LOs posisjon overfor prosessen med Regjeringens kommunereform

Transkript

1 LANDSORGANISASJONEN I NORGE Saksnr Utvalg Dato 423/14 Til: Sekretariatsmøtet Fra: Ledelsen ArkivsakID Arkiv Saksbehandler 14/ Samfunnspolitisk avdeling Svarfrist: Knut Arild Thonstad Dato: Avdelingsleder/Nestleder Stein Reegård LOs posisjon overfor prosessen med Regjeringens kommunereform Ingress: Foreligger notat angående ovennevnte. Innstilling: Tas til orientering. Integrering av likestillingsperspektivet: Er likestillingsperspektivet behandlet og integrert i saken? Ja. Rutiner for HMS konsekvensvurdering: Ikke relevant i saken. Saksopplysninger: Vedlagt følger utkast til mulig posisjon for LO i debatten om kommunereform. Samfunnspolitisk avdeling har forsøkt å kombinere kritisk holdning til premisser og prosess, med LOs interesse for en god og effektiv kommunesektor LOs POSISJON OVERFOR PROSESSEN MED REGJERINGENS KOMMUNEREFORM 1. Om kommunenes betydning LOs vedtatte programformuleringer om samfunnsorganisering og velferdssamfunnets rolle tilsier at LO har en sterk interesse for organiseringen av kommunesektoren. Kommunesektorens tjenesteyting står for 17 pst. av befolkningens forbruk og 16 pst. av sysselsettingen målt i timeverk. Kommunene har mange kvinnelige ansatte og er særlig viktig som grunnlag for å bredde kvinners sysselsetting i distriktsnorge.

2 Kommunale tjenester vokser i betydning ettersom landet vårt utvikler seg til å bli stadig rikere. Utdanning, helse og omsorg er blant de største vekstområdene i samfunnet. Særlig aldringen av befolkningen kan gi voksende behov i tida framover og bety stadig mer for menneskers livsstandard. Kommunesektoren spiller en særlig stor rolle i de mange tynt befolkede områdene i distriktene. Den sterke statlige styringen av kommuneøkonomien og de store omfordelingene i inntektssystemet er en viktig årsak til at Norge lykkes så godt med å ha hele "landet i bruk" og at sysselsetting og levestandard holdes på et så høyt nivå i alle deler av landet. På denne bakgrunn er LO svært opptatt av at kommunesektoren drives på en effektiv måte. Det er viktig for å være til nytte for befolkningen og for å gi en bærekraftig velferd med høy legitimitet. Norske kommuner har også en helt sentral rolle som myndighetsutøver, samfunnsutvikler og demokratisk arena. Kommunene har derfor stor betydning for folkelig deltakelse i samfunnslivet, identitet og velferd. Kommunene bidrar til gjennomføringen av det viktige prinsippet om at beslutningene bør fattes så nær dem det gjelder som mulig. Det bør også være de som berøres lokalt som har et avgjørende ord når det gjelder kommunesammenslåinger. 2. Reformprosessen Regjeringen har startet en omfattende reform for kommunesammenslåing, med begrunnelse at dette vil gi mer robuste kommuner. Dersom kommuner ikke slår seg sammen og dermed sterkt reduserer antallet, har regjeringen varslet at den er villig til å bruke statlig tvang for å gjennomføre sammenslåinger. Regjeringen har ikke lagt fram materiale som viser behov for en slik omfattende reform. Regjeringen har heller ikke i forkant av reformen klargjort hva oppgavefordelingen mellom kommuner, fylker og stat vil være. Det er å begynne en reform i feil ende. Det er ikke helt klart hva dette med "robuste kommuner" er et svar på. Det legges opp til at kommunene skal komme i gang med diskusjonene om sammenslåing høsten 2014 selv om ikke komponentene i reformen er kjent på det tidspunktet. Regjeringen tar først våren 2015 sikte på å legge fram en melding til Stortinget om kommunenes oppgaver. For kommuner som innen høsten 2015 gjør vedtak om å slå seg sammen, vil det kunne vedtas på nasjonalt nivå våren 2016 og at sammenslåinger trer i kraft fra 1. januar I reformen legges det opp til at kommunene skal fatte vedtak innen sommeren Regjeringen planlegger å legge fram en samlet proposisjon til Stortinget om ny kommunestruktur våren Regjeringen sier den vil legge til grunn at enkeltkommuner ikke vil skal kunne stanse endringer som er ønsket og hensiktsmessige ut fra regionale og nasjonale hensyn. Regjeringen kan derfor foreslå sammenslåinger som avviker fra de lokale vedtakene. Det at reformen skal gjennomføres svært raskt gir lite rom for læring og justering av kursen underveis. Tempoet og omfanget som regjeringspartiene har lagt opp til i kommunereformen er større enn reflektert i partiprogrammene deres for Stortingsperioden. En slik omfattende reform burde vært gjenstand for en mer grundig faglig og politisk behandling, som involverte to Storting. Kommunereformen er framstilt som en demokratireform, og stortingsflertallet understreket ved behandlingen av reformen følgende: «Samtidig er flertallet opptatt av at det skal være reell frivillighet for de kommunene som deltar i sammenslåingsprosesser. Dersom kommuner etter en helhetlig vurdering og etter å ha innhentet synspunkter fra sine innbyggere konkluderer med at sammenslåing ikke er aktuelt på det nåværende tidspunkt, er dette en konklusjon flertallet mener må respekteres.»

