AtB Evaluering av regionanbudene for buss i Sør- Trøndelag. 17. mars 2014

Transkript

1 AtB Evaluering av regionanbudene for buss i Sør- Trøndelag 17. mars 2014

2 Denne rapporten er utarbeidet av PwC for styret i AtB AS i samsvar med inngått oppdragsavtale mellom PwC og AtB. Arbeidet er utført fra oktober 2013 til mars 2014 og utførende konsulenter i PwC har vært Rolf Tørring og Wenche Vennes. Trondheim, 17. mars 2014 Rolf Tørring Oppdragsansvarlig partner Vurderingene og konklusjonene i denne rapporten bygger på faktainformasjon som har fremkommet i dokumenter som AtB har stilt til vår disposisjon, og i intervjuer med representanter for AtB og andre interessentgrupper. PwC har ikke foretatt noen selvstendig verifisering av informasjonen som har fremkommet, og vi innestår ikke for at den er fullstendig, korrekt og presis. PwC har ikke utført noen form for revisjon eller avtalte kontrollhandlinger av virksomheten. AtB har rett til å benytte informasjonen i denne rapporten i sin virksomhet, i samsvar med forretningsvilkårene som fremgår av avtalen. PwC påtar seg ikke noe ansvar for tap som er eller vil bli lidt av AtB eller andre som følge av at vår rapport eller utkast til rapport er distribuert, gjengitt eller på annen måte benyttet av virksomheten eller andre. PwC beholder opphavsrett og alle andre immaterielle rettigheter til rapporten samt ideer, konsepter, modeller, informasjon og know-how som er utviklet i forbindelse med vårt arbeid. Enhver handling som gjennomføres på bakgrunn av vår rapport foretas på eget ansvar. PricewaterhouseCoopers AS, Brattørkaia 17B, Postboks 6365 Sluppen, NO-7492 Trondheim T: 02316,

3 Sammendrag Sammendrag I henhold til vedtak i Fylkestinget har AtB AS (AtB) som administrasjonsselskap for kollektivtrafikken i fylket foretatt anbudsutsetting av regiontrafikken med buss i Sør-Trøndelag. Etter oppstart oppsto det en rekke avvik som har medført ulemper for de reisende, negative oppslag om AtB i media, stor arbeidsbelastning på ansatte i selskapet og utfordringer for operatørene og deres ansatte. Styret i AtB ba på denne bakgrunn om en ekstern gjennomgang for å belyse de problemer som har oppstått, årsaker til disse, og hvilke læringseffekter man kan ta med seg. Premisser for regionanbudene Sør-Trøndelag fylkeskommune (STFK) har det overordnede ansvaret for planlegging og drift av lokal og regional kollektivtrafikk i fylket. Fylkeskommunen har valgt å organisere kollektivtrafikken gjennom det heleide selskapet AtB. På vegne av fylkeskommunen inngår AtB kontrakter om selve gjennomføringen av kollektivtransporten med operatørselskaper, hvor sjåfører er ansatt. Sammen setter disse aktørene premissene for kollektivtilbudet til de reisende i fylket. Som følge av at flere eksisterende kontrakter med operatørene i kollektivtrafikken ville utløpe ved utgangen av 2011 måtte det tas stilling til hvordan nye kontrakter skulle etableres. Fylkestinget gjorde i 2009 og 2010 flere vedtak knyttet til anbudsutsetting av kollektivtrafikken med buss, først i Trondheimsregionen og deretter for regiontrafikken i Sør-Trøndelag (utenfor Trondheim). AtB utarbeidet planer for anbudsutsettingen og skulle stå for gjennomføringen. Regionanbudene ble planlagt og gjennomført i en periode hvor AtB også hadde ansvar for gjennomføring av flere andre anbudsprosesser for buss, hurtigbåt og transport med ferge. AtB var i denne perioden fortsatt under oppbygging og hadde begrenset kapasitet. Tidligere kontrakter i kollektivtrafikken var etablert i form av tjenestekonsesjoner. Anbudsutsetting medførte overgang til bruttokontrakter som innebærer at operatøren utfører transporten i henhold til spesifikasjonene fra bestiller (AtB) og får dekket sine kostander i henhold til avtale. Anbudsutsettingen innebar derfor også at AtB overtok ansvaret for ruteplanleggingen fra operatørene. Kontrakter med operatører innenfor kollektivtransport inngås normalt for en lengre periode, gjerne 8-10 år. Når nye avtaler skal inngås kan det siden forrige avtaleinngåelse ha vært vesentlige endringer i de reisendes behov og hva gjelder miljø- og sikkerhetskrav. Selv om det gjennom forrige kontraktsperioden har vært tilpasninger, kan det derfor være nødvendig å "tenke nytt" når ruteplaner og krav til materiell skal beskrives for en ny kontraktsperiode. En alternativ tilnærming for ruteplanleggerne er likevel å legge til grunn at de ruter som kjøres i dag også er godt tilpasset fremtidens behov og at disse derfor kan kopieres for neste kontraktsperiode. AtB ble etablert så sent som i 2009 og har til tross for dette bygd opp god kompetanse på flere områder. Det gjelder blant annet ruteplanlegging i by, og anbudsutsettingen i Trondheim ble i hovedsak vellykket. Her valgte AtB å ta utgangspunkt i eksisterende ruteplaner. Det er også viktig å minne om at Miljøpakken gir helt andre økonomiske rammebetingelser for bytrafikken enn hva tilfellet er for distriktene. Ruteplanlegging er en kompetanse som utvikles gjennom mange års erfaring. Slik erfaring må også være direkte relatert til hva som skal planlegges; det er andre elementer som må vurderes når skoleskyss og lokale ruter i distriktene skal planlegges enn når oppgaven er kollektivtransport i byene. AtB hadde ikke fått etablert den samme erfaring innenfor ruteplanlegging i regiontrafikken som i by, men valgte likevel å "tenke nytt" når ruteplaner for regiontrafikken skulle utformes. PwC 3

4 Sammendrag AtB ønsket også å benytte mindre og mer miljøvennlig materiell i skoleskyssen, istedenfor store busser, og strømlinjeforme ruter og vognløp. Disse planene gikk godt sammen med vedtak i Fylkestinget om å styrke vilkårene for drosjenæringen i distriktene ved at denne skulle kunne konkurrere om en større del av kollektivtrafikken. Anbudene skulle i tillegg ivareta nye forskriftskrav til sikkerhet i skoleskyssen. Videre fikk AtB av STFK ansvaret for å legge til rette for en innstramming av praktiseringen av gjeldende skyssreglement for rett til skoleskyss. Som del av dette ble systemet CERT innført fra skolestart i august Kunnskap for å utarbeide konkurransegrunnlag Detaljert og pålitelig informasjon er avgjørende for å kunne utarbeide ruteplaner som balanserer hensynet til den lovpålagte skoleskyssen, de øvrige reisendes behov og ønsker, operatørenes konkurransesituasjon, og STFKs økonomiske rammer. Den innsamling og analyse av informasjon som ble utført av AtB som grunnlag for ruteplaner og materiellspesifikasjoner var etter vår vurdering ikke tilfredsstillende og er underliggende årsak til flere av de problemer som senere er oppstått. Hadde AtB gjennom informasjonsinnsamlingen fått et riktig bilde av behovet, herunder spesielt antall skyssberettigede og materiellbehov i skoleskyssen, ville dette sannsynligvis medført at AtB ikke hadde delt regionruter og skoleskyss/lokale ruter i ulike anbudspakker innenfor samme geografiske område. Dernest hadde AtB heller ikke tapt verdifull tid ved å måtte avlyse og utlyse på nytt anbudet på skoleskyss og lokale ruter, primært som følge av mangler i rutebeskrivelsene og feil dimensjonering av materiell. Selv om AtB i innledende fase hadde kontakt med eksisterende operatører, var det representanter for skolene og kommunene som - i tråd med føringer i politiske vedtak og egne vurderinger fra AtB - skulle være primærkilde for den informasjon som lå til grunn for ruteplanene. Etter vår vurdering burde AtB innenfor kravene til Lov om offentlige anskaffelser i større grad benyttet operatørene som informasjonskilde. Det var operatørene som hadde stått for all ruteplanlegging under tidligere avtaleregime og hadde mest detaljkunnskap, selv om denne også var mangelfull i forhold til de opplysninger det er behov for ved en konkurranseutsetting. Anbudsstrategi og gjennomføring Planarbeidet i AtB konkluderte med at man valgte å splitte anbudsutsettingen i tre rutepakker innenfor tre geografiske områder; (del I) stam- og regionruter,(del II) skoleskyss og lokale ruter og (del III) individuelt tilrettelagt skoleskyss. Formålet med delingen var å legge til rette for bruk av materiell av mindre størrelse i skoleskyss / lokale ruter. Erfaringene viser at den antatte balansen mellom store/mindre kjøretøy til skoleskyss og lokale ruter var sterkt avvikende fra det reelle behovet. Ved å splitte i flere rutepakker mistet operatørene muligheter til synergier som kunne medført mer effektiv utnyttelse av materiell og sjåfører, og derav en mulig lavere anbudspriser og lavere kostnader samlet sett både for operatøren og STFK. Utfordringene med manglende kvalitet i ruteplanene gjaldt primært skoleskyss og lokale ruter. Basert på tilbakemelding fra operatørene og egne gjennomganger valgte ledelsen i AtB å avlyse konkurransen om skoleskyss og lokale ruter i august 2012 og legge denne ut på nytt i oktober Dette var etter vår vurdering en nødvendig og riktig beslutning for at tilbyderne skulle få et konkurransegrunnlag som i rimelig grad var tilpasset behovet. Som følge av flere runder med endringer i ruteplanene ble tilbudsfristen utsatt flere ganger, til sist til Dette medførte at kontrakt for skole- og lokalrutene først ble inngått med operatørene i mars 2013, og tiden til oppstartsforberedelse ble 3-4 måneder kortere enn planlagt. For å sikre likebehandling av elevene, få bedre oversikt over behovet og mer effektive vedtak og løsninger for hvem som har krav på skoleskyss var det behov for å innføre en systemløsning. Verktøyet CERT ble valgt for formålet. Det er påpekt en rekke svakheter i innføringsprosessen; pilot ble ikke fullført, opplæring av brukerne har ikke vært tilfredsstillende fra AtB, mangelfull registrering av elever fra skolenes side, manglende vedtak i STFK, sterkt forsinket produksjon av skolekort, vanskelig tilgjengelige rapporter for operatørene, og usikkerhet PwC 4

5 Sammendrag hos sjåførene hvordan avvik skal håndteres. Etter vår vurdering ble innføringen av CERT ikke planlagt godt nok og ikke gitt tilstrekkelige ressurser fra noen av de involverte. I tillegg hadde STFK strammet inn på skyssreglementet. Dette førte til at en del elever ikke lenger skulle ha de samme rettighetene til skyss, noe som også bidro til å skape misnøye. Forsinkelsene i anbudene for skoleskyss og lokale ruter bidro også til utfordringer i oppstartsforberedelsene for stam- og regionrutene. I to av tre ruteområder skulle ny operatør overta kontrakten og det var behov for å gjennomføre virksomhetsoverdragelser. Så lenge operatørene ikke hadde oversikt over eget sjåførbehov til skoleskyss og lokale ruter var man ikke villig til å frigi sjåfører til ny operatør. I tillegg til at manglende avklaringer var et reelt argument har vi også fått inntrykk av at samarbeidsklimaet mellom enkelte av operatørene kunne vært bedre i denne fasen. Utfordringer etter oppstart Kjøring etter nye ruteplaner startet Det ble raskt klart at det var et stort omfang av avvik som krevde umiddelbare tiltak. Dette gjaldt spesielt skolekjøringen og stamruta Orkanger Stjørdal. AtBs medarbeidere berømmes for ønske og vilje til å løse de problemer som ble avdekket. Omfanget av avvik var imidlertid så stort at mange ikke kom igjennom på telefon eller e-post til AtB, og opplevde at det ikke ble respondert fra AtB på innmeldte behov. Mange av de innmeldte behovene krevde en umiddelbar aksjon og AtB kommuniserte fortløpende endringsordrer til operatørene. Skolene fikk også anledning til direktebestillinger hos operatørene. Håndteringen av en stor mengde endringsordre krevde en driftsform hos operatørene som ikke alle hadde tatt høyde for. Fra har alle busser i regiontrafikken samme farge og profilerer AtB i større grad enn operatøren. Det er derfor ikke unaturlig at opinionen og media får inntrykk av at det er AtB som har styring med og ansvar for alt som skjer i kollektivtrafikken. Regionanbudene har derfor medført en betydelig belastning på AtBs omdømme. AtB må ta ansvar for de rammer som er lagt og de ruter som er etablert. Det er imidlertid, uavhengig av logo på bussen, operatørene som har ansvar for at alle ruter blir kjørt, til riktig tid, og med tilstrekkelig kapasitet. For at AtB skal kunne holde de reisende informert er AtB også avhengig av at operatørene løpende melder inn driftsavvik. AtB har utvilsomt måttet ta ansvaret for en rekke feil og mangler hos operatørene, og skal berømmes for å ha vært mer opptatt av å løse utfordringer for de reisende enn å diskutere ansvar med operatørene i det offentlige rom. Konsekvenser for økonomi og fremtidig rutetilbud Det synes å ha vært en forventning fra STFK og AtB om at anbudsutsetting ikke skulle medføre en kostnadsøkning. Dette til tross for forventninger om bedre kvalitet og miljøprofil, samt etterlevelse av nye kostnadsdrivende sikkerhetskrav. I en hver anbudskonkurranse vil tilbyderne gi en pris som balanserer egen kostnadsdekning og fortjeneste opp mot antagelser om konkurrentenes pristilbud, oppdragsgivers betalingsvillighet, og de andre tildelingskriteriene i konkurransen. Ettersom det var konkurranse om alle rutepakker må vi legge til grunn at disse er inngått på et riktig prisnivå. I bruttokontraksregimet godtgjøres kun kjørte rutekilometer, mens også tomkjøring ble godtgjort i det tidligere nettokontraktsregimet. Dette gjør en direkte kostnadssammenligning vanskelig. Det er imidlertid grunn til å tro at den underliggende kostnaden for operatørene har økt som følge av nytt materiell, krav til sikkerhetsutstyr og generell lønns- og kostnadsvekst, hvor sjåførkostnaden utgjør 55-60% i følge operatørene. På denne bakgrunn er det vanskelig å se for seg at man kunne opprettholde det samme antall rutekilometer uten at kostnadene øker også for AtB og STFK. Etter hva vi har fått opplyst var ruteproduksjonen for 2011-nivå estimert til 7,3 mill rutekilometer. Ved inngåelse av nye kontrakter i mars 2013 var dette redusert til 7,1 mill rutekilometer som følge av en vurdering av mottatte pristilbud og det samlede kostnadsnivået opp mot budsjett. En del forhold ble frem mot oppstart vurdert å ha slike konsekvenser for de reisende at de måtte legges inn i rutetilbudet igjen. Ved oppstart var antall rutekilometer derfor økt til ca 7,4 mill. En økning måtte PwC 5

