Kartlegging av konflikter i vernede områder i Nordland

Transkript

1 N-8049 BODØ Tlf / Fax Publikasjoner kan også bestilles via nf@nforsk.no Arbeidsnotat nr. 1005/2008 ISSN-nr.: Antall sider: 50 Prosjekt nr: 1031 Prosjekt tittel: PROBUS Oppdragsgiver: Pris: kr. 50,- Kartlegging av konflikter i vernede områder i Nordland av Ingrid Bay-Larsen Gunn Elin Fedreheim Nordlandsforskning utgir tre skriftserier, rapporter, arbeidsnotat og artikler/foredrag. Rapporter er hovedrapport for et avsluttet prosjekt, eller et avgrenset tema. Arbeidsnotat kan være foreløpige resultater fra prosjekter, statusrapporter og mindre utredninger og notat. Artikkel/foredragsserien kan inneholde foredrag, seminarpaper, artikler og innlegg som ikke er underlagt copyrightrettigheter.

2

3 FORORD Rapporten inngår i publikasjonene fra prosjektet PROBUS Protected Areas as Resources for Coastal and Rural Business Development. PROBUS er finansiert av Norges Forskningsråd og Nordnorsk landbruksråd og skal se på hvordan vernede områder kan brukes som en ressurs i næringsutvikling. Prosjektet fokuserer da både på selve området (arealmessig), på vernestatusen i seg selv, på PRverdien av vernet (nasjonalpark som et varemerke) og på eventuelle effekter av selve verneprosessen (fylkesdelplanvedtak, næringsfond, partnerskap osv.). Formålet med PROBUS er å øke forståelsen av hvordan ulike faktorer påvirker mulighetene for næringsutvikling i vernede områder. Faktorer som særlig vil studeres er institusjonelle ordninger, verneplanprosesser, og arealkonflikter. PROBUS har fire delmål: 1. Kartlegge art og omfang av dagens kommersielle aktivitet i vernede områder, særlig med fokus på vernede kystområder og områder av betydning for reindrift 2. Studere formelle og uformelle institusjoner av særlig betydning for nye typer næringsvirksomhet i vernede områder 3. Øke kunnskapen om arealkonflikter mellom friluftsliv og tradisjonelle og nye næringsinteresser 4. Evaluere integrerte bruks- og verneplanprosesser og deres konsekvenser for næringsutvikling i vernede områder Dette arbeidsnotatet sees som en del av delmål 3: Øke kunnskapen om arealkonflikter mellom friluftsliv og tradisjonelle og nye næringsinteresser. Notatet fokuserer på konflikter i forbindelse med opprettelsen av verneområder i Nordland, og da med særlig fokus på Vega verdensarvområde, Lomsdal-Visten nasjonalpark og Sjunkhatten barnas nasjonalpark. I tillegg analyserer notatet hvordan man kan tolke konflikter på ulike måter, noe som vanskeliggjør å løse disse konfliktene. Vi vil takke være informanter for alle bidrag og hjelp i datainnsamlinga. I tillegg rettes en takk til prosjektgruppa i PROBUS, og særlig prosjektleder Tone Magnussen (Nordlandsforskning) og Audun Sandberg (Høgskolen i Bodø) for nyttig veiledning og innspill underveis i prosessen. Dessuten ønsker vi å takke brukergruppa i PROBUS-prosjektet for nyttige diskusjoner og innspill gjennom prosjekt- og brukergruppemøte i Tromsø i november Bodø, 12. september 2008 Ingrid Bay-Larsen forsker Gunn Elin Fedreheim forsker 1

4 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD INNLEDNING Bakgrunn PROBUS Metode Hvorfor studere konflikter? Notatets innhold BESKRIVELSE AV CASEOMRÅDER Verdensarven på Vega Lomsdal-Visten og Sjunkhatten barnas nasjonalpark INSTITUSJONELLE FØRINGER Juridiske institusjoner Naturvernloven Fjellteksten Forvaltningsplan og sonering Allemannsrett og andre rettigheter i utmark ILO-konvensjonen Uformelle institusjoner Tradisjonell bruk av utmarka Sosial kapital Naturverdier Epistemologisk forankring Oppsummering uformelle institusjoner Integrerte verneplanprosesser i Nordland fylke Oppsummering KONFLIKTER Grunneierinteresser Uklar vernelogikk Dialog i verneplanprosessen Tap eller gevinst? Kompensasjon Lokalsamfunn Oppfatninger av allmenningsretter i bygdene Kommunenes rolle Sosial kapital Organisert ferdsel; friluftsliv eller reiseliv? Kommersiell utnyttelse av allemannsretten? Næringsaktørene Reiselivsnæringene Reindrift Skogbruk Havbruk og fiske OPPSUMMERING Formelle og uformelle institusjoners rolle for etableringen av nye næringer Veien videre REFERANSER VEDLEGG

5 Oversikt over tabeller Tabell 1: Tabellen viser andel sjøareal, statlig og privat grunn i verneområdene i Sjunkhatten - barnas nasjonalpark (kilde: Fylkesmannen i Nordland og Direktoratet for Naturforvaltning) Tabell 2: Tabellen viser andel sjøareal, statlig og privat grunn i verneområdene i Lomsdal-Visten nasjonalpark (kilde: Fylkesmannen i Nordland og Direktoratet for Naturforvaltning) Tabell 3: Oversikt over totalt landareal i kommunene, vernet landareal i kommunene i dag, dagens verneandel, vernet landareal ved vern etter forslaget, og andel vern dersom nytt vern vedtas etter forslaget (Sjunkhatten barnas nasjonalpark) (kilde: Fylkesmannen i Nordland og Direktoratet for Naturforvaltning) Tabell 4: Oversikt over totalt landareal i kommunene, vernet landareal i kommunene i dag, dagens verneandel, vernet landareal ved vern etter forslaget, og andel vern dersom nytt vern vedtas etter forslaget (Lomsdal-Visten nasjonalpark) (kilde: Fylkesmannen i Nordland og Direktoratet for Naturforvaltning) Tabell 5: Rettigheter tilknyttet arealbaserte ressurser i norsk utmark (Kilde: Ostrom 2003; Schlager and Ostrom 1992) Tabell 6: Oversikt over hypotetiske og reelle konfliktlinjer som er registrert så langt i PROBUSprosjektet Oversikt over figurer Figur 1: Gruppering av interessehavere i norsk utmark... 4 Figur 2: Kart som viser caseområdenes lokaliteter i Norge (kilde: 9 Figur 3: Kart over Vega verdensarvområde (kilde: 10 Figur 4: Kart over utredningsområde for Lomsdal-Visten nasjonalpark (Kilde: 11 Figur 5: Kart over utredningsområdet for Sjunkhatten - barnas nasjonalpark (Kilde: 12 Figur 6: Oversikt over vertikal og horisontal integrering av ulike parter i de kombinerte bruks- og verneplanprosessene

6 1 INNLEDNING NORDLANDSFORSKNING NF-arbeidsnotat nr. 1005/ BAKGRUNN Arealvern kan være til nytte både for tradisjonelle næringer og nye innovative aktiviteter. For eksempel vil arealkrevende næringer som reindrift, beite og økoturisme dra nytte av verneforskrifter som hindrer større tekniske inngrep i landskapet. Men på den annen side; ettersom både områdevern og kommersiell aktivitet i utmarka er forventet å øke de kommende år, er det grunn til å tro at arealkonflikter kan oppstå i større grad i fremtiden. Kommersiell aktivitet i vernede områder er blant annet studert av Norsk institutt for naturforskning (Aas et al. 2003) som så på omsetning innen reindrift, landbruk og turisme i tre nasjonalparker 1 i Norge. Denne studien ble utført på oppdrag av Miljøverndepartementet, og viser blant annet at det foregår omfattende økonomisk aktivitet i de tre nasjonalparkene. Selv om studien studerer Reisa nasjonalpark, er det lite fokus på nordnorske forhold, noe PROBUS ser nærmere på. Nord-Norge er spesielt på mange måter, blant annet i forhold til Statskog som grunneier, lav befolkningstetthet, mange verneområder, urbefolkningens tilstedeværelse og stor tilreising av turister og friluftsutøvere fra resten av landet og utlandet. Studien fra NINA viser at aktiviteten i to av de tre parkene de studerer er like stor som i utmarka generelt. I alle de tre parkene har turistnæringen økt, mens landbruk og reindrift ligger på et jevnt nivå. De ulike interessehavere i vernede områder kan grovt deles inn i tre grupper: tradisjonelle brukere (bønder, reineiere), verneinteresser/friluftslivet og nye næringer (økoturisme) (Figur 1). Tradisjonell bruk/ lokalsamfunn Vern/friluftsliv Figur 1: Gruppering av interessehavere i norsk utmark Ny næringsaktivitet I tillegg til de naturgitte premissene for økonomisk aktivitet i utmarka, vil sosiale, historiske, økonomiske og kulturelle forhold legge premisser for utviklingen av næringslivet. Aas et al peker ut en rekke effekter ved økt turisme i vernede områder. Det kan oppstå konflikter mellom ulike reiselivsaktører innenfor det samme området, og mellom reiselivsaktører og lokalsamfunnet. Disse spenningene kan ha utgangspunkt i konkurranse mellom bedrifter (kunder, strategier, produkter), eksterne investorer og arealkonflikter. Negative miljøeffekter som følge av økt ferdsel i områdene kan dessuten representere en trussel for videre næringsutvikling i området, ettersom reiselivet i denne sammenheng er avhengig av naturens kvaliteter. Besseggen i Jotunheimen er blant annet uten interesse for en rekke turister fordi den ikke kan gi dem et urørt, intakt landskap. Her er det brukt store summer på å tilrettelegge for ferdsel, noe som både tiltrekker mange mennesker, men som også gjør at mange unnlater å dra dit. Derfor er enkelte aktiviteter ikke bare en trussel mot verneformålet, men også for næringene selv. Både norske og internasjonale studier viser at både vernemyndigheter og reiselivsnæringene må samarbeide for å sikre en videre bærekraftig kommersiell bruk av vernede områder. Tillit mellom 1 Dovrefjell-Sunndalsfjella nasjonalpark, Reisa nasjonalpark og Femundsmarka nasjonalpark. 4

7 aktørene er her særlig viktig, blant annet for å sikre legitimiteten til beslutninger, vernevedtaket, verneforskrifter og ulike aktører. Ressursforvaltning må derfor ta hensyn til ulike prioriteringer hos ulike brukere over tid. I følge Aas et al (2003) viser internasjonale erfaringer blant annet at: 1) samarbeidsorienterte og robuste relasjoner mellom reiselivsbransjen og vernemyndigheter er en nøkkelfaktor for å lykkes i å kombinere vern og reiseliv 2) det er et behov for lokale og fleksible forvaltningsmodeller 3) det er et økende fokus på involvering av lokale berørte parter i forvaltningsprosesser 4) utvikling og organisering av reiselivsnæringene i vernede områder bør foregå på lokalt nivå for å sikre lokalsamfunnenes muligheter for økonomisk utbytte I 1995 anbefalte den Internasjonale naturvernunionen (International Union for Conservation) lokalsamfunn og vernemyndigheter å jobbe sammen i partnerskap for å øke tilliten og legitimiteten hos vernemyndigheter (McNeely 1995). Denne strategien har i mange år blitt praktisert av Fylkesmannen i Nordland, som vektlegger både partnerskap med andre planmyndigheter, og involvering av berørte parter i sine verneplanprosesser (Bay-Larsen 2006; Bay-Larsen and Sandersen 2005). Slike prosesser kan bidra til økt kjennskap til hverandre og økt kunnskap om hverandres interesser og mål med mer. Dette kan være svært viktig både for næringsaktører, vernemyndigheter og andre aktører. Jo større kjennskap til, og bedre kunnskap, om hverandre, jo større kan legitimiteten til beslutninger og argumenter være, både overfor hverandre og utad. En viktig del av dette prosjektet er å se på hvordan institusjoner og planprosesser påvirker forholdet mellom ulike aktører i utmarka og legitimiteten til vern og kommersialisering av vernede områder. 1.2 PROBUS Formålet med PROBUS er å øke forståelsen av hvordan ulike faktorer påvirker mulighetene for næringsutvikling i vernede områder. Faktorer som særlig vil studeres er institusjonelle ordninger, verneplanprosesser, og arealkonflikter. PROBUS har fire delmål: 1. Kartlegge art og omfang av dagens kommersielle aktivitet i vernede områder, særlig med fokus på vernede kystområder og områder av betydning for reindrift 2. Studere formelle og uformelle institusjoner av særlig betydning for nye typer næringsvirksomhet i vernede områder 3. Øke kunnskapen om arealkonflikter mellom friluftsliv og tradisjonelle og nye næringsinteresser 4. Evaluere integrerte bruks- og verneplanprosesser og deres konsekvenser for næringsutvikling i vernede områder Som tittelen på prosjektet gjenspeiler er det et mål å velge både kystnære og rurale områder som studieområder. Videre ønsket vi å ha områder fra hele Nord-Norge. Vi ønsket også å se på både områder som har fått vernestatus og områder som er under utredning for vern. Vi var også ute etter områder med reindrift, og områder hvor vi visste det var mye eller lite næringsaktivitet. Alle disse faktorene gjorde at vi valgte følgende områder som caseområder i prosjektet: Nordland fylke Vega verdensarvområde Lomsdal-Visten nasjonalpark (under etablering) Junkerdal nasjonalpark Sjunkhatten barnas nasjonalpark (under etablering) Rago nasjonalpark Troms fylke Lyngsalpan landskapsvernområde Reisa nasjonalpark 5

8 Finnmark fylke Varangerhalvøya nasjonalpark Øvre Pasvik nasjonalpark 1.3 METODE Datamaterialet i dette arbeidsnotatet baserer seg på både dokumentstudier, intervjuer og deltagende observasjon sommeren 2007 i områdene Sjunkhatten, Lomsdal-Visten og Vega. I tillegg benyttes data fra feltarbeidet fra pilotprosjektet Bruks- og verneplanarbeid i Nordland - Fylkeskommunen som regionale utviklingsaktør (Bay-Larsen 2006). Dokumentstudiene har i hovedsak dreid seg om prosessdokumentene i både verneplanprosessene og fylkesdelsplanprosessene for Lomsdal-Visten og Sjunkhatten - barnas nasjonalpark. Disse innebærer høringsuttalelser fra grunneiere, verneinteresser, organisasjoner med mer. Intervjuene har vært med næringsaktører, representanter fra kommunene, offentlige etater og grunneiere i både Sjunkhatten - barnas nasjonalpark, Lomsdal-Visten og Vega. Vi har forsøkt å møte næringsaktørene på deres hjemmebane, for også å se hvordan de profilerer seg og hva de tilbyr. Utvalget i Sjunkhatten - barnas nasjonalpark består stort sett av grunneieres høringsuttalelser til verneforslaget. I tillegg består utvalget av grunneiere som deltok på befaring i området sammen med Fylkesmannen sommeren Prosjektet PROBUS ser på vernede områder i hele Nord-Norge, og skal studere konflikter i alle områdene. Imidlertid er det kun Nordland som er studert foreløpig, og et notat om konflikter i de vernede områdene i Troms og Finnmark vil publiseres i løpet av HVORFOR STUDERE KONFLIKTER? Dette arbeidsnotatet fokuserer på ulike konflikter som oppstår gjennom bruk og vern av arealressurser. En bedre oversikt over konflikter kan bidra til større klarhet og bedre muligheter for å unngå eller å løse konflikter. Kunnskap om slike konflikter er derfor svært viktige for å begrense diskusjonene og uenighetene. Å få bedre kjennskap til konfliktene kan således styrke mulighetene for å løse og unngå dem, og på den måten gi en mer effektiv og legitim forvaltning og utvikling av verneområdene. Her kan forskningen bidra med kunnskap til forvaltningsmyndighetene. Flere aspekter ved konfliktene er viktige å identifisere. Først og fremst for å få et bilde på de ulike interessene som er knyttet til bruk av areal og ressurser. For det andre fordi slike konflikter er ressurskrevende og kan virke stagnerende på beslutningsprosesser i forhold til bruk eller vern av naturressurser. Konfliktteori er et felt som har blitt viet stor oppmerksomhet i sosiologien (Wallace and Wolf 2006). Det eksisterer mange varianter av konfliktteorier, men tre kjennetegn er stort sett felles. For det første at mennesker har et visst antall hovedinteresser som de ønsker og som de streber etter. Disse er ikke definert av samfunnet, men er felles for alle. For det andre er det et fokus på makt som kjernen i sosiale relasjoner, og makt er alltid ujevnt fordelt, noe som fører til konflikter. For det tredje er verdier og ideer sett på som våpen som ulike grupper bruker for å oppnå egne mål. Georg Simmel er en av konfliktteoretikerne, og hans fokus på at sosial handling inkluderer både harmoni og konflikt og kjærlighet og hat bidro til at man gikk bort fra antagelsen om at konflikter er en statisk tilstand. Simmel vektla også hvordan sosial interaksjon og gjensidig avhengighet påvirker konfliktens natur. Konflikter kan eksistere side ved side av hverandre og være koblet til hverandre. Dermed kan man ikke enkelt gruppere individer i selvuttømmende grupper som har én felles interesse, ulik andre gruppers interesser. Lewis A. Coser støtter dessuten Simmel i at konflikter kan være med på å etablere en gruppes identitet. Konflikter gjør en gruppe klar over egen identitet og skaper grenser mot andre grupper gjennom å styrke gruppens bevissthet og selvforståelse. Dermed kan slike konflikter bidra til å 6

9 styrke gruppen ved at man har en negativ referansegruppe som man forholder seg til (Wallace and Wolf 2006). Et metodologisk argument for å tematisere konflikter, er at konflikter kaster lys over en rekke formelle og uformelle institusjoner som er med å regulere og forvalte arealressursene. Et teoretisk utgangspunkt er at konflikter oppstår og videreutvikles innenfor institusjonelle rammer, og at institusjoner derfor må kunne håndtere og avklare konflikter. Et dårlig institusjonelt rammeverk, gir som regel grobunn for konflikter samtidig som det ikke bidrar til avklaring og løsning. For eksempel kan konflikter synliggjøre urimelige fordelingsvirkninger av etablert forvaltningspraksis og maktforhold mellom ulike aktører. Gode institusjoner derimot, kjennetegnes ved at de omfatter mekanismer eller arenaer der uenighet bearbeides og håndteres. På den måten vil uenighet og alternative løsninger løftes fram før konflikten eskalerer. Konflikter kan med andre ord indikere svake institusjoner. Konflikter er imidlertid ikke alltid uttrykt direkte, og kan være vanskelig å oppdage. Det er derfor ikke nødvendigvis slik at fravær av konflikter indikerer gode institusjoner, ettersom konflikter kan projiseres over på andre arenaer eller andre nivå. For eksempel kan lokale aktører samle seg mot en felles ytre fiende, slik at konfliktnivået heves eller opprettholdes. Det er viktig å merke seg at konflikter ikke alltid trenger å være negative. Tvert i mot kan konflikter være forløsende og stimulerende for kreativitet, engasjement, beslutningsevne og gjennomføringsevne. Det kan også føre til en større respekt og forståelse mellom parter som ellers ville holdt avstand til hverandre, under forutsetning av at konfliktene håndteres og løses på en tilfredsstillende måte for begge (eventuelt alle) parter. Tid kan dessuten være avgjørende i forhold til en rekke konflikter. En uenighet trenger for eksempel ikke utvikle seg til en konflikt, dersom den løses på et tidlig tidspunkt. Konflikter kan ha utgangspunkt i feilaktig og mangelfull informasjon, og det ligger derfor i sakens natur at det oppstår ulike oppfatninger om hva konflikten dreier seg om, hva som har forårsaket den, og hva som skal til for å skape en god løsning. I Forollhogna nasjonalpark var det tydelig forskjellige oppfatninger av om problemstillinger gjennom verneplanprosessen var konflikter eller ikke (Fedreheim 2003). Fra Fylkesmannens side ble diskusjonene ikke oppfattet som konflikter, mens det fra lokalsamfunnets side helt klart ble karakterisert som konflikter mellom vernemyndighet og lokalbefolkning. I mindre lokalsamfunn møter man sambygdinger på flere ulike arenaer (foreldremøter, på butikken, i bankkøen osv.) enn man gjør på større plasser. Dette gjør at uenigheter både kan tones ned og videreutvikles til større konflikter. Konflikter i forhold til arealressurser gjelder selvsagt ikke bare bruk eller vern, og kommer ikke kun til syne gjennom verneplanprosesser. Det ligger konfliktpotensiale i forhold til håndhevelsen av regler, kontrollmekanismer, grensenedsetting, ferdselsreguleringer, sanksjonsordninger, meklingsinstanser med mer. Formålet med arbeidsnotatet er å få et bilde av de konflikter som oppstår mellom ulike aktører på lokalt, regionalt og nasjonalt plan. Denne oversikten vil organiseres ut fra karakteristikker ved aktørene eller konfliktene. Det er ikke gjort noen systematisk gjennomgang av konfliktenes omfang og utbredelse. Det er således ikke grunnlag for å si noe entydig om det er uenighet og om konflikter har vært dominerende i etableringen av nasjonalparkene, og at nivået har vært høyere enn forventet og sammenliknet med andre områder. Det er videre hevet over enhver tvil at mange har sett på verneplanene som både et viktig og riktig virkemiddel i forvaltningen av områdene, og at planene bringer med seg mange positive virkninger. Disse problemstillingene vil bli nærmere behandlet i andre deler av PROBUS-prosjektet. 1.5 NOTATETS INNHOLD Arbeidsnotatet starter med å presentere de ulike caseområdene som vi ser nærmere på. Disse blir presentert både med kart og ved en kort beskrivelse av verneformål med mer. Deretter følger det teoretiske rammeverket for arbeidet, hvor vi deler inn i uformelle og juridiske institusjoner. Her presenteres så noen av de juridiske institusjonene som spiller inn på aktørers handlingsrom i vernede 7

10 områder. Notatet ser deretter på de ulike konfliktene som har oppstått, og ser på disse ut fra grunneiers og lokalsamfunnets ståsted, for så å se på type ferdsel og de ulike næringsaktørene. Til slutt er det en kort oppsummering. 8

11 2 BESKRIVELSE AV CASEOMRÅDER I Nordland fylke ser vi på tre caseområder: Sjunkhatten barnas nasjonalpark, Lomsdal-Visten nasjonalpark og Vega verdensarvområde. Disse er markert på kartet i Figur 2. Figur 2: Kart som viser caseområdenes lokaliteter i Norge (kilde: VERDENSARVEN PÅ VEGA Da arbeidet med å utrede Vegaøyene som kandidat til UNESCOs Verdensarvliste startet opp, var det stor skepsis og motstand i lokalsamfunnet. Kun én representant i kommunestyret stilte seg positiv til forslaget. I løpet av de neste to årene ble det lagt ned et systematisk arbeid for å forankre ideen i lokalbefolkningen og for å avklare konflikter, noe som bidro til at stemninga snudde og at folk stilte seg positive til forslaget etter hvert. Og da UNESCO i 2004 anerkjente Vega som Verdensarv, reiste hele 24 representanter fra Vega til Kina for å overvære møtet. I løpet av denne perioden hadde lokalpolitikere, Fylkesmannen i Nordland og Direktoratet for naturforvaltning samarbeidet tett for å sikre god tilgang på informasjon og et godt beslutningsgrunnlag for kommunestyret. 9

12 Figur 3: Kart over Vega verdensarvområde (kilde: UNESCO-listen er forbeholdt verdens viktigste natur- og kulturarvsteder. Eksempler på områder som allerede er oppført på listen er pyramidene i Egypt og den kinesiske mur. Vega er listeført etter å ha oppfylt kulturlandskapskriteriet, og er det første større norske området på Verdensarvlisten. Totalt omfatter Vegaøyene 1037 km² øyer, holmer, skjær og sjø. Begrunnelsen fra UNESCOs verdensarvkomié for Vegaøyans enestående universelle verdier inkluderer følgende: En unik tradisjon med ærfugldrift som har vedvart i området i mer enn tusen år Et menneskeskapt landskap som er et vitnesbyrd om mennesker som har utviklet særegne og enkle levemåter i et ekstremt værhardt område rett sør for Polarsirkelen Det lange og sammenhengende samspillet mellom menneskene og landskapet som gjenspeiler en bemerkelsesverdig kontinuitet i kulturen Den nøkkelrollen kvinnene spilte i ærfugldriften og den påfølgende produksjonen av et høykostprodukt som ble en del av den hanseatiske handelen Menneskenes samspill med naturen er med andre ord det viktigste argumentet for at Vegaøyan nå er hedret med en plass på UNESCOs liste over verdens kulturarv. I dag oppleves verdensarvstatusen som et viktig bidrag til utviklingen av øysamfunnet, samtidig som det ligger et stort ansvar og mange utfordringer knyttet til statusen. Kulturlandskapet på Vega har blitt slik det er gjennom lang tids bruk, og det er viktig at dette området fortsatt brukes for å beholde verneverdiene. En av informantene sier følgende om forholdet mellom reiselivsutviklingen og verdensarvstatusen: Vi hadde nok uansett utviklet reiselivsnæringen, men det har vært et godt bidrag. Verdensarvområdet Vegaøyene vil dessuten sette fokus på Norge i det internasjonale samfunn, samtidig som Norge bidrar til å oppfylle sine internasjonale forpliktelser innen oppfølging av UNESCOs konvensjon for vern av verdens kultur- og naturarv. 10

13 2.2 LOMSDAL-VISTEN OG SJUNKHATTEN BARNAS NASJONALPARK Ved Stortingets behandling av St.meld. nr 62 ( ) Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder ble det vedtatt at områdene Sjunkan-Misten i Salten, og Lomsdal-Visten på Helgeland i Nordland skulle utredes for vern etter naturvernloven. Områdene ble valgt ut på grunnlag av storslåtte og varierte naturverdier uten tekniske inngrep, og at det ville være mulig å bevare et sammenhengende, urørt område fra høgfjell til hav som representerte en mengde ulike naturtyper. Både Lomsdal-Visten og Sjunkhatten - barnas nasjonalpark etableres på områder med mye privat grunn. I Lomsdal-Visten er 53,3 prosent av den foreslåtte verneområdet privateid, mens 46,7 er statlig eid. I Sjunkhatten - barnas nasjonalpark er 73,2 prosent av utredningsområde privat grunn og 26,8 prosent statlig grunn. Figur 4 og Figur 5 viser statsgrunn og privat grunn, hvor statsgrunn er det som er i farge. Den stiplede linjen definerer utredningsområde for fylkesdelplan (etter Plan- og bygningsloven), mens den heltrukne linjen viser utredningsområdet for verneplan (etter Naturvernloven) Figur 4: Kart over utredningsområde for Lomsdal-Visten nasjonalpark (Kilde: 11

14 Figur 5: Kart over utredningsområdet for Sjunkhatten - barnas nasjonalpark (Kilde: Som det fremgår av kartene er de kystnære områdene privat eiendom, mens statsgrunnen ligger trukket inn fra kyststripen. Begge verneområdene inkluderer også sjøareal (både i utredningsområdet og det endelige verneforslaget). Andelen sjøareal utgjør 0,02 prosent og 9,7 prosent av utredningsområdet for henholdsvis Lomsdal-Visten nasjonalpark (og tilgrensende landskapsvernområder) og Sjunkhatten - barnas nasjonalpark. Tabell 1: Tabellen viser andel sjøareal, statlig og privat grunn i verneområdene i Sjunkhatten - barnas nasjonalpark (kilde: Fylkesmannen i Nordland og Direktoratet for Naturforvaltning). Forslag til vern Areal Hvorav sjøareal Andel statlig grunn Andel privat grunn Sjunkhatten barnas nasjonalpark 416,9 km 2 39,8 km 2 25,2 % 74,8 % Tabell 2: Tabellen viser andel sjøareal, statlig og privat grunn i verneområdene i Lomsdal-Visten nasjonalpark (kilde: Fylkesmannen i Nordland og Direktoratet for Naturforvaltning). Forslag til vern Areal Hvorav sjøareal Andel statlig grunn Andel privat grunn Lomsdal-Visten nasjonalpark 998,9 km 2 59,1 % 40,9 % Strauman landskapsvernområde 32,4 km 2 0,3 km 2 0 % 100 % Nordfjordan landskapsvernområde 117,0 km 2 9,1 km 2 0 % 100 % Fordelingen av vernet areal mellom kommunene varierer stort innenfor det enkelte verneområdet. Som Tabell 3 og Tabell 4 viser vil Brønnøy og Vevelstad kommuner få de største endringene i prosentandel vernet areal i kommunen. Våre informanter i Vevelstad kommune var svært opptatt av dette, og av hva dette vil bety for kommunen. Dessuten vil en såpass stor økning ha stor betydning for befolkningens oppfattelse av vernets omfang, noe som kan skape flere og større konflikter. Tabell 3: Oversikt over totalt landareal i kommunene, vernet landareal i kommunene i dag, dagens verneandel, vernet landareal ved vern etter forslaget, og andel vern dersom nytt vern vedtas etter forslaget (Sjunkhatten barnas nasjonalpark) (kilde: Fylkesmannen i Nordland og Direktoratet for Naturforvaltning). Kommune Landareal Vernet landareal per Vernet landareal ved vedtatt forslag i Sjunkhatten Areal Andel Areal Andel Bodø 1391,3 km2 124,3 km2 8,9 % 318,0 km2 22,9 % Fauske 1209,7 km2 94,8 km2 7,8 % 182,7 km2 15,1 % Sørfold 1634,8 km2 165,5 km2 10,1 % 261,0 km2 16,0 % 12

15 Tabell 4: Oversikt over totalt landareal i kommunene, vernet landareal i kommunene i dag, dagens verneandel, vernet landareal ved vern etter forslaget, og andel vern dersom nytt vern vedtas etter forslaget (Lomsdal-Visten nasjonalpark) (kilde: Fylkesmannen i Nordland og Direktoratet for Naturforvaltning). Kommune Landareal Vernet landareal per Vernet landareal ved vedtatt forslag i Lomsdal-Visten Areal Andel Areal Andel Brønnøy 1041,3 km2 4,8 km2 0,5 % 342,7 km2 32,9 % Vevelstad 538,5 km2 24,4 km2 4,5 % 308,0 km2 57,2 % Vefsn 1927,3 km2 77,7 km2 4,0 % 253,1 km2 13,1 % Grane 2007,2 km2 344,5 km2 17,2 % 595,5 km2 29,7 % Som det fremgår dekker verneområdene betydelig kystareal og privat grunn. Arealene i kystsonen er generelt attraktive for en rekke formål, det være seg næring, hyttebygging, kultur, friluftsliv, samferdsel m.m. Topografien i Nordland, med høye fjell og en smal kyststripe legger dessuten ekstra press på arealene ved at også jordbruk og reindrift har sine kjerneområder helt ned i strandsonen. 13

16 3 INSTITUSJONELLE FØRINGER I PROBUS fokuserer vi på de institusjonelle forholdene som enten hindrer eller bidrar til næringsutvikling i vernede områder. Institusjoner defineres på mange ulike måter i litteraturen, Ostrom definerer institusjoner på følgende måte: Institusjoner er de oppskriftene som vi mennesker bruker til å organisere alle former for gjentatt og strukturert samhandling, inkludert den som skjer innen familier, nabolag, markeder, bedrifter, idrettslag, kirkesamfunn, foreninger og folkevalgte styringsorganer på alle nivå (Oversatt fra Ostrom 2005: 3) Reglene som brukes omfatter både formelle regler (lover, vedtekter), de mer uformelle påbudene man har i samfunnet (normer) og de retningslinjene man har i enkelte situasjoner, også kalt strategier (bruksanvisning, instruksjoner). Hodgson deler inn i juridiske, ikke-juridiske og eksplisitte institusjoner (Hodgson 2006). Spesielt nyttig her er hans inndeling i de juridiske og ikke-juridiske institusjonene, og dette vil være veiledende for vårt fokus her. Førstnevnte indikerer de mer juridiske institusjonene som innebærer nedskrevne formelle, juridiske virkemidler. Sistnevnte betegner de mer operasjonelle institusjonene som vokser fram blant folk, uten at disse er anerkjent gjennom de formelle kanalene, eller gjennom myndighetene (Ostrom 1990; Schlager and Ostrom 1992). Det er imidlertid viktig å huske at det i enkelte tilfeller kan være glidende overganger mellom de juridiske og de uformelle institusjonene. Uformelle institusjoner kan behandles som juridiske i rettsvesenet i enkelte sammenhenger. Gjennomgangen som følger vil vise vår forståelse av disse begrepene. 3.1 JURIDISKE INSTITUSJONER Blant de viktigste juridiske institusjonene som gjør seg gjeldende i forbindelse med arealressurser og områdevern, finner man Naturvernloven, Friluftsloven (allemannsretten), ILO-konvensjon 169, Planog bygningsloven og en rekke lovverk som gjør seg gjeldende i strandsonen Naturvernloven I forbindelse med arealforvaltning og planlegging er Naturvernloven og Plan- og bygningsloven de viktigste juridiske institusjoner. Disse lovverkene representerer på mange måter ulike innretninger på arealforvaltning inkludert arealvern. I følge Skjeggedal (2007) er naturvernloven et redskap for miljøvern og områdevern som sterk sektorinteresse, mens plan- og bygningsloven i denne sammenhengen representerer ambisjonen om miljøvern som et sektorovergripende og overordna premiss. Naturvernloven, slik den er per i dag, ble opprettet 19. juni i Loven fastslår at naturen er en nasjonal verdi som må vernes, og gjennom loven kan man opprette nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater og naturminner. Man kan også frede arter (planter og dyr) gjennom loven. Selve verneformålet, omfanget, vernereglene med mer spesifiseres i verneforskriftene. Loven har en del for klassisk naturvern, og en del for vern av landskaps- og naturbildet. Loven gir også hjemmel for midlertidig fredning. Det har imidlertid pågått et arbeid med å erstatte naturvernloven med naturmangfoldloven (Lov om bevaring av natur, landskap og biologisk mangfold). I 2001 ble Biomangfoldutvalget oppnevnt, og de avga sin innstilling i 2004 (NOU 2004). Når loven vedtas vil den erstatte Naturvernloven, og en rekke særlover. Gjennom loven vil kravet om at nasjonalparker skal være statsgrunn oppheves, formålet mellom plan- og bygningsloven og naturvern vil bli regulert sterkere og landskapsvernområdekategorien rendyrkes til å gjelde hovedsakelig landskap. 14

17 3.1.2 Fjellteksten Etter lang tid med økt fokus på å integrere bruks- og verneinteresser i norske fjellandskap, tok regjeringen initiativ til økt turistmessig bruk av verneområdene gjennom den såkalte Fjellteksten (St.prp. nr ). Regjeringen legger her følgende rammer til grunn for en overordnet politikk for økt miljøtilpasset turistmessig bruk av fjellområdene: Vår unike fjellnatur skal bevares som kilde til friluftsliv, rekreasjon og natur- og kulturopplevelser, samtidig som disse ressursene skal gi grunnlag for sysselsetting og verdiskaping i fjellbygdene. Forvaltningen av fjellområdene skal ta utgangspunkt i de rammebetingelsene som den sårbare fjellnaturen setter, dvs. en økosystemtilnærming. Norsk fjellnatur og kulturhistoriske verdier i fjellet skal utvikles som merkevare for økt turistmessig bruk av fjellområdene. Helt konkret ble det tatt til orde for økt turistmessig bruk av verneområder og lokal verdiskaping, gjennom å: Oppheve forbudet mot kommersiell turisme slik det er formulert i vernebestemmelsene for Saltfjellet/Svartisen, Jotunheimen og Reisa nasjonalparker. Sørge for at det særlig innenfor landskapsvernområder legges til rette for mindre, miljøtilpasset turistvirksomhet innenfor rammen av verneformålet. Prioritere og forsere arbeidet med nye, og justere eldre, forvaltningsplaner for verneområdene i fjellet. Legge til rette for at vern av områder og utvikling av nærliggende lokalsamfunn i større grad sees i sammenheng i forbindelse med verneprosesser. Så langt som mulig legge til rette for økt lokalpolitisk medvirkning og innflytelse i verneprosesser. Disse prinsippene blir videreført i den rød-grønne regjeringens samarbeidserklæring (SoriaMoriaerklæringen) der det heter at regjeringen vil (Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, and Senterpartiet 2005): Utvikle en nasjonal reiselivsstrategi bygget på nærhet til natur og norsk kultur, som ivaretar satsingen på grønt reiseliv og reiselivsnæringen som distriktsnæring. Innføre et eget opplæringsprogram som følger opp den strategiske reiselivssatsingen. Opprettholde naturmangfold og kulturlandskap. Legge fram en handlingsplan for bærekraftig bruk og skjøtsel av nasjonalparker og andre verneområder. Det påbegynte arbeidet med å utvikle nasjonalparkene som en ressurs for lokalsamfunnene og for lokal verdiskaping skal fortsette. Som det fremgår er forvaltningsplaner en viktig strategisk tilnærming til økt kommersiell aktivitet i vernede områder Forvaltningsplan og sonering Forvaltningsplaner skal sikre en helhetlig og enhetlig forvaltning av verneområdene, og inneholder retningslinjer for hvordan området skal forvaltes og hvordan forskriftene skal praktiseres. Planene inneholder konkrete retningslinjer for bruk, vedlikehold, informasjon, økologisk skjøtsel og eventuelle tilretteleggingstiltak. Dette er svært viktig for blant annet næringsaktører, ettersom forvaltningen blir mer forutsigbar for de som bruker området og som skal investere og planlegge i tilknyting til nasjonalparker. I tillegg kan planen peke på innfallsporter og hvilke spesielle tilretteleggingstiltak som bør prioriteres. Forvaltningsplanen utarbeides av forvaltningsmyndigheten, men også her er det svært viktig med lokal medvirkning for å avklare forholdet mellom bruk- og verneinteressene. I følge 15

18 Direktoratet for Naturforvaltning har planarbeidet derfor en klar konfliktdempende virkning (Direktoratet for Naturforvaltning 2006). Per i dag er det kun fem av 28 nasjonalparker som har oppdaterte og godkjente forvaltningsplaner (Direktoratet for Naturforvaltning 2006). Flere nasjonalparker har planer som er utdaterte og som bør revideres. Spesielt viktig er det å få på plass planer som tar høyde for økt og varierende bruk av verneområdene. Det er blant annet svært ulike krav og ønsker med hensyn til tilrettelegging og kommersielle tilbud. Mens noen foretrekker å bære med seg alt til fots, ønsker andre transport og komfort. I mange land er arbeidet med sonering etter slike kriterier svært utbredt ettersom opprettelsen av nasjonalparker ofte har som formål å legge til rette for turisme (for eksempel USA, Canada, New Zealand m.m). De siste årene er det bevilget mer penger til dette arbeidet i Norge, og flere verneområder vil snart få sine forvaltningsplaner (Direktoratet and naturforvaltning 2006) Allemannsrett og andre rettigheter i utmark Formelt sett er allemannsretten nedfelt i Lov om friluftslivet fra I utgangspunktet står allemannsretten som grunnstammen for all ferdsel i utmarka 2, også på privat grunn. Den gir alle i Norge rett til å: ferdes fritt til fots og på ski raste og overnatte ri eller sykle på stier og veier bade, padle, ro og bruke seilbåt plukke bær, sopp og blomster fiske fritt etter saltvannsfisk For næringsaktører i vernede områder er allemannsretten av grunnleggende betydning, ettersom det er den som gir grunnlaget for ferdsel i utmark, og dermed også for mange av de nye reiselivsaktørene som har aktiviteter som er basert på naturen. Disse aktørene tilbyr både organisert og kommersiell ferdsel, noe friluftsloven gir tilgang til med visse begrensninger. Blant annet kan ferdselen begrenses etter dens omfang, og i visse tilfeller må man innhente samtykke fra grunneier. Det som er avgjørende er om ferdselen er skadelig for naturen, og ikke om den drives på kommersiell eller ideell basis (Miljøverndepartementet 1997, 2007). Naturvernloven kan dessuten regulere ferdselen ved å nedlegge ferdselsforbud i naturreservater. Siden friluftsloven tillater fri ferdsel på privat grunn, er det naturlig å se på eiendomsforholdene i sammenheng med allemannsretten. Det mest åpenbare er at de ytre grensene for eiendommen ikke representerer selve rettighetsgrensene. På samme tid som grunneieren har rettigheter utenfor disse grensene, har andre folk rettigheter på hans eller hennes grunn. Eiendomsrettigheter er viktig formelle strukturer i forhold til ressursforvaltning (North 1990; Stang 2004; Taranger 1892). Blant annet reguleres fiske- og jaktrettigheter gjennom privat eiendomsrett. Grunneierretten er dessuten av spesiell interesse i kystsonen, både fordi store arealer langs kysten er privat eid, samtidig som strandlinjen er definert som utmark. I tillegg er svært mange interesser representert i kystsonen, blant annet naturvern, fiske, havbruk, landbruk, reindrift, friluftsliv reiseliv m.m. Også verneinteresser gjør seg gjeldende av flere årsaker. Store sammenhengende kystområder er i liten grad vernet til nå. Videre er det store konflikter i strandsonen i forhold til sperrer som settes opp av grunneiere og de som ønsker å ferdes i disse områdene. Dagens grunneiersituasjon i Nord-Norge er under stadig utvikling. I Nord-Norge er det per i dag Statskog som er grunneier over statens grunn. Dette kan spores helt tilbake til 1693 hvor området formelt ble omtalt som Kongens grunn eller Statens grunn. Samtidig ble begrepene Kongens 2 Utmark er udyrket mark og omfatter det meste av vann, strand, myr, skog og fjell i Norge. Udyrket mindre areal i dyrket mark regnes ikke som utmark. Innmark er all dyrket jord: åker, eng, kulturbeite, hage og i tillegg yngre plantefelt, gårdsplasser, hustomter og industriareal. På visse typer innmark som åker og eng kan du likevel ferdes på frossen eller snødekt mark i tidsrommet til

19 allmenning og Statens allmenning brukt om naturområder i Sør-Norge. Dette er også bakgrunnen til at man i Sør-Norge har en egen lov som regulerer disse statsallmenningene (Sandberg 2006a). Fjelloven regulerer de kollektive rettighetene knyttet til statsallmenninger i Sør-Norge. Såkalte fjellstyrer er forvaltningsmyndighet her, og består av lokale rettighetshavere. I nyere tid har den konvensjonelle naturbruken blitt formalisert. Sedvane (ikke-juridisk) formaliseres nå både i Finnmark og i Troms og Nordland. I Finnmark har man utredet retten til land og vann over lengre tid. Alta-aksjonen rundt 1980 regnes ofte som den direkte foranledningen til det politiske utredningsarbeidet som endte i et vedtak om Finnmarksloven den 17. juni Loven ble iverksatt fra 1. juli Arealmessig består Finnmarkseiendommen av alt areal som var statlig inntil 1. juli Finnmarkseiendommen er dermed grunneier for rundt 96 % av Finnmarks totalareal (Justis- og politidepartementet 2005; Justis- og politidepartementet and regionaldepartementet 2005). En lignende prosess som den i Finnmark har også pågått for Nordland og Troms, og endte i desember 2007 med publisering av NOU 2007:13 Den nye sameretten. Denne utredningen foreslår å opprette Hålogalandsallmenningen som skal ha grunneieransvar for Statskogs eiendom på rundt km 2 i disse to fylkene (NOU 2007a, b, c). På samme måte som for Finnmarkseiendommen vil Hålogalandsallmenningen være organisert som et selvstendig rettssubjekt som et offentlig eid selskap. Forholdet mellom ulike rettigheter i utmarka har fått mye oppmerksomhet i litteraturen. Tabell 5 viser en inndeling som ble utviklet av Schlager og Ostrom (1992). Ulike eierposisjoner har ulike rettigheter knyttet til seg, og jo flere rettigheter, jo sterkere er også eierposisjonen. Tabell 5: Rettigheter tilknyttet arealbaserte ressurser i norsk utmark (Kilde: Ostrom 2003; Schlager and Ostrom 1992) Autorisert Autorisert Fordringshaver Allmenning Full eier inntreder bruker (forpakter) Tilgangsrett X X X X X Høstningsrett X X X X Forvaltningsrett X X X Eksklusjonsrett X X Avhendingsrett X Tilgangsrett innebærer at man har tilgang til et område, det vil si at man har lov til å ferdes der. Innehar man denne retten er man en autorisert inntreder. Høstningsrett innebærer at man i tillegg har lov til å høste av naturens goder. Har man både tilgangs- og høstningsrett er man dermed autorisert bruker. Gjennom allemannsretten og straffeloven er enhver nordmann autorisert bruker i norsk utmark. Forvaltningsrett ekskluderer de vanlige brukerne av naturen, og innebærer at man kan delta i utformingen av regler for bruk av området. Innehar man denne rettigheten er man en fordringshaver. Dette gjelder eksempelvis reinbeitedistriktenes rett til å forvalte reinbeitene, fastsette øvre reintall m.m. En grunnleggende konflikt mellom nomadiske og fastboende samfunn verden over er knyttet til privatisering av arealene og etablering av eiendomsrettigheter. Gjennom utskiftningen i Norge ble bøndene på den måten fulle eiere av jorda de hadde dyrket. Samene derimot, med sin nomadiske livsførsel, ble ikke tildelt eiendomsrettigheter til sine beiteområder. Gjennom folkeretten har imidlertid urfolk blitt anerkjent denne retten i senere tid, men arbeidet med å ratifisere ILO-konvensjonen er på langt nær ferdigstilt i Norge og de fleste andre land som har underskrevet avtalen (se pkt 3.1.5). Eksklusjonsrett vil si at man har rett til å beslutte hvem som skal ha tilgangs- og høstningsrett til området, og man kan da karakteriseres som forpakter. Denne typen rettigheter er nedfelt i lovverket (for eksempel på bygslet tomt) men også i sosiale normer og uformelle institusjoner, blant annet i hyttefelt både på fjellet og i strandsonen. Selv om allemannsretten gjør seg gjeldende i hyttefeltene og strandsonene, finnes uttallige eksempler på at hytteeierne gis rett av allmenningen til å hindre uønsket ferdsel. Allmenningen kan dermed regnes som en slags forpakter. Den har alle rettigheter som en grunneier og forvalter har, men på vegne av et nærmere definert fellesskap (ei bygd, en region eller en 17

20 stat). Men forpakteren/allmenningen kan ikke selge allmenningen, og som et medlem av fellesskapet kan den heller ikke selge sin andel av allmenningen. Den siste retten, avhendingsrett, innebærer at man har rett til å selge arealet, og det vil si at man også har rett til å selge forvaltnings- og eksklusjonsretten. Hvis man innehar avhendingsretten, og alle de andre rettene, kan man karakteriseres som full eier. Ser vi på forholdet mellom allemannsretten og eierposisjonene og rettighetene nevnt ovenfor, er det tydelig at eierposisjonene helt klart spiller en rolle for utøvelsen av allemannsretten. Et viktig spørsmål å stille seg her er hva som skjer når allemannsretten (tilgangsretten) kommersialiseres? Dette er en offentlig rett som på den måten privatiseres. Samtidig er det en svak rett, i og med at tap av allemannsretten ikke vil erstattes på noen måte. Dermed kan noen tjene penger på denne svake retten. Nettopp det at det er en svak rett kan også være til hinder for næringsutviklingen i området, og dermed også bidra til flere og større konflikter ILO-konvensjonen ILO-konvensjonen (vedtatt i 1989) pålegger statene å verne urfolks naturgrunnlag. I dette ligger at urfolks ervervsform til land og vann, og deres kultur skal vernes. Samtidig pålegger ILOkonvensjonen statene å forvalte naturressurser som urfolk tradisjonelt er avhengige av (ILOkonvensjon 169, art 15 - appendix 1). Norge har anerkjent ILO-konvensjonen, og samisk kultur og språk har en sterk juridisk forankring i Norge, sammenlignet med Sverige og Finland (Smith 2005). Sammenlignet med Canada, Australia og New Zealand har imidlertid norsk urbefolkning svake rettigheter knyttet til land. Dette henger sammen med eiendomsforholdene i norsk utmark og at samene ikke ble anerkjent som grunneiere i henhold til norsk lovverk. I arbeidet med å dele eiendommer inn i gårds- og bruksnummer mellom ca 1840 og 1880, ble samenes nomadiske livsførsel ikke anerkjent som rettighetsbærende. Årsakene til dette kan spores lengre tilbake i tid. Ved innføringen av eiendomsskatt ble de samiske boplassene ( finnerydninger ) ikke ilagt eiendomsskatt. Samene ble heller pålagt å betale en hodeskatt. I og med at de ikke hadde noe skatteobjekt i forhold til boplassene, fikk de også en svakere eiendomsrett (NOU 2007c). Også reindriften i Russland har vært preget av endringer i eiendomsforhold. I perioden ble store landområder ekspropriert av kommunistregimet og underlagt landbrukskollektiver eller staten direkte (Baskin 2000). Senere har man sett en motsatt utvikling i form av privatisering av store eiendommer, som blant annet Nenetsene (reindriftsutøvere) har tatt del i. I Norge har staten ved Statskog vært den største eiendomsbesitteren i Sàpmi. Da ILO-konvensjonen ble ratifisert av norske myndigheter, oppstod dilemmaet om hvilket lovverk som var gyldig og prima facie, d.v.s. hvilket skulle ha forrang på bekostning av det andre. Dette var noe av utgangspunktet for at Stortinget nedsatte Samerettsutvalget som i sin første innstilling tok til orde for å opprette Finnmarkseiendommen. Som nevnt tidligere er grunneierforholdene i Nord-Norge under utredning. I 2006 startet Finnmarkseiendommen sitt arbeid, og i Finnmark skal retten til land og vann kartlegges nærmere gjennom Finnmarkskommisjonen. I desember 2007 kom utredningen om Hålogalandsallmenningen, og også denne foreslår å overføre grunneieransvaret for statens eiendommer i Nordland og Troms til et organ likt Finnmarkseiendommen. Utredningen skal nå sendes på høring. Uavklarte rettigheter i utmarka har vært et langvarig problem for utviklingen av områdene i næringsøyemed. Videre er det heller ikke avklart hvilken status ILO-konvensjonen har i forhold til Naturvernloven eller eiendomsretten i store deler av Norge, noe som også kan påvirke næringsutviklingen. 18