3 Et viktig demokratisk prinsipp når endringer av kommunegrenser vurderes er at befolkningen det gjelder skal avgjøre spørsmålet. Dette er nedfelt i stortingets vedtak fra 1995: Stortinget ber regjeringen legge til grunn at framtidige endringer i kommunestrukturen ikke skal omfatte kommuner der kommunestyret eller innbyggerne i en folkeavstemming, har gått imot kommunesammenslåing (Stortingsvedtak 1. juni 1995). Fakta, frivillighet og folkeavstemming er avgjørende for de prosesser som nå settes i gang. 3. Om reformbehovet Kommunikasjonene har bedret seg over tid, kommunene har også fått flere oppgaver. Innbyggertall har også endret seg betydelig. Dette gir grunn til en gjennomgang av kommunestruktur og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene og tilsier at det en del steder i landet kan være hensiktsmessig med færre kommuner. En burde fokusere på og legge til rette for slike sammenslåinger, der innbyggerne ser det som tjenlig. Regjeringen har imidlertid varslet en kraftig reduksjon av antallet kommuner. Det er grunn til å spørre om det er behov for dette. Dette er i hvert fall ikke noe krav fra den norske befolkningen. Innbyggerne i små kommuner er mer fornøyd med tjenester som hjemmesykepleie og sykehjemsplasser enn innbyggerne i større kommuner. De skårer også høyest på tjenestene knyttet til oppvekst, grunnskole og sosialtjenester. Ifølge innbyggerundersøkelsen 2013 har innbyggerne i små kommuner jevnt over bedre inntrykk av de kommunale tjenestene enn innbyggerne i store kommuner. Det er pekt på at dette kan reflektere at små kommuner har høyere utgifter per innbygger enn store kommuner. Kollektivtransport og brannvesen scorer høyere i store kommuner. Det er også lettere med utdanning og det å etablere egen næringsvirksomhet. Dette bør ikke være uventet. God kollektivtransport og en del andre tjenester er avhengig av befolkningsgrunnlag. Mange av de små kommunene er spredtbygde og topografien legger mange steder sterke begrensinger på kommunikasjon innen kommunen eller til nabokommuner. Det er ikke særlig avklart om forskjellen i kostnader i tjenesteproduksjonen mellom store og små kommuner, når det tas hensyn til at andelen eldre er høyere, ikke i det vesentlige skyldes topografi og spedt bosetting. Det å slå sammen flere spredtbygde kommuner løser dermed ikke dette kostnadsproblemet om vi ønsker å bevare bosettingsstrukturen. Der det er klare stordriftsfordeler i tjenesteproduksjonen kan dette i stor grad allerede være utnyttet i form av interkommunalt samarbeid. Da er det lite å tjene på sammenslåing. Når det gjelder kommuneadministrasjonen er det trolig kostnader å spare på lang sikt ved sammenslåing, men besparelsen er usikker. Dette må veies opp mot omstillingskostnader som på kort kan være store og økte reisekostnader for publikum. Det såkalte ekspertutvalget (Vaboutvalget), ble nedsatt av regjeringen i januar 2014 for å vurderer kriterier for kommunereform, og kom med første delrapport allerede i mars. Rapporten presenterer lite ny innsikt og mest eksisterende informasjon, og analyserer på basis av dette. I kommuneproposisjonen 2015 støtter regjeringen seg tungt på rapporten. I mandatet regjeringen har gitt for utvalgets arbeid står det at "Reformen skal legge til rette for at alle kommuner skal kunne løse sine lovpålagte oppgaver selv." Mandatet har dermed en ubegrunnet viktig mangel ved å desavuere interkommunalt samarbeid, og legger opp til at dette samarbeidet mellom kommuner i det store og hele skal erstattes av kommunesammenslåinger. Det er det ingen grunn til å forutsette. Interkommunalt samarbeid kan være en effektiv måte å løse felles utfordringer på. Mandatet regjeringen har gitt utvalget tilsier dermed på et noe tilfeldig grunnlag at en skal konkludere med at det er behov for store kommuner. Utvalget mener at kommunene bør ha minst