6 Sammendrag etter vår vurdering påregnes som følge av mindre optimale vognløp og forskriftskrav om at alle skolebusser kun skulle ha sitteplasser. Ut over høsten har det kommet en rekke ytterligere tillegg slik at ruteplanene for 2014 pr inneholder 8,5 mill rutekilometer som er en vesentlig økning fra tidligere år. Selv om ruteproduksjonen vil reduseres en del gjennom redusert sommerproduksjon og andre tilpasninger, vil selv et nivå på 8 mill rutekilometer kreve vesentlige økninger i budsjettene ut over regnskapet for Budsjettene for AtB og STFK for 2013 la opp til en kostnadsreduksjon for kollektivtrafikken med buss i regionene på om lag 36 mill kr sammenlignet med regnskapet for Det er vår forståelse at både AtB og STFK av hensyn til den forestående konkurransen la budsjettet lavt og at en overskridelse måtte påregnes. Ved behandlingen av revidert budsjett i juni 2013 ble kostnadene for 2013 estimert til å bli på nivå med regnskapet for I ettertid er det avdekket at det vil bli en ytterligere netto økning på om lag 25 mill kr ut over kostnadsnivået for 2012, primært som følge av økninger i ruteproduksjonen ut over høsten. Av overskridelsene ble 10,5 mill kr finansiert av STFK i revidert budsjett AtB har ansvar for å tilpasse virksomheten til de økonomiske rammer som er gitt av fylket. Etter vår vurdering var den overskridelsen på 34 mill kr som ble kommunisert i mai 2013 i samsvar med det som måtte påregnes. Når det gjelder ytterligere økninger burde AtB og/eller STFK sett at de mange små enkeltstående økninger i ruteproduksjonen i sum ville medføre vesentlige overskridelser og bragt dette inn for politisk behandling i løpet av høsten. Læringspunkter og anbefalinger I samsvar med mandatet for evalueringen er læringspunkter og anbefalinger kun relatert til AtBs rolle og virksomhet, og ikke øvrige interessenters. AtB er nå en større og mer robust organisasjon enn når arbeidet med regionanbudene startet, men har fortsatt utviklingsbehov. Etter vår vurdering er de mest sentrale læringspunkter og anbefalinger Styrke langsiktig planlegging for å unngå flere samtidige anbudsprosesser. Vi anbefaler at det i samarbeid med STFK utvikles en rullerende plan for de neste 5-10 årene for alle anbudsprosesser som AtB må forventes å bli involvert i. Styrke kunnskap og erfaring. Vurdere kapasitet og erfaring i organisasjonen opp mot de behov man ser for seg for å løse oppgavene i den langsiktige planen. Iverksette tiltak for å lukke eventuelle kompetansegap. Etablere løsninger for helhetlig risikostyring og internkontroll som en integrert del av virksomhetsstyringen. Forbedre økonomi- og prosjektstyring. Vi anbefaler å gjennomgå prosessene for økonomi- og prosjektstyring og etablere tiltak som sikrer at avvik fanges opp på et tidligere tidspunkt, og bringes fram for fylket for konkret beslutning hvor dette er påkrevd. Tyngre involvering av potensielle tilbydere før anbud. AtB bør i større grad i forkant av anbudsprosessene gjøre seg nytte av operatørenes kompetanse for å utvikle gode tjenester for de reisende. Slik involvering må selvsagt avgrenses mot kravene i Lov om offentlige anskaffelser. Dialog mellom kontraktspartene om effektivisering og kostnadsreduksjoner. Den planlagte ruteproduksjonen for 2014 innebærer en vesentlig økning fra tidligere år. Dette gir et kostnadsnivå som både AtB og fylket mener må reduseres, noe som i hovedsak kun kan gjøres gjennom å redusere antall kjørte rutekilometer. Det anbefales derfor å etablere dialog med den enkelte operatør som innehar PwC 6

7 Sammendrag kontraktene for å finne løsninger som kan etablere en mer optimal ruteproduksjon. Dette arbeidet må også ta hensyn til Lov om offentlige anskaffelser. AtB har en organisasjon som har et sterkt ønske om å rydde opp når det viser seg at problemer oppstår for de reisende. Dette er holdninger som det er viktig å ta vare på. PwC 7

