Taxinæringen i Oslo: Fra svart til hvitt

Transkript

1 Taxinæringen i Oslo: Fra svart til hvitt av Kurt Fagerli, Alexander Strømsnes og John Christian Langli # Oktober 2000 Handelshøyskolen BI #Henvendelser rettes til: John Christian Langli Handelshøyskolen BI Postboks Sandvika e-post: john.c.langli@bi.no Bedriftsøkonomiske studier av økonomisk kriminalitet er et forskningsprosjekt som gjennomføres ved Institutt for regnskap, revisjon og jus ved Handelshøyskolen BI med økonomisk støtte fra Norges Forskningsråds Forskningsprogram om økonomisk kriminalitet. Denne rapporten inngår i prosjektet og arbeidet er delfinansiert av forskningsprogrammet. Initiativet til rapporten kom fra Oslo likningskontor ved Jan Egil Kristiansen. Vi retter en stor takk til Kristiansen for all hjelp. Vi takker også andre ansatte ved Oslo likningskontor og ansatte ved likningskontorene i Ski, Bærum, Rælingen, Asker, Nittedal, Lørenskog og Skedsmo for hjelp med å samle inn data. Alle feil og mangler er vi selv ansvarlige for. 1

2 Sammendrag På begynnelsen av 1990-tallet antok man at anslagsvis halvparten av omsetningen i den organiserte taxibransjen i Oslo ikke ble oppgitt til myndighetene. Tiltak iverksatt av Oslo likningskontor og bransjen selv reduserte omfanget av svart omsetning betraktelig frem til 1995 (Kristiansen 1994). I denne rapporten estimeres den svarte omsetningen i 1998, og estimatet brukes for å vurdere langtidseffekten av tiltakene som ble iverksatt av Oslo likningskontor og Oslo Taxi. Anslagene som tidligere har vært kjent om omfanget på den svarte omsetningen i taxinæringen i perioden 1992 til 1995 estimeres dessuten på nytt, fordi grunnlagsdataene som lå til grunn for Oslo likningskontors undersøkelser på første halvdel av 1990-tallet synes å være feil. Ulike fremgangsmåter brukes for å estimere omfanget av den svarte omsetningen, men uansett fremgangsmåte viser resultatene at drosjenæringen i Oslo har gått fra svart til hvitt: I 1992 estimeres omfanget av svart kjøring i den organiserte taxinæringen til mellom 580 og 670 millioner kroner (eller mellom 53 prosent og 56 prosent av totalomsetningen i bransjen). I 1995 er omfanget redusert til mellom 140 og 240 millioner kroner (tilsvarende mellom 13 prosent og 19 prosent av totalomsetningen). For 1998 ligger estimatene på den svarte omsetningen mellom 0 og 120 millioner kroner (inntil 7,8 prosent av totalomsetningen). Konklusjonen er entydig: Tiltakene som ble iverksatt i drosjenæringen i Oslo på 1990-tallet har vært en suksess, fordi det nå er et meget godt samsvar mellom totalomsetningen i bransjen og det drosjeeierne innrapporterer til likningsmyndighetene. I tillegg til å estimere omfanget av svart kjøring, analyseres også utviklingen i driftsinntekter, lønnskostnader og næringsinntekt. Utviklingen i innrapporterte lønnskostnader og driftsinntekter har vokst raskere enn det trafikk- og prisutviklingen skulle tilsi, hvilket støtter konklusjonen om at stadig større deler av omsetningen blir innrapportert. 2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 INNLEDNING OM OSLO TAXI LITTERATUR INNLEDNING SKATTEUNNDRAGELSER Economics of crime-modeller som utgangspunktet Kontrollhyppigheten Usikkerhet Skattemyndighetenes utvelgelsesmetodikk Etikk og normer Inntektsnivåets betydning Skattetrykkets innvirkning Urettferdighet og velferdssystemet Skattesystemets kompleksitet Demografiske forhold Bransjevridning Skatteamnestier Hvordan måle skatteunndragelser? SVART KJØRING I TAXIBRANSJEN I OSLO Innledning Perioden 1977 til Perioden 1991 til OPPSUMMERING DATAGRUNNLAGET RESULTATER INNLEDNING OMSETNINGSØKNING JUSTERT FOR PRIS- OG TRAFIKKUTVIKLING LØNNSKOSTNADER NÆRINGSINNTEKT SVART OMSETNING Innledning Estimater på reell omsetning Estimat på oppgitt inntekt Estimat på omsetningsgapet i Reviderte estimater på omsetningsgapene fra 1992 til Feilkilder og svakheter OPPSUMMERING REFERANSELISTE

4 1 Innledning I det såkalte drosjeprosjektet kartla Oslo likningskontor på 1990-tallet omfanget av skatteunndragelser i taxinæringen i Oslo. Undersøkelsen avdekket at omfanget av svart arbeid var meget betydelig, og likningskontoret estimerte den svarte omsetningen i 1992 til 445 millioner kroner (Kristiansen 1994). Kartleggingen ble etterfulgt av tiltak fra Oslo likningskontor og næringen selv, og formålet med tiltakene var å redusere omfanget av svart omsetning. Likningskontorets undersøkelser for 1993, 1994 og 1995 viste at den svarte omsetningen ble betydelig redusert (Kristiansen 1996). F. eks. estimerte likningskontoret den svarte omsetning til 50 millioner kroner i Tidlig i 1997 var oppfatningen at innslaget av svart arbeid nærmest var eliminert (Aftenposten ). Denne rapporten følger opp undersøkelsene til Oslo likningskontor, som gjaldt Utviklingen etter 1995 kartlegges med utgangspunkt i tall fra Det primære formålet er å estimere utviklingen i svart arbeid etter 1995 i den organiserte drosjebransjen i Oslo. Det sekundære formålet er å kartlegge utviklingen i skattepliktig inntekt i drosjenæringen, dvs. lønnskostnader og næringsinntekt. Det er viktig og nyttig å studere utviklingen i svart arbeid etter 1995, fordi det gir kunnskap om langtidseffektene av tiltakene som er ble rettet mot taxibransjen på første halvdel av 1990-tallet. Kunnskap om langtidseffektene vil være av spesiell interesse for Oslo likningskontor, men også andre likningskontor og Skattedirektoratet kan ha nytte av den. 1 Det vil gi et bedre grunnlag for å vurdere de økonomiske gevinstene av å investere i tiltak med sikte på å redusere omfanget av skatteunndragelser. Skatteprovenyet avhenger av skattepliktig inntekt. For å analysere tiltakenes effekt på skatteprovenyet, må derfor undersøkelsen også omfatte utviklingen i drosjeeiernes næringsinntekt og de ansattes lønnsinntekt. Også andre kan ha interesse av resultatene i rapporten. De politiske myndighetene i Oslo kan påvirke drosjebransjens rammebetingelser, og informasjon om det reelle inntektsnivået i bransjen kan ha virkning for løyvepolitikken og vurderinger av hvorvidt maksimalpriser bør gjenninnføres. Taxinæringen har i flere år gitt uttrykk for at svart arbeid nærmest er eliminert, blant annet som følge av egeninnsats for å få bukt med problemet. Dersom det avdekkes svart arbeid i næringen eller en økning i den svarte omsetningen, vil det være et stort tilbakeslag for næringen. Videre kartlegges inntektsnivået til drosjeeierne i Oslo med utgangspunkt i 1 Skattemyndighetene i flere andre europeiske land har vist interesse for drosjeprosjektet til Oslo likningskontor. 1

