FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT. Likebehandling i saksbehandling etter Plan- og bygningsloven

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT Likebehandling i saksbehandling etter Plan- og bygningsloven Halden kommune 6/

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG BAKGRUNN, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSING METODE OG GJENNOMFØRING REVISJONSKRITERIER SYSTEMER OG RUTINER FOR Å SIKRE LIKEBEHANDLING Revisjonskriterier Fakta Vurderinger og konklusjoner LIKEBEHANDLING I SAKSBEHANDLINGEN Habilitet Veiledning Saksbehandlingstid Formalkrav til meldinger og søknader Informasjon/ varsling til parter og berørte interesser Vedtakenes form og innhold Behandling av klager Dispensasjoner Oppfølging av ulovlige tiltak Vurderinger og konklusjoner RÅDMANNENS KOMMENTARER VEDLEGG 1: LIKEBEHANDLING SOM PRINSIPP FOR MYNDIGHETSUTØVELSE VEDLEGG 2: UTDRAG FRA OVERORDNEDE STYRINGSDOKUMENTER I HALDEN KOMMUNE VEDLEGG 3: PLAN- OG BYGNINGSRETTENS KRAV TIL SAKSBEHANDLING. 60 VEDLEGG 4: KOSTRA-RAPPORTERING Østfold kommunerevisjon IKS 2

3 1 SAMMENDRAG Østfold kommunerevisjon IKS har i dette prosjektet evaluert Halden kommunes systemer og rutiner for å sikre likebehandling i saksbehandlingen i Enhet for plan, byggesak og geodata, samt om likebehandling finner sted i saker som er hjemlet i Plan- og bygningsloven. Likebehandling er flertydig begrep, og rettsteorien viser til at det er vanskelig å avgjøre entydig hvordan likhet skal vurderes, og i forhold til hvem. Innenfor plan- og bygningsretten synes avgrensningen ytterligere komplisert, både ved at få saker er direkte sammenliknbare og ved at rettsområdet legger til grunn ulike forutsetninger for god arealutnyttelse og god fysisk planlegging innenfor geografisk avgrensede områder. Loven gir på den ene side svært detaljerte anvisninger og retningslinjer, på den annen side inneholder den en rekke kan bestemmelser, unntaksparagrafer og skjønnsmessige formuleringer. Plan- og bygningsretten kan imidlertid ikke ses isolert fra generelle forvaltningsmessige prinsipper, og er slik sett underlagt de samme grunnleggende regler for saksbehandling som andre forvaltningsområder. Revisjonens undersøkelser viser at Halden kommune har vedtatt reglementer og rutiner som utgjør et overordnet rammeverk for å skape internkontroll i saksbehandlingen, herunder i byggesaksbehandlingen. Manglende implementering av reglementene i byggesaksavdelingen, sammen med fravær av risikovurderinger knyttet til tjenesteutøvelse, betydelige svakheter knyttet til kontrollaktiviteter, uklarheter i forhold til informasjonsutveksling og svak overvåking, medfører at revisjonen ikke finner kommunens internkontroll knyttet til byggesaksbehandling tilfredsstillende. Dette skaper etter vår vurdering risiko for at det kan finne sted saksbehandlingsfeil i den enkelte saken, noe som igjen innebærer risiko for ulikebehandling knyttet til måten saker blir behandlet på (prosessuell ulikebehandling). Ved at det i kommunen også oppfattes risiko for ulikebehandling i kommunalt planverk og retningslinjer som legges til grunn for innholdet i vedtakene, mener revisjonen at det i kommunen også er risiko for ulikebehandling knyttet til utfallet av enkeltsaker (materiell ulikebehandling). Revisjonen har gått gjennom åtte områder som er viktige i saksbehandlingen av byggesaker i kommunen. Det er i gjennomgangen funnet en rekke svakheter i de enkelte saker. Etter vår vurdering er svakhetene av ulik alvorlighetsgrad. Alle er likevel relevante i et likebehandlingsperspektiv. Revisjonen er av den oppfatning at de avdekkede svakheter i flere saker er av en slik karakter at det skapes et inntrykk av at behandlingen og utfallet av en sak er personavhengig og til dels vilkårlig. Samtidig er saksbehandlingen i de utvalgte byggesaker i mange tilfeller lite etterprøvbar. Revisjonen vil presisere at skriftlige normer og retningslinjer først og fremst er viktig for å dokumentere og etterprøve ulike sider av kommunens saksbehandling, og dermed er et viktig verktøy for å imøtegå eventuelle påstander om ulikebehandling. Revisjonen mener at gjennomgangen også bekrefter de funn og vurderinger som fremkommer i tilknytning til kommunens internkontroll på området, og skaper usikkerhet i forhold til hvorvidt likebehandlingsprinsippet reelt sett gjøres gjeldende i den konkrete saksbehandlingen i kommunen. Østfold kommunerevisjon IKS 3

4 Etter vår vurdering bør kommunen jobbe systematisk med å etablere formelle systemer og rutiner, samt øke bevissthet og kompetanse i avdelingen, for å sikre og dokumentere likebehandling i myndighetsutøvelsen på en bedre måte. Dette syntes ikke minst viktig for å ivareta kommunens legitimitet som forvaltningsmyndighet. Revisjonen mener at blant annet følgende tiltak bør iverksettes: - Iverksette/ videreføre tiltak knyttet til økt bevissthet og kunnskap om etikk, kompetansehevende tiltak, samt opplæring i fagsystemet ephorte. - Vurdere om det administrative delegeringsreglementet bør endres. - Informere politikerne om behovet for et mer forutsigbart planverk, og supplere eventuelle svakheter i planverket med administrative retningslinjer. - Gjennomføre risikovurderinger knyttet til likebehandling i byggesak. - Tydeliggjøre at det foretas dobbel signatur i alle vedtak, og at vedtakene er formelt signert. - Vurdere endringer av rapportering til overordnet nivå, herunder iverksette tiltak for tettere oppfølging av internkontrollen. - Etablere en mer etterprøvbar veiledning. - Ha fortsatt fokus mot å redusere saksbehandlingstiden, særlig i meldingssaker. - Etablere tydelige skiller i registrering og behandling av henholdsvis meldinger, søknader og dispensasjoner. - Endre praksis for å innvilge dispensasjoner. - Tydeliggjøre hjemmelsgrunnlag, faktafremstilling, vurderinger og klagerett i vedtakene. - Etablere et system for oppfølging av ulovlige tiltak. - Vurdere andre tiltak for å øke etterprøvbarheten i saksbehandlingen. Østfold kommunerevisjon IKS 4

5 2 BAKGRUNN, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSING Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jf. kommunelovens 78 og forskrift om revisjon kap.3. I følge denne paragraf skal revisjonen blant annet kontrollere at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak. I kommunestyremøte , sak 043/08, ble Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden vedtatt for Halden kommune. I henhold til planens punkt 3 skal det gjennomføres en Vurdering av kommunens likebehandling i bygge- og reguleringssaker. Likebehandling på dette området er av stor betydning for kommunens omdømme. Prosjektet fokuserer på følgende problemstillinger: Har kommunen systemer og rutiner som sikrer likebehandling i saksbehandling etter Plan- og bygningsloven? I hvilken grad ivaretas prinsippet om likebehandling i kommunens saksbehandling? Likebehandling forstås i denne sammenheng som det uskrevne prinsipp i forvaltningen om at like tilfeller behandles likt og som er konkretisert gjennom formelle regler som definerer innholdet i et vedtak (materielle regler) og regler som legger føringer for hvordan saksbehandlingen skal foregå (prosessuelle regler). I prosjektet kobles kravet om likebehandling i forvaltningen til kommunens plikt til egenkontroll med at utøvelse av forvaltningsmyndighet skjer i samsvar med lover, regler og god forvaltningsskikk. Prosjektet er gjennomført som systemrevisjon og er avgrenset til Enhet plan, byggesak og geodata. Undersøkelser av kommunens faktiske saksbehandling er gjennomført knyttet til habilitet, byggemeldinger, søknadspliktige tiltak, dispensasjoner, kommunale reaksjoner ved ulovlige tiltak, samt klagebehandling. Det er ikke gjennomført undersøkelser av prosesser knyttet til utarbeidelse av reguleringsplaner. Østfold kommunerevisjon IKS 5

6 3 METODE OG GJENNOMFØRING Sentrale elementer i revisjonens arbeidsmetode er standard for våre forvaltningsrevisjonsprosjekter. Først definerer vi problemstillingene. Deretter identifiserer vi revisjonskriterier. Dette er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som skal benyttes som grunnlag for vurdering av kommunens virksomhet. Videre innhenter vi fakta ved å kartlegge og beskrive praksis ved de undersøkte virksomheter. Praksis blir så analysert og drøftet med utgangspunkt i revisjonskriteriene. Dette leder fram til konklusjoner og anbefalinger. Prosjektet er gjennomført som en kombinasjon av dokumentanalyse, intervju og mappegjennomgang. Dokumentanalysen har tatt utgangspunkt i tilgjengelige kommunale reglementer og skriftlige retningslinjer og planer. For avklaringer av innholdet i de skriftlige dokumentene, samt for å innhente utfyllende informasjon om praksis er det gjennomført intervju av alle ansatte i avdeling byggesak, enhetsleder for Enhet plan, byggesak og geodata, kommunalsjef teknisk og kultur, samt rådmann. Informasjon som fremkommer i intervju er en kombinasjon av objektive faktabeskrivelser og subjektive utsagn. I etterkant av hvert intervju er det utarbeidet skriftlig referat, som så er verifisert av informanten. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referater er å anse som fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon. Det er også gjennomført undersøkelser av saksbehandlingen i kommunen, gjennom beskrivelser av praksis og gjennomgang av et utvalg saker avgjort på delegert fullmakt i Basert på rapporter over alle registrerte meldingssaker og vedtak om byggetillatelse er det gjort et enkelt tilfeldig utvalg. Utplukket utgjør ca. 10 % av alle behandlede saker innenfor disse kategoriene. For dispensasjoner finnes ikke en tilsvarende oversikt, og gjennomgangen er basert på vedtak om dispensasjon som foreligger i det øvrige utvalget. Det er derfor ikke kjent hvor stor andel av slike saker som er gjennomgått. Revisjonen må ta enkelte forbehold om generaliserbarheten ved mappegjennomgangen, da det ikke har vært mulig å fremskaffe all ønsket informasjon. Dette skyldes dels tekniske årsaker, dels forhold rundt arkivering og dokumentasjon. De funn som er omtalt i rapporten anses imidlertid relevante for prosjektets formål. Østfold kommunerevisjon IKS 6

7 4 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier, også kalt "foretrukket praksis", er en samlebetegnelse for de krav eller forventninger som brukes som grunnlag for å vurdere kommunens virksomhet. Revisjonskriterier fastsettes vanligvis med basis i en eller flere av følgende kilder: lovverk, politiske vedtak og føringer, kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater. Revisjonskriteriene er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik/svakheter. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene: - Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (Lov av nr.00) - Lov om offentlighet i forvaltningen (Lov av nr. 69) - Lov om kommuner og fylkeskommuner (Lov av nr. 107) - Plan og bygningslov (Lov av nr.77) - Ot.prp. nr.70 ( ) - Forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (FOR nr. 749) - Veiledning til forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker, Statens Bygningstekniske etat - Carl Wilhelm Tyrén: Plan- og bygningsloven. Kommentarutgave., 5. utgave, Universitetsforlaget - Torstein Eckhoff og Eivind Smith: Forvaltningsrett, 6. utgave, Universitetsforlaget - Jan Fridtjof Bernt og Ørnulf Rasmussen: Frihagens forvaltningsrett Bind I, Fagbokforlaget, Intern kontroll et integrert rammeverk COSO-rapporten. - Knut Løken: Kontroll, Cappelen Akademiske Forlag A.S., Internkontroll i norske kommuner. Status og utviklingsbehov, Agenda Utredning og Utvikling på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet, Revisjonskriteriene er utledet i vedlegg 1 og 3, og er beskrevet i tilknytning til den enkelte problemstilling. Østfold kommunerevisjon IKS 7

8 5 SYSTEMER OG RUTINER FOR Å SIKRE LIKEBEHANDLING 5.1 Revisjonskriterier Slik det fremgår av vedlegg 1 er det et grunnleggende prinsipp for utøvelse av forvaltningsmyndighet at like tilfeller skal behandles likt. Gjennom ulovfestet rett er det etablert rammer for hva som regnes som overskridelse av forvaltningens myndighet (læren om myndighetsmisbruk). Myndighetsmisbrukslæren angir et klart forbud for forvaltningen mot usaklig forskjellsbehandling/ diskriminering som følge av utenforliggende hensyn vilkårlige og/ eller sterkt urimelige avgjørelser uforholdsmessige vilkår for å gi en tillatelse. De ulovfestede reglene suppleres også av formelle saksbehandlingsregler i forvaltningsloven, offentlighetsloven og gjennom materielle og saksbehandlingsrelaterte regler i særlovgivningen 1. Kommunen har, som følge av det kommunale selvstyret, et selvstendig ansvar for å påse at saksbehandlingen er i tråd med ulovfestede prinsipper for forvaltningsskikk og lovfestede regler knyttet til myndighetsutøvelsen, herunder at det praktiseres likebehandling. Gjennom kommunelovens 23 har administrasjonssjefen ansvar for å sørge for og ha betryggende kontroll med at administrasjonen utøver myndighet i samsvar med lovverket og overordnede instrukser. Kommunene står i utgangspunktet fritt til å velge hvordan internkontrollen organiseres og struktureres. Utvikling, implementering og praktisering av internkontroll vil kunne ha mange ulike tilnærminger. Det finnes en rekke metodiske rammeverk som kan brukes, og revisjonen har i dette prosjektet valgt å legge COSO-modellen til grunn. COSO er en internasjonalt utbredt og anerkjent modell innenfor internkontroll, som også av andre er benyttet for å evaluere internkontroll i norske kommuner. Slik det også er presentert i vedlegg 1 forstås internkontroll gjennom COSO-modellen som en integrert del av, og en kontinuerlig prosess i, organisasjonen. I henhold til modellen består et internkontrollsystem av følgende fem komponenter: - Kontrollmiljø: Ledelsen må ha etablert positive holdninger og kultur knyttet til likebehandling. Holdningene må komme til uttrykk gjennom krav som stilles til ansattes integritet og etiske standarder, kompetansesatsning i virksomheten, ledelsesfilosofi, organisasjonsstruktur og fordeling av ansvar og oppgaver, samt holdninger til hvordan man skal behandle ansatte og eksterne aktører. - Risikovurdering: Det bør foreligge målsetninger om at likebehandling skal ivaretas, basert på vurderinger av organisasjonens risiko for at likebehandling ikke får den nødvendige oppmerksomheten i saksbehandlingen. 1 Se Woxholth: Forvaltningsloven med kommentarer, 4. utgave 2006 Østfold kommunerevisjon IKS 8