8 Innhold Innhold 1. Innledning Bakgrunn for evalueringen Mandat Metodikk og tilnærming Innledende begrepsavklaringer og faktainformasjon Definisjoner Roller i kollektivtrafikken i Sør-Trøndelag Sør-Trøndelag fylkeskommune AtB Rapport fra selskapskontroll Operatører og sjåfører Tidslinje Antall rutekilometer Premissene for anbudsprosessen Politiske vedtak Sjåførers rettigheter ved virksomhetsoverdragelse Konkurranseutsetting av rutetjenester med buss i regionene Drosjenæringens anledning til å delta i anbudsprosesser Tidsrom for gjennomføring av anbudene Ressurssituasjonen i AtB Anbudsprosessen Informasjonsinnhenting Anbudsstrategi - inndeling i anbudspakker Inndeling i geografiske ruteområder Flere rutepakker innenfor hvert geografiske ruteområde Utfordringer ved å skille stam- og regionruter fra lokale ruter/skoleskyss Utfordringer i skillet mellom individuelt tilrettelagt skoleskyss og ordinær skoleskyss Sentrale elementer i konkurransegrunnlaget Rutebeskrivelsen Materiellbeskrivelsen Godtgjørelse til operatørene Oppstartsforberedelser Kvalitetssikring av ruteplaner Virksomhetsoverdragelser 34

9 Innhold 5.3. AtBs praktiske tilrettelegging for oppstart CERT nytt system for registrering, vedtak og oversikt over skoleskyssberettigede Bakgrunn Innføring av CERT Skolekort Erfaringer med bruk av CERT Tidlig driftsfase Utfordringer for de reisende AtBs håndtering av de reisendes utfordringer Utfordringer for operatørene AtB tillegges ansvar uansett reell årsak Økonomiske konsekvenser Forventninger til økonomisk konsekvens av anbudsutsetting av regiontrafikken Avvik mellom budsjett og regnskap for Underbudsjettering Økt ruteproduksjon høsten Feil periodisering av budsjett for skoleskyss Årsaker til at målet om uendret kostnad ikke er oppfylt Endret ansvar for inntekter Økonomiske konsekvenser for Ivaretakelse av roller og ansvar Læringspunkter og anbefalinger 49

10 Innledning 1. Innledning 1.1. Bakgrunn for evalueringen På bakgrunn av vedtak i Fylkestinget gjennomførte AtB i perioden anbudsutsetting av regiontrafikken i Sør-Trøndelag. Ved oppstart av nye ruter oppstod en rekke avvik som har medført ulemper for de reisende, mange negative oppslag om AtB i media og stor arbeidsbelastning på ansatte i selskapet. Styret i AtB har på bakgrunn av dette bedt om en ekstern evaluering av anbudsprosessen, og engasjerte PwC til å bistå i dette arbeidet. Vårt arbeid er utført i perioden oktober 2013 mars 2014, og er oppsummert i denne rapporten Mandat Målet med evalueringen er at AtB og andre involverte aktører skal lære av de erfaringer som er gjort i tilknytning til regionanbudet og resultatet av dette og bruke denne lærdommen til forbedringer i framtidig arbeid og oppgaveløsning. Evalueringen skal presentere, drøfte og vurdere Involverte aktørers rolle og ansvar Politiske og administrative vedtak av sentral betydning og andre sentrale premisser og veivalg i tilknytning til de enkelte fasene i prosessen; premisser og planlegging, informasjonsinnhenting, anbudsstrategi, gjennomføring av anbudet, oppstartsforberedelser og erfaringer etter oppstart. Som en del av grunnlaget for vurderingene innhentes informasjon om tilsvarende prosesser i andre deler av landet. Evalueringen skal så langt det er grunnlag for dette forslå tiltak for å styrke AtBs kompetanse og arbeidsmåter. Evalueringen er ikke ment å skulle svare på spørsmålet om regiontrafikken skulle vært anbudsutsatt eller ikke, og gjør heller ingen fornyet vurdering av selve tildelingene/valg av operatører Metodikk og tilnærming Evalueringen er gjennomført ved en kombinasjon av dokumentgjennomgang og semistrukturerte intervju. Dokumentgjennomgangen har omfattet de saksdokumenter som er fremlagt oss som relevante og tilgjengelige blant: Saksprotokoller i Fylkesting/Fylkesutvalg, med underliggende saksdokumenter Rammeavtale og leveranseavtaler mellom STFK og AtB Referat fra samarbeidsmøter mellom AtB og STFK Styreprotokoller i AtB, med underliggende saksdokumenter Notat/infoskriv til styret fra administrasjonen i AtB Anbudenes konkurransegrunnlag Kontrakter mellom AtB og operatør PwC 10

11 Innledning Referat fra statusmøter mellom AtB og operatør Referat fra AtBs møter med kommuner og skoler Informasjon om budsjetter og regnskap Det kan være andre dokumenter som vi ikke har hatt innsyn i som inneholder relevant informasjon. Et semistrukturert intervju innebærer at intervjutema er førende, men verken komplett eller fast, noe som øker mulighetene for forklaringer og utdypinger. Til intervju var det ønskelig å involvere et bredt spekter av interessenter, og vi har derfor gjennomført intervjuer med representanter for: AtB; nåværende og tidligere ledelse, ansatte og styreleder Sør-Trøndelag Fylkeskommune; representanter for administrasjon/fylkesrådmannens ledergruppe og politikere (posisjon og opposisjon) Operatører; buss- og drosjeselskap Sjåfører, ved fagforeningene Midt-Norsk Transportarbeiderforening og Norsk Jernbaneforbund Brukerne/de reisende; kommuner og skoler innenfor alle de tre geografiske områdene av anbudsstrukturen, distrikts- og mer bynære kommuner, små og store skoler, samt barne-, ungdomsog videregående skoler Administrasjonsselskap for kollektivtrafikk i andre fylker med erfaring fra tilsvarende anbudsutsettinger Totalt er det gjennomført 40 intervjuer. Det er fremkommet et stort antall mangler og avvik gjennom intervjuene. Disse gjelder både planlegging, anbudsfase og driftsfase. I rapporten har vi kun tatt inn et fåtall av disse, og i stedet generalisert dette som problemområder. Vi konstaterer at enkelttilfeller knyttet til skoleskyssen får mye oppmerksomhet, noe som ikke er unaturlig så lenge dette er en lovpålagt tjeneste. Funnene fra dokumentgjennomgang og intervjuene er sammenfattet i denne rapporten. Kapittel 2 gir en innledende avklaring av relevante begrep og faktaopplysninger. Kapittel 3 omhandler de viktigste premissene for anbudsutsettingen, herunder relevante vedtak og ressurssituasjonen i AtB. I kapittel 4 evalueres selve anbudsprosessen frem til valg av operatør. Her inngår den innledende informasjonsinnsamlingen, inndeling i anbudspakker og sentrale elementer i konkurransegrunnlaget. Tema for kapittel 5 er oppstartsforberedelser, definert som perioden mellom tildeling av kontrakt og oppstart. I kapittel 6 vurderes innføringen av CERT, som er et nytt system for registrering, vedtak og oversikt over skoleskyssberettigede. Kapittel 7 tar for seg utfordringer etter oppstart , og håndteringen av disse. Økonomiske konsekvenser av regionanbudene er lagt i et eget kapittel 8, før kapittel 9 ser på ivaretakelsen av roller og ansvar i forbindelse med regionanbudene. Kapittel 10 oppsummerer til slutt læringspunkter og anbefalinger fra evalueringsarbeidet. PwC 11