4 innbyggere. Dette begrunnes med hva som er en fornuftig størrelse for at kommunene skal kunne utføre alle tjenestene selv, og behovet for spesialisert kunnskap. Utvalget bagatelliserer sentraliseringen som en kommunereform vil gi. Sammenslåing av to eller flere kommuner og konsentreringen om ett kommunesenter vil kunne ha betydelige konsekvenser for bosettingsmønsteret i en kommune. En kan få nye utkanter. Sterk motstand mot sammenslåing lokalt vil nettopp kunne reflektere dette. Utvalget er også lite opptatt av at det blir problemer med lokalt engasjement og demokrati, selv om det peker på at en reform vil fjerne mange lokalpolitikere og at større kommuner vil føre til færre folkevalgte og det vil bli vanskeligere for innbyggerne å oppretthold samme nærhet til folkevalgte som i små kommuner. De peker på at dette var en følge av kommunereformen i Danmark. I Danmark ga kommunereformen, en reduksjon fra 273 til 98 kommuner og en liten reduksjon i administrasjonskostnadene. Flere danske spørreundersøkelser viser at befolkningen mener det er blitt lengre vei til politikerne og tunge brukere av velferdstjenester mener det er blitt vanskeligere å få tilgang til tjenester. De mange sammenlikningene av dagens situasjon mellom små og store kommuner i ekspertutvalget og i kommuneproposisjonen 2015, sier lite om konsekvensene av at flere små, spredtbygde kommuner slår seg sammen. Svært mange planer og reformer de siste årene er blitt solgt inn ved svært forenklet å sammenlikne "perfekte" reformer og planer med eksisterende virkelighet. Problemene med å gjennomføre reformene og planene er blitt undervurdert. Det gjelder bl.a. NAV-reformen, samhandlingsreformen, de nasjonale klimamålene og sykehusprosessen i hovedstaden. Kommunereformen synes å være spesielt dårlig planlagt. En viktig hensikt med reformen synes å være å øke den administrative og juridiske kompetansen i den enkelte kommune, og størrelsen på tjenestetilbudet. Derved vil en lettere kunne konkurranseutsette deler av det kommunale tjenestetilbudet. Mens konkurranseutsetting i flere av de største byene på pleie- og omsorgsområdet var rundt 25 prosent i 2011, var den minimal i små kommuner. Mulighetene for konkurranseutsetting har også vært vektlagt av arbeidsgiverne i privat sektor i forbindelse med reformen. Reformen må også ses i lys av regjeringens politikk for konkurranseutsetting av velferdstjenester. Regjeringen argumenterer mot interkommunalt samarbeid, og legger i stedet til rette for mer markedsløsninger. Det å legge til rette for konkurranseutsetting på velferdsområdet synes ikke å gjøre at "alle gode krefter" bidrar. Det gir tvert om et større innslag av selskap som allerede er dominerende i Norden. Erfaringen er at internasjonale selskaper vinner fram pga. skattetilpasning, dårligere pensjon og lønn til ansatte, lavere utdanningsnivå for personale, lavere personaltetthet og større villighet til å "kutte hjørner". 4. Kompetansereform viktigere enn antallsreform Endringsprosesser forsterker behovet for en kompetansereform. Styrkingen av de ansattes kompetanse er bla. viktig for omstillingsevne, for å skape trygghet i omstillingsprosessene og for å svare på forventninger til økt tjenestekvalitet. Styrkede kompetansetilbud er også viktig for å sikre rekruttering til en sektor som vil ha stort arbeidskraftsbehov i årene som kommer. Omstillinger bør skje gjennom å bygge videre på kompetansen som allerede er i kommunesektoren framfor utbytting av kompetanse. Begrensede tilbud for etter- og videreutdanning er sammen med mangel på heltidsstillinger en viktig