9 - Kontrolltiltak: Det bør være etablert et system av kontrolltiltak for å håndtere risikoen for ulikebehandling og for å oppnå virksomhetens målsetninger på området. Kontrolltiltakene bør sikre at forvaltningen, i prosessen og gjennom beslutningenes innhold, ikke driver usaklig forskjellsbehandling. Herunder bør det finnes tiltak for å sikre at saksbehandlingen følger forvaltningsloven og plan- og bygningslovgivningens materielle og prosessuelle bestemmelser. - Informasjon og kommunikasjon: Skriftlig og muntlig informasjon må flyte gjennom organisasjonen for å muliggjøre drift og kontroll: o Ansatte bør få hensiktsmessig og tilstrekkelig informasjon fra ledelsen, både i forhold til utøvelse av forvaltningsmyndighet, kontroll og annet som er nødvendig for å sikre likebehandling. o Informasjon om virksomhetens resultater bør formidles i nødvendig utstrekning til ledelsen. o Det bør finnes kanaler for ansatte for å rapportere ulike forhold til ledelsen, herunder vern av varslere. o Informasjon til eksterne aktører, som innbyggere, næringsdrivende med mer bør være hensiktsmessig og tilstrekkelig. - Overvåking: Systemet må overvåkes, kontinuerlig og ved frittstående evalueringer. Overvåking tilligger i siste instans administrasjonssjefen og bør inneholde følgende komponenter: o Kontinuerlig oppfølging parallelt med oppfølging av driften. o Oppfølging av delegerte oppgaver og gitte rammer for ledere på alle nivåer. o Hensiktsmessig rapportering av mangler ved internkontrollen. o Tiltak for å håndtere rapporterte mangler. 5.2 Fakta Kontrollmiljø Grunnleggende prinsipper for utøvelse av forvaltningsmyndighet i Halden kommune defineres dels av grunnleggende prinsipper som fremkommer i kommunens skriftlige reglementer, og dels gjennom praktisering av reglementene. Skriftlige dokumenter som definerer kontrollmiljøet: Det er i kommunen vedtatt en rekke reglementer og retningslinjer som regulerer myndighet og krav til atferd hos kommunens ansatte og folkevalgte. Blant de viktigste i denne sammenhengen er: Reglement for politisk faste utvalg og komiteer nedsatt av kommunestyret i Halden kommune (vedtatt i kommunestyret , sak 070/07 og endret , sak 2008/90) Delegeringsreglement for Halden kommune (vedtatt i kommunestyret , sak 070/07 og endret , sak 2008/90) Administrativt delegeringsreglement for Halden kommune (vedtatt i kommunestyret , sak 20/06) Etiske retningslinjer (vedtatt i kommunestyret , sak 59/97) 2 2 I henhold til saksfremlegg til Administrasjonsutvalget (RS 022/08) skulle retningslinjene revideres 2. halvår Dette er ikke gjort pr. dato. Østfold kommunerevisjon IKS 9

10 Informasjonsreglement for Halden kommune (Vedtatt i kommunestyret , PS 50/06) Kompetanseplan for Halden kommune (Vedtatt ) 3 Rutinehåndbok for arkiv, saksbehandling og utvalgsarbeid i Halden kommune, i kraft fra Rutiner for varsling i Halden kommune etter Aml. 2-4 (Vedtatt i Hovedarbeidsmiljøutvalget ) Reglement for politisk faste utvalg og komiteer forankrer utvalgsstrukturen i kommunen i kommuneloven Reglementet skisserer oppgaver og myndighetsområde for det enkelte utvalg, herunder hovedutvalg for bygg/ plan og teknisk drift. Det fremgår at utvalget blant annet har ansvar for: - å behandle prinsipielle saker innenfor sitt fagområde, med unntak av oppgaver som i h.h.t. lov, forskrift, reglement eller avtale er lagt til kommunestyre, formannskap, administrasjonsutvalg eller kontrollutvalg - organisering av den administrative delen av sektorområdet - regulerings-/ bygge- og delesaker etter plan- og bygningsloven - rasjonell og effektiv forvaltning og løsning av oppgaver - å utøve kontroll med at vedtak innenfor arbeidsområdet blir gjennomført - at det utarbeides årsrapport. Utvalget er også kommunens særskilte utvalg for plansaker i henhold til plan- og bygningslovens Delegeringsreglement for Halden kommune skal utgjøre det sett av regler som kommunestyret fastsetter for å skaffe nødvendig klarhet i ansvars- og myndighetsfordeling mellom de ulike politiske organene og i forhold til rådmannen. 6 Reglementet viser til at Kommunestyret forutsetter at arbeidet vil bli utført i en atmosfære preget av åpenhet, gjensidig tillit og effektivitet, der delegeringen følges opp i løpende dialog og signalgivning. Gjennom reglementet har formannskapet, faste utvalg og komiteer delegert til rådmannen myndighet til å treffe vedtak i ikke-prinsipielle saker innenfor samtlige av sine ansvars- og arbeidsområder. Samtidig skisseres følgende rammer for delegeringen: - Det enkelte utvalget forutsettes å videredelegere myndighet til rådmannen til å treffe vedtak i ikke-prinsipielle saker. - Rådmannen skal rapportere til utvalgene, ut fra de kriterier som utvalget bestemmer. 3 Kommunalsjef teknisk og kultur har informert om at planen skulle revideres i Gjennom fjorårets lønnsforhandlinger ble det imidlertid avtalt at det skulle gjennomføres en kompetansekartlegging. Denne er gjennomført og personalavdelingen har startet arbeidet med revidering av planen. 4 Se vedlegg 2 for innholdet i reglementet. 5 Ved revidering/ justering av reglementer ble Planutvalg for by, miljø og næring besluttet lagt ned, og oppgaver overført til Hovedutvalg for nærings- og miljøpolitikk. Endringen medførte også endringer i delegert myndighet. Det fremgår av saksfremlegget at en av oppgavene og ansvarsområdene til Planutvalg for by, miljø og næring var å Forberede behandlingen når det gjelder revisjon av kommuneplanens arealdel overfor formannskapet. Denne oppgaven er ikke eksplisitt overført til Hovedutvalg for plan/ bygg og teknisk drift i nytt reglement, men det henvises til at utvalget er kommunens planutvalg etter Pbl Det er ikke foretatt endringer i reglementsteksten vedrørende formannskapets funksjoner. 6 Se vedlegg 2 for innholdet i reglementet. Østfold kommunerevisjon IKS 10

11 Reglementet presiserer at det må foretas konkrete vurderinger av om en sak er prinsipiell. Ansvaret for avklaringen er delt mellom rådmann og ordfører, men slik at ordfører har avgjørende myndighet 7. Samtidig viser reglementet til at delegering fra kommunestyret til formannskap og andre faste utvalg eller til rådmann, også fastsettes i de årlige budsjettvedtak innenfor de samme prinsipper som gjelder i delegeringsreglementet for øvrig. Delegeringsreglementet gir rådmannen fullmakt til å videredelegere sin myndighet, når ikke annet er besluttet. Slik videredelegering er gjort gjennom Administrativt delegeringsreglement/ Subdelegeringsreglement. 8 Subdelegeringsreglementet inneholder de samme rammene som delegeringsreglementet vedrørende utøvelse av delegert myndighet og avklaring av prinspielle saker. I tillegg skisseres inhabilitetsbestemmelser og konkrete oppgaver der myndighet ikke videredelegeres. Innenfor disse rammene videredelegeres myndighet til å treffe ikke-prinsipielle vedtak i henhold til gjeldende lovverk innenfor ansvarsområdene, samt oppgaver innenfor økonomi og personal. Reglementet etablerer en delegeringsrekke fra rådmannen til kommunalsjefer, derfra til enhetsledere og ytterligere til fagledere/ teamledere/ avdelingsledere. Flere oppgaver er beskrevet med tilsvarende ordlyd for enhetsleder og fagleder/ avdelingsleder. De etiske retningslinjene 9 retter seg mot ansatte og folkevalgte. Reglementet definerer kommunens verdigrunnlag, basert på grunnprinsippene åpenhet, redelighet, integritet og ærlighet. Det fremgår videre at ivaretakelse av etiske standarder er et gjensidig ansvar mellom den enkelte ansatte og ledelsen. De etiske standardene er konkretisert gjennom en rekke såkalte kjøreregler for: - å unngå konflikt mellom personlige interesser og kommunens interesser. Hovedprinsippene er her lojalitet og habilitet - behandling av kunnskaper, informasjon og fortrolige opplysninger. Hovedprinsippene er her etterrettelighet, ansvarsfølelse og serviceinnstilling. - en positiv arbeidskultur, basert på hovedprinsippene resultat- og kvalitetsorientering og kollegastøtte. Informasjonsreglementet 10 stiller krav til at kommunens ansatte skal bidra til størst mulig åpenhet om kommunens virksomhet, med utgangspunkt i ønsket om å styrke det kommunale folkestyre, mulighet for deltakelse og kontroll, tillit hos innbyggerne, samt den enkeltes rettssikkerhet. 11 Gjennom Kompetanseplan for Halden kommune beskrives overordnede premisser for kompetansesatsning i kommunen, herunder at: - de ansatte er kommunens viktigste ressurs - lederutvikling er nødvendig - riktig kompetanse skaper trygghet i arbeidssituasjonen - faglig påfyll skaper motiverte medarbeidere - fagpersonell må holdes oppdaterte innenfor fagfeltet. 7 Forøvrig presiseres at utvalgene og rådmannen kan samarbeide om å utarbeide oversikter over saker som kan anses som prinsipielle og som kan virke retningsgivende for saksbehandlingen 8 Se vedlegg 2 for innholdet i reglementet. 9 Se vedlegg 2 for innholdet i reglementet. 10 Se vedlegg 2 for innholdet i reglementet. 11 Se for øvrig vedlegg 2 og rapportens kapittel Østfold kommunerevisjon IKS 11

12 Planen legger føringer for at det skal utarbeides kompetanseplaner innenfor alle avdelinger/ enheter og kommunalområder innen Det fremheves i planen at kommunens tjenesteproduksjon skal ha jevn kvalitet og god standard, og at forvaltningsoppgavene/ saksbehandlingen skal utøves i henhold til lov- og avtaleverk. Dette stiller store krav til medarbeidernes faglige og samhandlingskompetanse, kompetanse innenfor forvaltning/ saksbehandling, samt ferdigheter i bruk av elektroniske verktøy og andre hjelpemidler. Kompetanseheving innenfor alle disse områdene er planens overordnede mål. 12 Rutinehåndbok for arkiv, saksbehandling og utvalgsarbeid i Halden kommune har som sitt formål å beskrive nye rutiner for post- og dokumentbehandling som skal fungere enhetlig for hele kommunen. Rutinene har status som internt reglement, og beskriver detaljert gjennomføring av saksbehandling både for saker som skal behandles etter delegert fullmakt og saker som skal behandles politisk. 13 Rutiner for varsling i Halden kommune etter AML 2-4 inneholder informasjon om hva som skal og kan varsles, hvordan varsling skal foregå, samt hvilke rettigheter varsler og den det varsles om har, samt beskrivelse av saksbehandlingen ved varsling. Rutinen inneholder også lovbestemmelsene på området og skjema for skriftlig varsling. Statusbeskrivelse av kontrollmiljøet I følge ansatte i avdeling byggesak, enhetsleder og kommunalsjef teknisk og kultur er det få påstander om ulikebehandling i kommunen. Det eksisterer en omforent forståelse om at likebehandling innebærer at like tilfeller skal behandles likt, slik at resultatet av saksbehandlingen ikke er relatert til hvem som søker. Tilbakemeldinger viser at det er særlig oppmerksomhet knyttet til likebehandling mellom kommunen som tiltakshaver/ ansvarlig søker og privatpersoner i tilsvarende rolle. De ansatte har gitt uttrykk for at likebehandling ikke er tatt opp som særskilt tema i avdelingen/ enheten, men at prinsippet er uttalt gjennom løpende dialog mellom kollegaer i enkeltsaker. Det er videre gitt følgende tilbakemeldinger på hvordan reglementer som beskrevet foran praktiseres i avdelingen/ enheten/ kommunalområdet: Revisjonen har fra to saksbehandlere fått informasjon om at det er kontakt mellom enheten og politikere. Kommunalsjef har informert om at all kontakt mellom politisk nivå og administrasjon skal gå gjennom han. Det har i den anledning vært samtaler mellom ham og utvalgsleder om rolleavklaringer og grenseoppganger mellom administrativt og folkevalgt nivå Høsten 2009 starter rådmannen opp Introduksjonsprogram for alle nye ansatte i Halden kommune. Programmet er presentert på kommunens intranett Programmet inneholder informasjon om hva slags opplæring den enkelte ansatte bør få, hvem som har ansvar for opplæringen osv. 13 For en nærmere beskrivelse av innholdet i rutinehåndboken, se vedlegg 2 og kapittel Rådmannen kjenner til at politikere i alle typer saker kontakter administrasjonen/ saksbehandlere for å få informasjon, men at dette er noe annet enn å delta i saksbehandlingen. I følge rådmannen forsøker ikke politikerne å påvirke utfallet av enkeltsaker, men i noen grad å fremskynde saksbehandlingen. Østfold kommunerevisjon IKS 12

13 Enhetsleder har ikke videredelegert sin myndighet til fagleder byggesak. I følge kommunalsjef teknisk og kultur praktiseres ikke reglementet på den måte som fremgår av ordlyden i reglementet. I følge rådmannen inneholder reglementet en språklig unøyaktighet ved at ordlyden kan forstås som en plikt til videredelegering fra enhetsleder til avdelingsleder. Hva man ønsker å videredelegere er imidlertid opp til den enkelte enhetsleder, ut fra eget behov. Det er gitt ulike tilbakemeldinger på hvorvidt etikk er satt på dagsorden i kommunen. Her legges til grunn: o I følge enhetsleder diskuteres ikke etikk som eget tema, men tas opp i enkeltsaker. 15 o Flere ansatte kjente ikke til kommunens etiske retningslinjer før våren Retningslinjene har blitt kjent for alle i løpet av dette forvaltningsrevisjonsprosjektet. o Ingen ansatte har blitt utsatt for utilbørlig press/ atferd fra eksterne aktører. Enhetsleder har gitt tilbakemelding om at han har vært utsatt for forsøk, men at dette har blitt avvist. Det er i følge kommunalsjef teknisk og kultur utarbeidet særskilt kompetanseplan for kommuneområde teknisk og kultur. Gjennom planen er det for Enhet plan, bygg og geodata besluttet iverksetting av Best practice 16 og nye elektroniske løsninger for GIS 17 og saksbehandling, i tillegg til å ansette planlegger og byggesaksbehandler/jurist. Begge tiltak er i følge kommunalsjefen gjennomført. Ytterligere to byggesaksbehandlere ansettes juli Statusbeskrivelser viser følgende: o Enhetsleder oppfatter at han ansetter folk med høy kompetanse, mens tilbakemeldinger fra saksbehandlerne selv indikerer at de ansatte ikke alltid opplever å ha et slikt kompetansenivå som enhetsleder legger til grunn. o Det er ikke etablert faste rutiner/ formalisert system for opplæring. Opplæring er kollegabasert og ut fra prinsippet om læring gjennom arbeid. o Enhetsleder legger til rette for kurs og kompetanseheving, men ressursmangel over flere år har redusert de ansattes reelle mulighet for å delta på eksterne kurs Risikovurderinger Det er ikke gjennomført risikovurderinger i Enhet plan, byggesak og geodata, verken i tilknytning til likebehandling eller andre områder. Videre foreligger ingen skriftlige mål eller planer enheten, utover de som fremkommer i budsjett og økonomiplan, og som er rapportert i Årsmelding 2007 og Årsmelding Mål for tjenesteutøvelse er utarbeidet i forbindelse med balansert målstyring, men det er ikke foretatt målinger etter Fravær av skriftlige mål er i følge kommunalsjef teknisk og kultur ikke resultat av bevisste valg, men behovet for å prioritere oppgaver. Samtidig har kommunalsjef, enhetsleder og ansatte gitt tilbakemelding om at det muntlig er kommunisert målsetninger om å overholde saksbehandlingsfristene i plan- og bygningsloven ha en effektiv saksbehandling yte service til innbyggerne. 15 Etiske retningslinjer løftes opp minst en gang i året i enhetsledermøter, jfr. informasjon fra rådmannen. 16 Best practice er et verktøy som mange kommuner har tatt i bruk, og som består av flytdiagrammer, linke som viser saksgangen i ulike typer saker, linker til lovverk og kommunale maler etc. 17 Geografisk Informasjonssystem 18 Målene er knyttet til fordeling av ansvar, og bruk av bevilgede midler. Østfold kommunerevisjon IKS 13

14 Kommunalsjefen har også vist til at det finnes en målsetning om å styrke kontroll og tilsyn gjennom mottakskontroll, befaringer og ulovlighetsoppfølging. Enhetsleder oppfatter at det ikke er risiko for ulikebehandling i enheten, gitt at han gir klare føringer i konkrete saker. De ansatte har på sin side identifisert følgende som risikoområder for at ulikebehandling kan finne sted i Halden kommune: - Kommuneplanens arealdel. Det er pekt på at det i noen tilfeller ikke er samsvar mellom plankart og tekstdel, og at planen inneholder få bestemmelser som er juridisk bindende og mange retningslinjer som ikke er juridisk bindende. - Reguleringsplaner. Disse er i mange tilfeller gamle og har en uklar ordlyd som åpner for stor grad av tolkning. - Vedtekter. Kommunen har en del gamle vedtekter, som også er til dels vage. - Gebyrregulativet. Regulativet er lite differensiert og har uklar tekst som gir rom for tolkning/ skjønnsvurderinger. - Saksområder uten skriftlige retningslinjer, eksempelvis frikjøp av parkeringsplasser i sentrum I tillegg har kommunalsjefen pekt på at dispensasjoner generelt er et område der det er viktig for å sikre likebehandling at det eksisterer et omforent og forstått rammeverk og en klar oppfatning av hvor man vil i slike saker. Begrepet særlige grunner kan skape utfordringer i denne sammenhengen Kontrolltiltak Kapittel beskriver overordnede retningslinjer for utøvelse av forvaltningsmyndighet i Halden kommune. Videre er det fra ansatte i avdeling byggesak og enhetsleder i Enhet for plan, bygg og geodata beskrevet ulike tiltak for å redusere risikoen for ulikebehandling i saksbehandlingen. Retningslinjer av betydning for sakens utfall (materielle retningslinjer): Følgende dokumenter er beskrevet å være retningsgivende for saksbehandlingen: - Plan- og bygningsloven, med tilhørende forskrifter (SAK, TEK, GOF) og veiledere - Kommuneplanens arealdel 19 - Kommunale vedtekter - Eventuelle uttalelser fra Fylkesmannen i Østfold som omtaler saker med relevans for saksbehandlingen i Halden Andre materielle føringer for saksbehandling finnes i planer som er rapportert til KOSTRA. Oversikt fra KOSTRA viser at det foreligger plan eller retningslinjer med spesiell fokus på klima og energi. Frem til 2007 har kommunen også rapportert om plan med spesiell fokus på biologisk mangfold, friluftsliv og/ eller kulturminner/ kulturmiljø. Det foreligger ikke plan for universell utforming Kommuneplanens arealdel er fortsatt gjeldende, og er planlagt rullert i Universell utforming er en langsiktig nasjonal strategi for å bidra til å gjøre samfunnet tilgjengelig for alle og forhindre diskriminering. Universell utforming dreier seg om utforming og tilrettelegging av fysiske forhold for å fremme like muligheter til samfunnsdeltakelse. Universell utforming tilfører kvaliteter i menneskeskapte omgivelser som er positive for alle innbyggere og for Norge som samfunn. Universell utforming er nedfelt i formålsparagrafen nye Plan- og bygningslov. Kilde: Østfold kommunerevisjon IKS 14

15 Det er pr. dato ikke utarbeidet oversikt/ registre over sentrale lovverk og saker som danner presedens for saksbehandlingen, jfr. krav i Rutinehåndbok for arkiv, saksbehandling og utvalgsarbeid i Halden kommune. 21 Det er heller ikke etablert kriterier for skjønnsutøvelse der lovens ordlyd er uklar 22. I følge kommunalsjef teknisk og kultur fremkommer enkelte retningslinjer i kommuneplanens arealdel og i enkelte reguleringsplaner, men føringene ligger først og fremst i tidligere avgjørelser og gjeldende rett. Saksbehandlerne har, i følge kommunalsjefen, tilgang til disse gjennom Beste praksis og gjennom juristens tilgang til elektroniske databaser som Rettsdata og EasyFind. Andre tiltak som er beskrevet for å sikre seg mot ulikebehandling er: Å forsøke å se saken fra utsiden for å sikre at det ikke tas utenforliggende og usaklige hensyn. Ved å sette seg i privatpersonens sted oppfattes det å bli det enklere å behandle saken, blant annet i forbindelse med vurdering av naboklager. Uformell kontakt mellom kollegaer. Tilbakemeldingene er imidlertid ikke entydige i forhold til hvor ofte slike diskusjoner finner sted. Å konsultere planavdelingen i enkeltsaker. Oppgavene mellom avdelingene er imidlertid ikke fullt ut avklart, og nytteverdien varierer. Avklaringer med enhetsleder. I henhold til informasjon i kapittel opplever imidlertid saksbehandlerne ikke alltid å få ønskede avklaringer fra enhetsleder. Retningslinjer for saksbehandlingsprosessen ephorte er fra høsten 2008 innført som nytt arkiv- og saksbehandlingssystem i Halden kommune. I denne sammenhengen er det også utarbeidet særskilt Rutinehåndbok for arkiv, saksbehandling og utvalgsarbeid i Halden kommune, med detaljerte beskrivelser av fremgangsmåten i saksbehandlingen. 23 Avdeling byggesak har tatt i bruk en særskilt byggesaksmodul av systemet. 24 Saksbehandlingssystemet inneholder arbeidsflyter/sjekklister for de ulike sakstypene. Skjemaene inneholder sjekkpunkter og standard dokumentmaler som alle skal bruke. 25 Systemet er ferdig tilpasset for meldinger, søknad om tillatelse til tiltak i ett-trinn, søknad om enkle tiltak, søknad om rammetillatelse, søknad om igangsettingstillatelse, søknad om endring av tillatelse, anmodning om ferdigattest, behandling av klager på vedtak mm. Arbeidsflyt for behandling av søknad om dispensasjon er påbegynt, men ikke ferdigstilt pr. dato. Rutinehåndboken for ephorte er gjennomgått med hovedtillitsvalgte før den ble utdelt til kommunens ansatte, og det har vært avholdt kurs i saksbehandlingssystemet for hele kommunen. Tilbakemeldinger fra de ansatte viser imidlertid at overgangen til ephorte har vært til dels utfordrende. 21 I henhold til delegeringsreglementet i kommunen kan også det politiske utvalget og rådmannen sammen sette opp oversikt over prinsipielle saker. Se også note Et særlig område for skjønnsutøvelse er knyttet til estetikk. Det er ikke utarbeidet estetiske retningslinjer, og det er henvist til kommuneplan og reguleringsplaner for enkelte føringer. Videre anvendes Plan- og bygningsloven 74, den såkalte skjønnhetsparagrafen i enkelte tilfeller 23 For nærmere beskrivelse av rutinehåndboken, se kap og vedlegg Tidligere brukte kommunen Forum Winsak som fagsystem. 25 Eksempler på slike sjekkpunkter er om planstatus er sjekket, om det er lovlig adkomst, om eventuell delingstillatelse er sjekket, om alle områder er dekket med ansvarsrett, om alle ansvarlige foretak er kvalifiserte, om det foreligger foretaksgodkjenning og kontrollplan og kontrollerklæring, om det er behov for dispensasjon og om dette eventuelt er nabovarslet, om nabovarsel foreligger med ulike opplysninger, om det er behov for høring hos andre myndigheter osv. Videre foreligger mal for bekreftet mottatt søknad, mal for utsending av mangelbrev, maler for saksbehandling/ vedtak osv, gebyr med mer Østfold kommunerevisjon IKS 15

16 Det er også beskrevet at kommunen bruker maler, informasjon og sjekklister fra kvalitetssikringssystemet til Oslo kommune, hentet fra nettsidene deres eller fra den såkalte Oslopermen som er utarbeidet i avdelingen, som retningslinjer for saksbehandling. Det er ikke etablert skriftlige saksbehandlingsrutiner i enheten utover de ovenfor nevnte. Enhetsleder oppfatter heller ikke at det er behov for dette. Kommunalsjef teknisk og kultur har imidlertid iverksatt tiltak for å styrke kvaliteten på saksbehandlingen i kommunalavdelingen. Hensikten er å etablere tydeligere bevissthet rundt, og normgrunnlag for, generell forvaltningsrett og prosessuelle regler for saksbehandling. Det er gjennomført møter mellom saksbehandlere i ulike avdelinger der man diskuterer ulike temaer, så som veiledning, oppgavefordeling osv. Enhetslederne plukker ut deltakere til disse møtene, og kommunalsjefen opptrer som en koordinator ved behov. Det er etablert en målsetning om utarbeidelse og vedtak av 10 rutiner innen 1. mai Dette er ikke gjennomført pr. dato. Kvalitetssikring av saksbehandling og vedtak ephorte inneholder flere mulige kontrollelementer: - Systemet har blant annet mulighet til å legge inn automatiske tidsfrister og økt sporbarhet av saksbehandlingen. - Det fremgår av rutinehåndboken at alle vedtak skal sendes på høring/godkjenning til nærmeste leder. Enhetsleder skal da svare på denne høring/godkjenningsflyten i ephorte og dette skal være dokumentasjon for at leder har sett/lest vedtaket og signert dokumentet før utsendelse. Enhetsleder skal også signere saksframlegg til politisk utvalg og ukurante saker elektronisk. Enhetsleder har videre informert om følgende tiltak internt i enheten for å sikre at det ikke tas usaklige hensyn: Enhetsleder leder postmøtene der saker fordeles. 26 Enhetsleder har egen linje elektronisk for å se alle dokumenter i alle saker. Dette fordi postmottak i utgangspunktet sender dokumenter i en fordelt sak direkte til saksbehandler, noe som vanskeliggjør kontrollen for enhetsleder. Enhetsleder går gjennom og kvalitetssikrer alle saker, og signerer alle utgående brev. Tidligere signerte saksbehandlerne for enhetsleder. Av og til hender det at enhetsleder ser brev der saksbehandlere har signert for han, og hvor han ikke er bekvem med innholdet i brevet. Han står likevel ved signaturen utad. Tilbakemeldinger fra de ansatte viser at automatiske tidsfrister ikke er tatt i bruk, fordi post-/ arkivenheten på rådhuset ikke har kapasitet og kunnskap nok til å gjøre dette når de registrerer saken. Saksbehandler har selv anledning til å gjøre dette, men det er ikke blitt praktisert. Saksbehandlerne har informert om at enhetsleder signerer elektronisk saker som skal til politisk behandling. Vedrørende vedtak som fattes på delegert fullmakt har saksbehandlerne imidlertid fått beskjed om at enhetsleder ikke ønsker å signere elektronisk, men manuelt/ fysisk. Det tas ikke kopi av signerte brev til arkivet, som er fullelektronisk. Det foreligger derfor ikke lenger signerte vedtak i kommunen I følge kommunalsjef teknisk og kultur vil fordeling av post og koordinering av samhandling mellom saksbehandlerne være oppgaver som skal tilligge avdelingsleder byggesak når vedkommendes stillingsinstruks er klar våren Det tradisjonelle byggesaksarkivet er erstattet med elektronisk arkiv etter overgangen til ephorte. Østfold kommunerevisjon IKS 16

17 I følge saksbehandlerne ble obligatorisk annenhåndskontroll og dobbel signatur innført høsten 2008, etter innføring av ephorte, men praktiseres ikke fullt ut. Det er gitt tilbakemeldinger om at saksbehandlere fortsatt ber om enhetsleders signatur kun når de er usikre. Saksbehandlerne har også informert om at dersom enhetsleder ikke er til stede, har det ikke vært foretatt systematisk sidemannskontroll 28. Det er gitt tilbakemeldinger om at dette er endret i løpet av dette forvaltningsrevisjonsprosjektet Informasjon og kommunikasjon Halden kommune har vedtatt et informasjonsreglement, omtalt i kapittel Praksis knyttet til informasjonsutveksling i kommunen fremkommer gjennom tilbakemeldinger fra ansatte, enhetsleder, samt kommunalsjef teknisk og kultur. Informasjon nedover i organisasjonen Rådmannen har følgende arenaer for kommunikasjon med underordnede nivåer i organisasjonen 29 : Rådmannens ledergruppe. Her møtes rådmannen og kommunalsjefene. Det skrives referat, men dette distribueres ikke utover i organisasjonen. 30 Kommunalsjef teknisk og kultur formidler relevant informasjon til enhetslederne. Møter mellom rådmannen og den enkelte kommunalsjef. Møter med enhetslederne. Her informerer rådmannen om administrative forhold, så som sykefravær, ferieavvikling med mer. Det legges i liten grad føringer på tjenesteutøvelse. Det foreligger ikke referat fra disse møtene. Kommunalsjef teknisk og kultur har møter med enhetsledere innen samme kommunalavdeling. Her fås og gis informasjon knyttet til konkrete saker. Eksempelvis orienteres om nye prosjekter osv. For tiden distribueres ikke referat fra disse møtene. Kommunalsjefen har også ukentlige møter med den enkelte enhetsleder. I tillegg har han en rekke uformelle samtaler. Enhetsleder oppfatter at høy grad av løpende dialog fører til at behovet for interne møter ikke er så stort. Tilbakemeldinger fra enhetsleder og avdelingens ansatte viser likevel at det er etablert arenaer for informasjonsutveksling for avdeling byggesak. 31 Det skrives ikke referat fra møter i enheten. Informasjon oppover i organisasjonen Informasjon oppover i organisasjonen, til kommunalsjef og rådmann, skjer på arenaer som beskrevet i forrige avsnitt. I følge enhetsleder rapporteres det ikke på tjenesteproduksjon oppover i organisasjonen, men på økonomi og sykefravær. Det genereres ikke automatisk og regelmessig rapporter over 28 I følge kommunalsjef teknisk og kultur har saksbehandling hele tiden vært gjenstand for annenhåndskontroll, men denne har ikke har vært elektronisk i alle tilfeller. Videre har kommunalsjefen gitt uttrykk for at fagleder byggesak har utført kontroll i kurante saker under enhetsleders permisjon, men at kommunalsjefen har blitt koblet inn i mer komplekse saker med mye skjønn 29 Basert på informasjon fra enhetsleder og kommunalsjef teknisk og kultur. 30 Det er i følge rådmannen besluttet at referat skal distribueres på intranett, men dette er ikke effektuert. 31 Enkeltsaker kan tas opp i postmøter to ganger i uken, i tillegg avholdes avdelingsmøter knyttet til drift. Det avholdes også temadager to ganger i året. Østfold kommunerevisjon IKS 17

18 tjenesteproduksjon, men rådmannen får oversikt dersom han ønsker. 32 Heller ikke politisk nivå får seg forelagt regelmessig oversikt over vedtak som er fattet på delegert fullmakt. Det er i kommunen utarbeidet og vedtatt rutiner for varsling. Disse er i liten grad kjent blant de ansatte. Bare én ansatt og enhetsleder kjente til at slike rutiner var utarbeidet og vedtatt. 33 Informasjon mellom administrasjonen og innbyggerne/ eksterne aktører Det er ikke etablert skriftlige rutiner/ system for kontakt mellom kommunen og innbyggerne. Saksbehandlerne er tilgjengelige for publikum hele arbeidstiden, både på telefon og for besøk. Det er ikke avsatt skjermet tid, men det er mulig å skjerme seg selv ved blant annet å logge seg av telefonen. Saksbehandlerne opplever at mange oppsøker enheten for spørsmål, og at de fleste får den informasjon de har behov for. Det er ikke gjennomført brukerundersøkelse knyttet til byggesaksbehandling i Halden kommune. 34 Saksbehandlerne kjenner ikke til misfornøyde brukere, snarere tvert i mot. Også enhetsleder har gitt uttrykk for at informasjonsutvekslingen med innbyggerne er hensiktsmessig Overvåking Det er informert fra rådmannen at oppfølging av etikk/ habilitet, kompetanse i enhetene, saksbehandling i saker avgjort på delegert fullmakt og utøvelse av delegert myndighet gjøres av kommunalsjefene. Kommunalsjefene er utøvende rådmenn på sine områder og har ansvar for oppfølging på disse områdene. Rådmannen følger ikke opp hvordan kommunalsjefene ivaretar sitt oppfølgingsansvar på disse områdene. Det er således ingen systematisk rapportering til rådmannen. Kommunalsjef kultur og teknisk har informert om at han følger opp saksbehandling og internkontroll gjennom dialog med enhetsleder. Enhetsleder har på sin side gitt tilbakemelding om at enhetslederstillingen er relativt selvstendig, og oppfatter at det er liten oppfølging fra både kommunalsjef og rådmann. 35 Tilbakemeldinger fra de ansatte viser at saksbehandlingsfeil avdekkes i klagesaker, og at feil fører til retting i den aktuelle saken. Feilen meldes til enhetsleder, og det hender at feilen tas opp i postmøter eller ved morgenkaffen. I følge enhetsleder er det få avvik i enheten. I følge rådmannen har internkontrollsystemet forbedringspotensial. Kvalitetssikring og internkontroll er satsningsområder i kommunen. 32 For byggesak er slike rapporter tatt ut i forbindelse med finanskrisen, for å se hvordan denne påvirker arbeidsmengden i enheten. 33 Ytterligere en saksbehandler har gitt uttrykk for at å ha blitt kjent med at slike rutiner finnes i forbindelse med dette forvaltningsrevisjonsprosjektet. 34 Årsmelding 2008 henviser til at brukerundersøkelser i 2006 og 2007 viste at brukerne av kommunens tjenester var godt fornøyd med tjenestetilbudet, selv om gjennomsnittelig score lå litt under landsgjennomsnittet. Videre vises til at Halden kommune også i 2008 har levert gode og tilfredsstillende tjenester til befolkningen. Nye brukerundersøkelser er ikke gjennomført i 2008, og forbedringstiltak etter tidligere undersøkelser pågår. 35 Jfr. kapittel foretas periodisk rapportering på økonomi og sykefravær, men ikke på tjenesteproduksjon. Enhetsleder har gitt tilbakemelding om at han har oversikt over tjenesteproduksjonen, men at oversikten ikke er like god etter innføringen av ephorte. Ingen ansatte kjenner til at slik oversikt finnes. Østfold kommunerevisjon IKS 18

19 5.3 Vurderinger og konklusjoner Slik det fremgår av 5.1 og vedlegg 1 er likebehandling et delvis ulovfestet og delvis lovfestet prinsipp for utøvelse av forvaltningsmyndighet, og det tilligger administrasjonssjefen i siste instans å etablere et internkontrollsystem som sikrer at prinsippet blir ivaretatt i kommunens saksbehandling. De reglementer og rutiner som er vedtatt i kommunen omtaler ikke likebehandlingsprinsippet eksplisitt, men definerer retningslinjer for utøvelse av forvaltningsmyndighet som samsvarer med de krav som stilles i COSO-modellen. Ved å vektlegge åpenhet, kompetanse, kvalitet og tillit gir reglementene gode rammevilkår for å sikre likebehandling. I denne sammenheng fremstår det også som tilfredsstillende at det er utarbeidet en rutinehåndbok som har til hensikt å sikre enhetlig saksbehandling i hele kommunen. Revisjonen finner således at vedtatte reglementer og rutiner danner utgangspunkt for å etablere et internkontrollsystem egnet til å sikre likebehandling. Samtidig er det i dette prosjektet beskrevet en praksis knyttet til byggesaksbehandling som viser at reglementene ikke praktiseres på den foreskrevne måte og det er avdekket svakheter i forhold til alle de fem komponentene i COSO-modellen (jfr. vedlegg 1). Vedrørende kontrollmiljø: Slik det fremgår av revisjonskriteriene må kontrollmiljøet reflektere ledelsens holdninger til likebehandling, og må komme til uttrykk gjennom krav som stilles til ansattes integritet og etiske standarder, kompetansesatsning, ledelsesfilosofi, fordeling av ansvar og myndighet, samt holdninger til hvordan ansatte og eksterne aktører skal behandles. Summen av de reglementer og rutiner som er etablert skaper, slik det er beskrevet ovenfor, et formelt kontrollmiljø i Halden kommune som i all hovedsak fremstår som tilfredsstillende og som utgjør en viktig grunnpilar i et internkontrollsystem egnet til å sikre likebehandling. Videre finner revisjonen det tilfredsstillende at likebehandling er beskrevet som et uttalt prinsipp i byggesaksbehandlingen. Etter vår oppfatning er samhandling et viktig verktøy for å sikre enhetlig praksis i avdelingen. Samtidig er det viktig at prinsippets betydning og innvirkning på saksbehandling kommuniseres ovenfra, og er forankret i ledelsen. Sammenholdt med annen informasjon og funn i mappegjennomgangen 36 fremstår det som usikkert om dette gjøres på en tilfredsstillende måte og om saksbehandlingen reelt sett ivaretar prinsippet på den måte som saksbehandlerne har beskrevet er ønskelig. Revisjonen finner det også tilfredsstillende at det er etablert strategier for kompetanseheving i kommuneområdet, i tråd med kommunens overordnede planer. Tilbakemeldinger fra de ansatte viser imidlertid at det er et gap mellom enhetsleders oppfatning av enhetens kompetanse og saksbehandlernes opplevelse av egen kompetanse. Revisjonen finner det på dette grunnlag uklart om enheten/ kommuneområdet frem til nå har hatt tilfredsstillende fokus på kompetanse i byggesaksavdelingen. Revisjonen finner at etikk frem til nå ikke har hatt tilfredsstillende oppmerksomhet. Her legger vi til grunn at ingen av de ansatte i byggesaksavdelingen har kjent til at det eksisterer etiske retningslinjer og det er uklart hvorvidt ledelsen signaliserer holdninger til de ansatte på området. 36 Se kapittel 6. Østfold kommunerevisjon IKS 19

20 Revisjonen finner det ikke tilfredsstillende at delegering av myndighet innenfor enheten (mellom fagleder og enhetsleder) ikke praktiseres i samsvar med ordlyden i det administrative delegeringsreglementet. Reglementet gir eksplisitt til uttrykk at hensikten er å skaffe nødvendig klarhet i ansvars- og myndighetsfordeling. Når reglementet deretter etablerer en delegeringslinje som, med enkelte uklarheter, ender på avdelingsledernivå, kan det etter revisjonens vurdering ikke være opp til den enkelte enhetsleder om man ønsker å videredelegere. Dette skaper en uoversiktlig organisasjon som undergraver reglementets intensjon og som svekker kontrollmiljøet. Revisjonen finner på dette grunnlag at det formelle kontrollmiljøet som er etablert i kommunens reglementer bare delvis er implementert i byggesaksavdelingen. Vedrørende risikovurdering: Revisjonen finner at det ikke har vært gjennomført eksplisitte risikovurderinger i avdelingen/ enheten/ kommuneområdet generelt eller i tilknytning til likebehandling spesielt. Dette er en situasjon Halden kommune deler med andre kommuner i landet. Sett i sammenheng med at det eksisterer få skriftlige målsetninger eller planer for avdelingen/ enheten, finner revisjonen at det ikke er tilfredsstillende oppmerksomhet rundt risiko i byggesaksbehandlingen i kommunen. Revisjonen ser alvorlig på at saksbehandlerne opplyser om at de dokumentene som også utgjør grunnlaget for deres myndighetsutøvelse, oppfattes som kilder/ områder som skaper risiko for ulikebehandling. Dette fører, etter vår vurdering til, at det foreligger en latent risiko for ulikebehandling i de fleste byggesaker i kommunen. Vedrørende kontrolltiltak: Kontrolltiltak har til hensikt å håndtere definert risiko og sikre at målene for virksomheten blir nådd. Tiltakene bør sikre at forvaltningen ikke driver med usaklig forskjellsbehandling i prosess eller i beslutningenes innhold, og skal i henhold til COSO inngå i et system. Revisjonen er av den oppfatning at saksbehandlingssystemet ephorte og Halden kommunes overordnede rutiner for saksbehandling er egnede kontrolltiltak for å sikre prosessuell likebehandling. Videre støtter vi byggesaksavdelingens oppfatning om at samhandling er et viktig kontrolltiltak for å sikre likebehandling. Det er imidlertid beskrevet en praksis for saksbehandling som avviker fra kommunens rutiner og retningslinjer på områder som revisjonen mener er vesentlig for å sikre tilfredsstillende kontroll med saksbehandlingen. Vi finner det ikke tilfredsstillende at det ikke foretas elektronisk signatur på vedtak fattet på delegert myndighet, og at det ikke foreligger signerte vedtak i kommunens arkiver. Dette innebærer, slik vi ser det, avvik fra de retningslinjer som kommunens rutinehåndbok gjør gjeldende. Manglende dokumentasjon, sammenholdt med tilbakemeldinger fra saksbehandlerne, skaper også usikkerhet om det praktiseres dobbel signatur i alle saker. Revisjonen finner grunn til å bemerke at myndighet til å binde kommunen gjennom formelle vedtak må være skriftlig delegert for at de skal være gyldige. Dersom vedtak fattes av personer uten den nødvendige kompetanse, vil de kunne regnes som ugyldige i henhold til forvaltningsloven. Østfold kommunerevisjon IKS 20

21 Vi finner det ikke tilfredsstillende at det ikke er etablert registre over saker som danner presedens, veiledninger for skjønnsutøvelse eller andre retningslinjer knyttet til byggesak. I et likebehandlingsperspektiv er det viktig å kunne dokumentere hvilke kriterier som er lagt til grunn for skjønnsutøvelse og forankre disse i dokumentasjon som viser at likebehandling praktiseres. Slik vi ser det, innebærer fravær av slike retningslinjer en risiko for at man ikke holder den nødvendige oversikt over saker som danner presedens eller som vil utgjøre referansegrunnlag for praktisering av materiell likebehandling. Sett i sammenheng med at saksbehandlerne oppfatter at de vedtatte politiske dokumenter har en iboende risiko for ulikebehandling, mener revisjonen at behovet for slike administrative veiledninger og retningslinjer er vesentlig. Svakheter i de politiske retningslinjer fritar ikke forvaltningen fra sitt ansvar for å ivareta forvaltningsrettslige prinsipper og regler. På dette grunnlag finner revisjonen at de etablerte kontrolltiltak i kommunen ikke er tilfredsstillende implementert. Sammen med fravær av fagspesifikke rutiner i avdelingen/ enheten, og uklarhet rundt kvalitetssikring av saksbehandlingen, mener revisjonen at det i avdelingen ikke eksisterer et tilfredsstillende system av kontrolltiltak. Vedrørende informasjon og kommunikasjon: I et likebehandlingsperspektiv er informasjonsstrømmene og kommunikasjonen i organisasjonen viktig for å skape et godt kontrollmiljø, for å etablere og holde i hevd ulike kontrollaktiviteter, og for å overvåke tjenesteproduksjonen. Revisjonen finner det tilfredsstillende at kommunen har vedtatt et særskilt reglement som stiller krav til utveksling av informasjon mellom nivåene i organisasjonen og mellom kommunens ansatte og eksterne aktører. Videre finner vi det tilfredsstillende at det er etablert kanaler for varsling i kommunen. COSO etablerer ingen absolutte normer for informasjonsutveksling, men viser til at denne skal være hensiktsmessig og i nødvendig utstrekning. Revisjonen finner at reell informasjonsutveksling er lite etterprøvbar i kommunen, ved at det ikke utarbeides eller distribueres referat fra hovedandelen av de møter som avholdes. Manglende kunnskap om rutinene for varsling, og omfang av rapportering oppover i organisasjonen, skaper usikkerhet om informasjonsstrømmene fungerer optimalt. Videre finner revisjonen at det ikke foreligger skriftlige retningslinjer for informasjonsutveksling mellom kommunen og innbyggere/ tiltakshavere/ ansvarlige søkere, eller dokumentasjon på brukernes opplevelse. Revisjonen kan således ikke ta stilling til om informasjonsstrømmene inn til og ut av kommunen er tilfredsstillende. Vedrørende overvåking: Ethvert internkontrollsystem må overvåkes for å kontrollere at det praktiseres og fungerer etter sin hensikt. Denne oppgaven tilligger i siste instans administrasjonssjefen som øverste ansvarlige. Kommunalsjefen på området har informert om at han gjennomfører aktiviteter som innebærer oppfølging av saksbehandling og internkontroll i enheten/ avdelingen. Omfanget og innholdet i oppfølgingen er imidlertid uklart beskrevet. Gitt de vurderinger som foreligger ovenfor, mener revisjonen at kommunalsjefen ikke utøver tilfredsstillende overvåking av avdelingen/ enheten. Østfold kommunerevisjon IKS 21

22 Til tross for at kommunalsjefen er utøvende rådmann på sitt område, vil revisjonen presisere at administrasjonssjefen kun har videredelegert sin myndighet, ikke sitt ansvar. Revisjonen finner derfor at administrasjonssjefen selv ikke har tilfredsstillende, systematisk overvåking av internkontrollen på det reviderte området. Konklusjon: Revisjonen er av den oppfatning at Halden kommune har vedtatt reglementer og rutiner som utgjør et overordnet rammeverk for å skape internkontroll i saksbehandlingen, herunder i byggesaksbehandlingen. Manglende implementering av reglementene i byggesaksavdelingen, sammen med fravær av risikovurderinger knyttet til tjenesteutøvelse, betydelige svakheter knyttet til kontrollaktiviteter, uklarheter i forhold til informasjonsutveksling og svak overvåking, medfører at revisjonen ikke finner kommunens internkontroll knyttet til byggesaksbehandling tilfredsstillende. Dette skaper etter vår vurdering risiko for at det kan finne sted saksbehandlingsfeil i den enkelte saken, noe som igjen innebærer risiko for prosessuell ulikebehandling. Ved at saksbehandlerne samtidig oppfatter at det ligger en latent risiko for ulikebehandling i de materielle retningslinjene som legges til grunn for vedtakene, mener revisjonen at det i kommunen også foreligger risiko for materiell ulikebehandling. Anbefalinger: Revisjonen mener derfor at det bør iverksettes følgende tiltak: - Iverksette/ videreføre tiltak knyttet til økt bevissthet og kunnskap om etikk, kompetansehevende tiltak, samt opplæring i fagsystemet ephorte - Vurdere om det administrative delegeringsreglementet bør endres. - Informere politikerne om behovet for et mer forutsigbart planverk, og supplere eventuelle svakheter i planverket med administrative retningslinjer - Gjennomføre risikovurderinger knyttet til likebehandling i byggesak - Tydeliggjøre at det foretas dobbel signatur i alle vedtak, og at vedtakene er formelt signert - Vurdere endringer av rapportering til overordnet nivå, herunder iverksette tiltak for tettere oppfølging av internkontrollen. Østfold kommunerevisjon IKS 22

23 6 LIKEBEHANDLING I SAKSBEHANDLINGEN Slik det er utledet i vedlegg 3 inneholder plan- og bygningsloven, med tilhørende forskrifter, veiledere osv. en rekke føringer for hva som kan tillates og ikke når det gjelder bygging, riving, endring osv. (materielle regler). I tillegg legges det i plan- og bygningsloven og i forvaltningsloven føringer for hvordan saksbehandlingen skal gjennomføres (prosessuelle regler). Reglene varierer for ulike typer tiltak/ aktiviteter. Utgangspunktet for en vurdering av om likebehandling praktiseres i Halden kommune vil derfor først og fremst være knyttet til prosessuelle regler, dog slik at materielle bestemmelser trekkes inn der det er relevant for å forstå saksbehandlingen. Gjennom reglene i forvaltningsloven og plan- og bygningsloven med forskrifter stilles det krav til kommunens saksbehandling på en rekke områder, hvorav vi skal se nærmere på: - Habilitet - Veiledning - Saksbehandlingstid - Formalkrav til saker som skal behandles, herunder krav om tilstrekkelig informasjon og dokumentasjon. - Informasjon/ varsel til parter og berørte interesser. - Formkrav til vedtak - Klagebehandling - Behandlingen av søknad om dispensasjon - Oppfølging av ulovlige tiltak 6.1 Habilitet Revisjonskriterier Slik det fremgår av vedlegg 3 er det et grunnleggende krav for å sikre likebehandling at saksbehandlerne er upartiske. Forvaltningsloven skisserer derfor regler for når inhabilitet oppstår, og etablerer rammer for når en saksbehandler ikke kan behandle en enkeltsak. I henhold til loven kan offentlige tjenestemenn ikke: - Forberede eller treffe avgjørelse i en sak dersom han/ hun har en slik relasjon i saken som er listet i forvaltningsloven 6, 1.ledd - Forberede eller treffe avgjørelse i en sak dersom det etter en konkret vurdering foreligger andre særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet - Treffe avgjørelse i en sak der deres overordnede er inhabile Tjenestemannen avgjør selv om han er inhabil (ugild), men skal i vurderingen legge vekt på om det er reist ugildhetsinnsigelse mot han/ henne etter 2.ledd. Østfold kommunerevisjon IKS 23

24 6.1.2 Fakta Alle saksbehandlerne, enhetsleder og kommunalsjef teknisk og kultur bor i Halden kommune. I følge tilbakemeldinger fra kommunen er inhabilitet likevel ikke et problem; forvaltningsloven gir klare bestemmelser for hvordan saker om ugildhet skal håndteres og listen for inhabilitet legges lavere enn det lovverket i utgangspunktet legger opp til. Dersom en saksbehandler har en relasjon til en tiltakshaver, uavhengig av om det foreligger inhabilitet etter loven, forsøker man så langt som mulig å overflytte saken til annen saksbehandler. I nyere tid har spørsmålet om inhabilitet blitt aktualisert ved at ektefellene til enhetsleder og kommunalsjef har hatt henholdsvis reguleringssak og byggesak i kommunen. I begge tilfeller har sakene blitt behandlet av juridisk avdeling på rådmannsnivå. 6.2 Veiledning Revisjonskriterier Slik det fremgår av vedlegg 3 følger kravene til veiledning dels av forvaltningslovens generelle krav, og dels av plan- og bygningslovens mer konkrete krav. Følgende kan utledes: - Kommunen skal gi alminnelig veiledning, og eventuelt avholde muntlige konferanser med parter som ønsker det. Informasjon som gis skal så langt som mulig nedtegnes. - Det skal avholdes forhåndskonferanse etter Pbl. 93a dersom tiltakshaver, kommunen og andre berørte parter og organer ber om det. Dersom forhåndskonferanse gjennomføres, skal det skrives referat som viser hvilke forutsetninger som er lagt til grunn for videre prosess. - Selv om det ikke avholdes forhåndskonferanse skal bygningsmyndighetene være byggherren behjelpelig med å skaffe de nødvendige opplysninger om forholdet til bygningslovgivningen og annen lovgivning m.v. Dette særlig i meldingssaker. - I saker som gjelder søknadspliktige tiltak skal kommunen på forespørsel på et tidlig tidspunkt ved forhåndskonferanse eller på annen måte sørge for at krav til søknad blir gjort kjent for tiltakshaver/ ansvarlig søker. Kommunen skal gjøre oppmerksom på mangler ved søknaden snarest mulig Fakta Retningslinjer for veiledning er indirekte beskrevet i rapportens kapittel vedrørende kommunens system for informasjonsutveksling med eksterne aktører. Der fremgår at saksbehandlerne er tilgjengelige for publikum hele arbeidstiden, men at det ikke er utarbeidet rutiner for mottak av henvendelser/ gjennomføring av besøk av tiltakshavere og ansvarlige søker. I følge enhetsleder og fagleder er det ikke etablert generell norm for veiledning til publikum. Avklaring av hva man skal si i den enkelte sak avgjøres av enhetsleder og saksbehandler. Saksbehandlerne har på sin side gitt uttrykk for at veiledning gjøres på generelt grunnlag, at det ikke gis bindende utsagn og at det eksisterer et prinsipp om at saksbehandling ikke skjer muntlig eller over disk. Samtidig har det kommet frem informasjon om at behovet for å yte service kan føre til at man av og til gir konkrete angivelser på hvordan et prosjekt kan endres for å kunne realiseres. Østfold kommunerevisjon IKS 24

25 Saksbehandlerne har videre gitt uttrykk for at det i liten grad tas notater fra kontakt med innbyggere og tiltakshavere. Det forekommer imidlertid at de tar egne notater (gjerne på gule lapper som legges i saken). ephorte har også mulighet for merknader / notater. Dersom det er ønskelig med forhåndskonferanse ber kommunen om en skriftlig anmodning. Selve avtalen om tidspunkt for forhåndskonferanse, gjøres imidlertid ofte pr. telefon. Det skrives alltid referat fra forhåndskonferanser. Revisjonens gjennomgang av saksbehandlingen viser at det foreligger lite dokumentasjon på veiledning, utover brev med varsel om mangler i saken. Samtidig viser korrespondanse inn til kommunen i flere tilfeller til kontakt mellom kommunen og tiltakshaver eller gjenboere. I fire saker (tre endringssøknader og en meldingssak) i utvalget henviser tiltakshaver til telefonsamtaler med kommunen. I en femte sak viser tiltakshaver til avholdt konferanse i forkant av innsendt søknad. I en sjette sak, der kommunen også er tiltakshaver, foreligger brev fra gjenboer med henvisning til samtaler hjemme hos henne. 37 Det foreligger ikke dokumentasjon på hva kommunen har informert om i noen av disse sakene. En sak viser henvendelse til kommunen, med eksplisitt anmodning om veiledning og med spørsmål blant annet om hva som kreves av dokumentasjon for søknad. Saksbehandler har informert om at det er gitt veiledning pr. telefon. Det foreligger ikke dokumentasjon på hvordan kommunen har veiledet, men søknad foreligger i flere omganger i saken. 6.3 Saksbehandlingstid Revisjonskriterier Plan- og bygningsloven inneholder krav til saksbehandlingstid som går foran de mer generelle reglene i forvaltningsloven. I et likebehandlingsperspektiv er det først og fremst saksbehandlingstiden for meldingssaker og enkle tiltak som er viktig å overholde, gitt at fristoverskridelsen innebærer at tiltaket kan iverksettes. For søknadspliktige tiltak reduseres kommunens inntekter, men påvirkes ikke utfallet av søknaden. Loven opererer med følgende frister: Meldingssaker skal være behandlet av kommunen innen 3 uker. Søknadspliktige tiltak som oppfyller krav til å bli behandlet som enkle tiltak skal behandles av kommunen innen 3 uker. For at tiltaket skal regnes som enkelt tiltak kreves at: o tiltaket er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven o det foreligger ikke protester fra naboer eller gjenboere o ytterligere tillatelse, samtykke eller uttalelse fra annen myndighet er ikke nødvendig, eller er innhentet på forhånd. 37 Brevet er imidlertid sendt prosjektleder i kommunen, ikke til byggesaksavdelingen. Bygningsmyndigheten har ikke veiledet i saken. Østfold kommunerevisjon IKS 25

26 6.3.2 Fakta Slik det også fremgår av kapittel eksisterer en unison oppfatning om at overholdelse av tidsfristene i plan- og bygningsloven er en målsetting i avdelingen/ enheten og at avdelingen er god til å overholde fristene. Samtidig er det forklart at fristene kan overskrides i det enkelte tilfelle. Dette skjer først og fremst i saker med tre ukers frist (meldinger og enkle tiltak). En saksbehandler har forklart at meldinger, der man umiddelbart ser at tiltaket godkjennes, legges til side og at det utsettes å skrive underretning til tiltakshaver. Dette gjøres for å overholde frister i saker som er viktigere å holde i. Det gjøres en risikovurdering av konsekvensene av overskridelse i det enkelte tilfelle. Forhold som fra saksbehandlerne er beskrevet å bidra til utfordringer knyttet til fristoverskridelse er: - Saksgangen mellom postmottak og avdeling byggesak. Det har i enkelte tilfeller tatt lang tid (1-2 uker) fra saken er mottatt til den er journalført og oversendt til avdelingen. Dette har imidlertid blitt betraktelig bedre den siste tiden. - Saker der andre instanser skal uttale seg. - Saker der søknadene er mangelfulle. I følge de ansatte medfører overskridelse av fristene likevel ingen utfordring for likebehandling, fordi retten til å sette i gang tiltaket forutsetter at tiltaket er i orden. Kommunen har således anledning til å trekke tillatelsen, men det er ikke kjent at dette har skjedd. Revisjonens gjennomgang viser følgende: Det er gått gjennom 25 saker som er registrert som melding, og en sak som er registrert som søknad og behandlet som melding. 16 av 26 saker er godkjent i løpet av tre uker etter at meldingen er registrert. I ni saker er dato for underretning senere enn tre uker etter registrering. 38 For en sak har det ikke vært mulig å fremskaffe tilstrekkelig informasjon til at vurdering av saksbehandlingstiden er mulig. 22 av 25 søknader er behandlet i løpet av gjeldende frister for saksbehandling, og saksbehandlingstiden varierer fra én dag til henholdsvis tre og 12 uker. I to saker er saksbehandlingstiden mer enn tolv uker, uten at det foreligger dokumentasjon som viser at fristene skal forskyves. I en sak foreligger ikke dokumentasjon som gjør det mulig å konkludere med om fristen er overholdt. I to saker foreligger søknad om dispensasjon, men det er ikke fattet vedtak om dispensasjon i de vedtak revisjonen har funnet. Det har ikke vært mulig å fremskaffe dokumentasjon fra kommunen på om det er fattet senere dispensasjonsvedtak. Det er derfor uklart om saksbehandlingstiden er overholdt i disse sakene. 38 Flere av meldingene som er godkjent senere enn tre uker etter registrering har forhold ved seg som tilsier at de muligens skulle vært omgjort til søknader, med tilsvarende saksbehandlingstid. Det foreligger ikke dokumentasjon på at slik omgjøring er gjort i kommunen og sakene er godkjent og fakturert som meldinger. Se for øvrig 6.4. Østfold kommunerevisjon IKS 26

27 6.4 Formalkrav til meldinger og søknader Revisjonskriterier Slik det er beskrevet i vedlegg 3 skal dokumentasjon som legges til grunn for kommunens saksbehandling inneholde de opplysninger som er nødvendige for at kommunen skal kunne ta stilling til om tiltaket er i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. I nødvendig utstrekning, og med visse presiseringer for ulike typer tiltak kreves informasjon som listet i vedlegget. Bygningsmyndighetene i kommunen bør snarest mulig sjekke at mottatte meldinger og søknader er korrekt utfylt og at de medfølgende tegninger mv. er tilstrekkelige for å bedømme arbeidets lovlighet. På visse vilkår kan bygningsmyndighetene innen 3 uker etter at melding er mottatt kreve at byggeplanene behandles som søknad om tillatelse. Søknader skal kontrolleres opp mot plangrunnlaget, forholdet til omgivelsene, grunnforhold, uteareal, byggets utseende mv Fakta Det fremgår av rapportens kapittel at saksbehandling skjer i henhold til egen byggesaksmodul i ephorte, og at denne inneholder en rekke sjekklister og maler, som brukes etter behov i den enkelte sak. Det fremgår også at det ikke er utarbeidet særskilte skriftlige kriterier for skjønnsutøvelse i kommunen. Saksbehandlerne og enhetsleder har informert om at kommunen mottar mange mangelfulle meldinger og søknader. Det er derfor etablert mottakskontroll, og tiltakshaver/ ansvarlig søker informeres om mangelen og hva denne består i, via brev eller telefon. 39 KOSTRA rapportering 40 viser at det i 2006 og 2007 er registrert færre søknader i Halden enn gjennomsnittet i øvrige grupper av kommuner det er naturlig å sammenlikne med. Samtidig er antallet meldinger på linje med, eller høyere enn, øvrige grupper av kommuner. For 2008 foreligger ikke rapporterte tall. Saksbehandlerne har skissert to mulige årsaker til avvikende saksmengde: - Det har vært mange garasjer og tilbygg, samt andre mindre tiltak som er meldepliktige. Dette blant annet som følge av at Halden ikke vokser like mye som andre byer i Østfold, og som følge av nedgangstider. - Få ressurser kan føre til at Halden ikke er like grundige på å kreve at meldinger omgjøres til søknader slik loven gir adgang til i visse tilfeller. Det er blant annet vist til at overgang fra melding til søknad fører til merarbeid og til tider noe misnøye for innbyggerne, ved at det kreves innhenting av ansvarlige foretak. Sakene i det gjennomgåtte materialet viser variasjon med hensyn til hvor godt utfylt de er. Dette gjelder både meldinger og søknader. Omtrent halvparten av sakene inneholder informasjon tilsvarende opplistingen i forskrift om saksbehandling (SAK) De 39 I henhold til rutinehåndbokens kapittel er det ikke tillatt å skrive brev i MS Word el.l. og sende dette ut på kommunens vegne, uten journalføring, uten mulighet for kvalitetssikring og uten mulighet for godkjent elektronisk arkivering. 40 Se Vedlegg 4 41 Se vedlegg 3. Østfold kommunerevisjon IKS 27

28 resterende saker mangler i ulik grad informasjon, i den forstand at det ikke foreligger informasjon om at opplysningene ikke er relevante. Manglende informasjon er knyttet til ulike forhold: - Hva slags søknad tiltaket er (rammesøknad, ett-trinns tiltak eller enkelt tiltak) - Mangelfull informasjon om plangrunnlaget - Størrelse og utnyttelsesgrad - Informasjon om hva slags opplysninger som er gitt i nabovarsel, herunder om det kreves dispensasjon 42 - Minsteavstander og forholdet til andre myndigheter - Estetisk argumentasjon, men det vises i mange sammenhenger til tegningene - Situasjonsplan og kontrollerklæring. Alle gjennomgåtte saker er godkjent/ innvilget. I det foreliggende materialet er det kun en melding som er krevd omgjort til søknad. Videre er det i utvalget funnet to meldinger der det også er innvilget dispensasjon, uten at meldingen er krevd omgjort til søknad. Ytterligere en slik sak er fremlagt for politisk behandling. I en meldingssak vedrørende tilbygg/ terrasse viser underretning om vedtak til at tiltaket er større enn angivelser i kommuneplanens arealdel. Dette godtas uten at det kreves dispensasjon og søknad, med henvisning til planen. Angivelsene det henvises til finnes i planen som en retningslinje. Om retningslinjene heter det i planen Disse retningslinjene er veiledende, og må ikke benyttes som bestemmelser. De skal være til hjelp ved vurdering av enkeltsaker, men skal ikke benyttes slavisk. Med velfunderte begrunnelser kan disse fravikes. Revisjonens gjennomgang av saksbehandlingen viser at seks saker der tiltaket innebærer endring av fasade gjennom tilbygg, veranda/terrasse eller bygging av ark er registrert i kommunen og avgjort som meldinger. Ingen er krevd omgjort til søknader. Kommunen har forklart dette med at tiltaket enten er meldepliktig eller er mindre fasadeendring på bebygd tiltak som ikke fører til at byggets eksteriørkarakter endres. Det foreligger ikke presise retningslinjer i kommunen for når fasadeendringer anses som søknadspliktige. Motsatt er en sak byggemeldt og avgjort som melding, men registrert i kommunen som søknadspliktig. Dette er forklart med feilregistrering. Ytterligere en sak er uklar med henblikk på hva den regnes som, ved at den er byggemeldt og avgjort som melding, men hvor varsel om mangler omtaler saken som søknad om rammetillatelse/ søknad om tillatelse/ melding om tiltak etter Informasjon/ varsling til parter og berørte interesser Revisjonskriterier Slik det er utledet i vedlegg 3 skal det gis foreløpig svar til søkere dersom søknad er mangelfull eller det er behov for annen informasjon fra kommunen. 42 Se for øvrig kapittel 6.5. Østfold kommunerevisjon IKS 28

29 Videre vises i vedlegg 3 at tiltak ikke kan iverksettes eller søknader innvilges før tiltaket er nabovarslet. Dette er i mange tilfeller tiltakshaver/ ansvarlig søkers ansvar, men kommunen skal kontrollere at - Naboer og gjenboere er nabovarslet eller skriftlig har gitt uttrykk for at de ikke har noe å bemerke - Nabovarselet er av slik karakter at det er mulig å vurdere om tiltaket berører noens interesser og om det fremkommer om dispensasjon er nødvendig I henhold til Pbl. 94 nr. 3 jfr. 81 skal kommunen vurdere om nytt nabovarsel er påkrevd. Kommunen kan imidlertid også frita søkere fra nabovarsel på gitte vilkår i loven Fakta Det fremgår av kapittel 6.4 at det foreligger mangler i en del saker. Revisjonens gjennomgang viser at det foreligger brev med varsel om mangler i tre meldingssaker (av 25). I to meldinger vedrørende henholdsvis ny garasje og tilbygg/ terrasse mangler situasjonsplan. Det er sendt varsel om slik mangel i saken som gjelder garasje, men ikke i saken som gjelder terrasse. Revisjonen finner videre at det foreligger varsler om mangler i seks saker vedrørende søknadspliktige tiltak (av 26). I ytterligere en sak er det funnet en gul lapp i mappen med spørsmål om det bør vurderes rørleggermelding. Det foreligger ikke dokumentasjon på at dette er gjort, eller at det er gjort formelle aktiviteter i forbindelse med at tiltaket kommer i konflikt med overvannsledninger som må flyttes. I tre saker er det usikkerhet om mangler er påpekt, blant annet er det henvist til telefonsamtaler som ikke er dokumentert. 43 Det fremgår også av kapittel 6.4 at enkelte mangler knytter seg til informasjon i nabovarslingen. Revisjonens gjennomgang viser at 21 av totalt 49 saker har slike mangler i varierende grad. Manglene knytter seg primært til at gjenpart ikke foreligger, at gjenpart ikke inneholder informasjon om hva tiltaket går ut på, at det ikke opplyses om behovet for dispensasjon, samt formelle mangler knyttet til datering av varselet og signatur fra ansvarlig søker eller den som varsles. I enkelte saker, både meldinger og søknader, fremkommer ikke informasjon om hvorvidt det er behov for dispensasjon. I tre saker fremkommer det i nabovarselet at det ikke er behov for dispensasjon, samtidig som slik søknad foreligger i saken. I en sak, der kommunen er tiltakshaver, fremkommer ikke informasjon om det reelt sett er gjennomført nabovarsling. Det foreligger imidlertid korrespondanse i saken som viser at naboer ikke har hørt noe om tiltaket og så videre. Det er krevd nytt nabovarsel i en sak der det er sendt ut foreløpig varsel om mangler. 43 Se for øvrig kapittel 6.2. Østfold kommunerevisjon IKS 29

30 6.6 Vedtakenes form og innhold Revisjonskriterier Det vises i vedlegg 3 til at ikke alle saker som saksbehandles etter plan- og bygningsloven krever at det fattes enkeltvedtak i tråd med forvaltningsloven. Det fremkommer her at det ikke fattes vedtak i meldingssaker, og at fristoverskridelse i saker om enkle tiltak regnes som innvilgelse. Samtidig følger av vedlegget at, dersom vedtak fattes, skal dette være i tråd med forvaltningslovens krav om at: - Vedtak i regelen skal være skriftlige, med mindre dette av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for organet. - Vedtak i regelen skal grunngis. Begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtaket fattes. Unntak fra begrunnelsesplikten er blant annet knyttet til saker der det ikke er grunn til å tro at noen kan være misfornøyd med vedtaket. - Begrunnelsen skal vise til: - De regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene - Gjengi innholdet i reglene i nødvendig utstrekning for at parten skal forstå vedtaket - Nevne de faktiske forhold som vedtaket bygger på - Nevne de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn. - Partene skal underrettes så snart som mulig, og i regelen skriftlig dersom dette ikke er særlig byrdefullt for forvaltningsorganet Fakta Rutinehåndbokens kapittel omhandler saksbehandling i delegerte saker. Her fremkommer at forvaltningslovens krav om at enkeltvedtak skal begrunnes gjelder. Videre fremgår at dersom det er opprettet en godkjent mal for sakstypen, så skal denne benyttes. Til vedtaket skal det knyttes en kort saksfremstilling og vurdering. Det skal henvises til fullmaktshjemmel. I de tilfeller vedtaket avviker fra søknaden må også klageadgangen gå klart frem av utskrift/ brev. Revisjonens undersøkelser viser at det brukes mal for vedtak, og at det foreligger skriftlig vedtak i alle de gjennomgåtte sakene. Vedtakene har imidlertid en rekke svakheter knyttet til sitt innhold: - Enkelte saker har uklar eller gal hjemmelsanvisning - Flere vedtak er hjemlet i lovens bestemmelser om kommunens saksbehandling og plikt til kontroll ( 95) - vedtak er hjemlet i uforenlige kombinasjoner av bestemmelser (enkle tiltak i kombinasjon med dispensasjon, og melding i kombinasjon med dispensasjon) - en sak er feilaktig registrert som søknad, men behandlet som melding - vedtak omfatter ikke dispensasjon selv om det foreligger slik søknad og det ikke foreligger særskilt dispensasjonsvedtak. 44 Rutinehåndbok for arkiv, saksbehandling og utvalgsarbeid i Halden kommune Østfold kommunerevisjon IKS 30

31 - 14 av 26 vedtak i søknadspliktige saker inneholder ikke beskrivelse av fakta. Resterende saker henviser til enkelte fakta, så som tidligere tillatelser og enkelte dokumenter. Meldingene inneholder standard tekst for godkjenning vedtak i søknadspliktige saker inneholder ingen skjønnsutøvelse eller vurdering av saken/ grunnlag for vedtak. Fem har svake skjønnsutøvelser. Det foreligger heller ingen reelle vurderinger av særlige grunner i vedtak/ underretning om melding der det innvilges dispensasjoner Det er stilt vilkår i de fleste sakene. De samme vilkårene fremgår i mange saker, men med tilpasninger i den enkelte sak. I en sak fattes vedtak om igangsetting på tvers av vilkår satt i rammetillatelsen. - Alle vedtak/ underretninger før innføringen av ephorte er signert av saksbehandler for enhetsleder. Vedtak som er fattet etter innføring av ephorte ligger kun elektronisk og uten fysisk signatur. Malen viser til at vedtakene skal signeres av saksbehandler og enhetsleder. - Klageadgang fremkommer ikke i alle vedtak. 6.7 Behandling av klager Revisjonskriterier Etter plan- og bygningsloven 15, 2.ledd, er departementet klageinstans for vedtak etter loven. Ved klage over vedtak som er fattet av det faste utvalget for plansaker, skal saken forelegges utvalget som kan omgjøre vedtaket dersom det finner klagen begrunnet. I motsatt fall sendes saken med utvalgets uttalelse til departementet. Departementets myndighet er delegert fylkesmannen. Ved klage over vedtak om dispensasjon av kommunestyret eller annet organ som er dispensasjonsmyndighet etter særskilt bestemmelse i kommuneplanens arealdel, reguleringsplan eller bebyggelsesplan skal saken på samme måte forelegges det organ som er dispensasjonsmyndighet Fakta Rutinehåndbokens kapittel omhandler behandling av klagesaker. Følgende fremkommer: - Enkeltvedtak etter forvaltningsloven kan påklages. Part i saken skal samtidig med mottakelsen av vedtaket gjøres kjent med klageadgangen. - Det skal vises til forvaltningslovens 29 om klagefrist, 31 om oppreisning og 31 om klagens innhold. - Det skal henvises til hva som er klageinstans. - Underinstansen kan oppheve eller endre vedtaket til gunst dersom den finner klagen begrunnet. 45 Se for øvrig kapittel Rutinehåndbok for arkiv, saksbehandling og utvalgsarbeid i Halden kommune Østfold kommunerevisjon IKS 31

32 - Dersom vilkårene for å behandle saken ikke foreligger, kan underinstansen avvise saken. - Klagen skal behandles i det respektive utvalget før det går til klageinstansen. - Det skal ikke opprettes ny elektronisk mappe i klagesaker. - Klagesaker som forberedes for formannskapet som klageinstans må foretas av andre personer enn de(n) som var saksbehandler ved førsteinstansens behandling. - Ved saksbehandlers fremlegging av klagesak er det spesielt viktig å få frem følgende momenter: o Ordlyden på det påklagede vedtak o Hvilke retningslinjer som gjelder på området o Hvilken praksis som gjelder på området o Likhetsprinsippets betydning for saken o Hvilke praktiske eller økonomiske konsekvenser omgjøring vil få - Alle klagesaker skal kvalitetssikres før innstilling gis. Tilbakemeldinger fra saksbehandlerne viser at administrasjonen opprettholder sitt opprinnelige vedtak i de fleste klagesaker, og sakene legges deretter frem for hovedutvalg for tekniske saker. Det er også få omgjøringer av vedtak i utvalget, men det gjøres i en del saker tilføyelser til det opprinnelige vedtaket. På grunnlag av opprettholdelse av vedtaket, eller klage fra annen med rettslig klageinteresse som følge av omgjøring, går de fleste klagesaker går til fylkesmannen for endelig avgjørelse. Fylkesmannen stadfester kommunens vedtak i de fleste saker, men det har skjedd at man har fått krav om ny behandling som følge av saksbehandlingsfeil, lovanvendelsesfeil eller liknende. Det har blant annet blitt påpekt at politikernes tillegg til vedtaket er å regne som saksbehandlingsfeil. Revisjonens undersøkelser viser at hovedutvalg for bygg, plan og teknisk drift i 2008 behandlet fem klagesaker knyttet til byggetiltak. Administrasjonens innstilling ble opprettholdt i alle sakene, og de ble oversendt fylkesmannen. I en sak opprettholdt utvalget administrasjonens avslag, men saken ble ikke vedtatt oversendt fylkesmannen. Av møteprotokollene for 2008 fremkommer også tilbakemelding fra fylkesmannen i totalt 7 klagesaker som er behandlet i 2007 eller Fylkesmannen stadfester alle kommunens vedtak. 6.8 Dispensasjoner Revisjonskriterier I henhold til de kriterier som er utledet i vedlegg 3 legges følgende forutsetninger til grunn: Det skal foreligge særlige grunner for at dispensasjon skal kunne gis. Det skal ikke foreligge forbud mot å gi dispensasjon i den bestemmelse som hjemler søknaden. Dispensasjon kan være midlertidig eller varig. Vilkår kan settes. Naboer og gjenboere skal være varslet. Dersom det søkes dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, reguleringsplan, bebyggelsesplan eller fra forbud mot bygging og fradeling i 100-metersbeltet etter Pbl. Østfold kommunerevisjon IKS 32

33 17-2, skal fylkeskommunen og statlige myndigheter være gitt høve til å uttale seg, dersom deres interesser blir berørt Fakta Det foreligger ikke statistisk oversikt over antall dispensasjoner i Halden i ulike år, men ansatte i byggesaksavdelingen og enhetsleder har gitt tilbakemelding om at det ikke er mange slike saker i løpet av et år. En ansatt har informert om at de fleste sakene handler om størrelse/ dispensasjon fra tekniske bestemmelser, såkalt teknisk bytte. I følge vedkommende er det færre dispensasjoner fra Plan- og bygningsloven 7. Mindre vesentlige dispensasjoner/ ikke-prinsipielle dispensasjoner behandles administrativt, mens større og vesentlige dispensasjoner behandles politisk. Det er gitt ulike tilbakemeldinger fra ansatte på hvordan man skal forholde seg til kommuneplanens arealdel i sammenhengen. En ansatt har påpekt at dispensasjoner fra kommuneplanen regnes som vesentlige saker som legges frem for hovedutvalg for bygg, plan og teknisk drift, mens en annen ansatt har gitt uttrykk for at kommuneplanen ikke inneholder bestemmelser og at det derfor ikke er noe i planen å gi dispensasjon fra. For å beskrive hva som regnes som særlige grunner for å gi dispensasjon bruker kommunen en fastsatt tekst i mal basert på Kommunaldepartementets rundskriv H-35/83: Uttrykket særlige grunner må ses i forhold til de offentlige hensyn som skal ivaretas gjennom bygningslovgivningen. I den enkelte dispensasjonssak må det ut fra intensjonen i vedkommende bestemmelse, foretas en konkret reell vurdering av de faktiske forhold i saken. Foreligger det overvekt av hensyn som taler for dispensasjon vil lovens krav være oppfylt. Etter Pbl. 7 siste ledd skal Fylkeskommunen og statlige myndigheter hvis saksområde blir berørt være gitt anledning til å uttale seg før dispensasjon blir gitt. Det er gitt tilbakemelding fra enkelte ansatte og fra enhetsleder om at det kan være vanskelig å avgjøre om vilkårene for særlige grunner foreligger. Det er i den anledning gitt informasjon om at sakene ofte sendes fylkesmannen til uttalelse, og at dette gir retningslinjer for hvordan saken bør avgjøres. En ansatt har påpekt at selv om det foreligger særlige grunner må man ikke gi dispensasjon, fordi 7 er en kan -regel som gir kommunen et valg. Revisjonens undersøkelser viser at det ikke fattes egne vedtak om dispensasjon, men at disse vedtakene inngår i øvrige vedtak i byggesaken. Dette fører til at det ikke er mulig å gjøre et representativt utvalg saker å gå gjennom. I utvalget som er gjennomgått for øvrig foreligger to meldinger med innvilget dispensasjon, og seks søknader om dispensasjon. I en av sakene er det imidlertid ikke fattet formelt vedtak om dispensasjon samtidig med tillatelsen. Det er forklart fra saksbehandler at det ikke ble ansett nødvendig å gi dispensasjon, selv om søknad forelå. Det foreligger ingen avslag på søknad om dispensasjon i det gjennomgåtte utvalget. Ingen vedtak inneholder angivelse av hvilke særlige grunner som er anført eller vurdering av slike grunner opp mot plangrunnlaget. Østfold kommunerevisjon IKS 33

34 6.9 Oppfølging av ulovlige tiltak Revisjonskriterier Slik det fremgår av vedlegg 3 har kommunen adgang til å pålegge tiltakshavere retting av ulovlige tiltak, herunder med bistand fra politiet Fakta Det er ikke utarbeidet rutiner for hvordan oppfølging av eventuelt ulovlige tiltak skal gjennomføres. Ansatte og enhetsleder har beskrevet følgende praksis for oppfølging av eventuelle ulovlige tiltak: - Sakene fanges opp gjennom tips fra publikum eller ved at kommunen selv oppdager tiltak ved befaring eller på annen måte. En ansatt har forklart at dersom tips kommer pr. telefon, bes det om skriftlig henvendelse. - Etter at man er oppmerksom på forholdet retter kommunen skriftlig forespørsel til tiltakshaver om tiltaket. Det stilles ikke det samme krav om enhetlig overskrift og utforming av slike forespørsler som for andre typer dokumenter kommunen sender ut. Vedkommende får en viss tid til å svare på forespørselen om tiltaket, og får i de fleste tilfeller også anledning til å søke om tiltaket. - Frist for tilbakemelding kan i følge enhetsleder og en saksbehandler legges inn i ephorte. Saksbehandler har samtidig gitt uttrykk for at vedkommende legger fristen inn i Outlook i stedet. En annen saksbehandler har på sin side gitt uttrykk for at det ikke finnes rutine eller varselflagg når frist går ut. Det er imidlertid fra flere ansatte gitt uttrykk for at et lavt antall saker fører til at det ikke er vanskelig å huske forespørslene. - Det oppleves at man får tilbakemelding på forespørselen i de fleste saker. Dersom det likevel ikke søkes eller søknaden ikke kan godkjennes sendes varsel om retting/ fjerning og i siste instans iverksettes dagmulkter. En ansatt har informert om at vedkommende i en del saker har gitt direkte varsel om pålegg, uten først å fremme forespørsel. Dette er begrunnet med at brevmalen for varsel om pålegg også gir den ansvarlige anledning til å dokumentere at tiltaket er lovlig før vedtak om pålegg fattes. Enhetsleder har informert om at alle sakene av denne type behandles av samme saksbehandler og enhetsleder holder oversikt over disse sakene. Flere saksbehandlere har imidlertid gitt uttrykk for at de selv har gjort slike henvendelser og at ansvaret for oppfølging ligger hos den enkelte. Det er opplyst at det nå vurderes å engasjere en person, eksempelvis en jurist, til å følge opp ulovligheter. Det er ikke mulig å gjennomføre undersøkelser av den konkrete saksbehandlingen i denne type sak i kommunen. Dette skyldes at det ikke stilles krav om enhetlig overskrift av forespørslene. Det er derfor ikke mulig å finne tilbake til forespørslene på en enkel måte Vurderinger og konklusjoner Plan- og bygningsretten er et område som ikke først og fremst tar sikte på å skape likebehandling mellom innbyggere og tiltakshavere i en kommune, men som skal sikre god arealutnyttelse og god planlegging innenfor geografisk avgrensede områder. Østfold kommunerevisjon IKS 34

35 Samtidig innebærer rettsområdet også utøvelse av forvaltningsmyndighet, slik at både den ulovfestede forvaltningsretten og forvaltningsloven gjøres gjeldende for saksbehandlingen på et overordnet nivå. Det innebærer at likebehandlingsprinsippet likevel kommer til anvendelse på en del områder, og at det på den ene siden stilles strenge og entydige krav til kommunens saksbehandling, og på den annen side åpner for en rekke unntak og betydelig frihet til å utøve skjønn. Revisjonen oppfatter at beskrevet praksis i saker der saksbehandlere eller ledere i kommunen er inhabile, er i samsvar med forvaltningslovens bestemmelser. Revisjonen har i gjennomgangen av saksbehandlingen av byggesaker i Halden kommune funnet at fylkesmannen i Østfold i 2008 stadfestet kommunens saksbehandling og avgjørelse i alle de oversendte sakene. Imidlertid er antallet saker som oversendes marginalt i forhold til den totale saksmengde i avdelingen, og det foreligger heller ikke avgjørelse i alle de oversendte sakene. Det er derfor vanskelig å generalisere funnene og bruke disse som en indikator på kvaliteten i saksbehandlingen. I det utvalg saker revisjonen har gjennomgått, er det funnet at saksbehandlingen i mange saker har svakheter. Svakhetene gjelder både prosessuelle forhold og materielle forhold, og er av ulik alvorlighetsgrad. Veiledning: Det er uklart om det eksisterer en felles norm/ et entydig handlingsrom for veiledning, og eventuelt om saksbehandlerne reelt sett veileder ut fra samme kriterier. Manglende enhetlighet skaper etter revisjonens vurdering risiko for at innbyggere kan behandles ulikt som følge av vilkårlighet eller relasjon mellom tiltakshaver og saksbehandler, som vil være utenforliggende hensyn i sammenhengen. I forlengelsen av dette vil revisjonen bemerke at økt grad av systematisert skriftliggjøring av dialogen med tiltakshaver vil gjøre det mer etterprøvbart hvilke forutsetninger som er lagt til grunn fra kommunens side. Saksbehandlingstid: Revisjonen registrerer at kommunen mener de har oppmerksomhet rundt å overholde saksbehandlingsfristene i plan- og bygningsloven. Vår gjennomgang viser at det er 8 % overskridelser i saker som krever søknad, mens tallet for meldinger er 35 %. Revisjonen finner med dette at kommunen har en rimelig behandlingstid i saksbehandlingen av søknadspliktige saker. Resultatet for meldinger er imidlertid ikke tilfredsstillende. Vi mener at saksbehandlingsfristene også er viktige i et likebehandlingsperspektiv, fordi ulik saksbehandlingstid gir reelle forskjeller i behandlingen av enkeltpersoner. Manglende ressurser vil kun unntaksvis kunne være et legitimt argument for å oversitte saksbehandlingsfrister i ethvert lovverk, og kun i kortere perioder. Det er heller ikke tilfredsstillende at det ikke foreligger tilstrekkelig dokumentasjon i alle saker til at revisjonen kan konkludere med om fristene er overskredet eller ikke. Formalkrav til meldinger og søknader: Kommunen har selv påpekt at de får inn mange mangelfulle søknader. Dette fremkommer også i revisjonens mappegjennomgang. Revisjonen finner det således tilfredsstillende at det er etablert mottakskontroll i kommunen, men er av den oppfatning at kontrollen ikke fungerer etter sin hensikt. Vi ser i denne sammenheng alvorlig på at forholdet mellom meldinger, søknader og dispensasjoner fremstår som uklart i saksbehandlingen. Det er ikke i samsvar med plan- og bygningsloven når kommunen innvilger dispensasjoner i meldinggssaker uten at saken kreves Østfold kommunerevisjon IKS 35

36 omgjort til søknad. Videre viser gjennomgangen en uklarhet i forhold til når det kreves dispensasjon fra kommuneplanens arealdel, som revisjonen ikke finner tilfredsstillende. Ytterligere finner vi det ikke tilfredsstillende at det er etablert en praksis for å fravike bestemmelsene i plan- og bygningsloven knyttet til mindre fasadeendringer, uten at det foreligger klare retningslinjer for hvordan slike saker skal håndteres. Informasjon til parter og berørte interesser: Et inntrykk av ulikebehandling skapes også av at det ikke etterspørres tilsvarende dokumentasjon i alle saker, samt at sakens utfall er betinget av kvalitative vurderinger som gjøres uten at det foreligger etterprøvbare kriterier og normeringsgrunnlag. Revisjonen mener at det foreligger reell ulikebehandling når to saker som mangler samme dokument ikke behandles likt, det vil si at en får foreløpig svar mens den andre ikke får det. Tilsvarende fremstår det som ulikebehandling når det er avdekket mangler ved nabovarslingen i nær halvparten av sakene, uten at dette systematisk er påpekt fra kommunen. Vedtakenes form og innhold: De gjennomgåtte vedtak oppfyller i varierende grad forvaltningslovens krav til hjemmel, fakta, skjønn, klageadgang. Av særlig betydning vil revisjonen fremheve to forhold. Det er ikke tilfredsstillende at det i flere vedtak ikke er mulig for revisjonen å ta stilling til hvilken hjemmel vedtaket er fattet i henhold til og at det gjennomgående ikke fremgår faktaopplysninger eller beskrivelse av hvilke vurderinger som legges til grunn for kommunens avgjørelser. Dette svekker etterprøvbarheten og bidrar til å skape et inntrykk av mulig ulikebehandling i saksbehandlingen. Dispensasjoner: Dette er et saksområde der likebehandling skal være underordnet intensjonen om at det skal foreligge særlige grunner, som ikke skal kunne anføres av mange. Revisjonen har ikke i gjennomgangen hatt mulighet til å vurdere kommunens saksbehandling i disse sakene, da det ikke foreligger skriftlige vurderinger. Revisjonen finner for øvrig at kommunens saksbehandling i denne type saker ikke er i samsvar med lovverket. Her legger vi til grunn at det ikke fattes egne dispensasjonsvedtak, at det i flere saker foreligger søknad om dispensasjon uten at det foreligger vedtak om søknaden er innvilget eller avslått, og at det ikke foretas noen vurdering av om særlige grunner foreligger. Det er for øvrig heller ikke tilfredsstillende at det ikke syntes å eksistere en entydig forståelse av hva som skal regnes som prinsipielle dispensasjoner eller ikke, ei heller hva som skal regnes som dispensasjonsvilkår eller ikke. I et likebehandlingsperspektiv vil kommunens behandling av dispensasjoner ha stor betydning for saksbehandlingstid og kostnader for tiltakshaver. Oppfølging av ulovlige tiltak: Revisjonen finner at kommunen ikke har et godt nok system for oppfølging av ulovlige tiltak. De forhold som er beskrevet viser at graden av oppfølging er avhengig av den enkelte saksbehandler, noe som skaper personavhengighet og sårbarhet. Her legger vi til grunn at systemet for oppfølging ikke er formalisert, og det er beskrevet ulik praksis knyttet til frister Østfold kommunerevisjon IKS 36

37 for tilbakemelding, registrering og krav om retting. Dette er ikke tilfredsstillende for å sikre at slike saker følges opp på en entydig måte. Konklusjon: Revisjonen har gått gjennom åtte områder som er viktige i saksbehandlingen av byggesaker i kommunen. Det er i gjennomgangen funnet en rekke svakheter i de enkelte saker. Etter vår vurdering er svakhetene av ulik alvorlighetsgrad. Alle er likevel relevante i et likebehandlingsperspektiv. Revisjonen er av den oppfatning at de avdekkede svakheter i flere saker er av en slik karakter at det skapes et inntrykk av at behandlingen og utfallet av en sak er personavhengig og til dels vilkårlig. Samtidig er saksbehandlingen i de utvalgte byggesaker i mange tilfeller lite etterprøvbar. Revisjonen vil presisere at skriftlige normer og retningslinjer først og fremst er viktig for å dokumentere og etterprøve ulike sider av kommunens saksbehandling, og dermed være et viktig verktøy for å imøtegå eventuelle påstander om ulikebehandling. Revisjonen mener at gjennomgangen bekrefter de funn og vurderinger som foreligger for kapittel 5 og skaper usikkerhet for revisjonen i forhold til hvorvidt likebehandlingsprinsippet reelt sett gjøres gjeldende i den konkrete saksbehandlingen i kommunen. Slike svakheter i saksbehandlingen kan på sikt bidra til å svekke kommunens legitimitet som forvaltningsmyndighet. Anbefalinger: I tillegg til de anbefalinger som er beskrevet i kapittel 5 bør det iverksettes tiltak på følgende områder: - Etablere en mer etterprøvbar veiledning. - Ha fortsatt fokus mot å redusere saksbehandlingstiden, særlig i meldingssaker. - Etablere tydelige skiller i registrering og behandling av henholdsvis meldinger, søknader og dispensasjoner. - Endre praksis for å innvilge dispensasjoner. - Tydeliggjøre hjemmelsgrunnlag, faktafremstilling, vurderinger og klagerett i vedtakene. - Etablere et system for oppfølging av ulovlige tiltak. - Vurdere andre tiltak for å øke etterprøvbarheten i saksbehandlingen. Rolvsøy, Linda Asp (sign.) Forvaltningsrevisor Tone Rangøy Holte (sign.) Oppdragsansvarlig revisor Østfold kommunerevisjon IKS 37

38 7 RÅDMANNENS KOMMENTARER Deres ref: Vår ref: Arkivkode: Saksbehandler: Dato: 2008/ Åsmund Bråtekas, Tilsvar til høringsutkast, Forvaltningsrevisjonsrapport, likebehandling i saksbehandling etter plan- og bygningsloven Halden kommune viser til høringsutkast, datert 28. september Prinsippet om likebehandling er et overordnet kriterium og et grunnleggende prinsipp for all forvaltning i Halden kommune. Ut fra revisjonens klare anbefalinger vil kommunen legge en ny term til begreppsapparatet: legitimitetsbygging. Halden kommunes legitimitet er avhengig av at like saker behandles likt. Dette er prioritert tema i det daglige arbeidet og revisjonen finner det tilfredsstillende at likebehandling er beskrevet som et uttalt prinsipp i byggesaksbehandlingen. Revisjonen fremhever også samhandling som et viktig verktøy for å sikre enhetlig praksis. Revisjonens anbefalinger peker i klar retning av at det er behov for å styrke etterprøvbarhet gjennom skriftlige normer og retningslinjer. Innenfor saksområdet plan- og bygningsloven vil det etableres legitimitetsbyggende strategier for å ivareta forventninger i omgivelsene. I den grad det er riktig å operere med et legitimitetshierarki er det rådmannens oppfatning at den legale legitimiteten er viktigst i en kommune. Det vil derfor etableres et tydeligere normgrunnlag som skal minimere risikoen for saksbehandlingsfeil, og minimere risikoen for ulikebehandling både prosessuelt og materielt. Det skal tillegges at det ligger innebygd i plan- og bygningslovens regelsystem oversiktlige prosessuelle (og materielle) regler, og at Halden kommune har rutinerte byggesaksbehandlere som har regelverket i ryggmargen. Denne kompetansen sikrer likebehandling i stor grad. Revisjonen påpeker at kommunen har et rammeverk for likebehandling og internkontroll, men at disse er for svakt implementert i avdelingen. Revisjonen hevder at manglende implementering av systemer skaper risiko for at det kan finne sted saksbehandlingsfeil i enkeltsaker, noe som igjen innebærer risiko for prosessuell ulikebehandling. Revisjonen peker også på svakheter og uklarheter i overordnede planverk og retningslinjer og at disse kan føre til risiko for materiell ulikebehandling. Rådmannen kan ikke finne etterprøvbare belegg for at det kan skapes inntrykk av at behandlingen og utfallet av en sak er personavhengig og til dels vilkårlig. Rådmannen oppfatter dette som sterke ord som kan oppfattes svært uheldig og er egnet til å svekke kommunens legitimitet som forvaltningsmyndighet. Rådmannen kan ikke tro at revisjonen ønsker en slik effekt av rapporten og ber revisjonen avklare valg av termer. Manglende etterprøvbarhet i revisjonens funn skaper et inntrykk hos rådmannen at revisjonen noen ganger synser, og ikke alltid konkluderer ut fra dokumenterbare fakta. Det er derfor risiko forbundet med at konklusjonen blir misvisende. Revisjonen skylder dessuten å definere termen personavhengig; - er det i forhold til hvilken saksbehandler som behandler saken, eller Østfold kommunerevisjon IKS 38

39 - ut fra hvem som søker. Det er viktig å være presis, fordi den siste vil innebære usaklig forskjellsbehandling. Det er viktig å understreke at usaklig forskjellsbehandling ikke forekommer, og at revisjonen ikke har gjort funn som tyder på dette. Utplukket som ligger til grunn for undersøkelsen er relativt lite. Det i seg selv kan utgjøre et problem når det skal generaliseres og konkluderes. Men revisjonen anser at funnene er relevante for undersøkelsens formål. Et lite utplukk over en kort tidsperiode kan, etter rådmannens oppfatning, være risiko for problemer med hensyn til undersøkelsens validitet. Mangel på mulighet til etterprøve de beskrevne funnene ligger delvis til grunn for å hevde dette. Revisjonen sier i rapporten at kommunalsjefen ikke utfører tilfredsstillende overvåking av enheten. Spørsmålet som melder seg i en slik diskusjon er hvilken type kontroll eller overvåking er mest effektiv? Rådmannen mener at kontroll og overvåking må tilpasses den situasjonen man står i. Det bør tas med i betraktningen når man velger kontrollform hva slags problem man forsøker å løse med kontrollen og hvilke kostnader den enkelte kontrolltypen vil medføre. Både definisjon av problem og valg av kontrollform vil være avhengig av verdimessige forhold og hvilket syn man har på enhetens evne til å kontrollere seg selv. Rådmannen mener det er viktig at både saksbehandlere og ledere er myndiggjorte, men vil iverksette tiltak for å styrke overvåkingen ved å implementere sterkere internkontroll og rutiner for risikovurderinger i enhetens rammeverk. Kommunestyrets bestilling til revisjonen i Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon beskriver at det skal gjennomføres en vurdering av kommunens likebehandling i bygge- og reguleringssaker. Likebehandling på dette området er av stor betydning for kommunens omdømme. Ut fra dette vedtaket mener rådmannen at undersøkelsen burde undersøkt enkeltvedtak som er fattet i politiske utvalg for å styrke rapportens validitet. Dette er prinsipielle problemstillinger som det er behov for økt bevissthet rundt. Rådmannen anser at revisjonens funn med hensyn til manglende systemimplementering er riktig. Økt kompleksitet i saksbehandlingen forutsetter bedre systemer for internkontroll, bedre skriftliggjorte beskrivelser osv slik revisjonen påpeker. Slik sett anser rådmannen at rapporten er et konstruktivt bidrag, med flere konkrete og gode tiltak. Rådmannen oppfatter rapporten slik at det er avdekket både positive og negative forhold som kan knyttes til temaet likebehandling, men med betydelig større vektlegging av opplevde problemer. Revisjonens oppdrag er jo også å ta tak i avvik og beskrive problemer på det området som skal revideres. Revisjon skal være en kritisk og konstruktiv prosess for kommunen på et overordnet nivå og for de reviderte enheter innenfor de respektive fagområder. I denne forvaltningsrevisjonsrapporten har revisjonen påpekt flere områder med potensiale for forbedringer, og kommunen har som målsetning å følge opp revisjonens anbefalinger gjennom endringer og tiltak. Følgende tiltak er gjennomført, eller avtalt, eller planlagt per høsten 2009: Avdelingen er styrket med tre saksbehandlere i løpet av sommer/høst Det er i seg selv tiltak som vil gi større handlingsrom for å utvikle systemer og arbeide strategisk. Østfold kommunerevisjon IKS 39

40 I løpet av perioden har enheten kartlagt stengsler i strandsonen langs hele Iddefjorden/Ringdalsfjorden. Dette som et tiltak bl.a for å styrke likebehandling. Kartleggingen vil resultere i en gjennomgang og oppfølging av ulovlige tiltak. Det er innskjerpet rutiner for å styrke sidemannskontroll og dobbel signatur i alle vedtak som treffes Det er gjennomført kurs i den nye plan- og bygningsloven. Det er avtalt kurs i saksbehandlerverktøyet Ephorte, spesifikt rettet mot byggesaksbehandling Det er avtalt foredrag/kurs i etikk, denne høsten. Målet er bevisstgjøring av etiske dilemmaer og danning av et felles verdigrunnlag Det er avtalt kurs over tre dager denne høsten med vekt på det juridiske rammeverket i kommunesektoren. Målet med kurset er spesielt med hensyn til å styrke den prosessuelle kompetansen Det gjennomføres med andre ord tiltak, basert på revisjonens anbefalinger, som er kompetansehevende på relevante områder. Summen av tiltakene skal bidra til å utvikle et normgrunnlag basert på målsetningen om å etablere målformulerende, problemløsende og språkskapende samspill blant enhetens medlemmer. Dette skal bl. a minske risikoen for at ulikebehandling kan finne sted. Arbeidet med å styrke et felles normgrunnlag anses som viktig for å kunne arbeide videre med de anbefalinger som revisjonen har gitt i rapporten. Rapporten vil gjøres til gjenstand for gjennomgang og vurdering av tiltak der det anses hensiktsmessig. Arbeidet vil ha en overordnet målsetning om legitimitetsbygging basert på målformulerende, problemløsende og språkskapende samspill mellom medlemmene i enheten. Med hilsen Per Egil Pedersen rådmann Åsmund Bråtekas kommunalsjef teknisk og kultur Østfold kommunerevisjon IKS 40

41 VEDLEGG 1: LIKEBEHANDLING SOM PRINSIPP FOR MYNDIGHETSUTØVELSE Forvaltningens utøvelse av myndighet reguleres dels av ulovfestede prinsipper for god forvaltningsskikk og dels av lovfestede retningslinjer for saksbehandling og myndighetsutøvelse. Forvaltningsretten definerer seks ulovfestede hovedprinsipper. Et av disse er likhetsprinsippet, som stiller krav om at like tilfeller/ saker skal behandles likt 47. Eckhoff og Smith (1997: 62 jfr.69-70) og Bernt og Rasmussen (2003: 87-88) viser til at det er vanskelig å avgjøre entydig hvordan likhet skal vurderes, og i forhold til hvem. Det trekkes imidlertid en linje til rettssikkerhetsbegrepet og prinsippet om at den enkelte skal være beskyttet mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side, og at han/ hun skal ha muligheter for å forutberegne sin rettsstilling og forsvare sine rettslige interesser. I dette perspektivet knyttes forståelsen av likhetsbegrepet til forvaltningens anvendelse av rettsregler 48, som et krav om at slike regler i utgangspunktet skal anvendes likt, og at reglene skal danne grunnlaget hva som kan og ikke kan behandles forskjellig. Retningslinjer for anvendelse av rettsreglene finnes både i læren om myndighetsmisbruk, som er utviklet gjennom rettspraksis over tid, i saksbehandlingsregler i forvaltningsloven og i særlovgivningen. Læren om myndighetsmisbruk trekker i følge Eckhoff og Smith (1997:271) opp ulovfestede rammer for forvaltningens skjønnsutøvelse 49. Læren bygger på forbud mot utenforliggende eller usaklige hensyn i saksbehandlingen Utenforliggende hensyn forstås som hensyn som ikke kan tas i betraktning ved utøvelse av forvaltningens skjønnsmessige myndighet. Målestokken for å skille mellom saklige og usaklige hensyn anses å være en rettslig oppgave (Eckhoff og Smith 1997: 288). Vektlegging av saklige hensyn er en mangel ved overveielsene som har ført frem til avgjørelsen. Det trenger ikke å være noe å innvende på resultatet. Hva som er anført som begrunnelse er uten betydning, hvis det kan påvises at andre hensyn i virkeligheten har vært avgjørende. Denne påvisningen er ofte vanskelig, og forvaltningen har et større ansvar for å bevise at skjønnet har vært forsvarlig, enn borgerne har til det motsatte (Eckhoff og Smith 1997: 296) 50. vilkårlige eller urimelige avgjørelser Eckhoff og Smith (2003: 299) sier at; Selv om vi ikke har noe prejudikat for det, er det klart at rene tilfeldighetsavgjørelser ikke kan godtas, hvis ikke loven bestemmer at et spørsmål skal avgjøres ved loddtrekning. Videre presiseres at forbudet omfatter 47 De fem øvrige knytter seg til krav om hjemmel i lov for å kunne gjøre inngrep overfor borgerne (legalitetsprinsippet), krav om forsvarlig og saklig saksbehandling (forsvarlighetsprinsippet og saklighetsprinsippet), krav om at det ikke skal gis tillatelser mot vilkår som er vesentlig tyngre enn tillatelsen tilsier (forholdsmessighetsprinsippet), krav om praktisering av offentlighet i forvaltningen (offentlighetsprinsippet), samt prinsippet om at domstolene kan prøve forvaltningens lovfortolkning og anvendelse (prinsippet om domstolenes prøvingsrett). 48 Betegnelsen rettsregel strekker seg videre enn innholdet i en bestemt lovtekst. Rettsreglene utledes gjennom tolkning av lovverk og/ eller andre kilder som kan gi anvisning på hvordan regelen skal forstås (Boe 1999:35 jfr. 53). 49 Se også Bernt og Rasmussen (2003:295) 50 Se også Frihagens forvaltningsrett bind 1 (Bernt og Rasmussen 2003:88) Østfold kommunerevisjon IKS 41

42 avgjørelser hvor det er utøvd et skjønn, men hvor viktige hensyn er oversett, eller hvor noen hensyn er tillagt overdreven stor vekt.... Forvaltningen har i enhver sammenheng plikt til å vurdere vilkårligheten og urimeligheten i de vedtak den fatter, blant annet ved å se på virkningene et vedtak har på den enkelte borger. forbudet mot usaklig forskjellsbehandling/ diskriminering. Denne formen for kompetanseoverskridelse kan i følge Eckhoff og Smith (1997: 304) ikke vurderes ved å se enkeltsaker isolert. Snarere må saken ses opp mot andre, tilsvarende saker. Videre mener de at forskjellsbehandling kan tillates i flere situasjoner, og at dette ligger utenfor forvaltningens kompetanse bare når forvaltningen: o ikke er i stand til å angi noen saklig grunn eller o forskjellsbehandlingen virker sterkt urimelig eller urettferdig eller o legger til grunn årsaker som ikke har tilstrekkelig vekt til å rettferdiggjøre forskjellsbehandlingen, selv om hensynene er saklige og relevante. Det stilles for alle tre forbud et krav om en viss forholdsmessighet mellom de interesser som gjør seg gjeldende i den aktuelle saken og det generelle formålet som søkes ivaretatt gjennom denne type avgjørelser. Borgerne skal ikke, gjennom det vedtak som fattes, påføres en uforholdsmessig byrde i forhold til regleverkets intensjoner 51. Uskrevne normer for god forvaltningsskikk suppleres som nevnt ovenfor av skrevne saksbehandlingsregler i forvaltningsloven, offentlighetsloven, samt av materielle og saksbehandlingsrelaterte regler i særlovgivningen 52. I følge Eckhoff og Smith (1997: 72) og Woxholth (2006: 28-30) springer reglene ut av noen av de rettssikkerhetsproblemer som oppstod gjennom fullmaktslovgivningen som ble etablert i etterkrigsårene. Det vil her føre for langt å gå inn på hver enkelt bestemmelse. Et viktig spørsmål er imidlertid hvem som skal ha kontroll med at forvaltningen utøver forvaltningsmyndighet i tråd med ulovfestede prinsipper og formelle regler. Forvaltningslovens krav om innsyn, skriftlighet, begrunnelse og klage åpner for at den som et vedtak retter seg mot skal kunne kontrollere forvaltningens saksbehandling og imøtegå denne dersom man finner grunnlag for det. Også domstolene har en viss prøvelsesrett over forvaltningens bruk av rettsreglene. Dette følger som et grunnleggende prinsipp på linje med likhetsprinsippet. Samtidig har domstolene en begrenset mulighet til å overprøve den såkalt frie skjønnsutøvelsen 53. Utover dette følger det av det kommunale selvstyret at andre myndigheter ikke har noen generell styrings- instruksjons- eller overprøvingsmyndighet over kommunenes utøvelse av forvaltningsmyndighet (Bernt og Rasmussen 2003: 32). Kommunene må således selv ha et ansvar for å sikre at forvaltningens myndighetsutøvelse er forsvarlig. Kommuneloven inneholder bestemmelser som skisserer hvordan ansvaret er fordelt mellom ulike kommunale organer. I henhold til lovens 23 jfr. 22 har administrasjonssjefen, som kommunens øverste administrative leder, ansvar for at administrasjonen drives i samsvar 51 Se Eckhoff og Smith (1997: ) og Bernt og Rasmussen (2003:89), samt Knoph s Se Woxholth: Forvaltningsloven med kommentarer, 4. utgave For en nærmere gjennomgang av rammene for domstolenes prøvingsrett se blant annet Eckhoff og Smith (1997: ) og Bernt og Rasmussen (2003:74-79). Østfold kommunerevisjon IKS 42

43 med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. 54 Hva som ligger i begrepet betryggende kontroll er ikke nærmere definert i loven. Imidlertid er innholdet i begrepet noe mer konkretisert i forarbeidene til bestemmelsen. Ot.prp.nr.70 (( ):104) viser til at selv om administrasjonssjefen etter kommuneloven i dag ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må ansvaret for slik kontroll regnes som en nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som bl.a. skal bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt, 55 I følge utredning fra Kommunal- og regionaldepartementet 56 er begrepet internkontroll for mange et diffust og vanskelig begrep som det i ulike fagmiljøer er ulik oppfatning av definisjonen av, innhold i og praktisk bruk av 57. Utredningen viser til at det finnes ulike metodiske rammeverk som kan brukes som grunnlag for organisering og strukturering av internkontroll i norske kommuner. De ulike modellene er imidlertid i varierende grad tilpasset kommunale organisasjoner. Utredningen fra departementet legger i sin analyse av internkontroll i norske kommuner til grunn en internasjonalt anerkjent og utbredt modell, nemlig COSO-modellen. COSO 58 definerer internkontroll som en prosess som er iscenesatt og gjennomført av de ansatte i en virksomhet, og utformet for å nå fastsatte målsettinger. Målsettinger som nevnes er Målrettet og effektiv drift Pålitelig ekstern regnskapsrapportering Overholdelse av gjeldende lover og regler Det presiseres at internkontroll ikke består av en enkelt begivenhet eller hendelse, men en rekke handlinger som gjennomsyrer aktivitetene i en virksomhet, og berører hele organisasjonen. I dette ligger at internkontroll ikke bare består av strategidokumenter og instrukser, men av mennesker på alle nivåer i en organisasjon. Ledelse, styre og øvrige ansatte har ulike roller, men felles ansvar for den interne kontrollen. Det endelige ansvaret ligger imidlertid hos administrerende direktør (COSO 1996: 8, 15-16). Intern kontroll består i modellen av fem innbyrdes sammenhengende komponenter 59 : 54 I henhold til kommuneloven 76 har kommunestyret det øverste tilsyn med kommunal forvaltning. Videre har kommunens kontrollutvalg, i henhold til lovens 77 en rekke kontrolloppgaver knyttet til både økonomi og tjenesteproduksjon. 55 Tilsvarende forståelse finnes også i Overå og Bernt (2006) Kommuneloven med kommentarer. Se for øvrig også Internkontroll i norske kommuner. Status og utviklingsbehov., Agenda Utredning og Utvikling. 56 Internkontroll i norske kommuner. Status og utviklingsbehov., Agenda Utredning og Utvikling på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet, En tilsvarende uklarhet er også beskrevet av rapporten til The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO). 58 The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission. 59 Se henholdsvis Løken (1996) og COSO-rapporten Østfold kommunerevisjon IKS 43

44 Likebehandling i saksbehandling etter Pbl. Kontrollmiljø Kontrollmiljøet består av et sett faktorer som setter standarden for en organisasjon når det gjelder å påvirke de ansattes holdning til kontroll. Dette er faktorer som danner grunnlag for de øvrige kontrollkomponentene i et internkontrollsystem. Oppsummert kan man si at kontrollmiljøet representerer den holdning som er etablert i ledelsen og organisasjonen for øvrig i relasjon til kvalitet og sikkerhet, så som: o integritet og etiske verdier o kvalifikasjoner og kompetansesatsning o ledelsesfilosofi og driftsform o styrets engasjement o organisasjonsstruktur o fordeling av ansvar og myndighet o personalpolitikk/ utvikling av virksomhetens menneskelige ressurser Risikovurdering Alle virksomheter står ovenfor eksterne og interne risiki, som de må forholde seg til. Risikoanalyse består av identifisering og analyse av risiki som er relevante i forhold til virksomhetens fastsatte målsetninger. Identifiseringen og analysen danner så grunnlag for fastsettelse av prinsipper for hvordan risiko skal håndteres i virksomheten. Som følge av risikovurderingen må det etableres et system som med rimelig sikkerhet sørger for måloppnåelse som skissert i definisjonen. Kontrollaktiviteter Kontrollaktiviteter består av handlingsplaner og rutiner, og er samlebetegnelse på de metoder og tiltak man setter i verk for å sikre gjennomføring av de tiltak ledelsen har funnet nødvendige for å håndtere risiko. Det finnes ikke fasit for hvilke midler som skal iverksettes, men dette må vurderes konkret i forhold til organisasjonens formål, karakter og kompleksitet, samt de rammer som følger av risikovurderingene i organisasjonen. Informasjon og kommunikasjon Informasjon trengs på alle nivåer i en organisasjon. Informasjons- og kommunikasjonssystemer gjør det mulig for de ansatte å fange opp og utveksle informasjon som er nødvendig for å utføre, styre og kontrollere virksomhetens aktiviteter. Det må løpende flyte en strøm av skriftlig og muntlig informasjon gjennom foretakets organer og avdelinger for å muliggjøre drift og kontroll. Effektiv kommunikasjon må gjennomsyre organisasjonen nedover, oppover og på tvers. Det er viktig at informasjon og rapportering i organisasjonen er tilstrekkelig, kommer til riktig tid, er fersk, er nøyaktig og korrekt og er tilgjengelig for de relevante personer. Viktige komponenter er: o Alle ansatte må motta et klart budskap fra toppledelsen om at ansvaret for kontroll må tas alvorlig. De ansatte må forstå sin egen rolle i det interne kontrollsystemet, så vel som hvordan de enkelte aktivitetene og handlingene relaterer seg til andres arbeid. o De ansatte må også ha kanaler for formidling av viktig informasjon opp i hierarkiet til ledelsen. o Det er behov for effektiv kommunikasjon med eksterne aktører, så som kunder, leverandører, lovgivere og andre. o Kommunikasjon strekker seg imidlertid videre enn rene informasjonsstrømmer, gjennom blant annet å skape kanaler og rom for å formidle viktig informasjon oppover i organisasjonen, herunder vern av varslere. Østfold kommunerevisjon IKS 44

45 o Informasjons- og kommunikasjonssystemene bør evalueres i henhold til om de er tilpasset virksomhetens behov. Overvåking Interne kontrollsystemer trenger overvåking og vurdering av systemets effektivitet over tid. Overvåking kan skje kontinuerlig i virksomheten og ved frittstående evalueringer. Kontinuerlig overvåking skjer parallelt med driften og inngår i den daglige ledelsen, integrert med andre handlinger som ansatte gjør når de utfører sine oppgaver. Frittstående evalueringer gjennomføres med varierende grad av hyppighet, avhengig av hvor effektiv den kontinuerlige selvkontrollen er. Sentralt i overvåkingen ligger oppfølging av delegerte oppgaver og gitte rammer som ledere på alle nivå med varierende frekvens må gjennomføre overfor sine underordnede i linjen. Likeledes bør mangler i den interne kontrollen rapporteres til ledelsen. Mangler forstås i denne sammenheng som alle forhold man bør se på ved systemet, uavhengig av om det formelt eller potensielt foreligger avvik. Rapporteringsdirektiver utarbeides av de overordnede, og rapporteringen må ses henimot hvem som skal iverksette tiltak for å rette manglene. Det må skilles mellom mislighetsovervåking som har til hensikt å sikre at virksomhetens aktiviteter er i tråd med det som er forutsatt, og overvåking av hvordan internkontrollen fungerer. Det er vanlig å fremstille komponentene i COSO-rammeverket i en pyramide 60 : 60 Pyramiden er hentet fra internett. Se Østfold kommunerevisjon IKS 45