12 Innledende begrepsavklaringer og faktainformasjon 2. Innledende begrepsavklaringer og faktainformasjon 2.1. Definisjoner Administrasjonsselskap Operatør Nettokonktrakt Bruttokontrakt Nettooperatør Bruttooperatør Rutesatt kjøring/ rutekilometer Posisjonskjøring/ tomkjøring Ruteområde Rutepakke Anbudspakke Virksomhetsoverdragelse Fylkeskommunal enhet eller offentlig eid aksjeselskap som organiserer samferdsel etter avtale med og på vegne av fylkeskommunen etter en bestiller/utfører-modell, eks. AtB, Skyss (Hordaland), Ruter (Oslo). Selskap som står for selve transporten (med buss eller drosje) i henhold til kontrakt med AtB (eller annet administrasjonsselskap), eks Nettbuss, Trøndertaxi. Tidligere kontraktsform mellom AtB/STFK og operatør før anbud. Gjennomført i form av tjenestekonsesjoner, som reguleres etter Yrkestransportloven. Operatørene hadde det fulle inntektsansvaret, mens fylkeskommunen ytet tilskudd i tillegg til trafikkinntektene. Operatørene hadde det fulle ansvaret for ruteplanlegging, og de organiserte all transport innenfor sitt område inklusive bruk av drosjer som underleverandører. Kontraktsform mellom AtB/STFK og operatør etter anbud. Innebærer at oppdragsgiver (STFK gjennom AtB) betaler operatøren et bestemt beløp for å trafikkere en gitt strekning. Trafikkinntektene som operatøren mottar fra de reisende, tilfaller oppdragsgiver (AtB/STFK). Operatør med nettokontraktsform med AtB/STFK Operatør med bruttokontraktsform med AtB/STFK Operatørers kjøring ihht ruteplan - med passasjer eller mulighet for å ta opp passasjer. Operatørens kjøring utenom rute, dvs uten å ha mulighet for å ta opp passasjerer, typisk mellom oppstillingsplass (depot) og rutens start- og endepunkt. Motsatte av rutesatt kjøring. Rutesatt kjøring i et avgrenset geografisk område. Oppdeling av rutesatt kjøring innenfor hvert ruteområde. Betegnelse for et anbud på rutepakke i et ruteområde. En virksomhetsoverdragelse i lovens forstand (jf AML 16) er en overføring av hele eller deler av en virksomhet til en annen juridisk enhet. Det er en forutsetning at det skjer et skifte av arbeidsgiver og at den enheten som overføres beholder sin identitet etter overføringen. Ny arbeidsgiver må også videreføre aktiviteten i selskapet eller delen av det selskap som er overtatt Roller i kollektivtrafikken i Sør-Trøndelag Sør-Trøndelag fylkeskommune (STFK) har det overordnede ansvaret for planlegging og drift av lokal og regional kollektivtrafikk i fylket. Fylkeskommunen har valgt å organisere kollektivtrafikken gjennom det heleide selskapet AtB AS (AtB), tidligere Trøndelag Kollektivtrafikk AS. På vegne av fylkeskommunen inngår AtB kontrakter om selve gjennomføringen av kollektivtransporten med operatørselskaper, hvor sjåfører er ansatt. Sammen setter disse aktørene premissene for kollektivtilbudet til de reisende i fylket. Figuren nedenfor PwC 12

13 Innledende begrepsavklaringer og faktainformasjon illustrerer de ulike aktørenes roller i kollektivtrafikken i Sør-Trøndelag, etterfulgt av en nærmere beskrivelse av de enkelte rollene Sør-Trøndelag fylkeskommune Fylkeskommunen har i alt tre ulike roller i kollektivtrafikken. Forvaltningsrollen innebærer hovedansvaret for overordnet planlegging og drift av lokal og regional kollektivtrafikk i fylket, herunder ansvar for skoleskyssen. Fylkeskommunen legger her "overordnede premisser for drift av kollektivtrafikken, herunder omfang, kvalitet, miljøkrav og takstpolitikk" (sitat fra rammeavtalen med AtB). For eksempel er det STFK som fastsetter og fatter vedtak basert på skoleskyssreglementet for grunnskolen og den videregående skolen, herunder regler for avstand mellom bosted og skole som gir rett på skoleskyss, rett på skoleskyss ved delt bosted etc. Merk at beslutning om skoleskyss på grunn av farlig skolevei ligger under ansvaret til den enkelte kommune (og gjelder kun grunnskole), men selve transporten inngår i det fylkeskommunale tilbudet. Opprettelsen av AtB som heleid selskap i 2009 førte STFK inn i en eierrolle. I følge aksjeloven utøver aksjeeierne den øverste myndigheten i et selskap gjennom generalforsamlingen ( 5-1), og det ligger til generalforsamlingen å velge medlemmer til styret i selskapet ( 6-3). I AtB er det Fylkesordføreren som etter fullmakt fra Fylkestinget utgjør generalforsamlingen. Opprettelsen av AtB førte også STFK inn i en bestillerrolle, og med en tilsvarende utførerrolle for AtB. Dette forholdet reguleres av en overordnet rammeavtale, som igjen henviser til årlige leveranseavtaler. Ut over disse avtalene, blir politiske vedtak som gjelder kollektivtrafikken i fylket effektuert som bestillinger til AtB. Her er det Fylkestinget eller Fylkesutvalget som gjør vedtak, mens det er Fylkesrådmannen som har ansvar for å følge opp bestillingene mot AtB. PwC 13

14 Innledende begrepsavklaringer og faktainformasjon AtB I rammeavtalen beskrives AtBs rolle som å ha: " det daglige ansvaret for levering av tjenester og utvikling av tilbudet." Herunder presiseres at AtB skal ha: " fokus på brukerne og utvikling av helhetlige, effektive kollektivtransportløsninger." Leveranseavtalen skal gi AtB den konkrete bestillingen for året og fastlegger det årlige rammetilskuddet. I vedlegg til Leveranseavtalen spesifiseres de inntekter AtB vil få tilført fra fylket for å dekke kostnadene til de ulike delene av kollektivtransporten, herunder busstrafikk i regionene. Ut over dette kommer "ekstrabestillinger" etter vedtak i Fylkestinget og Fylkesutvalget. AtB er et rent administrasjonsselskap, og ivaretar sin bestillerrolle ved å inngå kontrakter med operatørene, som utfører selve kollektivtransporten. I følge aksjeloven hører forvaltningen av selskapet under styret, og som skal sørge for forsvarlig organisering av virksomheten ( 6-12). Daglig leder i AtB tilsettes av styret ( 6-2), og skal stå for den daglige ledelse av selskapets virksomhet og skal følge de retningslinjer og pålegg styret har gitt ( 6-14) Rapport fra selskapskontroll Grensesnittet mellom fylkeskommunens rolle som eier og bestiller på den ene siden, og AtB som utfører på den andre siden, var tema for "Rapport for selskapskontroll" utarbeidet av Revisjon Midt-Norge IKS på oppdrag fra kontrollutvalget i STFK i mars Rapporten konkluderer med at: "STFK per i dag utfører eierskapet på en ryddig måte, i tråd med aksjelovens prinsipper og prinsipper for god eierstyring", og eksemplifiserer dette ved å vise til at STFK har "sikret et profesjonelt, kompetent styre for selskapet". Forholdet bestiller-utfører betegnes i rapporten som "myk kontraktstyring", der "AtB fremstår som en fleksibel utfører, som i all hovedsak følger opp bestillingene fra STFK". Rapporten påpeker likevel behovet for å jobbe videre med å avklare fordeling av roller og ansvar, hvor mulig risiko for dobbeltarbeid og kompetansekonflikter er sentralt. Eksempelet som trekkes frem er prosessen rundt kontraktstrategi for anbudsprosesser, hvor AtB har stilt spørsmål til: " fylkesadministrasjonens involvering ved saksforberedelse til politisk behandling, og detaljeringsgraden på de politiske vedtakene." Operatører og sjåfører Operatørene har ansvaret for gjennomføringen av kollektivtransporten i fylket i henhold til kontraktene inngått med AtB. På det tidspunktet AtB overtok ansvaret for kjøp av rutetjenester med buss i regionene var disse organisert ved nettokontrakter mellom STFK og bussoperatører. Med anbudsutlysningene, først i Trondheimsregionen og deretter resten av fylket, ble det en overgang fra bruk av nettokontrakter til bruttokontrakter. Regionanbudene resulterte i (brutto)kontrakter med følgende operatører: Boreal Transport Midt-Norge AS (Boreal) PwC 14

15 Innledende begrepsavklaringer og faktainformasjon TrønderBilene AS (TrønderBilene) Nettbuss Trøndelag AS (Nettbuss) Sør-Trøndelag Taxi AS (Sør-Trøndelag Taxi) Trøndertaxi AS (Trøndertaxi) Gauldal-Østerdal Buss AS (Gauldal-Østerdal Buss) Merk for øvrig at det er operatørselskapene som er arbeidsgiver og ansvarlig overfor sjåførene. Kontakt mellom sjåfører og AtB skal derfor i utgangpunktet gå gjennom det respektive operatørselskapet. Videre er forhandlinger om lønn/tariff og andre arbeidsvilkår et anliggende mellom sjåfør og operatør. Tilsvarende er det operatørselskapene som eier bussene, og som bestemmer utformingen av disse utover de minimumskrav som eventuelt er satt i kontrakten med AtB Tidslinje Tabellen under oppsummerer tidspunkt for de mest sentrale hendelser/aktiviteter for anbudsutsetting av kollektivtrafikk med buss i regionene. Hendelse/aktivitet Politiske vedtak Anbudsprosess AtB får ansvar for alt kjøp av rutetjenester med buss i Sør- Trøndelag, og skal anbudsutsette rutetjenester i Trondheimsregionen innen august 2011 (FT-sak 91/2009) Alle rutetjenester med buss i Sør-Trøndelag anbudsutsettes i perioden (FT-sak 51/2010) AtB bes gjennomføre anbudsutlysning i samsvar med saksfremlegg (FT-sak 115/2010) Det skal legges til rette for at drosjenæringen skal ha anledning til å delta i anbudskonkurranser i regi av STFK/AtB (FT-sak 74/2011) Dato Kunngjøring del I Stam- og regionruter Tildeling av kontrakt del I Kontraktsignering del I Kunngjøring del II Skoleskyss og lokale ruter, 1.gang Avlysning del II grunnet mangler i rutebeskrivelsen Kunngjøring del II, 2.gang Tildeling av kontrakt del II Kontraktsignering del II Kunngjøring del III Indviduelt tilrettelagt skoleskyss Tildeling av kontrakt del III Kontraktsignering del III Tidlig driftsfase Oppstart regionanbud PwC 15

16 Innledende begrepsavklaringer og faktainformasjon 2.4. Antall rutekilometer Et sentralt element i evalueringen er utviklingen av antall rutekilometer under anbudsprosessen og i tiden etter oppstart. Denne utviklingen fremstilt samlet i tabellform: Antall rutekilometer Anbud 1.gangs utlysning 2.gangs utlysning Pr tidspunkt for forhandling med tilbydere Kontrakt Estimat Pr Pr Stam/region (del I) i.a. i.a Lokal/skole (del II) Kilde: AtB Som det fremgår av tabellen er det et betydelig avvik mellom antall rutekilometer ved 2.gangs utlysning av skoleskyss og lokale ruter, og ved kontraktsforhandling. Dette skyldes flere omganger med endringer av ruteplaner og korreksjoner av konkurransegrunnlaget. Tallene i tabellen vil bli kommentert i rapporten hvor dette er av relevans. Vi har fått opplyst fra AtB at sammenlignbar ruteproduksjon for 2011 var estimert til 7,3 mill rutekilometer. PwC 16