5 grunn til at få unge ønsker en yrkeskarriere i helse- og sosialsektoren. Framskrivninger fra SSB viser at helsefagarbeidere, er blant gruppene det vil være særlig stor underdekket behov for i årene som kommer. Tendens til akademisering i flere av de tradisjonelle profesjonsutdanningene kan forsterke det udekkede behovet for fagarbeidere. En utfordring er at en ikke har opparbeidet samme treparts tradisjon for utvikling av fag- og yrkesopplæring innen nye fag i kommunal sektor som i for eksempel innen de tradisjonelle industri- og byggfagen. En kompetansereform i kommunesektoren må ha utgangspunkt i arbeidsplassene som den mest sentrale arenaen for læring og etter- og videreutdanning. Vikariater og stillingsbrøker må organiseres på en måte som bygger opp om muligheter for å ta fagbrev og gjennomføring av annen kompetanseutvikling. Det er behov for en kraftig styrking av høyere yrkesrettede utdanningstilbud gjennom Fagskolen, og styrking av tilbudet av basiskompetanse. Mulighetene for å veksle mellom yrkesrettet og akademisk utdanning må styrkes. Innen høyskole og universitetssektoren bør mer av utdanningstilbudene tilpasses kompetansebehovene i arbeidslivet. Arbeidsplassbasert barnehagelærerutdanning er eksempel på en høyskoleutdanning der vi har høstet gode erfaringer, en modell som bør vurderes videreutviklet til flere yrkesgrupper. Forslaget i Statsbudsjettet for 2015 om å styrke barnehagene med 60 mill. kroner til kompetansestyrking er positivt. Det samme er læreløftet. En trenger imidlertid løft for alle ansatte i tilknytningen til skolen. Og en trenger bedre muligheter for etter- og videreutdanning også for yrkesfaglærerne. Trepartssamarbeidet er vårt viktigste verktøy for utvikling og gjennomføring av kompetansereform. 5. LOs syn LO er opptatt av at Norge skal ha en effektiv og veldreven kommunesektor. En hoveddel av våre felles velferdstjenester ivaretas av kommunene. Kommunesektoren er avgjørende for vårt demokrati, for å opprettholde en desentralisert bosetting, spredning av kompetanse over hele landet og at ressursene utnyttes godt. På denne måte er kommunene en av de viktigste bidragsytere til at Norge ved de fleste rangeringer av verdens land etter velferdsnivå kommer ut på topp. Dersom kommunene og befolkningen i kommunene ser seg tjent med det kan de fritt slå seg sammen. Etter 2000 har i alt 14 kommuner valgt å gjøre det. Stortingsvedtaket fra 1995 om en frivillighetslinje basert på befolkningens ønsker er fortsatt et godt utgangspunkt for hensiktsmessige strukturendringer. LO stiller seg kritisk til at den pågående reformen, som kan endre landets kommunestruktur vesentlig fremstår, som er dårlig gjennomtenkt og politisk forankret. Reformen virker klart sentraliserende, og kan svekke velferden. Reformen legger til rette for konkurranseutsetting. Arbeidstakerne kan oppleve mindre seriøse lønns- og arbeidsvilkår. Kommunene er innbyggernes redskap for å utvikle og styre tjenestetilbud og utvikling i kommunene. Kommunene er også en viktig aktør som samfunnsutvikler og pådriver for å utvikle det lokale næringslivet. LO er opptatt av at eventuelle kommunesammenslutninger må baseres på fakta, frivillighet og at slike spørsmål gjøres til gjenstand for rådgivende folkeavstemminger. Ansatte og ansattes organisasjoner må sikres medvirkning i prosessene. Ved eventuelle kommunesammenslutninger må det sikres avtaler om jobbgaranti for ansatte som en direkte følge av kommunereformen. LO ber forbundene om å oppfordre sine tillitsvalgte om å være aktive i de lokale prosessene. LOforbundene bør samarbeide og samordne seg, slik at hensynet til våre medlemmer blir tatt vare på en god måte. Både som arbeidstakere i kommunene, som innbyggere som bruker tjenester og som ansatte i virksomheter som er avhengig av gode lokale rammevilkår sitter LO og forbundene med verdifull

6 kompetanse. LO vil følge prosessene nøye på nasjonalt nivå og delta i den debatten, med utgangspunkt i vår politikk. Vedtak: SMØT-423/ Tatt til orientering. Kine Smith Larsen Landsorganisasjonen i Norge Administrasjonssjef Youngsgt. 11, 0181 Oslo kine.smith.larsen@lo.no Tlf: