egen handlingsplan for middelalderruiner med mål om konservering og formidling av ruinene i Bergen. 3

4 Bergen Byarkiv og Etat for byggesak og private planer har i 2013 avsluttet digitaliseringen av byggesaksarkivet med byggesaker og 1,6 millioner sider. Dette utgjør et betydelig kildemateriale for bevaringsverdige og fredete bygninger tilgjengelig for saksbehandlere i kommunen. I tillegg har Universitetet i Bergen utviklet et digitalt, kartbasert verktøy for gamle eiendomsopplysninger, BerGIS. Sammen med kulturminnegrunnlag som etter hvert er utarbeidet for store deler av kommunen, og kommunens egne kartdatabaser med blant annet rektifiserte historiske kart og serier med historiske skrå- og flyfoto, i tillegg til helt oppdatert kart og fotoinformasjon, har Bergen kommune gode tilgjengelige informasjonsverktøy som sikrer kvalitet i saksbehandling. Kulturminnegrunnlag Byantikvaren har i perioden laget 33 større rapporter; kulturminnegrunnlag, kulturminnedokumentasjoner eller andre rapporter over planområder eller enkeltanlegg. Kulturminnegrunnlag lages nå for alle offentlige planer. Her ser man på de overordnete kulturminnestrukturer: kulturlandskap, både rurale og urbane, ferdselsårer, bebyggelsesstrukturer og enkeltobjekt. Kulturminner kartfestes i kommunens databaser og det gis anbefalinger for sikring av kulturminner i videre planarbeid. Byantikvaren er også deltakende i planprosess frem mot endelig planforslag og samarbeider tett med de andre etatene med ansvar for byutvikling. For private planforslag stilles det krav om dokumentasjon av kulturmiljø og kulturminner med kartfesting. Disse dokumentasjonene inngår i kommunens arkiv og er tilgjengelig som saksdokument gjennom kommunens kartsystem. Etatens kulturminnefaglige kompetanse Byantikvaren har i dag 11 ansatte og en studentpraktikant, hvorav 8,5 stillinger er faste. Kompetansen dekker et bredt spekter av fagfelt innenfor kultur- og arkitekturfag, med blant annet arkeologi, kunst- og arkitekturhistorie, historie, filosofi, arkitektfag og tømrerkompetanse. I tillegg har flere videreutdanning i kulturminnerett og i planrett. Bemanningen er svært stabil og det store flertallet av medarbeiderne har lang fartstid og var også ansatt i forsøksperioden med den erfaringen det gav. Vi erfarte også et svært godt samarbeid med Riksantikvaren under forsøket og fikk god veiledning i faglige og praktiske spørsmål. Byantikvaren gir årlig omlag 300 kulturminnefaglige uttalelser til byggesaker og plansaker. I tillegg drives det utstrakt rådgivingstjeneste til eiere og tiltakshavere med vel 200 rådgivingstimer pr år. I tillegg har kommunen verdiskapingsprosjekt, det samarbeides med institusjoner og frivillig sektor, det gis veiledning ved privat planarbeid og ved diverse henvendelser i kulturminnespørsmål, samt aktiv medvirkning i forvaltningen av kommunens kulturhistoriske anlegg. Vi har i 2013 begynt et arbeid med verneplaner for grupper av anlegg, hvor verneplan for kommunens skolebygg avsluttes nå. Sammen med arbeid i Ruinprosjektet, formidling, utarbeiding av kulturminnegrunnlag og dokumentasjoner, som også gjøres av egen stab, gir dette bred og sammensatt erfaring og kompetanse som styrker likebehandling og gir nødvendig kompetanse til også å håndtere kulturminner av nasjonal verdi. Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering. Overføring av ansvar og myndighet innen kulturminnevern i perioden Bergen kommune gjennomførte i perioden til et forsøk med overføring av blant annet forvaltningsmyndighet etter Kulturminneloven fra fylkeskommunene og Riksantikvaren til kommunen. Forsøket gjaldt storbyene Bergen, Stavanger og Kristiansand med litt ulike sammensetninger av oppgaver. 4

5 I vedtaket om gjennomføring av forsøk ble myndighet etter følgende paragrafer i kulturminneloven delegert til Bergen kommune: 3, annet ledd, 1.pkt Fortsatt landbruksdrift på fredet kulturminne 3, annet ledd, 2.pkt Fortsatt pløying over fredet kulturminne 6, første ledd Fastsette sikringssone 8, første ledd Motta melding om tiltak 9, annet ledd Motta planer til uttalelse (undersøkelsesplikt) 11a Skjøtsel av automatisk fredet kulturminne 13, annet ledd Motta melding om funn 15a Fatte vedtak om dispensasjon fra fredningsvedtak 16 Pålegg om utbedring etter skade 17, første ledd Pålegg om istandsetting 18, første ledd Motta melding om skade ved brann mv 18, annet ledd Motta melding når forsikringstilfelle er inntrådt 19, tredje ledd Fatte vedtak om dispensasjon fra fredningsvedtak 20, tredje ledd Fatte vedtak om dispensasjon fra fredningsvedtak 21 Skjøtsel av områder fredet etter 19 og 20 22, nr.4 Midlertidig fredning 25, første og annet ledd Meldeplikt for offentlige organer Tilskuddsfordeling Post 72 Vern og sikring av fredete og verneverdige bygninger og anlegg Kirkesaksbehandling Jf Kirkerundskrivet Fullmakter ble delegert fra Bergen bystyre til Byrådet, videre til byråd for Byutvikling til kommunaldirektør, som videredelegerte fullmakter til Byantikvaren, kommunens fagetat for kulturminnevern, i brev av Bergen søkte om videreføring av forsøket i 2 år, men forsøket ble avsluttet I brev fra Miljøverndepartementet av begrunnes avviklingen av forsøket i sin helhet: «Miljøverndepartementet viser først til at forsøkene ble evaluert av Agenda Utvikling as og rapporten viser at forsøkene i all hovedsak ble gjennomført på en god og tilfredsstillende måte. Når forsøkene likevel er avsluttet er dette som kommunen kjenner til, begrunnet i en overordnet politikk på området. Forvaltningsreformen signaliserer at generalistkommuneprinsippet skal gjelde. I dette ligger det at det ikke er hensiktsmessig å endre dagens oppgaveansvar for kulturminneforvaltningen på fylkes/regionnivå. Det er heller ikke funnet effekter i forsøkene som tilsier at dette prinsippet bør avvikes.» (BKSAKnr ) Evalueringen av forsøksordningen Det ble ikke laget noen statusrapport eller evaluering av forvaltningen i forkant av forsøket. Agenda Utredning&Utvikling AS gjennomførte flere evalueringer underveis i forsøksperioden og leverte en sluttrapport i 2007 (Sandvika, oktober 2007). Målet med forsøket var «å styrke det lokalpolitiske engasjementet, forenkle saksbehandlingen og sikre bedre lokal samordning av kulturminnearbeidet» (Sluttrapport s 40). I forbindelse med forsøket, ble Bergen kommune ved Byantikvaren tilført årlige ressurser tilsvarende én stilling, kroner. Aktivitetsnivået økte mer enn ressursoverføring gjennom forsøket utgjorde. I Bergen ble forsøket brukt for blant annet å utvikle en strategi for hvordan lovverkene kunne anvendes fleksibelt i det løpende arbeidet med å oppnå et godt 5

6 kulturminnevern, og for å reagere proaktivt overfor endringsprosesser. Forsøket ble sagt å ha styrket den interne bevisstheten om kommunens kulturminnefaglige ansvar, også på politisk nivå. (Sluttrapport 2007, s.43). Videre påpekes det i rapporten at desentralisering medførte at saker ble tilført en lokalkunnskap som kunne være en kvalitet i saksbehandlingen. Kritikk mot forsøket handlet i stor grad om lite sakstilfang i en kommune, og behovet for et visst saksomfang for å opparbeide erfaring og kompetanse.