5 likningen for 1998, hvilket kan gi næringen grunnlag for å vurdere den økonomiske utviklingen i egen næring relativt til andre næringer. Undersøkelsen er avgrenset til drosjeeiere bosatt i Oslo. Det skyldes dels at Oslo likningskontor er involvert i prosjektet og dels fordi tallene for perioden kan sammenliknes med tilsvarende tall for 1992 til Pirattaxibransjen blir ikke analysert. Her er kunnskapen svært mangelfull og mange hevder denne delen av taxibransjen driver økonomisk kriminalitet i stor skala. Problemene som pirattaxibransjen skaper for de registrerte drosjeeierne og for skatte- og avgiftsmyndighetene blir heller ikke berørt. Det er imidlertid grunn til å understreke at pirattaxibransjen representerer et alvorlig problem. Kapittel to gir en kort oversikt over hvordan ting fungerte i Oslo Taxi i 1998 og presenterer en del bransjeuttrykk. Et utvalg av eksisterende litteratur presenteres i kap. tre. Kapitlet gir først en oversikt over ulike faktorer som kan forklare hvorfor skatteunndragelser oppstår. Deretter gis det et sammendrag av to rapporter som belyser omfanget av skatteunndragelser i taxinæringen i Oslo før Kapittel fire presenterer datagrunnlaget som ligger til grunn for resultatene som presenteres i kapittel fem. En kort oppsummering gis i kapittel seks. 2 Om Oslo Taxi Oslo Taxi hadde i 1998 monopol på å drive drosjevirksomhet i Oslo. Sentralen bestod av 1290 hovedløyver og 500 reserveløyver. 2 Løyver blir utdelt til drosjesjåfører som har kjørt drosje i flere år og som dermed har opparbeidet seg ansiennitet. Når en sjåfør får et løyve har hun blitt drosjeeier. Hver eier får tildelt ett hovedløyve. For hvert hovedløyve kan eieren også søke om å få et erstatningsløyve. 3 En bil med et slikt løyve kan bare brukes dersom bilen tilhørende hovedløyve av ulike årsaker ikke kan være ute i trafikken. Et slikt eksempel er når bilen med hovedløyvet står på verksted. Hoved- og erstatningsløyvet kan altså ikke være ute i trafikken på samme tid. Eiere kan dessuten søke om å få bestyre et reserveløyve. 500 drosjeeiere har derfor både hoved- og reserveløyve. Hovedløyvene har alltid anledning til å være ute i trafikken. Biler med reserveløyve har ikke lov til å være på veien i ferier og lignende når det er lite trafikk. Det finnes også noen titalls handikapløyver og b-løyver. 2 Hovedløyvene har løyvenummer fra A1 til A1299. Reserveløyvene har løyvenummer fra A1800 til A Erstatningsløyvene har løyvenummer A8XXX eller A9XXX der de tre siste sifrene består av de tre siste sifrene i det tilhørende hovedløyve. Løyve nummer A3 kan ha en erstatningsvogn som heter A8003, mens løyve A1234 kan ha en erstatningsvogn som heter A

6 Bilene som tilhører disse løyvene er lite ute i trafikken og bestyres gjerne av eiere som er i ferd med å avvikle yrket, men som ønsker å kjøre noen timer nå og da. En drosjeeier har anledning til å leie bort drosjeløyvet til en annen drosjeeier. Man skiller derfor mellom aktive og ikke aktive eiere. Denne undersøkelsen gjelder aktive eiere, og hver aktiv eier bestyrer i gjennomsnitt mer enn ett hovedløyve eiere tilhørte altså sentralen Oslo Taxi i Hver eier er en selvstendig næringsdrivende som årlig innbetaler en avgift til sentralen Oslo Taxi. Avgiften finansierer driften av sentralen. Sentralen er organisert som et aksjeselskap og eid av drosjeeierne. Hver drosjeeier styrer derfor sin egen lille bedrift og ansetter sjåfører etter eget behov. Dessuten avtaler den enkelte eier lønn med sine sjåfører, men det var vanlig at sjåføren fikk brutto 45 prosent av omsetningen i Dette til tross for at tariffen lå noe lavere. Regnskap er den enkelte eiers anliggende. Oslo Taxi benytter et satelittstyrt data- og taksametersystem som heter Oslo Taxi Trafikk (OTT). Innføringen av dette systemet er blant annet et resultat av presset som ble lagt på næringen i første halvdel av 1990-tallet for å redusere den svarte omsetningen. OTT fungerer som trafikkdirigeringssystem og taksameter, men gir i tillegg detaljert informasjon om aktivitetsnivået i drosjenæringen. Alle sjåfører og eiere er registrert i en database hos Oslo Taxi. Hver sjåfør og eier har sitt eget elektroniske og personlige ID-kort. Dette kortet er helt nødvendig for å kunne kjøre drosjebil hos Oslo Taxi. Når en sjåfør eller eier skal ut å kjøre, må hun registrere seg ved å bruke det elektroniske kortet i kortleseren på taksameteret. Når kjøringen, eller det såkalte skiftet, er ferdig, må ID-kortet igjen dras gjennom kortleseren. Det kommer da ut en skiftlapp som blant annet viser hvilken sjåfør som har vært ute og kjørt samt hvor høy omsetningen ble. I tillegg viser skiftlappen hvor mye lønn sjåføren får og hvor mye skatt sjåføren skal betale inn. Antall kilometer, fordelt etter ledige og opptatte, er også informasjon som står på skiftlappen. Skiftlappene er oppbevaringspliktig regnskapsbilag og danner grunnlaget for store deler av drosjeeiernes regnskaper. Opplysningene fra skiftlappene blir dessuten lagret i OTTen. Eieren, eller likningsmyndighetene for den saks skyld, kan når som helst gå inn og undersøke for eksempel hvor høy omsetning bilen har hatt. 3

