Inntektsutjevning og lokal autonomi av Alexander W. Cappelen 1

Transkript

1 1. Innledning Inntektsutjevning og lokal autonomi av Alexander W. Cappelen 1 Kommuner har ofte ulike muligheter til å generere skatteinntekter og står overfor ulike kostnader og behov. To kommuner som gjør de samme valg og prioriteringer kan derfor ikke alltid tilby de samme tjenestene til sine innbyggere. Denne typen forskjeller er bakgrunnen for inntektssystemet for kommunene. 2 Inntektssystemet er statens viktigste virkemiddel for å for å sikre en mer rettferdig fordeling av inntekt mellom ulike lokale enheter. Et grunnleggende spørsmål ved utformingen av inntektssystemet er derfor hva som utgjør en rettferdig fordeling av inntekt mellom kommuner. Det er en utbredt oppfatning at en rettferdig fordeling mellom kommunene er en fordeling som sikrer alle kommuner like muligheter til å tilby sine innbyggere velferdstjenester. Dette svaret gir imidlertid opphav til et annet spørsmål: hva vil det si å gi kommuner de samme mulighetene? Hvis to kommuner er identiske med hensyn til alle forhold utenfor deres kontroll har de åpenbart de samme mulighetene. Det lar seg imidlertid ikke gjøre å sikre at alle kommuner har like muligheter på denne måten. Vi kan for eksempel ikke utjevne tilgangen på naturressurser, variasjoner i klima eller egenskaper ved befolkningen direkte. Dersom vi skal sikre at alle kommuner de samme mulighetene må vi derfor overføre ressurser til de kommunene som i utgangspunktet har ugunstige betingelser i form av et svakt skattegrunnlag eller høye kostnader. Det avgjørende spørsmålet for inntektssystemet er hvordan en slik kompensasjon skal utformes. Dersom alle kommuner hadde hatt de samme preferansene ville svaret på dette spørsmålet vært enkelt: vi skulle sikret at alle kommuner kunne tilby sine innbyggere det samme nivået på alle velferdsgoder. Målsetningen for inntektssystemet vil da ganske enkelt være å overføre ressurser mellom kommunene slik at vi kommer så nært som mulig idealet om utfallslikhet. Så enkelt er det imidlertid ikke. Alle kommuner ønsker ikke å gjøre de samme valg og prioriteringer. Demokratisk valgte myndigheter i kommunene har ulike oppfatninger om hva som er det optimale nivået på den kommunale tjeneste ytingen og hvilke typer tjenester som bør prioriteres. Bakgrunnen for lokaldemokratiet er nettopp å gi kommuner frihet til å utvikle og forfølge sine egne målsetninger. Utformingen av inntektssystemet må derfor ta hensyn til at ulike kommuner vil ønske å forfølge ulike politiske mål. Vi ønsker med andre ord å gi kommunene de samme mulighetene snarere enn de samme resultatene. Målsetningen om å gi alle kommuner like muligheter kan sees som et forsøk på å forene to sentrale politiske idealer: idealet om lokal autonomi og idealet om nasjonal utjevning. 1 Senter for Etikk og Økonomi ved Norges Handelshøyskole, Helleveien 30, 5045 Bergen, 2 Inntektssystemet gjelder for både kommuner og fylkeskommuner, men i teksten referer jeg bare til kommuner. Det meste av dets om som skrives gjelder imidlertid også for fordelingen av inntekt mellom fylkeskommuner. 1

2 På den ene siden ønsker vi å gi kommunene frihet til å foreta egne valg og prioriteringer og på den andre siden ønsker vi at kommuner som foretar de samme valg og prioriteringer skal kunne tilby de samme tjenester for sine innbyggere. Ved utformingen av inntektssystemet må man håndtere den potensielle spenningen mellom disse to idealene. Hvordan kan vi sikre både frihet og likhet på samme tid? Dette spørsmålet har stått sentralt i moderne teorier om rettferdighet, spesielt innenfor såkalte liberal egalitær teorier om rettferdighet. Et sentralt element i moderne normativ teori har vært å utvikle teorier om fordelingsrettferdighet som fanger opp betydningen av personlig ansvar i et egalitært rammeverk. John Rawls bok A Theory of Justice (1971) var banebrytende i denne sammenheng og mye av den senere litteraturen kan betraktes som et forsøk å videreutvikle Rawls grunntanke. Hovedelementet i liberal egalitær teori om rettferdighet er at den forsøker å kombinere et ønske om å holde folk ansvarlig for sin egen adferd med et ønske om å utjevne forskjeller som individet selv ikke kan holdes ansvarlig for. Denne teorien har også vært viktig for litteraturen om inntektsutjevning mellom lokale myndigheter (se for eksempel Boadway and Flatter (1982), Le Grand (1975, 1991), Ladd and Yianger (1994), Oakland (1994), Mieszkovski and Musgrave (1999)). På bakgrunn av liberal egalitær teori ser dette notatet nærmere på spørsmålet om hva som er en rettferdig fordeling mellom kommuner og hva det vil si å sikre alle kommuner de samme muligheter. Spesielt ser det nærmere på to hovedproblemer som har opptatt moderne normativ teori og som står sentralt ved utformingen av et inntektssystem som skal sikre like muligheter. Det første problemet er knyttet til hvordan man kan bestemme hva en kommune er ansvarlig for? Hvilke forskjeller mellom kommuner skyldes faktorer utenfor og hvilke del skyldes faktorer under en persons kontroll? Det andre problemet er hvordan kan man kan holde kommuner ansvarlige for de valg og prioriteringer de gjør samtidig som man skal kompensere for forskjeller i forhold som er utenfor deres kontroll. Målsetningen om å sikre like muligheter avviker fra det tradisjonelle velferdsøkonomiske argumentet for utjevning mellom kommuner. Avsnitt 2 starter derfor med en gjennomgang av dette argumentet og argumenterer for at velferdsteoretiske betraktninger ikke er godt egnet som normativt grunnlag for utformingen av inntektssystemet. Den liberal egalitære teorien om like muligheter presenteres i avsnitt 3 som et bedre utgangspunkt. Tre ulike prinsipper for inntektsfordeling mellom kommuner, som kan betraktes som fortolkninger av målsetningen om like muligheter, diskuteres i avsnitt 4. Spørsmålet om hva kommuner bør holdes ansvarlig for diskuteres i avsnitt 5. På grunnlag av diskusjonen i de første avsnittene evalueres dagens inntektssystem i avsnitt 6. Avsnitt 7 avslutter med noen betraktninger om hvilke krav som må stilles til inntektssystemet er dersom det skal kunne legge forholdene til rette for økt lokaldemokrati. 2. Nasjonal utjevning En av hovedmålsetningene for inntektssystemet er å eliminere ulikhet som skyldes forhold utenfor kommunenes kontroll. Det er mange måter å begrunne en slik målsetning. Såkalte konsekvensialistiske teorier om rettferdighet vurderer alternativer utelukkende ut fra hvilke konsekvenser de har. Det rettferdige inntekstsystemet er med andre ord det som har de beste konsekvensene for samfunnet som helhet. Ethvert valg har en endeløs rekke 2

3 ulike konsekvenser, og et avgjørende spørsmål innenfor et konsekvensetisk perspektiv er naturlig nok hvilke konsekvenser det er vi skal fokusere på. Ulike konsekvensetiske teorier gir ulike svar på dette spørsmålet. Den mest innflytelsesrike konsekvensetiske teorien er utilitarismen eller nytteteorien. Utilitarismen hevder at alternativer skal vurderes på grunnlag av hvordan de påviker summen av individuell velferd eller nytte. Fra et utilitaristisk perspektiv er det forholdsvis enkelt å formulere den overordnede målsetningen for utformingen av inntektssystemet: vi skal omfordele fra en kommune til en annen i den grad det fremmer summen av velferd i landet som helhet. Siden det er rimelig å anta at en kommunes verdi av ekstra skatteinntekter er faller ethvert som inntekten øker (på samme måte som individers nytte av ekstra penger antas å falle med inntektsnivået) er denne målsetningen et argument for utjevning av inntekter mellom kommunene. For å illustrere dette argumentet kan vi tenke på en situasjon med to kommuner, A og B, hvor kommune A har et mindre skattegrunnlag per capita enn kommune B. Med unntak av situasjoner hvor skatter korrigerer for eksterne effekter er det vanlig å anta at det koster mer enn en krone å kreve inn en ekstra krone i skatteinntekter. Det er også vanlig å anta at disse kostnadene øker etter hvert som skattesatsen øker. De marginale skattekostnadene, MCPF, er derfor en stigende funksjon av skattesatsen. I figur 1 har vi tegnet inn MCPF for kommune A og kommune B som en funksjon av skatteinntektene. De marginale skattekostnadene i kommune A er høyere enn de er i kommune B for enhver skatteinntekt. Årsaken til dette er at kommune A må ilegge en høyere skatt på sitt skattegrunnlag enn kommune B for å kreve inn et tilsvarende skatteproveny. Det er med andre ord mer kostbart å kreve inn skatteinntekter i den fattige kommunen. Kommunene er imidlertid like med hensyn til hvilken nytte de har av sine skatteinntekter og vi antar at kurven for den marginale nytten av skatteinntekter, MB-kurven, er fallende. MCPF A s MCPF a c B s MCPF b MB t A G A G G B t B Skatteinntekter Figur 1 Dersom kommunene tilpasser seg isolert vil kommune A tilpasse seg i punkt a og kommune B i punkt b, noe som innebærer at kommune B vil da ha et høyere 3

4 tjenestetilbud enn kommune A. I denne situasjonen vil grensenytten av kommunalt tjenestetilbud være forskjellig (lavere i B enn i A). Inntektsutjevning mellom kommuner kan med andre ord øke samlet velferd i landet. Dersom man ønsker å maksimere summen av velferd bør man derfor fordele skattebyrden mellom kommunene slik at effektivitetstapet minimeres og deretter dele de samlede skatteinntektene likt mellom de to kommunene. Den optimale allokeringen oppnås ved at det overføres ressurser fra kommune B til kommune A slik at begge kan tilby det samme velferdstilbudet, G, til sine innbyggere. Utilitarismen kan også brukes til å legitimere en ulik fordeling mellom kommuner dersom kommunene har ulike behov. Dersom to kommuner har det samme skattegrunnlaget, men den ene kommunen har større nytte av skatteinntekter, for eksempel fordi den har en større andel av barn i skolepliktig alder eller har flere gamle innbyggere, så vil samlet velferd kunne økes ved å overføre ressurser mellom kommunene. Denne typen resonnement synes å gi en viss støtte til prinsippet om full utgiftsutjevning i dagens inntektssystem. Det er imidlertid to viktige innvendinger mot å benytte utilitarismen som et normativt grunnlag for inntektssystemet. For det første vil målsetningen om å maksimere nytte eller velferd ikke alltid medføre at de kommunene som har størst behov, eller som har de høyeste kostnadene, blir netto mottakere av overføringer. I henhold til utilitarismen bør man søke å få mest mulig velferd ut av hver skattekrone og det innebærer at man alt annet like ønsker å produsere velferd der den er billigst å produsere. Dette kan for eksempel medføre at man vil gi mest ressurser til de kommunene som er har lavest kostnader fordi disse kommunene kan produsere mer velferd per krone. Utilitarismen kan med andre ord implisere at man bør ta ressurser fra kommuner med høye kostnader, for eksempel små kommuner i Nord-Norge, og overfører til kommuner med lave kostnader. For mange vil denne implikasjonen være uakseptabel og en avgjørende innvending mot en utilitaristisk tilnærming til inntektssystemet fordi det bryter med den viktige intuisjonen at inntektssystemet bør kompensere for uheldige omstendigheter som er utenfor kommunenes kontroll. Det andre hovedproblemet med utilitarismen som et ideologisk grunnlag for inntektssystemet er at det ikke fanger opp betydningen av kommunalt selvstyre og ansvar. Innenfor et utilitaristisk perspektiv er kommunalt selvstyre bare ønskelig dersom det har en instrumentell verdi, for eksempel fordi det fører til bedre ressursbruk. Lokalt selvstyre tillegges med andre ord ingen egenverdi. Tilsvarende er det ikke noen selvstendig plass for fortjeneste eller ansvar innenfor et utilitaristisk perspektiv. Den eneste grunn til at man vil ønske å holde kommuner ansvarlig for sine valg er hensynet til incentiver, dvs. for å påvirke kommunenes politikk. I fravær av slike hensyn er det konsekvensetiske argumenter for å holde kommuner ansvarlige for sine valg og prioriteringer. Dersom vi er opptatt av å klargjøre hva det vil si å gi kommuner like muligheter er det nødvendig å benytte en annen type etisk teori. Nedenfor presenteres hovedelementene i liberal egalitær teori, en teori som nettopp søker å besvare dette spørsmålet. 4

5 3. Liberal egalitær teori Liberal egalitære teorier om rettferdighet er spesielt egnet til å kaste lys over spørsmålet inntektsfordeling mellom kommuner fordi de søker å kombinere to grunnleggende idealer i vestlig kultur; idealet om likhet og idealet om personlig frihet og ansvar. Det teoretiske fokus på sammenhengen mellom disse idealene kan føres tilbake til det banebrytende arbeidet av John Rawls (1971), men har historiske røtter både i US Declaration of Independence (1776) og the French Declaration of the Rights of Man and Citizen (1789). Thomas Nagel (2002, p. 88) skriver at det Rawls har gjort er å combine the very strong principles of social and economic equality associated with European socialism with the equally strong principles of pluralistic toleration and personal freedom associated with American liberalism, and he has done so in a theory that traces them to a common foundation. Likhetsidealet har alltid stått sterkt på venstresiden i Europeisk politikk. Mange deler den intuisjon at det er urettferdig at en person tjener mer enn en annen bare fordi vedkommende har en annen klassebakgrunn, et annet kjønn eller har visse medfødte evner som markedet verdsetter høyt. Den grunnleggende intuisjonen bak likhetsidealet kan oppsummeres i det vi kan kalle utjevningsprinsippet: ulikhet som skyldes forhold utenfor folks kontroll bør elimineres. Dersom vi er opptatt av inntektsfordeling så innebærer utjevningsprinsippet at to personer som gjør de samme valg og prioriteringer bør ha den samme inntekt. Idealet om personlig ansvar og fortjeneste står også sterkt i vårt samfunn. Det er en grunnleggende moralsk intuisjon at belønning bør stå i forhold til innsats. Det vi kan kalle ansvarsprinsippet sier at folk bør holdes ansvarlig for sine egne valg. For mange er spørsmålet om rettferdig fordeling primært et spørsmål om hvem som fortjener hva. Når vi vurderer hvordan ressurser skal fordeles mener de fleste at det er relevant hvem som bidro til å skape ressursene og vi mener typisk at de som har gjort størst innsats fortjener et større stykke. Forholdet mellom innsats og avlønning opptok de klassiske filosofer og økonomer. David Hume skrev at Every person, if possible, ought to enjoy the fruits of his labour, John Locke observerte at Though the water running in the fountain be everyone s, yet who can doubt that in the pitcher it is his only who drew it out? og Adam Smith hevdet at The produce of labour constitutes the natural recompense or wages of labour. Også sosialistene var opptatt av forholdet mellom innsats og belønning. Den franske sosialisten Louis Auguste Blanqui ga opphav til uttrykket From each according to ability, to each according to effort. Både utjevningsprinsippet og ansvarsprinsippet har bred støtte i den norske befolkningen. I en undersøkelse som nylig ble utført av MMI fikk utsagnet at vi burde akseptere ulikhet som skyldes personlige valg av for eksempel utdannelse, yrke og arbeidstid, støtte av 87% av respondentene. Vel så interessant er det at 88% av respondentene sa seg enige i utsagnet at folk som utøver samme arbeidsinnsats burde mota samme inntekt, og om lag halvparten av utvalget sluttet seg til det syn at alle ulikheter som skyltes forhold utenfor 5

6 folks kontroll burde elimineres. 3 Til sammenlikning var det bare 12% av respondentene som mente at inntekt burde fordeles på grunnlag av behov.. Det er en potensiell spenning mellom utjevningsprinsippet og ansvarsprinsippet. Å holde noen ansvarlig innebærer å straffe eller å belønne dem for deres valg, dvs. at vi knytter fordeling av goder (eller byrder) opp til hvilket valg folk gjør slik at de som gjør en større innsats også får en større belønning. På denne måten kan ønsket om å holde folk ansvarlig være en kilde til ulikhet. Dette kan fremstå som en konflikt mellom de to idealene. Vi må derfor spørre hvordan vi kan holde folk ansvarlig for egne valg og samtidig eliminere ulikhet som skyldes forhold utenfor folks kontroll? Dette spørsmålet har stått sentralt i moderne teorier om rettferdig fordeling. Liberal-egalitære teorier om rettferdighet kan sees nettopp som et forsøk på å forene ansvarsprinsippet og utjevningsprinsippet. John Rawls bok A Theory of Justice (1971) var, som nevnt innledningsvis, banebrytende i denne sammenheng. Mye av litteraturen om rettferdig inntektsfordeling de siste tiårene kan betraktes som forsøk på å utvikle en teori som forener idealet om likhet med hensynet til individuelt ansvar og frihet. Sentrale spørsmål i denne litteraturen har vært hva som skal være gjenstand for utjevning og hvordan man skal kunne kompensere for forskjeller man ikke klarer å utjevne (Dworkin (1981), Arneson (1989), Sen (1992), Cohen (1993), Roemer (1993, 1996), Fleurbaey (1995a, 1995b) og Bossert and Fleurbaey (1996)). 3.1 Ansvar og fordeling Dersom man skal holde personer ansvarlig er det avgjørende å klargjøre hva det er de er ansvarlig for. Ovenfor antydet jeg at man skal holde en person ansvarlig for de forhold som er under hennes kontroll. Men dette svaret reiser umiddelbart et nytt spørsmål: hva er under folks kontroll og hva er utenfor deres kontroll? Hvor dette kuttet mellom omstendigheter (circumstances) og valg (choice) skal trekkes har opptatt store deler av moderne etisk teori. Et utgangspunkt for John Rawls teori om rettferdighet er ideen om at individer må betraktes som frie til å utforme og forfølge sin egen ide om det gode liv. Han ønsket å utvikle en teori om rettferdighet som, i motsetning til utilitarismen, inkorporerer ideen om at hvert individ selv former og forfølger sin egen ide om det gode liv. Vi er frie mennesker i den forstand at vi har mulighet til å utvikle våre egne mål dermed har individene også en viss kontroll over egne preferanser. Derfor betrakter vi typisk folk som ansvarlige for sine egne preferanser. En person som skofter jobben kan ikke legitimt fraskrive seg ansvar for sin arbeidsinnsats ved å si at han har sterke preferanser for fritid. Likeledes synes de færreste av oss at det er et legitimt grunnlag for omfordeling at en person har preferanser for kostbar mat og drikke, mens en annen har en rimeligere smak. 3 Undersøkelsen var organisert av Alexander Cappelen i samarbeid med Steinar Strøm og Tone Ognedal ved Universitetet i Oslo og gjennomført av MMI. Utvalget besto av 1062 individer i alle aldersgrupper fra 15 år og oppover. 6

7 Imidlertid mener Rawls at folks ressurstilgang i hovedsak er utenfor deres kontroll. Hvor produktiv en person er, avhenger i stor grad av forhold utenfor individets kontroll, for eksempel naturlige evner og sosio-økonomisk bakgrunn. Rawls hevder derfor at folks ressurstilgang bør utjevnes, men at personer bør holdes ansvarlig for sine preferanser. Det er minst to forhold som er overraskende med hvordan Rawls trekker skillet mellom omstendigheter og valg. For det første tar Rawls ikke hensyn til at ulike individer har ulike behov og ulike forutsetninger for å nyttegjøre seg ressurser. For det andre tar Rawls ikke hensyn til at folks valg i stor grad påvirker tilgangen på ressurser i samfunnet gjennom de valg de gjør. Den viktigste innvendingen mot Rawls skille mellom omstendigheter og valg er at det ikke tar hensyn til folks ansvar for egen innsats. Han introduserer personlig ansvar for hvordan ressurser brukes, men ikke for at de skapes. Han tar ikke hensyn til at ressurstilgangen delvis er et resultat av valg individene selv foretar. Mange teoretikere innenfor liberal egalitær teori har de siste tiårene forsøkt å rette opp denne svakheten ved Rawls teori Selv om vi blir enige om hva folk skal holdes ansvarlige for er det fremdeles ikke åpenbart hvordan man skal holde folk ansvarlig for egne valg og hvordan man skal kompensere for forskjeller som er utenfor folks kontroll. La oss for eksempel si at vi mener folk skal holdes ansvarlig for sitt valg av arbeidstid, men ikke for sin timelønn. Men hva innebærer det at vi skal holde folk ansvarlig for sitt valg av arbeidstid? Innebærer det at vi må holde folk ansvarlig for de faktiske konsekvensene av sitt valg av arbeidstid? Hvis man svarer ja på dette spørsmålet, og det gjør for eksempel liberalistene, betyr det at arbeidstakere skal avlønnes med det de faktisk produserer på marginen. Problemet med en slik løsning er folks produksjon ikke bare er et resultat av hvor mye de jobber, men også av hvor produktive de er, dvs. deres talent. Det betyr at dersom vi holder folk ansvarlig for sin faktiske produksjon holder vi dem ansvarlige ikke bare for hvor mye de jobber, men også for hvor produktive de er. Hva man produserer avhenger med andre ord både av faktorer utenfor ens kontroll og av faktorer under ens kontroll. 3.2 To typer ulikhet Hvis man slutter seg til utjevningsprinsippet og ansvarsprinsippet blir det viktig å skille mellom to ulike typer ulikhet. Ulikhet kan enten skyldes forhold som er utenfor folks kontroll eller det kan skyldes forhold som er under folks kontroll. Den første typen ulikhet ønsker vi å eliminere, den andre typen ulikhet er vi villig til å akseptere. Men selv om folk er enig i dette generelle utsagnet er de ikke nødvendigvis enige i de fordelingsmessige implikasjonene av det. Folk som er enig i at individer bør holdes ansvarlige for ulikhet som skyldes forhold under deres egen kontroll er ikke nødvendigvis enig i hva som er under individuell kontroll. Grunnleggende politiske uenigheter er knyttet dette spørsmålet. Folk på venstresiden i politikken vil typisk forklare en stor andel av faktisk ulikhet med henvisning til forhold utenfor folks kontroll, mens folk på høyresiden tradisjonelt forklarer en større andel av faktisk ulikhet med folks egne valg. 7

8 For å illustrere, la oss tenke oss at folks timelønn utelukkende var bestemt av deres medfødte talent (som er utenfor deres kontroll) og at de fritt kan velge hvor mange timer de vil jobbe. En persons totale inntekt før skatt vil dermed være et resultat av hvilken markedsverdi vedkommendes arbeidstid har (timelønnen) og hvor mange timer han eller hun velger å jobbe. Begge disse antagelsene er åpenbart urealistiske, ikke minst vet vi at ikke alle har mulighet til fritt å velge hvor mye de skal jobbe og at en persons talent til en viss grad kan foredles gjennom egen innsats. En forenkling av denne typen er likevel nyttig for å få fram at vi har ulik grad av kontroll over forhold som bestemmer vår inntekt. La oss tenke oss et samfunn hvor inntektsulikhet utelukkende skyldtes faktorer som er utenfor folks kontroll. Figur 2 viser tilpasningen til to personer, A og B, i arbeidsmarkedet. Preferansene for fritid og konsum er beskrevet ved indifferenskurvene, mens deres inntektsmuligheter er de to rette inntektsmulighetslinjene. Personene tilpasser seg der indifferenskurven tangerer inntektsmulighetslinjen og vi ser at begge velger samme arbeidstilbud. Person A tjener imidlertid dobbelt så mye som person B fordi hans timelønn er dobbelt så høy. Inntektsulikheten er med andre ord utelukkende et resultat av forskjellige inntektsmuligheter. Hvis vi mener at folk ikke kan sies å fortjene sine medfødte talenter så fortjener ikke person A høyere inntekt enn person B i denne situasjonen. Ideelt sett vil vi derfor ønske å utjevne inntekten mellom disse to personene. I praksis vil det selvsagt være visse hindringer for en fullstendig utjevning av inntekten. Ikke minst vet vi at et omfordelende skattesystem vil kunne føre til en ineffektiv ressursallokering. Slike incentivbetraktninger vil kunne legge begrensninger på hvor mye vi forsøker å utjevne. Likevel er idealet vårt, det vi hadde ønsket å oppnå dersom det ikke var noen praktiske hindringer, fullstendig utjevning av inntekten. Totalinntekt A s indifferenskurve A s inntektsmuligheter B s indifferenskurve B s inntektsmuligheter Arbeidstid Figur 2 Figur 2 er en god beskrivelse på omfordelingsproblemet vi står overfor dersom verden i hovedsak består av mennesker som yter den samme innsatsen i arbeidsmarkedet. Inntektsulikhet skyldes da ikke primært at folk gjør ulik innsats, men at de belønnes ulikt for sin innsats. Konsulenten jobber ikke hardere enn industriarbeideren, men han får bedre betalt for jobben. Målet for fordelingspolitikken, og en implikasjon av 8

9 utjevningsprinsippet, er derfor at man tar fra konsulenten og gir til industriarbeideren slik at inntektsforskjellen mellom dem elimineres eller i det minste reduseres.. La oss så tenke oss en situasjon hvor inntektsulikheten utelukkende skyldes forhold som er under folks kontroll. I figur 3 har vi beskrevet en situasjon hvor to personer har den samme timelønnen, dvs. de samme inntektsmulighetene, men i ulik grad velger å benytte seg av disse mulighetene. Person A har sterkere preferanser for konsumgoder, mens person B har sterkere preferanser for fritid. Som et resultat av disse forskjellene i preferanser velger A å jobbe flere timer enn B. Totalinntekt A s indifferenskurve B s indifferenskurve A og B s inntektsmuligheter Arbeidstid Figur 3 I dette bildet består verden av folk som grunnleggende sett har de samme mulighetene, men som velger å utnytte disse mulighetene forskjellig. Personene A og B er personer med samme timelønn som kan jobbe når de vil og hvor mye de vil. Inntektsforskjellen mellom dem skyldes at den ene velger å jobbe flere timer. Ulikheten er dermed frivillig eller selvvalgt. Skal vi omfordele i denne situasjonen? Gitt prinsippet om at vi skal holde folk ansvarlig for ulikhet som er et resultat av egne valg skal vi ikke gjøre det. Det er med andre ord forholdsvis enkelt å vite hva vi ønsker å gjøre dersom verden hadde vært så enkel at det bare fantes én type ulikhet. I virkeligheten eksisterer imidlertid begge typer ulikhet side om side. Den store utfordringen for fordelingspolitikken er hva man skal gjøre i en slik situasjon. 3.3 Liberal egalitær teori og fordeling mellom kommunene Liberal egalitær teori har, som nevnt tidligere, dominert tenkningen omkring inntektsfordeling mellom kommuner (Boadway and Flatter (1982), Le Grand (1975, 1991), Ladd and Yianger (1994), Oakland (1994), Mieszkovski and Musgrave (1999)). Målet for fiskal utjevning (fiscal equalization) mellom kommunene har vært å sikre at kommuner med ulike forutsetninger skal gis like muligheter. Den teoretiske litteraturen har typisk antatt at skattegrunnlag og kostnadsnivå i kommunene er utenfor lokal myndigheters kontroll, mens man har antatt at kommunene fritt kan fastsette 9

