Ny plandel forventninger og forutsetninger

Transkript

1 Terje Skjeggedal A R T I K L E R Ny plandel forventninger og forutsetninger Fra 1. juli 2009 ble den nye plandelen til plan- og bygningsloven gjort gjeldende. Oppmerksomheten omkring begivenheten har ikke vært overveldende. Konferanser for «opplæringsteam» hos fylkesmenn og fylkeskommuner har vært avholdt. Alle fylker har arrangert konferanser for sine kommuner. Ny veiledere dukker etter hvert opp på Miljøverndepartementets hjemmeside. Denne artikkelen ser nærmere på noen av endringene som kom med den nye plandelen, og retter et kritisk blikk på viktige forutsetninger for planlegging knytta til planleggingskompetanse, veiledning og utviklingsarbeid, per mars 2010, ni måneder etter at ny plandel trådte i kraft. Forfatterinfo: Terje Skjeggedal Østlandsforskning Postboks 223, 2601 Lillehammer e-post: terje.skjeggedal@ostforsk.no tlf.:

2 Regionale trender Nye muligheter? «Hvis det foreliggende lovforslag var blitt lagt fram for 11 år siden, ville vi fått en relativt moderne lov den gang», var Finn Gustavsens hjertesukk ved behandling av ny bygningslov i (Forhandlinger i Odelstinget nr. 69, 1. juni 1965 (O.69):548). Slik er det også med den nye plandelen. Arbeidet med lovendringene har foregått over lang tid. Derfor er lovendringene like mye tilpasning av loven til allerede etablert praksis, som introduksjon av nye bestemmelser. Da ny plandel til plan- og bygningsloven ble gjort gjeldene 1. juli 2009, ble arbeidet til planlovutvalget, oppnevnt i oktober 1998, ført til endelig avslutning. Utvalget avleverte to NOUer (NOU 2001:7 og NOU 2003:14) og Miljøverndepartementet har bearbeida forslagene i en omfattende proposisjon til Stortinget (Ot.prp. nr 32 ( )). Plandelen er Miljøverndepartementets «del» av plan- og bygningsloven. Det har samtidig foregått revisjon av bygningsdelen, som er Kommunal- og regionaldepartementets ansvarsområde. På grunn av den nære sammenhengen mellom planlegging og byggesaksbehandling, er det bestemt at det fortsatt skal være en felles lov. Logikken halter. Planlegging henger like mye sammen med andre sektoroppgaver, som med byggesaker. Når planlegging fortsatt knyttes sterkere til én sektor enn til andre, svekker det selvfølgelig autoriteten og legitimiteten til planlegging som redskap for samordning på tvers av sektorer. Sammenhengen mellom planlegging og byggesak er da heller ikke så sterk at de to delene av loven er utarbeida sammen og samtidig. Den nye byggessaksdelen trer i kraft ett år etter plandelen, 1. juli Oppmerksomheten i denne artikkelen rettes mot kommunenivået og kommuneplanlegging. Hvordan er forutsetningene for at endringene som blir innført skal kunne gjennomføres med suksess? Hva er gjort av forberedelser og hva bør gjøres framover? Ifølge Miljøverndepartementets nettsider er det «utarbeidet omfattende veiledning til den nye plan- og bygningsloven og denne vil oppdateres fortløpende» ( Omfanget kan nok diskuteres, og på nettsida gis det ingen informasjon verken om hva som skal komme av veiledning eller om når de enkelte veilederne skal presentres. Noe informasjon om veiledning ble gitt i Plannytt, utgitt i desember 2009 (MD 2009 e), og pr. mars 2009 er følgene veiledning utgitt: Først kom iverksettingsrundskrivet, T-2/09, i juni Så er det gitt ut en «kortveileder» og en «lovkommentar». Alle disse tre dokumentene er utarbeida i og av departementet og bygger i stor grad på proposisjonen og lovteksten. «Kortveileideren» er en rikt illustrert 20 siders kommentert paragrafpresentasjon, som departementet håper «bidrar til forståelse for nødvendigheten av planlegging». Lovkommentaren er 160 sider med kommentarer, paragraf for paragraf, uten en eneste illustrasjon, figur