FORVALTNINGSREVISJON. Miljøpakken. Sør-Trøndelag fylkeskommune. September TITTEL - 1

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON Miljøpakken Sør-Trøndelag fylkeskommune September TITTEL - 1

2 Miljøpakken

3 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Sør-Trøndelag fylkeskommunes kontrollutvalg i perioden april 2016 september Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, Espen Langseth Ansvarlig forvaltningsrevisor Arve Gausen Prosjektmedarbeider 3

4 Sammendrag Formålet med denne forvaltningsrevisjonen har vært å se på STFKs arbeid med Miljøpakken. Kontrollutvalget bestilte revisjonen i sak 26/16. Revisjonen har sett på om ressursbruken i Miljøpakken er i tråd med STFKs vedtak og føringer, og om STFK når frem med sine prioriteringer i Miljøpakkesamarbeidet. Er ressursbruken i Miljøpakken i tråd med STFKs vedtak og føringer? Rammen for fylkeskommunens og Miljøpakkens - forvaltning av midlene i miljøpakken er Handlingsprogram for Miljøpakken i Trondheim. Det er uenighet i samarbeidet om fordeling av Miljøpakkens inntekter, samt diskusjoner om praktisering av prinsipper om porteføljestyring. Videre har det vært uenighet mellom partene om hvilke prinsipper som skal gjelde for finansiering og drift av kollektivtrafikken. Resultatet av uenigheten er at Fylkestinget og bystyret har vedtatt ulike handlingsprogram for (24). Inntekter Fordelingen av inntektene som gjelder Miljøpakkens trinn 2 er avklart. Her har man et 50/50- prinsipp mellom veg og KSSM, og med øremerkede belønningsmidler. Miljøpakken får nå friske midler i forbindelse med inngåelse av Bymiljøavtalen (BMA), samt at partene har vedtatt å søke om utvidet periode for innkreving av bompenger mm. Det er uenighet om BMA-midlene skal øremerkes tiltak innenfor KSSM-området, eller om man eventuelt skal tendere mot en 50/50-fordeling mellom veg og KSSM, for eksempel i tråd med føringene under trinn 2. Det synes å være gode argumenter for at midlene må ansees som øremerkede midler. Det kan synes merkelig at dersom for eksempel staten overfører 1 mrd. til noe som ikke skal brukes til bilveg, skal man da bruke nettopp 50 % av dette til bilveg noe som blir resultatet av en 50/50-fordeling. På den annen side kunne muligens statlige myndigheter være mer tydelig på at midlene eventuelt er øremerket. Fordeling av disse midlene må partene i samarbeidet ta stilling til i forbindelse med Miljøpakkens trinn 3. Bruk av midler I utkast til Handlingsprogram (24) vises kostnadene for de prosjektene som er utført til og med 2016, og forventede kostnader på for de prosjektene som er planlagt i perioden fremover. Fordeling av midler iht. til utkast til handlingsprogrammet er skissert i tabell 11 på side 27. I dette utkastet har man imidlertid lagt til grunn en 50/50 fordeling av alle inntekter, bortsett fra belønningsmidlene. Denne fordelingen av inntekter er ikke i tråd med STFKs 4

5 forståelse av hvordan inntektene skal fordeles. Videre er både inntektsrammen og kostnadsrammen endret siden handlingsprogrammet ble skrevet. Handlingsprogrammet er ikke vedtatt, og det er heller ikke mulig å konkludere opp mot Stortingets eller STFKs - forutsetninger om ressursfordeling mm. Miljøpakken vil etter hvert få et omforent handlingsprogram, herunder konsensus om fordeling av inntekter mm. Det som da er viktig er at det sørges for tilstrekkelig rapportering på politiske vedtak, føringer mm, slik at STFK får tilstrekkelig og nødvendig oversikt. Når det gjelder bruk av porteføljestyring, så synes det i utgangspunktet opplagt at dette må utføres innenfor de økonomiske føringene som foreligger. Videre er det viktig at prioriteringene er skriftlige, omforent, og at rekkefølgen er synliggjort. Man må imidlertid ikke miste fokus på at Miljøpakken omhandler å nå en del overordnede mål. Det som er viktig er at fordelingen av midler over tid stemmer med de føringene som er besluttet av partene i Miljøpakken. Kollektivtrafikken STFK har oppnådd enighet om det som synes å være en god og forutsigbar løsning for drift av kollektivtrafikken. Nivået på bruk av bompenger og belønningsmidler til kollektivtiltak er nå avklart mellom partene i samarbeidet, og dette antas å skulle gi en forutsigbar ramme for hva STFK skal betale i tilskudd til AtB for drift av kollektivtrafikken. Den økonomiske risikoen antas nå å ligge hos Miljøpakken. Når STFK frem med sine prioriteringer Man opplever at de ulike aktørene har ulike politiske prioriteringer knyttet til leveransene i samarbeidet og/eller ulik forståelse av mål, rammebetingelser og leveranser. STFKs representanter i Miljøpakkesamarbeidet klarer på de fleste områder å finne fram til et balansepunkt mellom hensynet til nødvendige føringer fra STFKs side, og hensynet til effektivitet i Miljøpakkens arbeid, og man finner de nødvendige løsningene. Det gjenstår imidlertid flere utfordringer som det må bli enighet om i Miljøpakkesamarbeidet, herunder fordeling av midlene som bevilges i forbindelse med inngåelsen av Bymiljøavtalen. Her bør man også få på plass en styringsmodell som håndterer uenighet i trepartssamarbeidet på en hensiktsmessig måte. Rapporteringen til STFK må gi fylkeskommunen nødvendig informasjon opp mot politiske vedtak og føringer, herunder styringsdata slik at man kan foreta nødvendige handlinger. Man må sørge for at det rapporteres iht. de behovene fylkeskommunen har, herunder bruk av midler til kollektivtiltak, disponering av bompenger, mm. Rapportering og informasjon er pr. i dag ikke god nok. 5