10 skattesatsene. Spørsmålet har da vært hvordan man bør utjevne forskjeller i skattegrunnlag og kostnadsnivå, men holde kommunene ansvarlig for sine valg av skattesats eller skatteinnsats (tax effort). Neste avsnitt ser nærmere på tre prinsipper for inntektsujevning mellom kommunene dersom man aksepterer denne beskrivelsen av hva som er utenfor og hva som er under kommunenes kontroll. Avsnitt 5 problematiserer dette skillet. 4. Tre prinsipper for inntektsutjevning mellom kommunene Hva som betraktes som et rettferdig inntektssystem innenfor et liberal egalitært perspektiv avhenger av hvordan utjevningsprinsippet og ansvarsprinsippet fortolkes. Tre ulike typer inntektssystemer har blitt betraktet som legitimert av ønsket om å sikre like muligheter mellom ulike kommuner. 4.1 Utfallslikhet Det er nærliggende å tenke seg at man kan sikre like muligheter ganske enkelt å utjevne inntektene slik at alle kommuner faktisk tilbyr de samme velferdstjenestene. Et slikt system vil innebære at sentrale myndigheter bestemmer et referansenivå på tjenestetilbudet og beregner hva det vil koste å tilby dette nivået i hver enkelt kommune. De kommuner som har inntekter lavere enn dette nivået vil så få overført differansen mellom sine faktiske inntekter og det beregnede kostnadsbehovet. De kommuner hvis inntekter overstiger det beregnede kostnadsnivået vil få denne differansen trukket inn. For å illustrere et system som sikrer utfallslikhet kan vi tenke oss en situasjon hvor kommunene har kontroll over skattesatsene, men ikke over skattegrunnlaget. Anta videre at kostnadene ved å produsere kommunale velferdstjenester er de samme i alle kommunene. Figur 4 viser en situasjon med to kommuner, A og B, hvor kommune A har et større per capita skattegrunnlag enn kommune B. Skatteinntekt A s inntekter før overføring g B s inntekter før overføring A og B s inntekter etter overføring Skattesats Figur 4 10

11 Den stiplede linjen viser kommunenes inntekter etter overføringer og vi ser at deres inntekt er uavhengig både av skattegrunnlaget og av valg av skattesats. I realiteten innebærer systemet at alle kommuner får en overføring lik g og deretter trekkes 100% av egne inntekter. Hvis man ikke er villig til å akseptere at det er forskjeller i tjenestetilbudet i ulike kommuner så er det dette prinsippet som må ligge til grunn for utformingen av inntektssystemet. I situasjoner hvor kostnader og inntekter er fullstendig utenfor kommunenes kontroll så er dette også et prinsipp som fanger opp ideen om like muligheter. Kommunene har imidlertid en viss kontroll over både sitt eget kostnadsnivå og hvilke inntekter de har og i en slik situasjon er det flere alvorlig innvendinger mot dette prinsippet. For det første vil et inntektssystem som sikrer alle kommuner lik inntekt uansett hvilke valg og prioriteringer de gjør være ineffektivt. Et slikt system gir ikke kommunene noen incentiver til å endre sine valg og prioriteringer på en måte som reduserer behovet for overføringer. Uten slike incentiver vil kommunene ikke benytte seg av de mulighetene de har til å redusere kostnader eller øke inntekter, noe som vil kunne føre til ineffektivitet. For å unngå at begge kommunene setter sine skattesatser til null vil man derfor være nødt til å begrense kommunenes beskatningsfrihet. Et inntektssystem som gir utfallslikhet vil også være urettferdig. En implikasjon av liberal egalitær tankegang er at vi ikke skal omfordele mellom to kommuner med mindre det er forskjeller mellom dem som de ikke selv kontrollerer. Det skulle med andre ord ikke være noen grunn til å omfordele mellom to kommuner dersom de var identiske med hensyn til alle forhold utenfor deres kontroll. Dersom vi skal ha utfallslikhet vil vi imidlertid bryte med denne intuisjonen. For å se dette kan vi ta utgangspunkt i en situasjon med to kommuner som er identiske med hensyn til alle faktorer, både de som er under deres kontroll og de som er utenfor. De to kommunene vil da kunne tilby det samme nivået på velferdstjenester og det vil ikke være noen grunn til å omfordele mellom dem. Så bestemmer imidlertid den ene kommunen å innføre en eiendomsskatt. Siden begge kommunene har like muligheter til å innføre en slik skatt er det vanskelig å se noen grunn til at vi skal utjevne den forskjellen som vil oppstå. I et system som sikrer full resultatlikhet vil det imidlertid ikke være noen forskjell på tjenestenivået i de to kommunene selv i den nye situasjonen. Dette resultatet synes med andre ord å bryte med ansvarsprinsippet; at kommuner skal holdes ansvarlig for forskjeller som er et resultat av egne valg. Kommunene holdes med andre ord ansvarlige for for lite. En annen måte å formulere denne kritikken på er å si at kommunene fratas frihet til å gjøre egne prioriteringer og valg. Kommunene fratas friheten til å velge et høyere skattenivå for dermed å kunne finansiere et høyere tjenestetilbud. 4.2 Basis overføring/foundation grant En tolkning av utjevningsprinsippet er at alle lokale myndigheter som velger en bestemt skattepolitikk bør kunne tilby det same nivået av velferdstjenester (Ladd and Yinger (1994)). Alle kommuner får med andre ord overføring slik at de, dersom de velger et standard skattenivået, kan finansierer et standard velferdstilbud. Dersom kommunene velger å sette en annen skattesats bærer de faktiske kostnadene selv. Dette 11

