Kommunal planlegging og folkehelse

Transkript

1 Kommunal planlegging og folkehelse Kommuneforum, kultur, idrett og folkehelse Vadsø september 2015 Roar Amdam 1

2 Health promotion The Nairobi Statement Helsedirektoratet (2010:24) Folkehelsearbeidet veien til god helse for alle WHO definerer Health Promotion som: The process of enabling people to increase control over their health and its determinants. Norge har hatt tradisjon for å skille mellom helsefremmende og sykdomsforebyggende arbeid. Health Promotion inkluderer begge komponentene, og definisjonen understreker at arbeidet må skje gjennom prosessen med å sette folk i stand til å få mer kontroll over egen helse. 2

3 St.meld. nr. 16 ( ) Resept for et sunnere Norge. Folkehelsepolitikken, som beskriver folkehelsearbeid slik: «Folkehelsearbeid innebærer å svekke det som medfører helserisiko, og styrke det som bidrar til bedre helse. De negative påvirkningsfaktorene virker helsenedbrytende, enten det er ting vi spiser og drikker, eller de befinner seg i det sosiale eller fysiske miljøet rundt oss. Positive faktorer handler blant annet om styrkende faktorer i miljøet rundt oss, om vårt forhold til våre nærmeste og de nettverk vi inngår i, og i hvilken grad livet oppleves å ha mening og å være forutsigbart og håndterbart. Dette kan kalles beskyttelses- eller mestringsfaktorer og gir individer og grupper bærekraft og slitestyrke.» 3

4 men Helsedirektoratet (2010:20) Folkehelsearbeidet veien til god helse for alle definerer folkehelsearbeid slik: Samfunnets totale innsats for å opprettholde, bedre og fremme befolkningens helse gjennom å svekke faktorer som medfører helserisiko, og styrke faktorer som bidrar til bedre helse. Då spør eg: Kvar blei det av arbeidet med å styrke folk til å ta større ansvar for eiga helse? 4

5 Nye grep i folkehelselova Kommunene får plikt til å kartlegge innbyggernes helsetilstand for å finne ut hvilke utfordringer de har. Ved hjelp av dette skal de forebygge sykdom og tilrettelegge helsetilbudet for innbyggerne sine. Kommunen og fylkeskommunen skal bruke alle sine sektorer og virkemidler for å beskytte og fremme befolkningens helse. Statlige myndigheter får plikt til å støtte kommunene i arbeidet med å få oversikt over helseutfordringene blant egne innbyggere. 5

6 Frå gamle til nye folkehelseutfordringar «Gamle» utfordringar, «enkle» løysingar: Reinsemd, tuberkulose, svineinfluensa m.m. «Nye» utfordringar, «kompliserte» løysingar: Ensomheit, angst, fedme, fysisk inaktivitet, feilernæring, rusmisbruk, sosial ulikheit og reproduksjon m.m. 6

7 7

8 8

9 Sosialteknokrati Det vil si at økte ressurser, økt kunnskap, mer informasjon, betre metoder og større effektivitet i offentlig sektoren er vegen å gå for å løse problema (evidensbasert intervensjon) Samfunnet sine ulike formelle institusjoner er for lite utbygde og samordnet, og det er behov for mer fagfolk som kan hjelpe menneska. Gir mening til helsereparerende og sykdomsforebyggende strategier som hindrer at miljø i vid tyding påfører personer uhelse (helsebeskyttende). 9

10 Sosialpedagogikken Kommunikativ rasjonalitet basert på kommunikasjon, integrering og personlig vekst er vegen å gå for å løyse problema. Samfunnet sine uformelle institusjoner og sosiale kontroll er for lite utviklet og må styrkes, det vil si sosiale nettverk, selvhjelpsgrupper, direkte demokrati og kollektive aksjonsformer m.m. Gir mening til helsefremmende og sykdomsforebyggende strategier som øker mestringsevne og livskvalitet hos personer og miljø 10

11 Planlegging og leiing er å knytte saman kunnskap og handling, to hovudformer 1. Ekspertdriven og planlegging, instrumentell logikk (samordning) Makt - Kunnskap Handling 2. Samarbeidsdriven planlegging, kommunikativ logikk (samhandling) Kunnskap Makt Handling 11