7 I 1998 var det en øvre grense for hva drosjebilene i Oslo kunne beregne i vederlag for turene. Oslo Taxis takster fulgte disse maksimaltakstene. 4 Det var ulike takster på dag, kveld, natt, helg og høytid. Det er også vanlig å skille mellom påslag og fremmøtetakst (også kalt fremkjøringstakst). Påslag er det beløpet som står på taksameteret ved turens begynnelse når en kunde setter seg rett inn i en drosje uten å ha bestilt den. Dersom en kunde bestiller en bil, står taksameteret på fremmøtetakst når bilen dukker opp på adressen. Maksimal fremmøtetakst lå gjerne ca. 40 prosent høyere enn påslaget. Det er dog verdt å merke seg at maxitaxiene kjørte på høyere takster enn det maksimalprisforskriften tillot da det var 5 eller flere passasjerer i bilen. Forskriften gjaldt kun for personbiler med totalt 4 passasjerplasser. 3 Litteratur 3.1 Innledning Skatteunndragelser er intet nytt fenomen. Den greske filosofen Platon ( f.kr) skrev om problemet, og i Ducal Palace i Venezia var det for ca år siden en stein med et hull i. Gjennom dette hullet kunne innbyggerne tipse ordensmakten om borgere som ikke betalte sin skatt (Tanzi og Shome 1993). Til tross for at folk snøt på skatten allerede før Kristi fødsel, har fagområdet fått begrenset oppmerksomhet blant forskere innen økonomi inntil relativt nylig. Beckers (1968) teori om kriminalitet som følge av rasjonelle valg vekket økonomene, og i kjølevannet av Beckers arbeid er det publisert en rekke studier av skatteunndragelser. Politisk er også skatteunndragelser blitt satt på dagsordenen. USA hadde store problemer med underskudd på statsbudsjettet i perioden hvor Reagan var president. Fra flere hold ble det hevdet at underskuddet kunne reduseres ved å minske det såkalte tax gap, dvs. differansen mellom reell og innrapportert inntekt. Inndekning av budsjettunderskudd ved å redusere tax gap var langt enklere å selge politisk enn inndekning gjennom økte skatter og kutt i offentlige utgifter (Tanzi og Shome 1993). Også i andre deler av verden har interessen for skatteunndragelser økt. Det kan bl.a. ha sammenheng med økt bekymring for urettferdighet og konkurransevridning som fø lge av at skattytere i varierende grad betaler den skatten de skal i følge loven. Dessuten har fokuset på de såkalte underground economic activities økt. Denne undergrunnsøkonomien hadde man tidligere lite oversikt over, og fortsatt er 4 Maksimalprisforskriften regulerte hva drosjebransjen i hele Norge i 1998 kunne beregne i vederlag for tjenestene de utførte. Det var Prisdirektoratet som hadde myndighet til å foreta endringer i denne forskriften. 4

8 kunnskapen mangelfull. Det antas at det også skjer andre lovbrudd i denne økonomien, f. eks. volds- og narkotikalovbrudd. Dette kapitlet starter med en oversikt over hvordan skatteunndragelser er behandlet i litteraturen (oversikten er ikke ment å være dekkende). Utgangspunktet er en enkel modell over skatteunndragelser som presenteres i kap , og i resten av kap. 3.2 diskuteres forhold som ikke fanges opp av modellen. Undersøkelser om skatteunndragelser i taxibransjen spesielt har vært vanskelig å finne, men for norske forhold er et par kilder tilgjengelig. Disse omtales i kap Skatteunndragelser Economics of crime-modeller som utgangspunktet Blant økonomer er det vanlig å ta utgangspunkt i economics-of-crime -tilnærmelsen som først ble presentert av Becker (1968). Becker modellerte økonomisk kriminalitet på samme måte som andre beslutninger: Rasjonelle individer velger det alternativ som maksimerer forventet nytte. Allingham og Sandmo (1972) var de første som brukte modellen til Becker på skatteunndragelser spesielt. I sin enkleste form kan vi forklare modellen på følgende måte (Alm og McKee 1998): Et individ antas å motta en fast inntekt (I). Hun må velge hvor mye av denne inntekten som skal oppgis til likningsmyndighetene (D) og hvor mye som skal unndras (= I D). Individene betaler skatt for hver krone av inntekten som blir oppgitt med skatteraten t, slik at skatten som betales er td. Det betales ingen skatt på inntekt som unndras. Dersom inntekt unndras kan skattyter bli oppdaget og straffet med en gitt sannsynlighet (p). Straffen utmåles etter hvor mange kroner som er unndratt i skatt = t(i D), og straffen er en funksjon av unndratt beløp = f [ t (I D) ]. Dersom U er individets nyttefunksjon og EU er forventet nytte, kan individets forventede nytte av bruttoinntekten I uttrykkes på følgende måte: EU(I) = p * U{(I td f [ t (I D)]} + (1-p) * U{I td}) Modellen viser at individer velger inntekten som innrapporteres til myndighetene (D) ut fra risikoen for straff (p), strafferaten (f ) og skatteraten (t). I modellen er det altså frykten for å bli oppdaget og straffet som bremser omfanget av skatteunndragelser. Dermed er det klart at 5

9 myndighetene kan redusere skatteunndragelsene ved å endre p og f. F. eks. vil en uendelige høy f og positiv p redusere skatteunndragelsene til null. Virkeligheten er ikke så enkelt som modellen legger opp til. Av alle innbyggere og selskaper som er gjenstand for beskatning i USA blir bare ca. 1 prosent grundig undersøkt (Alm og McKee 1998). Dessuten er straffen, dersom man blir tatt for å ha unndratt skatt, 75 prosent av skatten som er forsøkt unndratt. I mange tilfeller får ikke skattesnyterne så mye engang. Med disse faktaene på bordet skulle man tro at svært mange ville unndra skatt dersom man legger modellen ovenfor til grunn. Slik er det imidlertid ikke. Folk flest betaler mesteparten av det de skal betale, og mange betaler skatten i samsvar med reglene gjennom hele livet uavhengig av nivået på variablene i modellen ovenfor. Alm og McKee (1998) viser til The Internal Revenue Service (1996), som antok at ca. 85 prosent av all inntekt i USA ble gjenstand for beskatning. Disse tallene tyder på at modellen ikke er dekkende for folks skatteatferd. Tanzi og Shome (1993) peker på flere svakheter ved modellen. For det første blir det hevdet at individenes holdning til risiko i stor grad varierer og at den kan avhenge av skattebetalernes inntekt og formue. En annen svakhet er at skatteunndragelser i enkelte samfunn ikke blir straffet. Årsaken ligger i at det er så mange som snyter, slik at det vil være urettferdig om noen få uheldige blir straffet. Videre påpeker Tanzi og Shome (1993), Andreoni et al. (1998) og Beck og Jung (1989) at det i mange tilfeller ikke er slik at sannsynligheten for å bli oppdaget, p, er fast og kjent av aktørene. I for eksempel USA er sannsynligheten for en grundig kontroll avhengig av størrelsen på den inntekten som faktisk blir rapportert inn (det finnes teoretiske modeller hvor sannsynligheten for å bli oppdaget er en funksjon av innrapportert inntekt). Heller ikke størrelsen på en eventuell straff er nødvendigvis kjent på forhånd. Tanzi og Shome (1993) trekker også frem byrden et individ må bære, dersom hun blir tatt i å jukse med skatten. Byrden det her siktes til er tap av selvaktelse og svekket omdømme. Betydningen av denne faktoren varierer mye mellom land, alt ettersom hvor akseptert det er å snyte på skatten Kontrollhyppigheten Sannsynligheten for å bli tatt for skatteunndragelser avhenger av skattemyndighetenes kontrollvirksomhet. I den enkle modellen til Allingham og Sandmo (1972) vil en økning i kontrollhyppigheten (og dermed økt p) redusere antall skattebetalere som snøt på skatten, samt at de som i alle fall snøt ville unndra mindre (Allingham og Sandmo 1972). En rekke 6

10 andre forskere kommer til samme resultatet (Friedland et al. 1978, Beck et al og Alm et al. 1993). Beck et al. (1991) finner faktisk at en økning i kontrollhyppigheten øker innrapporteringen av inntekt ut over det de hadde forventet. Teoriene spriker imidlertid. Alm et. al. (1992a) finner at sammenhengen mellom kontrollhyppigheten og skatteunndragelsene er liten og dessuten ikke-lineær. Nyere modeller som har tatt utgangspunkt i arbeidet til Allingham og Sandmo (1972) har i større grad tatt inn over seg at sannsynligheten for å bli oppdaget i mange tilfeller ikke er gitt og fast, slik som det tidligere ble forutsatt. Derimot er denne faktoren endogen, fordi sannsynligheten for å bli oppdaget henger sammen med hvilke opplysninger skattyteren faktisk har gitt likningsmyndighetene og også hvordan opplysningen er blitt presentert. Imidlertid er dette igjen en funksjon blant annet av sannsynligheten for å bli oppdaget. Dette er en av årsakene til at mange modeller er betydelig mer komplekse enn den som ble presentert i kap Usikkerhet Alm et al. (1992b) analyserer hvordan usikkerhet påvirker skattesnyteri. Med usikkerhet menes skattebetalernes usikkerhet med hensyn til skattesatser, sannsynligheten for å bli oppdaget og størrelsen på straffen hvis man ble avslørt. Alm et. al (1992b) foretok laboratorieundersøkelser hvor de lot individer bli stilt overfor flere forskjellige scenarier med hensyn til de tre forannevnte faktorene. Først visste individene med sikkerhet hva skattesatsen, sannsynligheten for å bli kontrollert og straffen var. Størrelsen på inntektene som ble unndratt beskatning ble så målt. Deretter ble forsøkspersonene utsatt for usikkerhet med hensyn på de samme faktorene, og størrelsen på innrapportert inntekt ble målt nok en gang. I modellen la de også inn variasjon i det offentlige tilbudet av goder. Situasjonen som ble brukt liknet på det amerikanske skattesystemet. Individene mottok lønn, skatter ble betalt ut fra hva man oppga i inntekt og alle ble konfrontert med en viss sannsynlighet for å bli kontrollert. 5 Alm et al. (1992b) kom ikke frem til entydige resultater med hensyn til virkningene av usikkerhet. Dersom skattyterne opplevde usikkerhet i forhold til skattesatser, sannsynligheten 7

11 for å bli oppdaget og størrelsen på straffene, var effekten på skatteunndragelsene avhengig av tilfredsheten med de offentlige godene. Dersom skattebetalerne følte at de ikke hadde noe igjen for skattene de betalte, ville usikkerhet redusere skattesnyteriet. Hvis skattebetalerne derimot var fornøyd med de offentlige godene, ville usikkerhet øke skattesnyteri (mer om offentlige goders innvirkning på skatteinnbetalingene finnes i avsnitt 3.2.8). Beck et al. (1991) fant at dersom skattyterne var usikre på reglene og hva de egentlig skulle betale i skatt, ville det føre til at de heller rapporterte inn litt for mye enn litt for lite. Graden av denne effekten varierte dog med skatteprosenten, forventet straff, oppfatning av risikoen for å bli oppdaget samt skattyterens holdning til risiko Skattemyndighetenes utvelgelsesmetodikk Reinganum og Wilde (1985) behandler hvordan likningsmyndighetene kan gå frem når de skal plukke ut skattytere for grundig kontroll. Blant annet argumenterer de for den såkalte cutoff rule. Metoden går ut på at likningsmyndighetene allerede før innlevering av likningspapirer offentliggjør hvilken grense som skal være den såkalte kritiske grensen. De som innrapporterer et beløp som er lavere enn grensen vil med sikkerhet bli gjenstand for grundige undersøkelser. Skattebetalere som innrapporterer mer enn grensen vil ha mindre sannsynlighet for å bli nøye revidert. Kunststykket blir dermed å sette cuttoff-en slik at den er tilpasset de ulike gruppene den gjelder for. Collins og Plumlee (1991) fant at denne metoden ga de laveste skatteunndragelsene Etikk og normer De etiske holdningene til skattyterne var lenge et forsømt tema i studier av skatteunndrage lser. Spørsmålet er om etikk og normer fører til at mennesker har en adferd som ikke samsvarer med adferden som ville funnet sted, dersom man legger teorien om det egoistiske, nyttemaksimerende mennesket til grunn. Reckers et al. (1994) undersøkte hvor stor betydning etiske holdninger har på beslutningen om å unndra skatt. Denne studien var en del av en større undersøkelse (the Arkansas Household Research Panel) i staten Arkansas i USA, utført ved University of Arkansas. Hver 5 En fast sannsynlighet for å bli kontrollert er dog ikke samsvarende med det amerikanske systemet. De opplysninger som faktisk er innrapportert av skattyteren er ofte med på å påvirke sannsynligheten for å plukket 8