12 inntektssystemet kalles gjerne foundation grant systemet og det er en trend i retninng av økt utbredelse av dette systemet internasjonalt (Borge et al (2001)). Varianter av dette systemet benyttes i dag i Danmark og Sverige. Vi kan illustrere dette systemet i figur 5. Skatteinntekt A s inntekter før overføring A s inntekter etter overføring g B s inntekter etter overføring B s inntekter før overføring Figur 5 c Skattesats Som i figur 4 har kommune A og B ulikt skattegrunnlag. Nå får hver kommune en overføring (eller et trekk) slik at de har en inntekt lik g dersom de velger skattesats lik c. Dersom kommunene velger en annen skattesats enn c påvirkes ikke overføringsnivået, dvs. at trekkprosenten er lik null både over og under referansenivået. Dette inntektssystemet sikrer at alle kommuner kan oppnå det samme utfallet som andre kommuner dersom de velger det standard innsatsnivået c. Systemet kan dermed sies å tilfredsstille en svak fortolkning av utjevningsprinsippet. Det tilfredsstiller også en sterk fortolkning av ansvarsprinsippet; kommuner som avviker fra standardnivået må bære de faktiske konsekvensene av et slikt valg. Dette innebærer at kommuner som har et stort skattegrunnlag og lave kostnader vil få en større gevinst dersom de øker sine skatter. Denne egenskapen ved systemet sikrer effektivitet siden kommunene står overfor de reelle konsekvensene av sine valg. Det er imidlertid to vesentlige innvendinger mot et slikt system dersom man ønsker å sikre alle kommuner like muligheter. En kritikk er at man legger til grunn en for svak fortolkning av utjevningsprinsippet. Man utjevner for lite fordi man bare sikrer at like valg og prioriteringer gir like utfall for et bestemt skattenivå, mens det tillater ulikheter på alle andre nivåer. Den andre innvendingen er at man legger til grunn en for sterk fortolkning av ansvarsprinsippet. Dette inntektssystemet holder kommunene ansvarlig for for mye fordi kommunenes skattegrunnlag delvis er utenfor kommunenes kontroll. Vi kan med andre ord hevde at dette overføringssystemet baserer seg på et for svakt begrep om fiskal utjevning og et for sterkt prinsipp om fiskalt ansvar. 12

13 4.3 Utjevning av fiskal kapasitet En mer ambisiøs fortolkning av utjevningsprinsippet krever at lokal myndigheter skal ha same fiskale kapasitet, dvs. at man skal sikre at alle kommuner som gjør de samme valg og prioriteringer skal kunne tilby det samme nivået på offentlige tjenester (Le Grand 1975, 1991). Denne typen power equalization grant overfører ressurser slik at man imiterer en situasjon hvor alle kommuner er identiske med hensyn til omstendigheter utenfor deres kontroll. La oss benytte en figur for å illustrere dette systemet. I figur 6 antar vi igjen at prisnivået og skattegrunnlaget er utenfor kommunens kontroll, mens den fritt kan velge skattesats. Gitt disse antagelsene innebærer målsetning om å ujevne fiskal kapasitet at alle kommuner skal stå overfor den samme inntektsmulighetskurven. Skatteinntekt A s inntekter før overføring A og B s inntekter etter overføring B s inntekter før overføring Figur 6 Skattesats I figur 6 har kommune A og kommune B ulike inntektsmuligheter, men etter overføringer står de overfor den samme inntektsmulighetskurven. Dette systemet sikrer med andre ord at to kommuner som velger samme skattesats også er i stand til å produsere de samme velferdstjenestene. 4 I hvilken grad kommunenes inntekt øker med skattesatsen vil avhenge av helningen på den felles inntektsmulighetskurven. Et viktig spørsmål ved utforming av et slikt system er derfor hvordan man fastsetter referanseskattegrunnlaget (se Cappelen og Tungodden (2004)). Selv om dette systemet er utpreget egalitært er det likevel vesentlig forskjellig fra et system som sikrer utfallslikhet. Et inntektssystem som utjevner fiskal kapasitet er forenlig med store inntektsforskjeller mellom kommunene dersom disse forskjellene sammenfaller med forskjeller i valgt skattesats. Kommunene holdes med andre ord ansvarlig for sine valg og prioriteringer. 4 Det er uproblematisk å generalisere dette systemet slik at det tar hensyn til ulike kostnader i de to kommunene (Cappelen og Tungodden (2004)) 13

14 Det er viktig å understreke at de tre prinsippene som er beskrevet over lett kan overføres til situasjoner hvor det er andre faktorer enn kommunenes skattesats som er under kommunenes kontroll. La oss for eksempel anta at kommunene kan bestemme hvor mye de vil investere i infrastruktur for å øke kommunens skattegrunnlag, men at skattesatsen er bestemt nasjonalt. I en slik situasjon impliserer foundation-grant prinsippet at vi skal utjevne kommunenes inntekter for et gitt investeringsnivå. Gevinster eller tap ved å avvike fra et slikt nivå bæres av kommunene selv. Prinsippet om fiskal utjevning vil derimot implisere at økningen i skatteinntekter som en følge av økte investeringer ideelt sett bør være den samme for alle kommuner. 5 Hva er kommunene ansvarlig for? Gitt at målsetningen for inntektssystemet er å kompensere kommunene for forskjeller som de ikke har kontroll over, men å holde dem ansvarlige for forhold som er under deres kontroll, er det åpenbart viktig å kunne identifisere de ulike faktorene. Hva er det kommunene kan påvirke og hvilke forhold må de ta for gitt? Et presist svar på dette spørsmålet er nødvendig for å kunne vurdere hva som er en rettferdig fordeling av inntekter mellom kommuner. I forrige avsnitt baserte vi mye av diskusjonen på den antagelsen at kommunene ikke har noen kontroll over inntektsgrunnlag og kostnadsnivå, men fritt kunne fastsette skattesats. Dette er åpenbart en forenklet antagelse og det er behov for en mer nyansert beskrivelse av hva som er under og hva som er utenfor kommunenes kontroll. For det første er det nødvendig å klargjøre i hvilken grad kommunene kan påvirke sine egne inntekter og for det andre i hvilken grad de kan påvirke sine egne kostnader. Nedenfor ser vi nærmere på disse to spørsmålene og diskuterer i hvilken grad dagens inntektsskattesystem tar høyde for kommunenes muligheter til å påvirke disse forholdene. Vi diskuterer også hvorvidt det er rimelig å holde individer i en kommune ansvarlig for de beslutninger som fattes av lokale politiske organer. 5.1 Kommunenes kontroll over egne inntekter En av målsetningene med lokal autonomi er å gi kommunene mulighet til å tilpasse utformingen, og ikke minst nivået, på den lokale tjenesteproduksjonen til variasjoner i preferanser mellom kommunene. Lokal beskatningsfrihet gir kommunene, gjennom demokratiske prosesser, en viss frihet til å avgjøre hvordan de vil fordele ressurser mellom det offentlige og det private. Lokal autonomi kan på denne måte bidra til økt effektivitet i økonomien ved at omfanget av tjenestetilbudet i større grad kan tilpasses lokalbefolkningens ønsker og lokale kostnadsforhold. Størrelsen på offentlig sektor har tradisjonelt sett vært en viktig politisk konfliktdimensjon mellom borgerlige og sosialistiske partier. De regionale variasjonene i partienes oppslutning gjenspeiler ulike oppfatninger om størrelsen på offentlig og kommunal sektor. For eksempel vil man forvente at sammensetning og nivå på tjenesteproduksjonen i to kommuner vil variere dersom partisammensetningen i de to kommunene avviker vesentlig. Lokale myndigheter har i prinsippet mulighet til å påvirke skatteinntektene i kommunen på flere måter. For det første har de en viss grad av kontroll over hvilke skattegrunnlag 14

15 som skal benyttes, for eksempel hvorvidt man skal innføre eiendomsskatt eller brukerbetaling. Eiendomsskatten er en frivillig kommunal skatt og eiendomsskattesatsene varierer mellom kommuner som kan skrive ut eiendomsskatt. I tillegg har kommunene relativt stor frihet til å fastsette betalingssatser for tjenester hvor det kan kreves brukerbetaling. Også her er det betydelige variasjoner i de valg ulike kommuner gjør og brukerbetalinger utgjør en stadig større andel av kommunes samlede inntekter. For det andre har kommunene en begrenset kontroll over den kommunale inntektsskatten. Kommunene har frihet til å fastsette den kommunale inntektsskatten innenfor et intervall. Den maksimal satsen på alminnelig inntekt for personlige skatteytere er 13,2% (for fylkeskommunene er satsen 2,6%). Tidligere var det også et minimumsnivå for de kommunale skattene, men det er fjernet fra og med I prinsippet har kommunene friheten til å sette det kommunale skatteøret lavere enn maksimalsatsen. I praksis har imidlertid alle kommunene (og fylkeskommunene) satt inntektsskatten lik maksimal skattesatsen siden Det faktum at ingen kommuner benytter seg av muligheten til å sette ned inntektsskatten på tross av at kommunene med mindre enn 110% av gjennomsnittlige skatteinntekter, som følge av kompensasjonsreglene i inntektssystemet, har sterke incentiver til å benytte minimumsskattesatsen i stedet for maksimalskattesatsen, er en klar indikasjon på at kommunenes frihet til å velge nivå på inntektsskatten ikke oppfattes som reell. For det tredje kan kommunene påvirke størrelsen skattegrunnlaget i kommunen. Ved å prioritere ressurser til å drive en aktiv næringspolitikk og ved å investere i infrastrukturtiltak som øker lønnsomheten til næringsvirksomhet i kommunene. Kommunene kan også øke sitt skattegrunnlag ved å gjøre det attraktivt for høyinntektsgrupper å bosette seg i kommunen. Kommunene har dermed en viss kontroll over egne skatteinntekter. Ofte vil sammenhengen mellom politiske valg, for eksempel økning av brukerbetaling for kommunale tjenester, og kommunens skatteinntekter være forholdsvis enkel å forutsi og måle. I andre tilfeller vil det imidlertid være vanskelig å få sikker informasjon om konsekvensene av kommunenes valg. Selv om kommunenes politikk påvirker bedrifters lokaliseringsvalg vil er det for eksempel vanskelig å fastslå hvor viktig politiske valg er i forhold til andre faktorer som også påvirker lokaliseringsvalg. Mangel på slik informasjon vil åpenbart gjøre det vanskelig å holde kommunene ansvarlig for konsekvensene av sine valg. 5.2 Kommunenes ansvar for egne utgifter Utgiftsutjevningen er knyttet til både befolkningssammensetning og lokal kostnadsforhold i kommunen. Befolkningssammensetningen, for eksempel alderssammensetningen i kommunen, kan bare i begrenset grad påvirkes av kommunen, men i prinsippet vil inn og utflyttingen i kommunen bli påvirket av de prioriteringer som kommunen gjør. Kommunene har større kontroll over kostnadsforholdene. Generelt kan vi si at enhetskostnadene ved produksjon av kommunale tjenester med en gitt kvalitet vil avhenge av fem typer faktorer; faktorpriser, skala av produksjonen, lokale karakteristika 15

16 og X-effektivitet (Rattsø 1). Nedenfor diskuteres kort i hvilken grad de ulike typene faktorer kan påvirkes av den enkelte kommune. Fordi produksjon av kommunale tjenester er arbeidsintensiv er lønn den viktigste faktorprisen for kommunene. Siden kommunen må konkurrere om arbeidskraft i det lokale arbeidsmarkedet vil lønnsnivået i kommunen påvirke den faktorprisen kommunen må betale. Samtidig har den enkelte en viss frihet i lønnsplasseringen og er en betydelig markedsmakt i mange lokale arbeidsmarkeder. Lønnsnivå er derfor en faktor som delvis er under og delvis er utenfor kommunenes kontroll. Skala av produksjonen i en kommune vil påvirke enhetskostnadene i den grad det er skalafordeler eller skalaulemper. Skalaeffektene i kommunal produksjon er i stor grad et resultat av høye faste kostnader i kommuneadministrasjon som bidrar til betydelige smådriftsulemper. Det er i hovedsak kommunestørrelsen som vil påvirke skalaen i produksjonen i en kommune og det avgjørende spørsmålet blir dermed hvorvidt kommunestørrelsen er under den enkelte kommunes kontroll. Høye enhetskostnader i en kommune kan også skyldes lite effektiv utnyttelse av ressursene såkalt X-ineffektivitet. Dårlig utnyttelse av eksisterende teknologi, lav arbeidsinnsats eller dårlig organisering av arbeidet vil for eksempel øke enhetskostnadene. Det er rimelig å betrakte denne faktoren som under kommunenes kontroll. 5.3 Bør individer holdes ansvarlig for kommunal politikk? I den grad kommunene har en viss kontroll over skatteinntektene i kommunen innebærer ansvarsprinsippet at kommunene bør holdes ansvarlig for de valg de tar. Dette innebærer igjen at noen kommuner, som en følge av de valg og prioriteringer de tar, ikke vil kunne tilby et like høyt nivå på kommunale tjenester som andre kommuner. Det er ikke mulig å holde en kommune ansvarlig for sine beslutninger uten å holde innbyggerne i den samme kommunen ansvarlig samtidig. Netto overføringen som kommunen mottar vil påvirke alle individer i kommunen, enten gjennom høyere skatter eller lavere tilbud av velferdstjenester. Det er derfor nødvendig å stille spørsmål ved om det er rimelig å holde alle innbyggerne i kommune ansvarlig for de valg og prioriteringer som lokale myndigheter foretar. En forutsetning for å holde individer ansvarlige for kollektive beslutninger er åpenbart at de har mulighet til å påvirke disse beslutningene gjennom demokratiske prosedyrer og har den nødvendige utdannelsen til å benytte disse rettighetene. Velgerkontrollen må med andre ord være god, dvs. at de politiske beslutningene lokalt er i overensstemmelse med lokalbefolkningens ønsker. Man må kunne gå ut fra at disse betingelsene er tilfredsstilt med hensyn til lokaldemokratiet i Norge. Det kan imidlertid være problematisk å holde individer ansvarlig også i situasjoner hvor man har et velfungerende demokrati og et tilfredsstillende minimumsnivå på utdannelse. En innvending er det vi kan kalle den humanitære innvendingen. I henhold til denne innvendingen vil det være urimelig å la 16