12 Ekspertmåten å arbeide på Den instrumentelle fornuften skaper klientar Årsak Forsking: Finne årsaker til verknader Objektiv kausalkunnskap Verknad Middel Ekspertmakt Planlegging: Finne middel som fremmar måla Mål 12

13 Krav til instrumentell planlegging Innsats, produkt og resultatmåling bygger på årsakssamanhengar og nyttemaksimering, det vil seie: Full oversikt over nosituasjonen Klare og eintydige mål er formulert Finne alle alternativ som oppfyller måla Finne alle konsekvensar av alle alternativ Velje det alternativ som har konsekvensar som best oppfyller måla Korrigerer i samsvar med resultatmålinga 13

14 Dialogmåten å arbeide på Den kommunikative fornuften inkluderer folk Kunnskap Strategiar Ny erkjenning Endra praksis Visjonar Handlingar 14

15 Krav til kommunikativ planlegging Bidreg til individuelle og kollektiv kapasitetsbygging i prosessar med maktlikevekt og begrunningsstvang, det vil seie: At alle viktige aktørar er representerte At dei er legitime representantar for dei som dei taler på vegne av At dei er kompetente og likeverdig i stand til å representere At dei er interesserte i å kome til sams forståing og semje med kvarandre At alle har same grad av innflytelse gjennom deltakinga At alle må kunne innrømme feil og skifte oppfatning i dei tilfella dei vert møtt med betre argument At alle antakingar og ytringar må kunne kritiserast og diskuterast At det ein seier til kvarandre (talehandlingar) er: sant, dvs. inneheld fullstendige fakta ekte i tydinga stå for det ein seier, ufalsk, påliteleg m.m. rett i høve til gjeldande normer, lover, reglar, planar m.m. forståelig 15

16 Tenkedugnad 16

17 Deltakingsmodellen Deltaking Forventning Forplikting Innverknad Usikker samanheng: 17 Sikker samanheng:

18 Målet med folkehelsearbeidet er individuell og kollektiv kapasitetsbygging Tilrettelegging utanfrå - eksogent) (Endre faktorane/determinantane) Individuell og kollektiv kapasitetsbygging Ressursmobilisering innanfrå - endogent (Lære individ å gjere helsesame val) 18

19 Frå kunnskapsbasert praksis (KBP)

20 . til kompetent praksis, dvs kunnskap, ferdigheiter pluss verdiar i ein bestemt kontekst Fagpersonens kunnskap, ferdigheiter og verdiar/holdningar Forskingsbasert kunnskap Kontekst med gjeldande lovog regelverk, mål og verdiar, standardprosedyre m.m. Lekfolks erfaringskunnskap; behov, oppfatningar, verdiar, kapasitet m.m. Fagfolks erfaringskunnskap; behov, oppfatningar, verdiar kapasitet m.m. 20

21 Folkehelsearbeid som prosess politikk, planlegging og styringssytem Politikk Jacobsen (1964) Han har gitt ein definisjon på politikk som blir mykje brukt. Han skriv at politikk kan oppfattast som ein aktivitet som går ut på å formulere problemstillingar, prøve å få problemstillingane aksepterte som bindande og eventuelt å få organisert kontinuerleg problemløysande aktivitetar omkring dei. 21

22 Planlegging (og politikk) handlar om makt i den politiske prosessen til å: Oppnå aksept og legitimitet for arbeidt Sette noko på den politiske dagsorden Organisere produksjonen Gjennomføre tiltak Evaluere og lære 22

23 GOS, NOS og NOF GOS NOS NOF Teorigrunnlag Politisk teori Økonomisk teori Demokratiteori Atferdsmodell Adm. menneske Øk. menneske Pol. menneske Idé om allmenne interesser Off. tjenestemenns lojalitet Politisk og lovfestet Aggregering av ind. interesser Strategisk rasjonalitet og mange tester Klienter og velgere Kunder Borgere Forvaltningens rolle Iverksette Styre Tjene Iverksetting Programmer Kontrakter Nettverk Sikring av ansvar Hierarkiet Markedet Mangesidig Adm. handlefrihet Begrenset Vid Vid men begrenset Organisering Byråkratisk Desentralisert Samarbeid Forvaltningsmenns motivasjon Lønn og goder, trygghet Nyskaping og liberalisme Tillit(sverv), bidra til samfunnet Kilde: Denhardt og Denhardt (PAR 2000, tabell 1) 23