(sluttrapport, s 44). For Bergens vedkommende var saksomfanget i perioden betydelig, og målt i antall dispensasjonssaker var Bergen kommune i forsøksperioden å regne som landets største «fylkeskommune» som regional myndighet. (Sluttrapport s 42). Rapporten konkluderer med at: «For Bergen var situasjonen preget av betydelig større saksmengde, mer krevende oppgaveansvar (enn Stavanger og Kristiansand, vår anmrk.) og til dels kritiske vurderinger fra brukere, berørte instanser og overordnet myndighet. Likevel synes de rent kulturminnefaglige oppgavene å være betryggende ivaretatt, kritikken dreier seg mer om selve rolleutførelsen fra Bergen kommunes side, noe som også må forstås ut fra den ressurssituasjonen som Byantikvaren står i. Innvendingene dreier seg mer om tidsbruk og kapasitet til å yte service overfor eiere og brukere av fredete eller bevaringsverdige bygg (private eiere, listeførte kirker, Bryggen). Selve myndighetsutøvelsen, de konkrete vedtakene i enkeltsaker, har det i liten grad vært reist innvendinger mot. Og Byantikvarens interne rolle og autoritet som kompetanseressurs i kommunens arbeid med byutvikling sies å være styrket av forsøket.» (Sluttrapport s 47). I oppsummeringen av hovedobservasjoner for hele forsøket (Sluttrapport, s.72) er det på innhold og kvalitet konkludert med en «bedre kobling mellom plan/bygg og kulturminner. Tettere oppfølging av private men delte erfaringer. Få saker i Stavanger og Kristiansand» Videre er det på ressursutnyttelse og prioritering konkludert med at «kulturminner er styrket i lokale prosesser, men stramme ressurser i Bergen.» Når det gjelder demokratisk forankring sies det at kulturminner er høyere på lokal dagsorden og at det er økt bevissthet. I forhold til nasjonale hensyn og mål, konkluderes det med at situasjonen er uendret og at en streng praksis har vært fulgt. Rapporten trekker også frem at de kulturminnefaglige aspekter kom tydeligere fram i plan- og byggesaksbehandlingen, og at saksbehandlingen ble opplevd som smidigere og raskere. Byantikvarene fikk større autoritet i den interne saksbehandlingen på grunn av kommunens formelle rolle som kulturminnemyndighet i tillegg til plan- og bygningsmyndighet og man fikk en økt bevissthet om at kulturminneloven var en del av kommunens ansvarsområde.(s.43) Byantikvaren hadde et kompetent fagmiljø ved oppstart av forsøket, som ble ytterligere styrket gjennom forsøksperioden. I forsøksperioden ble Byantikvaren tilført én stilling, men brukte også en omfordeling av egne ressurser. Byantikvaren opplevde at ressursen ikke stod i forhold til saksmengde.(s.43) I forbindelse med sluttrapport ble en rekke eiere og institusjoner i Bergen intervjuet. Svarene var ikke entydige, og var preget av ståsted, men tidsbruk og kapasitet til å yte service ble fremholdt som en innvending til forsøket. Her er det et forbedringspotensial som må gis fokus ved en eventuell overføring av myndighet. Evalueringen fremholder ressursmangel som hovedårsak til dette, da det liten grad ble reist innvendinger til myndighetsutøvelsen. Grunnbemanningen ved Byantikvaren er sterkere nå enn ved oppstart av forsøket, men erfaring tilsier likevel at etaten må tilføres mer ressurser, ved en eventuell delegasjon av myndighet, enn det som var tilfelle under forsøksordningen, dersom man skal få vesentlig forbedring på dette punktet. Andel fredete kulturminner har også økt betraktelig siden

7 Byantikvaren hadde i hele forsøksperioden mellom 2 og 5 prosjektansatte arkeologer. Dette var finansiert per prosjekt gjennom tiltakshavers plikt til å bekoste arkeologiske registreringer i forbindelse med planarbeid. Byantikvaren innførte nye tilnærminger til arbeidet. Det resulterte i at langt flere lokaliteter ble registrert i Bergen under den fireårige forsøksperioden enn i de foregående 13 årene. Denne praksisen valgte Hordaland fylkeskommune å videreføre etter forsøket. 7