17 befolkningen i en kommune skal oppleve en vesentlig reduksjon i sitt velferdstilbud selv om deres problemer er et resultat av demokratiske beslutninger. Man vil for eksempel hevde at det er urimelig å la alle innbyggerne i en kommune lide dersom lokale myndigheter har tapt betydelige midler som et resultat av feilslåtte investeringer i fond med høy risiko. For å svare på denne innvendingen er det viktig å merke seg at store finansielle problemer i en kommune typisk er et resultat både av uheldige beslutninger og av ugunstige omstendigheter. Hvis problemene i en kommune er delvis er et resultat av uheldige omstendigheter så følger det ikke nødvendigvis at nasjonale myndigheter ikke har noen plikt til å bistå. En annen innvending er det vi kan kalle minoritets innvendingen. Velfungerende demokratier med informerte velgere er typisk karakterisert av pluralisme. Det vil alltid være en minoritet som er uenig i den lokale politikken. Å holde en kommune ansvarlig for sine beslutninger innebærer derfor nødvendigvis å holde individer som er uenige i den også holdes ansvarlige. Hvis folk var fullkomment mobile mellom kommuner kunne vi muligens hevdet at innbyggerne ga sin tilslutning til politikken gjennom å forbli i kommunen. Økonomiske og sosiale bånd gjør imidlertid at folk ikke er fullkomment mobile. Et viktig tilfelle av minoritetsproblemet er knyttet til i hvilken grad inntektssystemet skal søke å eliminere effekter av beslutninger tatt i tidligere perioder. Mange av de viktigste forskjellene i kommuners skattegrunnlag og kostnadsstruktur er et resultat av tidligere beslutninger. De er et resultat av de beslutninger gjort i tidligere perioder hvor personer som ikke lenger lever i kommunen var involvert og hvor mange av dagens innbyggere ikke var til stede. Det er derfor viktig å bestemme i hvilken grad man skal holde kommuner ansvarlig også for tidligere beslutninger. For å illustrere problemet kan vi tenke på en situasjon hvor kommuner kan velge hvorvidt de vil prioritere å bruke penger på eldreomsorg eller næringsutvikling. De kommunene som prioriterer næringsutvikling vil ha et større skattegrunnlag i framtiden på bekostning av et lavere velferdstilbud i dag. De kommunene som velger å prioritere næringsutvikling vil derfor ha mulighet til å finansiere et bedre velferdstilbud i framtiden. Bør nasjonale myndigheter eliminere denne forskjellen? Argumentet for å eliminere forskjellene er at det vil leve en rekke mennesker i kommunen som ikke hadde noen innflytelse over de beslutningene som skapte forskjellene i skattegrunnlag. Å holde unge mennesker i en kommune som historisk sett har satset lite på næringsutvikling ansvarlig for de beslutninger som deres forfedre tok synes å bryte med prinsippet om at vi ikke skal holde folk ansvarlige for forhold utenfor deres kontroll. Det er imidlertid viktig å merke seg at dersom dette argumentet trekkes til sin ytterlighet så kan vi ikke holde kommuner ansvarlige for sine beslutninger i det hele tatt siden det stadig er utskiftning av befolkningen. Dersom vi skal holde pluralistiske demokratier ansvarlige for sine beslutninger må vi akseptere at individer holdes ansvarlig for beslutninger de ikke tok del i eller ikke var enige i. Problemet med dissenterende minoriteter er et problem som er uunngåelig i ethvert demokratisk system i fravær av enstemmighet. I den grad kommuner skal ha et visst selvstyre og autonomi kan man ikke unngå at lokale demokratiske beslutninger påvirker lokale minoriteter. Dersom man bruker inntektssystemet for å eliminere enhver 17

18 effekt av historiske beslutninger vil vi eliminere mulighetene har til å forbedre forholdene til sine etterkommere gjennom bruk av kommunale institusjoner og virkemidler. Det er ikke noen enkel løsning på dette dilemmaet 6. Sikrer dagens inntektssystem like muligheter? Ovenfor har jeg argumentert for at kommuner har like muligheter dersom man eliminerer ulikheter som skyldes forhold utenfor kommunenes kontroll, men holder dem ansvarlig for forhold de selv har kontroll over. Jeg har også diskutert i hvilken grad ulike forhold som påvirker inntekter og utgifter i kommunene er under kommunenes kontroll. På denne bakgrunn er det nå mulig å vurdere i hvilken grad dagens inntektssystem faktisk sikrer kommunene like muligheter. 6.1 Vurdering av inntektsutjevningen Inntektsutjevningen i inntektssystem har blitt lagt om fra og med Systemet som var gjeldene ut 2004 tok utgangspunkt i et referansenivå på 110% av gjennomsnittlig skatteinntekter. Kommuner som hadde skatteinntekter under 110% av landsgjennomsnittet ble kompensert med 90 prosent av forskjellen mellom egne skatteinntekter og et skattenivå på 110 prosent. For kommuner som hadde inntekter i intervallet 110% - 134% var det ingen overføringer. Kommuner som hadde inntekter over 134% av landsgjennomsnittet ble trukket 50% av beløpet som oversteg 134%. 5 Dagens system har et referansenivå på 100% av gjennomsnittlig skatteinntekt og en symmetrisk kompensasjonsgrad. Kommuner over landsgjennomsnittet har en trekkprosent på 55% av inntekt over landsgjennomsnittet og kommuner under landsgjennomsnittet har en kompensasjonsgrad på 55% av differansen mellom faktisk inntekt og landsgjennomsnittet. For kommuner med en inntekt på mindre en 90% av landsgjennomsnittet er det en tilleggskompensasjon på 35% av differansen mellom faktisk inntekt og 90% av landsgjennomsnittet. Reformen av inntektssystemet har hatt liten effekt på kommunene med en inntekt på under 90% av landsgjennomsnittet, mens det har vært en omfordeling fra kommuner med høy inntekt til kommuner med middels inntekt. Denne effekten må imidlertid sees i sammenheng med at kommunene nå har fått tilbakeført deler av selskapsskatten, noe som har økt inntektsulikheten mellom kommunene. Et annet viktig trekk ved inntektssystemet er at ikke alle inntektene til kommunene er inkludert i inntektsutjevningen. Inntekter fra brukerbetaling eller eiendomsskatt er ikke gjenstand for utjevning. Det er med andre ord en vesentlig asymmetri i måten ulike inntektskilder behandles på. 5 Dette er ikke en presis beskrivelse av inntektsutjevningssystemet siden det ikke tar hensyn til hvordan underskuddet i systemet skal finansieres. Beskrivelsen tar heller ikke hensyn til hvordan kommunenes adferd påvirker det absolutte nivået på referansepunktet gjennom å endre landsgjennomsnittet. Disse nyansene er imidlertid ikke vesentlig for diskusjonen i dette notatet. 18