eller eksempel. Begge dokumentene er skrevet i en juridisk tradisjon med vekt på presentasjon og tolkning av bestemmelser. Slik er de nødvendige og nyttige, men de gir liten støtte for utarbeiding av planer. Utover høsten 2009 ble det lagt ut nye forskrifter med kommentarer knytta til kart m.m. og konsekvensutredninger og diverse temaveiledere om planlegging: Barn og unge, energitiltak, samfunnssikkerhet, universell utforming og reindrift. Alt dette er velkjente temaer, som riktignok har fått noen endringer med ny plandel, men som likevel i hovedsak er en videreføring av etablert praksis. Hva så med de nye elementene som ny plandel innfører, som for eksempel planstrategi, samfunnsdel og hensynssoner? Hvordan skal disse håndteres av kommunene? Hvordan oppsummeres og videreutvikles erfaringer til bruk for veiledning og justering/ revidering av bestemmelsene? Ny plandel markedsføres av departementet som et viktig redskap for klimaarbeidet i fylker og kommuner. På hvilken måte skal det foregå? Nyheter og kunnskapsbehov Den nye plandelen betyr ingen dramatiske endringer i praksis. Planredskapene skal være fleksible, med stor valgfrihet i bruken, slik at de kan tilpasses ulike forutsetninger. Planlegginga skal «ikke være mer omfattende enn nødvendig» ( 3-1). En underlig bestemmelse i en lovtekst. Hva er «nødvendig»? Kanskje er forklaringa at loven inviterer nettopp til omfattende planlegging. Ambisjonene om sektorovergripende og samfunnsretta planlegging er økt betydelig. Hvordan vil dette fungere i praksis? Her begrenses diskusjonen til noen viktige endringer i plandelen som gjelder planlegging på kommunenivå, og særlig knytta til kommuneplaner. Hva er nytt, og hvilke kunnskapsbehov oppstår ved innføring av nye bestemmelser? 46

3 Klima I forarbeidene til ny plandel gjennom de to nevnte NOUene, er begrepet «klima» knapt nevnt. Klimaproblemet kommer først inn i odelstingsproposisjonen som ble lagt fram i februar 2008: «Gjennom sin arealplanlegging har kommunene mulighet til å påvirke utslipp av klimagasser, særlig fra transport og stasjonær energi» kraftig irettesatt av Inga Marte Thorkildsen (SV): «Jeg trodde et øyeblikk at jeg hørte feil, men jeg hørte nok rett. Da lurer jeg på om representanten i det hele tatt har lest det lovforslaget som vi har til behandling. Jeg kan jo nevne i fleng hva som ligger i klimaimplikasjoner i det vi i dag vedtar», og lister opp: lokale klima- og energiplaner, begrensinger på parkering i byer og tettsteder, bedre tilgjengelighet for kollektivtrafikken, Regionale trender (Ot.prp. nr, 32 ( ):25). «Klima» er direkte nevnt bare i ett av åtte punkter om oppgaver og hensyn i planlegging etter loven ( 3-1, bokstav g). Likevel blir ny plandel lansert som et redskap for å styrke hensynet til klima. Da forslaget til ny plandel ble behandla i Odelstinget innleda Tore Nordtun (Ap) debatten med at: «Den nye loven som vi nå har til behandling, gir de lokale myndighetene mulighetene til å møte klimautfordringene, stoppe tapet av det biologiske mangfoldet og sikre folks tilgang til friluftsliv og rekreasjonsområder» (Referat fra Odelstinget 29. mai 2008: ). Alle representantene var ikke like overbeviste. Peter Skovholt Gitmark (FrP) mente at «loven vil ha liten betydning i forhold til klimaendringer» (ibid.:489). Han ble imidlertid miljøvennlige energiløsninger og at fylkene får mulighet til å bidra til mindre bilavhengighet (ibid: ). Gitmark måtte innrømme et «snev av overivrighet» overfor Nordtuns lovprising av loven og var enig i at det trengs et statlig regelverk for byggesaksbehandling som legger til rette for «mindre klimautslipp», men poenget hans var at «det er i stor grad andre lover som er langt viktigere for akkurat det» (ibid:495). Debatten dreide seg mest om ideologi og hva som er ønskelig å oppnå ved planlegging, og mindre om hva som faktisk er mulig å realisere ved planlegging. Det samme preger også de to NOUene fra planlovutvalget og proposisjonen. Det er selvfølgelig interessant å diskutere hvor viktig det er å ta klimahensyn i kommunal 47