17 Premissene for anbudsprosessen 3. Premissene for anbudsprosessen Dette kapitlet omhandler de premisser som lå til grunn for anbudsprosessen for regionanbudene. Kapittel 3.1 gjengir de politiske vedtakene som har hatt betydning for regionanbudene. Kapittel 3.2 omtaler nærmere det tidsrommet man valgte å gjennomføre anbudsutsettingen innenfor, og diskuterer betydningen av dette valget. I kapittel 3.3 ser vi på tilgjengelige ressurser og kompetanse i AtB for å kunne gjennomføre anbudsprosessen Politiske vedtak Sjåførers rettigheter ved virksomhetsoverdragelse Ved anbudsutsetting er det mulighet for at nye operatører vinner konkurransen, noe som medfører såkalte virksomhetsoverdragelser. I slike situasjoner har sjåfører visse rettigheter i henhold til Arbeidsmiljølovens 16, der 16-1 definerer overdragelse som: " en overføring av en selvstendig enhet som beholder sin identitet etter overføringen." Som resultat av Fylkestingets behandling av organiseringen av kollektivtrafikken i Sør-Trøndelag i juni 2008, blir det fattet følgende flertallsvedtak (FT-sak 54/2008): "Når premissene for anbudsutsettelse skal utformes, skal ansattes rettigheter ivaretas i tråd med reglene for virksomhetsoverdragelse i Arbeidsmiljølovens kapittel 16, selv om virksomhetsoverdragelsen i AML 16.1 ikke er oppfylt. Dette i tråd med regjeringens utkast til endringer i Yrkestransportloven. " Dette vedtaket har fått betydning for den situasjonen som senere har oppstått omkring sjåførers rett til å opprettholde heltidsstillinger, som nærmere omtalt i kapittel 5 og Konkurranseutsetting av rutetjenester med buss i regionene I desember 2009 vedtok Fylkestinget (FT-sak 91/2009): 1. "Trøndelag Kollektivtrafikk får ansvaret for alt kjøp av rutetjenester med buss i Sør- Trøndelag." 2. "Kjøp av rutetjenester i Trondheimsregionen (Støren, Stjørdal, Orkanger) skjer etter konkurranse og forutsettes iverksatt og operativt innen august 2011." I oppfølgingen av disse vedtakene i Fylkestinget, vedtok Fylkesutvalget i mars 2010 for det øvrige rutetilbudet i fylket utenom Trondheimsregionen (FU-sak 90/2010): "Gjennomføre forhandlinger med dagens konsesjonærer om langsiktige tilskuddsavtaler (nettokontrakter) fra og med 2012 AtB må om disse forhandlingene ikke gir tilfredsstillende resultat eller om juridiske forhold knyttet til kjøpsform krever det, avbryte disse forhandlingene og gjennomføre kjøp etter konkurranse." Basert på et EØS-direktiv fra 2007 var det gitt at kollektivtransporten i fylket måtte anbudsutsettes innen Utløsende faktor for at kollektivtrafikken i Trondheimsregionen ble anbudsutsatt langt tidligere var den kjente konflikten mellom STFK og nettooperatøren Team Trafikk. PwC 17

18 Premissene for anbudsprosessen På bakgrunn av vedtakene i Fylkestinget og Fylkesutvalget utarbeider AtB i mai 2010 et forslag til plan for konkurranseutsetting av regiontrafikken i Sør-Trøndelag, unntatt kommunene Trondheim, Klæbu og Malvik (videre kalt regionanbud), med sikte på saksbehandling i eget styre og i Fylkestinget. AtBs plan viser til de to vedtakene over, samt til leveranseavtalen mellom STFK og AtB for 2010 hvor det også åpnes for anbudsutsetting. AtB anbefaler i planen at regiontrafikken bør konkurranseutsettes allerede nå, og uten å gå veien om forhandling av langsiktige tilskuddsavtaler (ut over en overgangsfase som følge av at nettokontraktene utløp ved utgangen av 2011). I saksfremlegg til Fylkestinget drøfter AtB forståelsen av EØS-rettslige prinsipper, og det anbefales at " også kontraktene for regiontrafikken utenfor Trondheim inngås etter forutgående kunngjøring og en prosedyre som tilfredsstiller EØS-avtalens krav." AtB argumenterte videre med at eksisterende kontrakter ikke var reelle nettokontrakter ettersom operatøren ikke satt med reell risiko. Det ble videre fremholdt at nettokontraktene var lite gjennomsiktige og kostnadene for AtB/STFK ved å opprettholde kontraktene var høye. Dessuten var det AtBs oppfatning at en blanding av netto- og bruttokontrakter i fylket (etter at Trondheimsregionen var konkurranseutsatt) med delt ruteproduksjon kunne gi uheldige og uoversiktelige økonomiske og konkurransemessige konsekvenser, og mulig kryss-subsidiering. Basert på AtBs plan / forslag, vedtar Fylkestinget i juni 2010: "AtB overtar alt ansvar for innkjøp av bussruter i Sør-Trøndelag fra og med 2011 og godkjenner at AtB i tiden sørger for konkurranseutsetting av rutekjøpet. AtB får fra 2011 ansvaret for kjøp og organisering av skoleskyssen." (FT-sak 51/2010) Videre heter det i vedtaket at "Fylkesrådmannen bes, basert på forslag fra AtB, utarbeide saksfremlegg med nærmere beskrivelse av hvordan rutepakker skal utformes, rutetilbud utvikles, driftsløsninger med tanke på universell utforming og redusert klimagassutslipp inkludert ( ) og rollefordeling mellom operatør, AtB og fylkeskommunen skal være." Et slikt saksfremlegg utarbeides av AtB og blir lagt frem for Fylkestinget i desember I Fylkesrådmannens innstilling til Fylkestinget heter det 1. "AtB bes gjennomføre anbudsutlysning i samsvar med saksframlegg. 2. Det forutsettes at AtB har gjennomført drøftinger med kommunene/regionrådene." Det påpekes også i saksfremlegget at "Oppdelingen av rutepakker er for øvrig en faglig vurdering som det bør ligge til AtB å avgjøre." Fylkesrådmannens innstilling vedtas av Fylkestinget (FT-sak 115/2010). Når det gjelder omfanget av kollektivtilbudet har Fylkesutvalget i sak 91/2009 protokollert som del av vedtak at: "Rutetilbudet skal samlet sett ha samme omfang som i dag både i åpningstid og tilbudte rutekm. Ønske om evt. netto utvidelser må avklares med fylkeskommunen." Dette må forstås som at det var en forventning om tilnærmet uendret omfang, en forståelse som er bekreftet gjennom intervju både hos bestiller og utfører. PwC 18

19 Premissene for anbudsprosessen Politiske føringer og forventninger vedrørende økonomi er behandlet særskilt i kapittel Drosjenæringens anledning til å delta i anbudsprosesser Et vedtak som ser ut til å ha fått stor betydning for hvordan AtB valgte å dele opp anbudet i rutepakker, er vedtaket i Fylkestinget i juni 2011 om forslag til forbedringer for drosjenæringen i distriktet: "Ved kjøp av offentlige betalte transporter skal det legges til rette for at drosjenæringen skal ha anledning til å delta i anbudskonkurranser i regi av STFK (AtB)." (FT-sak 74/2011) Å opprettholde et drosjetilbud i distriktene var politisk viktig, og et vedtak som la opp til at drosjenæringen på selvstendig grunnlag kunne delta i anbudsprosesser var ment å bidra positivt til opprettholdelsen av et visst markedsgrunnlag for løyvehaverne i distriktene. I samarbeidsmøte bekreftes det i henhold til referatet at AtB har tatt slikt hensyn: "AtB har tilrettelagt anbudsstrategien slik at den best mulig ivaretar drosjenæringen, blant annet ved å dele opp i 3 anbudspakker (i stedet for 2) slik at drosjenæringen selv kan gi inn tilbud direkte uten å være undertransportør." 3.2. Tidsrom for gjennomføring av anbudene Politiske vedtak la opp til at all kollektivtrafikk med buss i Sør-Trøndelag skulle settes ut på anbud i løpet av en relativt kort periode. Trondheimsregionen ble som forutsatt iverksatt og operativt innen august 2011 (jf FT-sak 91/2009), mens regiontrafikken skulle anbudsutsettes i perioden (jf FT-sak 51/2010). I samme periode skulle AtB som selskap også bygges opp fra grunnen, noe som i seg selv villle være ressurs- og tidkrevende for selskapet. I notat adressert til Fylkesrådmannen i desember 2009 uttrykker AtB bekymring for å gjennomføre anbud på restproduksjon i Trondheim samt rutene i Trondheimsregionen med oppstart allerede i august 2011, begrunnet blant annet med manglende kapasitet: "De ressursene AtB har i dag har ikke kapasitet til å jobbe med implementering av anbud 2010 (Trondheim), oppbygging av selskapet med overtakelse av alle administrative arbeidsoppgaver og samtidig ha kapasitet til å gjennomføre nye anbudsprosesser." Det foreslås å utsette oppstart til våren 2012 for å få mer tid til planlegging. Samme notat inneholder også en mer generell betraktning rundt samtidig gjennomføring av flere anbud: "Oppbygging av anbudskompetanse og vedlikehold av denne blir vanskelig når vi skal gjøre et så omfattende arbeid over så kort tid for deretter å ikke kjøre anbud på 5-7 år. Det ideelle her er å ha en anbudsoppstart hvert 2-3 år." Anbudskonkurransene ble i all hovedsak gjennomført innenfor de tidsrammene som opprinnelig var vedtatt. Ruter etter anbud i Trondheimsregionen (Trondheim, Klæbu, Malvik og Melhus) hadde oppstart og Regionanbudene ble gjennomført med oppstart , ett år før fristen i henhold til vedtaket om gjennomføring i perioden Dette basert på AtBs vurdering av fordeler og ulemper ved en utsettelse som omtalt i kapittel Etter vår vurdering har en relativt samtidig gjennomføring av flere anbud uheldige effekter. For det første begrenser man mulighet for læring og utvikling av anbudskompetanse over tid når man har en intensiv periode hvor alle anbudene settes ut, og med en påfølgende periode uten anbud. Å gjennomføre anbudsprosesser krever PwC 19

20 Premissene for anbudsprosessen en spesiell type kompetanse, både hos AtB og hos tilbyderne, og denne bør søkes opprettholdt over tid. Samtidig gjennomføring av anbudene begrenser dessuten AtBs mulighet for å høste erfaringer fra driftsfasen, som kan være nyttig inn i arbeidet med nye anbud. I andre administrasjonsselskap vi har vært i kontakt med har det vært en bevisst strategi å fordele anbud ut i tid nettopp for å kunne opparbeide og utvikle anbudskompetansen. For det andre kan kort gjennomføringstid få konsekvenser for den enkelte anbudsprosess, da det begrenser tid og ressurser for grundig planlegging. Gjennom intervju med representanter for andre administrasjonsselskap som gjennomfører tilsvarende anbudsprosesser i andre fylker i Norge, har vi erfart at tilstrekkelig tid er en nøkkelfaktor i anbudsprosesser. Spesielt gjelder dette med tanke på å kunne involvere og kommunisere godt med alle interessenter i forkant, for derigjennom å sikre et godt konkurransegrunnlag. Samtidig gjennomføring begrenser dessuten muligheten for å kunne gjennomføre - og dra nytte av erfaringer fra en pilot i forkant av full anbudsutlysning. Etter vår oppfatning burde det vært en samlet risiko- og konsekvensvurdering ved rask gjennomføring av anbudsutsetting av all kollektivtransport med buss i fylket både fra bestiller (STFK) og utførers (AtB) side. Basert på intervjuene er det vår oppfatning at beslutningen om rask gjennomføring har sammenheng med gode erfaringer fra Trondheimsanbudene, som både av STFK og AtB er beskrevet som en suksess Ressurssituasjonen i AtB AtB ble opprettet som selskap i 2009, og måtte bygges opp fra grunnen. Ved inngangen til 2010 hadde selskapet 11 ansatte. Ut fra intervjuer med representanter for andre administrasjonsselskap har vi fått inntrykk av at det tar mange år å bygge den erfaring som det er behov for i et slikt selskap. Andre administrasjonsselskap har i all hovedsak rekruttert fra tidligere fylkeskommunalt ansatte innen samferdselssektoren og/eller tidligere administrativt ansatte i operatørselskap, gjerne med erfaring fra ruteplanlegging. Uten å ta stilling til hva som er riktig kilde til rekruttering konstaterer vi at AtB ikke i like stor grad har lykkes i å tiltrekke seg denne type erfaring. I budsjettforslaget for 2014 foreslår AtB ved nyansettelse å styrke kapasiteten i grensesnittet mellom skoleskyssadministrasjon og ruteplanlegging. Som omtalt i forrige kapittel skulle selskapet i samme perioden driftsette det første Trondheimsanbudet, planlegge og gjennomføre anbud på restproduksjonen i Trondheim og Trondheimsregionen og deretter for det øvrige rutetilbudet i fylket (regionanbudene). Dette samtidig med at AtB skulle bygges opp som et selskap med alt av organisasjon, kompetanse, rutiner og systemer. Siden oppstarten i 2009 har AtB gjennomført fire anbud på rutetransport med buss, ett anbud på hurtigbåt, ett anbud på fergeruter og fire anbud på skoleskyss. AtB hadde kompetanse på offentlige anskaffelser, og erfaring fra ruteplanlegging for båttrafikk og for buss i Trondheimsregionen (fra gamle Team Trafikk). Derimot hadde man ingen erfaring med ruteplanlegging for buss i distriktet i Trøndelag. Det er stor forskjell på ruteplanlegging i by og i distrikter. Ruteplanlegging er en kompetanse som utvikles over tid. Det finnes ingen direkte relevant utdanning (kanskje med unntak av transportøkonomiske fag ved Høgskolen i Molde). Da anbudene for regiontrafikken ble planlagt og utarbeidet hadde AtB etter vår vurdering ikke hatt tilstrekkelig tid til å bygge en robust organisasjon med bred erfaring. Selskapet hadde lite tilgjengelig kapasitet og manglet spisskompetanse på ruteplanlegging i distriktene. Denne utfordringen ble større ved at AtB valgte å langt på vei utvikle nye ruteplaner i stedet for å kopiere eksisterende, som nærmere omtalt i kapittel AtB hadde i denne fasen heller ikke tilstrekkelige rutiner eller kapasitet for vurdering av risiko og intern kvalitetssikring. PwC 20