24 Behov Sosial-økonomiske problem Resultat som fremming av verdiar (Impacts) Resultat som måloppnåing I (Outcomes) Mål Organisasjonar eller program Inntak (Input) Produksjon Produkt/ prestasjon (Output) Relevans Effektivitet produsere det riktige Produktivitet produsere riktig Kvalitet fremme demokrati, berekraft, folkehelse m.m. og tilfredsstille (samansette) behov 24

25 Modernisering og NPM/NOS: Marknad og mål- og resultatstyring Den instrumentelle rasjonaliteten dominerer over den kommunikative NPM inneber både oppgradering av tilsette leiarar og indirekte folkevald styring noko som medfører eit rigid og stort kontrollsystem med m.a.: - Overmåling og målforskyving - Einingsegoisme framfor samhandling - Standardprosdyrar framfor fagleg skjønn? - Lite læring, innovasjon og svekka legitimitet? 25

26 Kva er kvalitet Evens, J.R. 2011(6): Quality management, organization, and strategies Kvalitet blir ofte definert som det å ha gode brukseigenskapar og det å tilfredstille kundane/borgarane sine behov. Men konkurransekrafta ligg ofte i å overskride brukarane sine forventingar. Kan vi då seie at kvalitet er å tilfredstille føremålet og samtidig gi noko ekstra. 26

27 Governancenettverk og partnerskap Frivillige lag og organisasjonar Næringsorganisasjonar Bedrifter Politi Andre Bankar m.m. FOLKEVALD KONTROLL RESSURSAR Gjensidig avhengigheit TILLIT PRODUKT OG RESULTAT Fylkeskommunen Fylkesmannen Kommunar Skular, universitet, forsking Departement og direktorat Sjukehus m.m. 27

28 28

29 29

30 Det store spørsmålet er korleis kombinere dei og gjere den kommunikative overordna den instrumentelle logikken Masse erfaring med utviklingsarbeid som ikkje blir teken i brukt PLANLEGGING SOM VERKTØY FOR ENDRING OG INNOVASJON DIALOGBASERT UTVIKLINGSARBEID, MOBILISERING, FORANKRING OG SAMARBEIDSPROSESSAR 30

31 Funksjonelle plansystem kombinerer rasjonalitetsformene Planlegging som rammesetting Planlegging som meiningsdannande kommunikativ praksis Planlegging som koordinering, samordning, samhandling Planlegging som programmering, gjennomføring 31

32 Verktøy i utviklingsarbeid planlegging og leiing Institusjonell planlegging/leiing Strategisk planlegging/ leiing Taktisk planlegging/ leiing Operativ Planlegging/ leiing Årsmelding/evaluering 32

33 Variablar i plan- og utviklingsarbeid Kontekst/rammer Mobilisering Kunnskap Strategi Legitimering Mobilisering Kunnskap Strategi Visjon Visjon Legitimering Organisering Gjennomføring Organisering Organisering Læring Mobilisering Kunnskap Strategi Visjon Gjennomføring Læring Gjennomføring Læring på ulike nivå 33

34 Former for legitimitet Buch, T. mfl 2003: Endringsledelse i det offentlige 1. Regulativ/legal legitimitet som inneberer at organisasjonen/leiinga følgjer lover og reglar (rammeverket/innramminga) 2. Normativ legitimitet, knytt til at konsekvensar av handlingar, prosedyrar, strukturar og leiing er innanfor aksepterte normer 3. Kognitiv legitimitet, knytt til at organisasjonen/leiinga er tilpassa vår kognitive (erkjente) bilete av røyndomen 4. Pragmatisk legitimitet, som er knytt til at organisasjonen/leiinga er nyttig 34

35 Former for legitimitet Former for planlegging/ leiing Legitimitetstrappa Amdam, R. 2010: Kommuneplanleggingas institusjonelle legitimitet. Rettsleg legitimitet, arbeidet er i tråd med lov og regelverk. Normativ legitimitet, arbeidet er (verdimessig) akseptert. Kognitiv legitimitet, arbeidet er (fagleg/politisk) erkjent. Pragmatisk legitimitet, arbeidet er nyttig for meg/oss. Institusjonell!? Strategisk? Eg må kome meg lengre EEE opp i trappa! Taktisk? Operativ 35

36 Institusjonell planlegging/leiing Formål: Å oppnå aksept og legitimitet for arbeidt Gjeld utvikling og synleggjering av dei grunnleggande verdiane som gjennomsyrer og rettferdiggjer den planleggande eininga sin eksistens. Kjem mellom anna til syne i aksept utanfrå, i eigen misjon (eksistensgrunn) m.m. Plan for eiga planlegging (prosjektplan med eigar, styring, aktivitetar m.m.) Kommunale planar: Planstrategi og planprogram, formell behandling av planar m.m. for kommunen som samfunn og verksemd. 36

37 Partnerskapskjede eller implementeringsstruktur Institusjonelt partnerskap Strategisk partnerskap Taktisk partnerskap Statleg nivå Operativ partnerskap Årsmelding/evaluering Institusjonelt partnerskap Strategisk partnerskap Taktisk partnerskap Regionalt nivå Operativ partnerskap Årsmelding/evaluering Institusjonelt partnerskap Strategisk partnerskap Taktisk partnerskap Årsmelding/evaluering Kommunalt nivå Operativ partnerskap Institusjonelt partnerskap Strategisk partnerskap Taktisk partnerskap Lokalt nivå Operativ partnerskap Årsmelding/evaluering 37

38 38

39 39

40 40

41 Legitimitet og institusjonell planlegging Utfordringar basert på våre erfaringar Kontinuerlege prosessar versus prosjekt Prosjekt som arbeidsform Ofte tilfeldig utgangspunkt Uklare mandat og forventingar For bindande framdriftsplanar Ulike arbeidsvilkår for deltakarane Dårleg forankring (i toppleiinga) Prosjektleiar, -sekretær, eller -koordinator Arbeidet fører ikkje fram til vedtak om avtalefesta samarbeid eller forpliktande planar Konfliktfylt møtet mellom politikk ovanfrå og nedanfrå

42 Strategisk planlegging/leiing Formål: Å sette noko på den politiske dagsorden Gjeld tilpassing av den planleggande eininga sine aktivitetar til omgivnaden og/eller påverking av denne. Kjem til syne i synet i tolkinga av utviklingstrekk og utfordringar, og i val av innsatsområde, målgruppa, utbyggingsmønster, mål- og retningslinjer for samfunnsutviklinga, for eiga verksemd, organisasjonsutvikling m.m. Kommunale plandokument: Kommuneplanens samfunnsdel/arealvisjon og virksomheitsplan(ar) 42

43 Strategisk planlegging Mulegheiter i framtida. Dit vi vil. Utopi Styrke og svakheiter i fortida Mål, visjon Truslar i framtid. Dit vi ikkje vil. Dystopi 43

44 Mobilisering og strategisk planlegging Utfordringar basert på våre erfaringar Deltaking skaper erkjenning av situasjonen og aukar handlingskompetansen Strategisk planlegging kombinert med folkemøte med gruppearbeid (stormøte) skaper kollektiv vilje Stormøta kan bli oppfatta som konkurrent til det representative demokratiet Deltakarane har ulike tidshorisontar Kan arrangere mange små stormøte for å treffe bestemte målgrupper Bruke munn til munn metoden for å få med folk Kritisk overgang frå mobilisering til organisering

45 Taktisk planlegging/planlegging Formål: Å organisere produksjonen Gjeld den formelle organiseringa og styringa av ressursar i organisasjonar, partnarskapar og samfunn. Kjem til syne i koordinering, handlingsprogram, prioriteringar av nye prosjekt og aktivitetar, design av hierarki og stillingar m.m. Kommunale plandokument: Kommuneplanens arealdel, kommunale/regionale handlingsprogram for samfunnet, og økonomiplan, budsjett m.m. for verksemda 45

46 Taktisk planlegging ein viktig arena for ulike logikkar Draumen Arena Visjonsmakt Handlingsmakt Realismen Kommunikativ logikk Instrumentell logikk 46

47 Organisering og taktisk planlegging Utfordringar basert på våre erfaringar Vanskeleg å få folk og organisasjonar til å forplikte seg Nødvendige ressursar er ikkje tilgjengelege før seinare Viktig å bruke eksisterande organisasjonar, men avtalefesta samarbeid er nødvendig Kan oppstå behov for nye organisasjonar som stiftelsar, aksjeselskap, prosjekt m.m. Samorganisering er som regel nødvendig Konfliktfylt møteplass for kommunikativ visjonskraft og instrumentell nyttemaksimering

48 Operativ planlegging/leiing Formål: Gjennomføre tiltak Gjeld den daglege verksemda i organisasjonar og prosjekt Kjem til syne i alle gjennomføringsplanar (prosjekt) og den dagleg drifta m.m. Kommunale plandokument: Reguleringsplanar, utbyggingsplanar, utbyggingskontraktar for samfunnet, og årsbudsjett, prosjektplanar, turnusplanar, vaktplanar m.m. for verksemda 48

49 Prosjektkontrollbasis Grunnstenen i all prosjektstyring Består av 3 sentrale dokumenter Arbeidsomfang Tidsramme Kostnadsramme 49

50 Gjennomføring og operativ planlegging Utfordringar basert på våre erfaringar Viktig med klar og konkrete avtalar mellom partnerane om handlingar (prosjekt) Avgrensa kontroll over partnerane si gjennomføring av sine delar av avtalen Problem med sanksjonar når partnerane ikkje gjennomfører sin del av avtalen Pengar i prosjektet gir både kontroll og servilitet Veldig viktig med raske, synlege og markerte handlingar (symboleffekt)

51 Planlegging og rapportering Formål: Evaluering og læring Gjeld alle formar for dokumentering, rapportering, evaluering og revisjon med sikte på læring og korrigering Kjem til syne i rapportar, rekneskap, evalueringsprosessar, styringsdialogar m.m. Kommunale plandokument: Prosjektrapportar, årsrapportar, årsmeldingar, KOSTRA-tal m.m. for samfunnet og verksemda. Noko kan teljast, men noko må forteljast 51

52 Planlegging og læring på ulike nivå: Institusjonell planlegging og metalæring Strategisk planlegging og djuplæring Taktisk planlegging og erfaringslæring Operativ planlegging og rutinelæring 52

53 Nivå for læring Metalæring Dyplæring Læring i form av System for planlegging, organisering, rapportering Valg av nye handlinger basert på nye verdier Kan kjennes igjen som Endret system for planlegging, organisering, rapportering Endring i situasjonsforståelse, visjoner, selvrefleksjon Erfaringslæring Erfaring, prøving og feiling innafor gjeldende verdier Rutinelæring Regler, standardprosedyrer og faste handlingsmønster Endring fra et tidspunkt til et anna selv om oppgaven er tilnærma lik Ingen endring i handlinga nå oppgaven blir oppfattas om lik fra et tidspunkt til et anna 53

54 Planlegging og læring Utfordringar basert på våre erfaringar Enkelte organisasjonar og samfunn har lært meir enn andre og framstår som vinnarar, andre kjem etter Særleg folkevalde meiner at årsmeldingar, brukargranskingar, KOSTRA m.m. gir dei lite/vanskeleg tilgjengeleg kunnskap om korleis folk har det Viktig å oppfatte evaluering som ein kommunikativ prosess som inkluderer harddata Djuplæring i form av endra verdiar og haldningar som kan gi endra handlingar skjer sjeldan 54

55 55

56 Takk for meg! Du finn meir om meg her: og om Master i samfunnsplanlegging og leiing her: Ds[]=10&SearchButton= 56