4 Regionale trender planlegging. Debatten har likevel liten praktisk betydning dersom det samtidig ikke gjøres noe for å klarlegge hva kommunene faktisk har mulighet til å gjøre både for å redusere klimagassutslippene og for å tilpasse seg til klimaendringene, og hvordan planlegging kan bidra i denne sammenhengen. Da er det noe overraskende at klima ikke engang er nevnt blant temaveilederne på Miljøverndepartementets nettside, ikke minst siden det jo allerede finnes to veiledere om kommunal energi- og klimaplanlegging. De er utarbeida av Enova, statsforetaket for «fremme av miljøvennlig omlegging av energibruk og energiproduksjon» under Olje- og energidepartementet (Enova 2008a, b). Enova gir også tilskudd til kommunene for å utarbeide slike planer. Det er også fastsatt Statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging i kommunene, 4. september Her pålegges kommunene å «gjøre helhetlig og langsiktig klima og energiplanlegging» med henvisning til veiledning fra Enova. Alle kommuner skal ha en første generasjons klima- og energiplan innen 1. juli Per mars 2010 er det ifølge Enovas nettsider 139 kommuner, dvs. vel 30 prosent, som allerede har slik plan ( Det er selvfølgelig positivt at Enova arbeider med klima- og energiplanlegging i kommunene, men er det tilstrekkelig? Da vil planene bli retta mest mot Enovas arbeidsfelt og kompetanse, dvs. energiproduksjon, energiforbruk og utslipp, og mindre mot planlegging og kopling mot annen kommunal virksomhet. Hva kan planlegging bidra med, og hvordan? Klima er jo for så vidt heller ikke noe nytt i kommunal planlegging. Noen husker kanskje klimabeskrivelsene til Arne K. Sterten, som fra 1970-tallet og framover var viktig grunnlagsmateriale for arealplanlegging i mange byer, som for eksempel Lillehammer (Sterten 1974). Da var det riktignok ikke utslippene, men lokalklima og kaldluftsstrømmer som fikk oppmerksomhet. Miljøverndepartementet ga allerede i 1992 ut en egen veileder om «Klima og luftmiljø i areal- bebyggelsesplanlegging» (Miljøverndepartementet 1992). Reduserte utslipp av klimagassen CO2 fra transport har også vært det viktigste argumentet for fortetting og konsentrert tettstedsutvikling siden først på 1990-tallet. Holdbarheten i dette argumentet kan riktignok diskuteres, men på dagsorden har det i alle fall vært (Skjeggedal 1996, Næss, Strand og Næss 2009). Kommunal planstrategi Dette er et nytt begrep og et nytt dokument som kommunene nå får plikt til å utarbeide en gang i hver valgperiode ( 10-1). Planstrategien dreier seg om «drøfting av kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling, herunder langsiktig arealbruk, miljøutfordringer, sektorenes virksomhet og en vurdering av kommunens planbehov i valgperioden.» Synspunkter skal innhentes fra statlige og regionale organer og nabokommuner. Det skal legges opp til medvirkning og debatt og forslaget skal gjøres offentlig kjent minst 30 dager før behandling i kommunestyret. Forslaget stammer fra planlovutvalget (NOU 2003:14:94-95). Planstrategien fikk lite omtale i Odelstingsdebatten. Bare Lise Kristoffersen (A) påpekte at en kommunal planstrategi «der en alt det første året som folkevalgt får en oversikt som jeg vil påstå de aller, aller fleste har manglet til nå» er et viktig redskap for å sikre at planlegginga blir styrt av de folkevalgte og ikke av administrasjonen (Referat fra Odelstinget 29. mai 2008:503). Formålet er å forbedre og forenkle kommuneplanprosessen. I praksis kan kommunal planstrategi likevel fort bli et nytt plankrav med en omfattende formell behandling, og slett ingen forenkling. I lovkommentaren står det at planstrategien, når situasjonen er oversiktlig, kan gis innhold og behandling som tilfredsstiller kravene til planprogram for kommuneplanen ( 4-1, 11-13). Da skal fristen for å gi uttalelser være minst 6 uker. Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen med frister og deltakere, opplegg for medvirkning, alternativer og behovet for utredninger. Altså temmelig likt en planstrategi. Informasjon, veiledning og utviklingsarbeid knytta til introduksjonen av nye plandel vil få stor betydning for hvordan den kommunale planstrategien vil fungere. Kommuneplanens samfunnsdel Etter plan- og bygningsloven av 1985 var kommuneplanen delt i en langsiktig og en kortsiktig del. Den langsiktige delen omfatta: «mål for utviklingen i kommunen, retningslinjer for sektorenes planlegging og en arealdel for forvaltningen av arealer og andre naturressurser», mens den kortsiktige delen var et fireårig handlingsprogram. Mot slutten av 1990-tallet ble betegnelsen «kommuneplanens samfunnsdel» tatt i bruk for den 48

5 langsiktige delen, bortsett fra arealdelen. Det gjorde også planlovutvalget i sin første NOU (NOU 2001:7), og fulgte dette opp i lovforslaget (NOU 2003:14). I den nye plandelen blir begrepet samfunnsdel lovfesta ved at kommuneplanen skal omfatte en «samfunnsdel med handlingsdel og arealdel» ( 11-1). Samfunnsdelen skal ta stilling til «langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon» ( 11-2). Altså mye av det samme innholdet som vi finner i planstrategien. Handlingsdelen skal revideres årlig, og «økonomiplanen etter kommunelovens 44 kan inngå i handlingsdelen» ( 11-1). Dette nye grepet med samfunnsdelen ble overhodet ikke kommentert under behandlinga i Odelstinget. Energi- og miljøkomiteen hadde heller ikke hatt noen kommentarer til denne bestemmelsen og slutta seg enstemmig til forslaget fra Regjeringa (Innst.O. nr. 57 ( ):24). Hvorfor skal det lages en egen handlingsdel til kommuneplanen, i tillegg til den allerede obligatoriske økonomiplanen som er Kommunal- og regionaldepartementets ansvarsområde. Ville det ikke vært bedre å gjøre noen justeringer og suppleringer i økonomiplanen, om nødvendig? Forenkling er det i alle fall ikke, og det stiller samordningsambisjonene i et underlig lys. Det er positivt og nødvendig at kommuneplanen gis et bredt samfunnsperspektiv, men er samfunnsdelen egentlig en plan? Samfunnsdelen kan minne mer om «felles planforutsetninger» slik dette begrepet ble introdusert på slutten av 1970-tallet (Norske Kommuners Sentralforbund 1978, Miljøverndepartementet 1981). Begrepet «kommuneplanens samfunnsdel» er i beste fall uklart. Det kommer også tydelig fram i undersøkelsen om planleggingskompetanse i kommuner og fylker høsten 2008 (Skjeggedal og Harvold 2008:34). Her ligger det store utfordringer for introduksjon og veiledning til ny plandel. Hensynssoner Hensynssoner ble introdusert av planlovutvalget i NOU 2003:14:100) som en «samling av ulike typer hensyn og restriksjoner i egne soner». Hensynssonene viser hvilke hensyn som må tas innafor slike områdeavgrensninger, uavhengig av hvilken arealbruk det planlegges for. Hensynssoner kan gå på tvers av arealformål, og det kan knyttes flere typer hensynssoner til samme areal. Til hensynssonene kan det i varierende grad knyttes bindende bestemmelser og retningslinjer. Seks typer hensynssoner kan fastsettes ( 11-8): sikrings-, støy og faresoner soner med særlig krav til infrastruktur soner med særlig hensyn til landbruk, reindrift, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø soner for båndlegging soner med krav om felles planlegging for flere eiendommer, særlige samarbeids- eller eierformer og omforming og fornyelse soner hvor gjeldene reguleringsplan fortsatt skal gjelde Det andre «laget» av bestemmelser til arealene, arealbrukskategoriene, er stort sett videreføring av de tidligere kategoriene, og inneholder seks mulig hovedarealformål: bebyggelse og anlegg samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur grønnstruktur forsvaret landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone. Vi ser at mange kategorier kan være både arealformål og hensynssone: Infrastruktur, landbruk, friluftsliv, reindrift, grønnstruktur. Her burde det lyst noen varsellamper for lovmakerne. Bidrar ikke dette mer til forvirring enn forenkling? Kanskje er det Miljøverndepartementets ambisjoner om å få mulighet til å styre arealbruken i LNFR-områdene som her har tatt overhånd. Med hensynssoner kan det nå gis retningslinjer for arealbruk i LNFR-områder, men ikke bindende bestemmelser, med ett unntak: For randsoner til nasjonalparker og landskapsvernområder kan det samtidig med fastsetting eller revisjon av verneforskrifter eller forvaltningsplan gis bestemmelser for å hindre vesentlig forringelse av verneverdiene i verneområdet. Dette er nytt. Ellers er det fremdeles sektorlover som jordlov, skogbrukslov og reindriftslov som styrer arealbruken i LNFR-områdene, bortsett fra bygge- og anleggstiltak utenom næringsvirksomhet. Og naturmangfoldsloven tar seg av verneområdene, som nå utgjør om lag 15 prosent av Norges landareal. Hensynssonene skapte debatt. Høyre og Fremskrittspartiet er mot hensynssoner fordi de «frykter Regionale trender

6 Regionale trender at hensynssonene i praksis ikke vil bli opprettet der man ønsker aktivitet, men som et middel til å unngå aktivitet». De vil ikke åpne for mulighetene til å gi bestemmelser for randsonene til verneområder i kommuneplanen, og de to partiene mener at hensynssoner vil føre til dobbel saksbehandling fordi samme hensyn også reguleres av sektorlover (Innst.O. nr. 57 ( ):25). Det er ikke vanskelig å skjønne de gode intensjonene med hensynssoner. Spørsmålet er hvordan hensynssonene vil fungere i praksis: Når skal de brukes, og hvordan skal de utformes og framstilles? Også her ligger store utfordringer for utviklingsarbeid, veiledning og informasjon. følges opp med enkle undersøkelser i de kommunene som ikke oppfyller plankravet for å finne ut mer om av hva som er hindringene og hvordan disse kan overvinnes. Evaluering av kommuneplanprosesser og av kommuneplandokumenter og de resultatene som planlegginga skulle føre til/har ført til, forekommer i liten grad. Det finnes liten dokumentasjon, og dermed spinkelt grunnlag for å videreutvikle opplegg for hva som faktisk er mulig, og ikke bare ønskelig, å gjennomføre ved hjelp av kommuneplanlegging. Det bør snart være på tide å gjennomføre en grundigere evaluering av kommuneplanarbeidet, slik det ble gjort midt på 1970-tallet og sist mot slutten av 1980-tallet (Arge mfl. 1976, Kleven 1988). Planstatus i kommunene? Hvordan er så kommuneplanlegging innarbeida som regelmessig aktivitet i norske kommuner? Allerede bygningsloven av 1965 innførte krav om kommuneplan, da kalt «generalplan», i alle kommuner. Departementet regna med at alle kommuner ville ha sluttbehandla sine generalplaner etter 10 år. I 1975 hadde likevel bare 38 nådd dette målet og bare 13 planer var godkjent av departementet (NOU 1977:1:64). Som planlovutvalget påpeker i NOU 2001:7:291, «finnes ingen systematisk tilbakerapportering av arbeidet med planlegging i kommuner og fylkeskommuner». Slik er det fremdeles. Det eneste vi har, er KOSTRA-registreringene, som omfatter vedtaksår for kommuneplanens samfunnsdel og kommuneplanens arealdel. Snart 45 år etter at kravet ble innført, er det om lag 10 prosent av kommunen som verken har arealdel eller samfunnsdel. Under halvdelen av kommunene hadde kommuneplaner vedtatt i siste kommunestyreperiode ( ), som jo både er og har vært kravet i plan- og bygningsloven. Planproduksjonen ligger altså langt bak ambisjonene. Det blir gjort lite for å få oversikt over plansituasjonen i kommunene. Det mangler dermed et grunnlag for å kunne vurdere og gjennomføre tiltak som sørger for at kravene til planlegging etter plan- og bygningsloven blir oppfylt. KOSTRA-registreringene er i beste fall for mangelfulle til at de gir godt grunnlag for handling. Mye tyder også på at det er grunn til å stille spørsmål ved påliteligheten til en del av registreringene. Derfor bør det ses nærmere på KOSTRA-registreringene og lages årlig oppdatering av planstatus. Registreringene kunne også Plankompetanse i kommunene? Hvordan er planleggingskompetansen i kommunene, som er en avgjørende faktor for planleggingsaktiviteten? Den formelle planleggingskompetansen i kommunene varierer sterkt (jf. Skjeggedal og Harvold 2008). Generelt har de fleste folkerike kommuner flere ansatte med planleggings kompetanse og et fagmiljø som gjør det mulig å få ansatt og beholde kompetente planleggere. Disse kommunene har gjerne både arkitekter, sivilingeniører, naturvitere, samfunnsvitere og personer med utdanning fra Universitetet for miljø- og biovitenskap (UMB) blant sine ansatte. Kommuner med få innbyggere har ofte bare én ansatt med planleggingskompetanse, og denne personen må ta seg av mange andre oppgaver i tillegg til planlegging. Disse planleggerne har gjerne ingeniørbakgrunn eller varianter av naturfaglig eller landbruksfaglig utdanning fra høgskoler eller UMB. Aktiviteten i småkommunene er også stort sett mindre, slik at det kan gå lang tid mellom hver planprosess, noe som gjør det vanskelig å utvikle realkompetanse som kan erstatte manglende formell kompetanse. Kommunene har best kompetanse innen fysisk planlegging. Kompetansen i samfunnsplanlegging er svakere, og blir heller ikke i samme grad anvendt. Kompetansen varierer, men kapasiteten til planleggingsarbeid er generelt dårlig. Kommunene har ikke kapasitet til å følge opp arbeidet med planer. Behandling av enkeltsaker går foran. 50

7 Veiledning? Etter plan- og bygningsloven har både fylkeskommunen og fylkesmannen plikt til å veilede kommunen. Veiledning fra fylkeskommune og fylkesmann kan fungere bra, så lenge det fins kapasitet i veiledningsapparatet og oppdatert veiledningsmateriell. Slik er det likevel ikke. Verken fylkeskommunene eller fylkesmennene har kapasitet til å drive den veiledninga det er behov for i kommunene. Det drives lite «oppsøkende» eller«pålagt» veiledning. Kommuner som spør får svar. Flere fylkeskommuner lager egne veiledere og har egne nettsider for planlegging. Dette er et godt supplement, men reduserer likevel ikke behovet for nasjonale veiledere (Skjeggedal og Harvold 2008). Mangel på vedtatte planer, og skortende kompetanse, gir grunnlag for bekymringer om forutsetningene for å ta de nye bestemmelsene i bruk. På fylkesnivå er det åpenbart behov for å se nærmer på arbeidsdelinga og samarbeidet mellom fylkeskommunene og fylkesmennene knytta til plan- og bygningsloven. Ikke fordi samarbeidet er dårlig, tvert i mot, samarbeidet er gjennomgående godt (jf. Skjeggedal og Harvold 2008). Problemet er mer at aktivitetene til fylkeskommunene og fylkesmennene er så vevd inn i hverandre at det er uklart hvem som i praksis har ansvar for hva. Dessuten bør det være mulig å utnytte felles kompetanse bedre. Det er heller ikke tvil om at veiledningskapasiteten må styrkes dersom veiledningsplikten etter plan- og bygningsloven skal kunne oppfylles. En annen mangel er at det på nasjonalt nivå ikke blir gjort mer for å ajourføre og videreutvikle veiledningsmateriell for kommuneplanlegging tilpassa de store variasjonene i norske kommuner, med eksempler på enkle planer som tilfredsstiller kravene i plan- og bygningsloven. Det er behov for å avklare og presisere planbegrepene. Særlig kommuneplanenes samfunnsdel er problematisk, fordi det eksisterer flere og uklare oppfatninger av hva slags plan dette er. Miljøverndepartementets figur i kortveilederen, se figur 1, gjør det ikke enklere. Figuren er symmetrisk og tar seg slik sett pent ut, men den forteller svært lite. Er det virkelig slik at sammenhengen mellom elementene virker like sterkt begge veier, slik pilene gir inntrykk av? Hvor er økonomiplanen og årsbudsjettet, som alle kommuner må ha. Og sektorplanene er de inkludert i samfunnsdelen? Er samfunnsdelen en «del» på siden av arealdelen, slik at planlegging deles i to - arealer og samfunn? Er ikke samfunnsdelen heller en overordna del som gir føringer for både arealdelen og sektorplaner/temaplaner? Eller er det kanskje meninga, som figuren kan gi inntrykk av, at planstrategien skal ha denne overordna rollen? Men planstrategien er jo ingen plan, den skal avklare strategier og planbehov! Og hvor er planprogrammet? Her er mange spørsmål, og få svar! Figur 1: Kommunal planlegging Utviklingsarbeid? Kilde: Miljøverndepartementet 2009b:6. Det foregår i svært liten grad etterprøving og evaluering av utført planlegging. Vi kan tro og håpe på effekter av planer og tiltak, men mangler kunnskap om sammenhenger mellom planlegging og resultater. Slik kunnskap er nødvendig for realistiske diskusjoner av hva som faktisk kan oppnås ved planlegging, og ikke bare av hva som er ønskelige resultater. Alt som er ideologisk ønskelig, er ikke nødvendigvis teoretisk og praktisk mulig å realisere gjennom planlegging. Da blir det desto viktigere å avgrense planlegginga til å omfatte oppgaver som er mulig å gjennomføre. Planlegging forutsetter ikke bare formulering av mål, men også tilgang til virkemidler. Derfor er det begrensninger for hva som kan oppnås med kommunal planlegging, nettopp fordi kommune ikke alltid har de avgjørende virkemidlene. Disse begrensingene hører med i en diskusjon av ambisjonene for planlegging, uansett hvor ønskelige målene måtte være. Det ser ikke ut til å være forberedt eller satt i gang utviklingsarbeid i forbindelse med ny plandel, slik det ble gjort ved den forrige revisjonen og ny plan- og bygningslov i Da samarbeida Miljøverndepartementet og Kommunenes Sentralforbund (KS) om «Utviklingsprogrammet for kommuneplanlegging» i perioden Regionale trender

8 Programmet foregikk i seks regionale miljøer rundt om i landet i samarbeid mellom kommuner, fylkeskommuner, fylkeskretsen av KS, NIBR og regionale forskningsinstitutter. Den etter hvert velkjente modellen for kommuneplanlegging som knytter planlegginga til milepeler gjennom året i kommuneorganisasjonen, ble utvikla i programmet, jf.: Planlegging og handling. Kommunal planlegging som grunnlag for politisk styring (Kleven (red.) 1990). Det er selvfølgelig ikke behov for å gjøre samme øvelsen på nytt, jfr. Utviklingsprogrammet. Likevel er det flere tiltak som bør vurderes for å bidra til at forventningene som blir skapt ved ikraftsetting av ny plandel til plan- og bygningsloven kan innfris. Mange av de nye planredskapene som introduseres og lovfestes ved ny plandel til plan- og bygningsloven, er ennå i liten grad utprøvd i praksis. Derfor må vi uansett gjennom perioder med prøving og feiling for å finne fram til opplegg som fungerer godt. I stedet for at dette foregår i en og en kommune, og mer eller mindre koordinert i hvert enkelt fylke, bør det settes i gang utviklingsarbeid i samarbeid mellom kommuner, fylker, departementer, direktorater og forskere som kan følge, vurdere og formidle erfaringer fra arbeidet med å prøve ut og videreutvikle nye redskaper. Utviklingsarbeidet må ses i sammenheng med behovet som er nevnt tidligere for å utvikle et bedre rapporteringssystem for kommuneplanlegging og for etterprøving og evaluering av utført planlegging. Referanse: Arge, N. m.fl. (1976): Erfaringer fra generalplanarbeidet. Samlerapport. Ikke publisert. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. Enova (2008a): Alle kommuner bør ha en energi- og klimaplan. Veileder. Trondheim: Enova SF. Enova (2008b): Energi- og klimaplanlegging i kommunen en veiledning i prosessen. Veileder del 2. Trondheim: Enova SF. Forhandlinger i Odelstinget nr 69, 1. juni 1965 (O. 69). Innst. O. nr. 57 ( ) Innstilling fra energi- og miljøkomiteen om lov om planlegging og byggesaksbehandling (planog bygningsloven) (plandelen). Kleven, T. (1988): «Plan-Norge 1988» En undersøkelse av planleggingssituasjonen i norske kommuner. NIBR-notat 1988:141. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. Kleven, T. (red.) (1990): Planlegging og handling. Kommunal planlegging som grunnlag for politisk styring. Oslo: Kommuneforlaget. Miljøverndepartementet (1981): Generalplanlegging. Innhold og organisering. T-514. Oslo: Miljøverndepartementet. Miljøverndepartementet (1992): Klima og luftmiljø i areal- og bebyggelsesplanlegging. T-926. Oslo: Miljøverndepartementet. Miljøverndepartementet (2009a): Ikraftsetting av ny plandel i plan- og bygningsloven. Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen) av 27. juni 2008 nr. 71 trer i kraft 1. juli T-2/09. Oslo: Miljøverndepartementet. Miljøverndepartementet (2009b): Planlegging etter plan- og bygningsloven. T Oslo: Miljøverndepartementet. Miljøverndepartementet (2009c): Lovkommentar til plandelen av ny plan- og bygningslov. veiledninger/2009/ny-versjon-lovkommentartil-plandelen-i-.html?id=554282, februar Miljøverndepartementet (2009d): Statlig planretningslinje for klima- og energiplanlegging i kommunene fastsatt ved kongelig resolusjon av 4. september 2009 i medhold av lov 27.juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen) 6-2 første ledd. Oslo: Miljøverndepartementet. Miljøverndepartementet (2009e): Plannytt, 1/2009. Oslo: Miljøverndepartementet. NOU 1977:1 Ny planleggingslov. Oslo: Universitetsforlaget. NOU 2001:7 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven. Planlovutvalgets første delutredning. Oslo: Statens forvaltningstjeneste. NOU 2003:14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II. Planlovutvalgets utredning med lovforslag. Oslo: Statens forvaltningstjeneste. Norske Kommuners Sentralforbund (1978): Kommuneplanlegging. Om samordnet kommunal langtidsplanlegging. Oslo: Kommuneforlaget. Næss, P, A. Strand og T. Næss (2009): Utfordringen om bærekraftig mobilitet i byplanlegging og byutvikling i Osloregionen. TØI rapport 1024/2009. Oslo: Transportøkonomisk institutt. Ot.prp. nr 32 ( ) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen). Oslo: Miljøverndepartementet. Referat fra Odelstinget, 29. mai 2008: Skjeggedal, T. (1996): «Fortettingsoptimisme og CO2-moralisme. Om miljøvennlig tettstedsutvikling». Plan, (1-2):70-81, Oslo: Universitetsforlaget. Skjeggedal, T. og K. Harvold (2008): Planleggings- og stedsutviklingskompetanse i kommuner og fylker. Notat 2008:121. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning. Sterten, A.K. (1974): Klimabeskrivelser for Lillehammer kommune. Oppdragsrapport nr mars planlegging_plan-_og_bygningsloven/planveiledere.html?id=534064, februar februar