12 deltaker ble forelagt et hypotetisk tilfelle der en skattebetaler hadde mulighet til å unndra skatt. Deltakerne skulle så besvare noen spørsmål om de ville ha unndratt skatt hvis de var i samme situasjon som den hypotetiske skattebetaleren. Av 350 utsendte skjemaer kom 205 i retur, noe som tilsvarte 59 prosent. Reckers et al. (1994) kom frem til at enkeltindividenes moralske holdninger har en signifikant betydning for beslutninger om å unndra inntekt. Når skatteunndragelser ble ansett for å være et moralsk tema var individene mindre tilbøyelig til å snyte på skatten uten hensyn til den skattesituasjonen de var i. De individene som ikke betraktet skattesnyteri som et etisk tema ble påvirket av andre faktorer som for eksempel skatteprosent eller sannsynligheten for å bli kontrollert. Reckers et. al. (1994) hevdet at etikk er en like viktig faktor i forventet nytteteori som de økonomiske faktorene. Cho et al. (1996) trekker inn psykiske kostnader, og undersøker hvordan de psykiske kostnadene påvirker skattebetaleres tilbøyelighet til å betale korrekt skatt. De betraktet de psykiske kostnadene som følger: "The psychic cost of cheating has two components; first is the cost of engaging in a risky endeavor and the second is the cost of violating a moral commitment" (Cho et al. 1996: 173). De psykiske kostnadene virket slik at dersom en skattebetaler har høye psykiske kostnader vil hun svært sjelden snyte på skatten. Til og med når sannsynligheten for å bli oppdaget er tilnærmet lik null og straffen likeså, er det noen som ikke vil jukse. Er de psykiske kostnadene lave, skal det lite til før en skattyter tar risikoen ved å unndra inntekt. Videre fant de at effekten av psykiske kostnader avhenger av om det er et progressivt skattesystem eller ei. De konkluderte med at ved progressive skattesatser øker andelen av de som snyter på skatten, uansett om disse har høy andel av psykiske kostnader eller ikke. I Ghosh og Crain (1995) blir etiske holdninger og holdning til risiko brukt som uavhengige variabler. De undersøkte hvordan disse to faktorene påvirker individers beslutninger om å unndra inntekt til beskatning. I studien brukte de 54 studenter fra et stort universitet i USA. Alle deltakerne hadde tatt økonomistudier av lavere grad og hadde erfaring med å fylle ut selvangivelser. Deltakerne ble stilt overfor forskjellige situasjoner der de skulle rangere sine holdninger til hver situasjon. Hypotesen til Ghosh og Crain (1995) var: The more (less) risk seeking a taxpayer is and the lower (greater) is his or her ethical standards, the greater (lesser) will be his or her level of intentional noncompliance. De fant at personlige faktorer ut for en grundig kontroll. 9

13 har stor betydning når avgjørelser om å snyte på skatten skal tas. Skattebetalere med sunne etiske holdninger vil oppgi mer av inntektene til beskatning enn skattebetalere med lave etiske holdninger. De tok også individenes holdning til risiko i betraktning. Resultatet var at skattebetalere med stor grad av risikoaversjon lurte unna mindre inntekter enn de med lav grad av risikoaversjon. De påviste dessuten at skattebetalere med en lav etisk holdning vil snyte på skatten med vilje og på den måten risikere å bli kontrollert og oppdaget. Gordon (1989) viser at personer som stort sett er ærlige og sjelden snyter på skatten faktisk kan endre adferd dersom skattetrykket øker. Dette forklarer han med at ryktekostnadene blir redusert når skattesatsene øker. Et høyt skattetrykk kan derfor bidra til å rive i stykker den gode moralen hos skattyterne, og jo flere som snyter desto mer akseptert blir det å snyte Inntektsnivåets betydning Allingham og Sandmo (1972) og Sandmo (1985) argumenterer for at inntekten er positivt korrelert med nivået på skatteunndragelsene. Dette resultatet støttes i Clotfelter (1983), som brukte TCMP-data fra To forhold spiller inn her. For det første antar mange at de rasjonelle aktørenes anstrengelser for å unngå risiko avtar med stigende inntekter. Aktører med høy inntekt har dermed en større tendens til å unndra skatt enn sine mindre velstående venner. Den andre faktoren er at personer med høy inntekt har et incitament til å snyte på skatten på grunn av de høye marginalskattene. I skattesystemer med progressiv skatt, eller toppskatt som i Norge, blir det altså mer lønnsomt for de som er hardt beskattet å unndra inntekt. Dette er rett og slett fordi hver unndratt krone gir høy gevinst på grunn av mye spart skatt. Andre hevder at det ikke nødvendigvis er slik at høyere inntekter medfører mer skatteunndragelser (Srinivasan 1973). For det første kan det være slik at folk med mye penger er stolte av å kunne bidra til fellesskapet. Derfor ønsker de ikke å unndra skatt. Et annet poeng er at den marginale nytten av de siste tjente kronene er lavere enn nytten av de første tjente kronene. Til tross for at de som blir hardt beskattet tjener mer per krone ved å unndra skatt enn de som tjener lite, kan det hende at nytten for disse høyinntektsgruppene likevel 6 TCMP står for the Taxpayer Compliance Measurement Program. Programmet går ut på at Internal Revenue Service (IRS) tilfeldig plukker ut flere tusen skattytere som får likningspapirene sine svært grundig kontrollert. Dette skjer ca. hvert tredje år. 10

14 ikke er større enn for de som tjener lite, men som også unndrar skatt. Dette til tross for at den ene gruppen sparer mer skatt ved å unndra enn den andre gruppen. Yitshaki (1974) påpeker at dersom straffen blir utmålt etter hvor mye skatt som unndras (i steden for størrelsen på unndratt inntekt) og skattesystemet er progressivt, vil skatteunndragelsene gå ned blant de som har høye inntekter og dermed høy marginalskatt. Begrunnelsen er at de som lurer unna et høyt skattebeløp vil få mye høyere straff enn de som lurer unna lite. Ofte er det vanskelig å måle hvilken effekt inntektsnivået har på omfanget av skatteunndragelsene. Årsaken ligger i at en økning i skatteraten og en økning i inntekten i mange tilfeller har samme effekt på skatteunndragelsene, og dermed er det vanskelig å isolere de enkelte faktorene. I USA var det ulikt skattenivå i 1982 og 1985, og Feinstein (1991) brukte TCPM-data fra både 1982 og 1985 for å kunne skille disse to effektene fra hverandre. Feinstein (1991) kunne ikke påvise en signifikant sammenheng mellom inntektsnivået og omfanget av skatteunndragelser Skattetrykkets innvirkning I modellen i kap ligger en del av forklaringen på skattejuks i skattetrykket (Allingham og Sandmo 1972). I land med et progressivt skattesystem vil de som tjener mest ha høyest marginalskatt. Disse vil da tjene mer, målt i penger, på å unndra inntekter. Dessuten gjør de høye skattene det mer interessant å investere tid og ressurser på å finne metoder for å snyte på skatten. Skattetrykkets virkning får dermed store fellestrekk med inntektsnivåets påvirkning, og det vises til forrige avsnitt Urettferdighet og velferdssystemet Hvordan skattyterne føler seg behandlet i forhold til andre skattytere er også blitt analysert. Et beslektet tema er skattyternes oppfatning av hvor fornøyd de er med den statlige disponeringen er skattepengene. Moser et al. (1995) tok for seg skattebetaleres reaksjoner til en endring i skatteraten i situasjoner med horisontal urettferdighet og bytteurettferdighet. Horisontal urettferdighet oppstår når skattebetalere opplever at de blir urettferdig behandlet 11

15 sammenlignet med andre som hadde samme inntekts- og utgiftsnivå som dem selv. Bytteurettferdighet oppstår når skattebetalerne føler at skattene de betaler er større enn de godene de mottar fra det offentlige. Moser et. al. (1995) fant at aktører oppgir mindre inntekt til beskatning når skattetrykket øker og de føler de blir urettferdig behandlet relativt til andre. En reduksjon i oppgitt inntekt blir ikke påvist når skattyterne føler de blir rettferdig behandlet relativt til sine medborgere. De sår derfor tvil om resultatene i tidligere undersøkelser hvor det hevdes at skattebetalere oppgir mindre inntekt når skattetrykket øker. Skattebetalerne må i tillegg føle seg urettferdig behandlet for at skatteunndragelser skal finne sted. Spicer og Becker (1980) støtter resultatene til Moser et al. (1995). De gjennomførte en undersøkelse hvor de målte sammenhengen mellom skattesnyteri og meninger om ulikheter i skattesystemet. Undersøkelsen bygde på laboratorieundersøkelser og ikke en analyse av skattyternes praksis, men Spicer og Becker (1980) argumenterer for at fremgangsmåten er egnet ved studier av skatteunndragelser. Styrken til laboratorieundersøkelsene er at årsakssammenhe ngen kommer klarere frem enn om man foretar spørreundersøkelser. Spicer og Becker (1980) fremsatte en hypotese om at skattebetalere som taper på ulikheter i skattesystemet vil snyte mer på skatten enn skattebetalerne som oppnår fordeler på ulikheter i skattesystemet. Ulikhetene ble provosert frem ved at de matet deltagerne med falsk informasjon angående hva de betalte i skatt i forhold til andre. Resultatene støttet hypotesen, og de konkluderte med at skattebetalere som føler seg urettferdig behandlet vil snyte på skatten. Andre har kommet til motsatt konklusjon. Webley et al. (1991) brukte samme metode i en undersøkelse av urettferdighetens innvirkning på skatteunndragelsene. De fant at skattyterens oppfatning av egen skattebyrde relativt til andres ikke hadde innvirkning på skatteunndrage lsene. Falkinger (1995) undersøkte hvordan effekten av individers oppfatning av a) sin andel av offentlig konsum og b) rettferdigheten i det politiske og sosiale system, påvirket deres beslutninger om å unndra skatt. Han mente at risikoaversjon spilte en stor rolle, og la til grunn at skattebetaleres risikoaversjon økte med økt oppfattet rettferdighet. If it is a social norm that evading taxes is particularly mean in a fair society, the taxpayer s inclination to bear the risk of tax evasion will decrease with equity (Falkinger 1995: 64). Hans konklusjon 12

16 er at skattebetalere ikke vil bære risikoen med å unndra skatt i et rettferdig system, hvis dette er lite akseptert. Det dårlige rykte som individene kan påføres hvis de ble oppdaget eller den dårlige samvittigheten de vil få ved å jukse, fører altså til en reduksjon i skatteunndragelsene. Skatteunndragelser og offentlige goder er også behandlet i Smith (1992). Han argumenterer for at skattebetaleren vil føle seg lurt, dersom hun føler at skatten hun betaler inn ikke blir brukt fornuftig. Resultatet av å føle seg lurt kan bli fremtidige skatteunndragelser Skattesystemets kompleksitet Flere har pekt på at skattebetalernes oppfatning av hvor komplisert skattesystemet er kan ha betydning for hvor mye som unndras i skatt. Med skattesystemet menes både skattereglene og selve utfyllingen av likningspapirene. Imidlertid er det varierende syn også på dette området. Schmölders (1970) mener skattebetalerne blir motivert til å snyte på skatten når de har problemer med å forstå likningsskjemaene og hvilke beløp som skal inn hvor. Det kan være lettere å gi sin sympati til de som faktisk anstrenger seg for å oppgi riktige beløp, men som dessverre ikke får det til. James og Lewis (1977) peker på lav kompetanse og vanskelige regler som årsaker i denne situasjonen. Larsson (1995) foretok en spørreundersøkelse blant frisører, og ingen av respondentene i hans undersøkelse oppga vanskelige lover og regler som årsak til svart arbeid. Laurin (1986) pekte derimot på at det er nettopp de som synes skattesystemet er lett å forstå som unndrar mest skatt. Årsaken er at disse personene finner og bruker smutthull som er på kanten av regelverket for å minimere skatten. Skattetilpasninger er ikke ulovlig så lenge de holder seg på riktig side av loven. Problemet oppstår når tilpasningene samtidig kan skjule at loven brytes. Laurin (1986) ba et utvalg av det svenske folk ta stilling til utsagnet om at hvem som helst kunne fylle ut likningspapirene sine rett. Bare 16 prosent svarte at dette stemte fullt ut, mens 37 prosent mente at dette stort sett var riktig. Imidlertid svarte 30 prosent at det nok ikke stemte med virkeligheten og 15 prosent hevdet at dette absolutt ikke var riktig. Altså var det mange som mente det var vanskelig å oppgi korrekte opplysninger, og det kan påvirke nivået på den oppgitte inntekten. 13

17 Demografiske forhold Sivilstatus, alder, kjønn og barnefamilier: Andreoni et al. (1998) viser til TCMP statistikk fra 1988 som viser at skattytere som er gift er mer tilbøyelig til å unndra skatt enn sine ugifte medborgere. Dersom de gifte parene i tillegg består av personer under pensjonsalder øker muligheten for at disse vil snyte på skatten. Generelt virker det som personer under 65 år snyter mer de som er over 65 år. Vogel (1970) var en av de første som tok variabelen alder med i sine studier. Han fant at unge mennesker snyter mer enn eldre. Det at unge snøt mer kunne ha opphav i at disse var mindre bundet av sosiale normer. En annen forklaring Vogel (1970) lanserer er at lave inntekter og et stort investeringsbehov gjør unge personer mer desperate og dermed mer tilbøyelig til å begå skattelovbrudd. Resultatet til Vogel (1979) støttes av Beron et al. (1992) som fant at områder med et høyt antall pensjonister har et mindre omfang av skatteunndragelser sammenliknet med andre områder. De fant også at skatteunndragelsene var lavere i områder med høy andel hvite innbyggere enn der det var mange mørkhudede. 7 Det er også verdt å nevne at menn unndrar mer enn kvinner (Baldry 1987, La urin 1986). Laurin (1986) undersøkte om barnefamilier, som ofte antas å ha relativt sett trange økonomiske kår, snyter mer på skatten enn andre. Resultatene støttet ikke antakelsen. Yrke: Andreoni et al brukte TCMP dataene for 1985 for å undersøke om det var forskjell i den svarte økonomien mellom yrker og næringer. Resultatene viste at omfanget av skatteunndragelser var størst i selveide bedrifter og at næringsdrivende innenfor bank, finans og forsikring var blant de som var flinkest til å betale den skatten de skulle. Også andre undersøkelser viser at det er stor bransjevariasjon i omfanget av skatteunndragelser. Barnett (1985) har utviklet en modell over svart arbeid hvor bransje er en egen forklaringsvariabel. Modellen har senere blitt omtalt som en bransjekulturmodell (Laurin 1986). Det var først og fremst bransjene handel, bygg og anlegg, service, transport og jordbruk som kom dårlig ut i Barnetts (1985) undersøkelse. Hos Laurin (1986) ble det påvist at bygningsbransjen hadde mest fusk av alle bransjer. Hele 51 prosent av aktørene oppgav at de hadde snytt på skatten. Også jordbrukssektoren kom dårlig ut, fordi 40 prosent av bøndene hadde unndratt inntekt. 7 Forskningen på forskjell i skatteadferden mellom menneskeraser er begrenset på grunn av etiske problemer ved slik forskning. 14

18 I Norge har skattemyndighetenes kontrollvirksomhet i stor grad vært rettet mot bransjer hvor det erfaringsmessig foregår mye skatteunndragelser. Taxibransjen ble på begynnelsen av 1990-tallet ansett som en bransje med mye snusk, men forholdene i taxibransjen har bedret seg betraktelig (jf. kap. 3.3 og kap. 5). Derimot er det fortsatt grunn til å tro at omfanget av skatteunndragelsene er betydelig i bl.a. restaurantbransjen, renholdsbransjen, bygg- og anleggsbransjen og frisørbransjen. Også blant leger og regnskapsførere påvises det skatteunndragelser. En del erfaringer fra skatteetatens kontrollvirksomhet er oppsummert i Langli (2000). Sammenheng mellom tidligere avsløringer og skattesnusk: Anliggende her er hvorvidt en person som blir avslørt i skatteunndragelser endrer sin oppfatning av sannsynligheten for å bli oppdaget senere. Dersom en skattyter endrer oppfatning om sannsynligheten for å bli tatt (p i modellen i kap ), er det mulig det påvirker skatteadferden i de etterfølgende årene. Webley (1987) foretok en eksperimentell undersøkelse der han fant at innrapporteringen av inntekt økte signifikant i de påfølgende rundene blant de deltakerne som var kontrollert i en tidligere runde. Andreoni et al. (1998) viser til Long og Schwarz (1987) som brukte TCMP data fra 1969 og Formålet var å avklare om adferden til skattyterne som var med i både og 1971-kontrollen var forskjellig fra adferden til de som bare ble gransket i I gruppen som ble undersøkt for andre gang var det bare marginalt færre som jukset enn i den gruppen som ble kontrollert for første gang. Dessuten var gjennomsnittlig unndratt skatt blant de som jukset lik i begge gruppene. Andreoni et al. (1998) peker på flere mulige årsaker til at skatteunndragelsene ikke går ned i årene etter at man har blitt kontrollert. Dersom kontrollen ikke klarte å avsløre skatteunndragelsene som faktisk hadde funnet sted, eller straffen ikke var så hard som forventet, kan skattyteren fortsatt finne det attraktivt å snyte på skatten. En annen forklaring på at unndragelsene fortsetter eller øker, er at en som tidligere ble avslørt ønsker å vinne tilbake det hun tapte på å bli oppdaget tidligere. Motivet kan både være hevn mot skattemyndighetene og ønske om økonomisk erstatning Bransjevridning Undersøkelsene referert hittil har tatt utgangspunkt i at skattyter driver i en bestemt næring. Skattyter kan imidlertid velge i hvilken bransje de vil jobbe. Dessuten så vi ovenfor at det er ulike muligheter for å unndra skatt i de ulike bransjene. For eksempel er det en vanlig oppfatning at det er enklere å unndra skatt dersom man jobber som selvstendig 15

19 næringsdrivende enn dersom man er ansatt hos noen andre. Spørsmålet er nå om dette påvirker fordelingen av arbeidskraft mellom bransjer. Watson (1985) blir mye brukt som utgangspunkt for diskusjonen om bransjevridning. Modellmessig antas det at det finnes to sektorer, en hvor det er mulig å unndra skatt og en hvor skatteunndragelser ikke er mulig. Watson (1985) antar at hver tilbyder av arbeidskraft tilbyr én enhet arbeidskraft og at vedkommende kan velge i hvilken næring denne arbeidskraften skal tilbys. Dessuten vil en arbeider i den svarte sektoren kunne velge hvor mye inntekt hun vil oppgi til ligningsmyndighetene. Lønnen i næringene blir bestemt av tilbud og etterspørsel. På denne måten vil en økning i tilbudet av arbeidskraft i en bransje hvor svart arbeid er mulig føre til at lønnen her går ned. Til sist antar Watson (1985) at likevekt vil finne sted når lø nningene i de to sektorene er slik at gjennomsnittstilbyderen av arbeidskraft vil være indifferent mellom å arbeide i de to sektorene. Jung et al. (1994) anerkjenner i stor grad arbeidet til Watson (1985). Imidlertid påpeker de at forutsetningene for modellapparatet er noe uklart. I tillegg er de opptatt av at Watson (1985) ikke redegjør for om den svarte økonomien som sådan vil vokse, dersom skatteprosenten og dermed skattetrykket øker. I modellen til Jung et al. (1994) vil en økning i skatteprosenten øke antall deltakere i sektorer der svart arbeid er mulig, hvis og bare hvis, deltakerne har økende relativ risikoaversjon. Jung et al. (1994) ønsket å hjelpe beslutningstakere med å utforme et effektivt skattesystem. Modellen tar derfor hensyn til hvordan størrelsen på straffen og sannsynligheten for å bli oppdaget påvirker tilbudet av arbeidskraft i de to sektorene. De fant at dersom myndighetene ønsket å maksimere inntektene i forhold til utgiftene ved å inndrive skatter, var det relativt sett mer effektivt å heve straffen og risikoen for straff enn å øke skatteratene. Slemrod og Yitzhaki (1987) var opptatt av den såkalte excess burden, dvs. byrden som påføres skattyteren dersom hun snyter på skatten. Slemrod og Yitzhaki (1987) argumenterte for at den marginale innsatsen ved å håndheve loven burde være så høy at den var lik den marginale reduksjonen i excess burden. Jung et al. (1994) forklarer også sine resultater ut fra tankegangen om excess burden. Det er nemlig denne byrden som fører til en dreining av tilbudet av arbeidskraft mellom de hvite, grå og svarte sektorene. 16

20 Skatteamnestier Et tema som også har blitt viet en del oppmerksomhet i litteraturen er hvordan myndighetene gjennom amnestier kan inndrive skatter som tidligere har blitt unndratt. Skatteamnesti betyr at skattebetalerne får muligheten til å innbetale skatt som de tidligere har lurt unna uten at de blir straffet for de tidligere lovbruddene. Deloney og Posey (1987) definerer skatteamnestiprogrammer som "a grace period is granted in which taxpayers can correct prior infractions of the tax law without fear of penalty" (Deloney og Posey 1987:38). Skatteamnestier har vært brukt i flere stater i USA (Illinois var først ute i 1981), men også i andre land (Deloney og Posey 1987, Uchitelle 1989 og Stella 1989). Uchitelle (1989) gir en oversikt over fordeler og ulemper med skatteamnestiprogrammer. Den største fordelen er åpenbart at myndighetene øker sine skatteinntekter med skattebeløp som tidligere har vært unndratt. Han sier at flere land har økt inntektene så mye at lånebehovet til disse landene er blitt redusert, og amnestiene har hentet inn beløp som har vært unndratt beskatning både fra innland og utland. Mange skattesnytere har brukt pengene i utlandet til for eksempel eiendomsinvesteringer for ikke å vekke oppsikt med høyt forbruk i hjemlandet. En annen fordel er at slike amnestier kan forbedre den fremtidige skatteinnkrevningen. Den ekstra skatten som kommer inn ved skatteamnesti kan brukes til å utvide staben og kunnskapsnivået på likningskontorene. Dette kan i lengden de ærlige skattebetalerne profittere på ved at myndighetene ikke behøver å heve skattesatsene utover det nivået som allerede eksisterer, fordi inntektene er store nok til å dekke de offentlige utgiftene. Den siste fordelen er at skatteamnestiprogrammer gjør det lettere å forstå skattesnyternes adferd, fordi skatteamnestier gir myndighetene detaljert kunnskap om hvordan skattyterne gikk frem da de snøt på skatten. Denne kunnskapen gjør at likningsmyndighetene lettere kan ta innersvingen på de som snyter senere. Imidlertid er det også ulemper ved skatteamnestier (Uchitelle 1989). Hvis amnestier blir brukt for ofte kan det føre til at skattebetalerne forventer at myndighetene tilbyr flere skatteamnestier i fremtiden. Forventningene kan igjen redusere skattebetalernes betalingsvilje, og dermed kan flere unndra skatt. I tillegg kan skatteamnestier føre til at skattebetalere tror at de blir tilgitt for sine skattesynder. Det kan føre til at færre vil betale skatten frivillig i fremtiden. En tredje ulempe er at skatteamnestier har favorisert skattesnyterne i forhold til de som alltid har betalt skatten når de skulle. Skattesnyterne har kunnet investere unndratt beløp og fått avkastning på investeringene samtidig som de har 17