6 Innholdsfortegnelse Forord... 3 Sammendrag... 4 Innholdsfortegnelse Innledning Bestilling Om Miljøpakken Undersøkelsesopplegget Avgrensning Problemstillinger Metode Revisjonskriterier Definisjoner/forklaringer Er ressursbruken i Miljøpakken i tråd med STFKs vedtak og føringer? Revisjonskriterier Føringer fra staten Fylkeskommunens vedtak Kriterier oppsummert Inntekter og finansiering Miljøpakkens trinn 1 og trinn Bymiljøavtalen (BMA) Nye midler (Forlenget bomperiode og økte takster) Miljøpakkens trinn Porteføljestyring Praktisering av porteføljestyring Drift av kollektivtrafikk Revisors vurdering Finansiering og inntekter Porteføljestyring Kollektivtrafikken Når STFK frem med sine prioriteringer i miljøsamarbeidet? Revisjonskriterier Kriterier oppsummert

7 4.2 Data Miljøpakken som utviklingsaktør Hvilke krav er meldt inn og hva får man gjennomført? Rapportering Revisors vurdering Handlingsprogram Høring Konklusjoner og anbefalinger Konklusjon Anbefaling...50 Tabell 1. Planlagt finansiering av trinn 2 i perioden (mill. kroner) Fordeling av midler basert på Stortingets føringer (mill. kroner) Bruk av drift- og investeringsmidler til kollektivtiltak Foreslått ramme for Miljøpakken , samt totalt (mill. kroner) /50 fordeling veg KSSM Øremerket investeringstilskudd og programområdetiltak Øremerket investeringstilskudd, utvidet innkrevingsperiode bom, økte takster bom Kun belønningsmidler er øremerket Inntekter vs. kostnader (millioner kroner) Forventede kostnader (24) (millioner kroner) Hovedprofil ressursbruk Bruk av belønningsmidler (millioner kroner)

8 1 Innledning I dette kapitlet redegjør vi for bestillingen og gir i tillegg en kort bakgrunnsinformasjon om fylkeskommunens arbeid med miljøpakken. 1.1 Bestilling I sak 26/16 vedtok kontrollutvalget i STFK (KU) at det skal gjennomføres en forvaltningsrevisjon av Miljøpakken. Prosjektet er prioritert i plan for forvaltningsrevisjon I planen omtales prosjektet slik: Kontrollutvalget bestiller et forvaltningsrevisjonsprosjekt av Miljøpakken i Trondheim, med fokus på oppfyllelse av Stortingets forutsetninger om ressursfordeling og hvordan fylkeskommunens intensjoner ivaretas i prosjektet. Prosjektet bes gjennomført innen 26. september Kontrollutvalgets sekretariat peker på to aktuelle områder for en undersøkelse av Miljøpakken: 1. En vurdering av i hvilken grad Stortingets vedtak om Miljøpakken er oppfylt, med særlig henblikk på om budsjettandelen til drift og investeringer til kollektivtrafikk er oppfylt. 2. Styring av miljøpakken fra et fylkeskommunalt perspektiv. Når STFK frem med sine prioriteringer eller er det kommunen som har den reelle styringa alene? 1.2 Om Miljøpakken Miljøpakken er en plan for utbygging av samferdsel i Trondheim. Miljøpakken for transport i Trondheim skal gi bedre hovedvegnett, bedre kollektivtilbud og bedre forhold for de som går og sykler. Miljøpakken er en konkret og ambisiøs plan med 10 definerte mål om å redusere personbiltrafikk, klimautslipp og bidra til en mer miljøvennlig byutvikling. Den inneholder både et sett av forpliktelser og en finansieringsplan. Gjennom en rekke tiltak skal Trondheimsregionen oppnå lavere klimautslipp, kortere bilkøer og mindre trafikkstøy. Miljøpakken ble foreslått og vedtatt i trinn 1 (2009) og trinn 2 (2013). Arbeidet med Miljøpakken startet for alvor i 2010 og skal minst pågå til Partene i samarbeidet har nå begynt å jobbe med Miljøpakkens trinn 3, som er en revisjon av Miljøpakken der både mål, prosjektinnhold og inntektsforutsetninger tas opp til vurdering. 8

9 2 Undersøkelsesopplegget I dette kapitlet redegjør vi for hvilke problemstillinger som er utgangspunktet for undersøkelsen, og hvilke kriterier revisor bygger sine vurderinger og konklusjoner på. Metode og avgrensinger i prosjektet synliggjøres her. 2.1 Avgrensning Miljøpakken er et trepartssamarbeid, mens denne undersøkelsen utføres på oppdrag fra kontrollutvalget i STFK. Dette betyr at revisjonen i hovedsak har hatt fokus på STFKs arbeid med Miljøpakken, samtidig som berørte samarbeidsparter har blitt kontaktet i den grad dette har vært aktuelt for å belyse prosjektets problemstillinger og fylkeskommunens arbeid med Miljøpakken. En rapport fra Trondheim kommunerevisjon 1 gir et overordnet bilde av Miljøpakkens organisering. Videre har Miljøpakkens egen evaluering 2 samt dokumentasjon fra STFK også avklart en del forhold som kunne vært aktuelt å undersøke. Revisjonen avgrenser mot de forholdene som er omtalt og synes avklart i disse dokumentene. Dette gjelder: Det er konstatert at Miljøpakken synes å mangle et helhetlig styringsdokument som beskriver roller og ansvar for hele prosjektet. Flere av prosjektene som ble startet opp tidlig ble iverksatt uten god nok planlegging og kvalitetssikring av kostnader. Undersøkelsen viser at det i mange tilfeller har vært store avvik mellom opprinnelig planlagt kostnad ved bestilling og prosjektets sluttkostnad. Dette gjelder for eksempel Prinsenkrysset, Søndre Ilevollen og Dybdahls veg. Kommunerevisjonen understreker at beslutninger om prioriteringer av prosjekter må bli fattet på grunnlag av realistiske kostnadsanslag. Revisjonen ser det som viktig at alle tre aktørene får innsyn i og oversikt over de disponeringer og oppgaver som gjennomføres i regi av Miljøpakken. Gjennomgangen viser at det har vært noen utfordringer på dette området. I miljøpakkens egenevaluering av 10 mål kommer man bra ut i forhold til at andelen som reiser med miljøvennlig transport øker, investeringer i gang- og sykkelvegnett, fremkommelighet til kollektivtrafikken, forbedring av bymiljøet, nybygging innenfor kollektivbuen, arbeidet med utslippsreduksjoner og reduksjon i trafikkulykker. Det ble vedtatt at målene i Miljøpakken skulle evalueres årlig. Først i 2012 ble det utviklet et sett indikatorer for evaluering av måloppnåelse. Dette mener Trondheim kommunerevisjon 1 Rapport F Miljøpakken - trondheim kommunerevisjon 2 Rapport 1/2015 Miljøpakkens sekretariat 9

10 burde ha blitt gjort tidligere, slik at man hadde hatt et sammenligningsgrunnlag fra starten av. Det er gjennomført to evalueringer av Miljøpakkens måloppnåelse mm. Kommunerevisjonen understreker at måloppnåelse skulle være styrende for prioriteringer av prosjekter i Miljøpakken, og at man derfor burde ha gjennomført årlige evalueringer. 2.2 Problemstillinger Med bakgrunn i bestillingen og de avgrensningene som er gjort over, definerer vi følgende problemstilling: 1. Er ressursbruken i Miljøpakken i tråd med STFKs vedtak og føringer? o Hvilke føringer gjelder for Miljøpakken, og hva er den faktiske situasjonen. 2. Når STFK frem med sine prioriteringer i Miljøpakkesamarbeidet? o Hvilke krav et meldt inn og hva får man gjennomført? o Har fylkeskommunen tilstrekkelig innsyn i Miljøpakkens arbeid? 2.3 Metode For å besvare undersøkelsens problemstillinger har revisjonen benyttet intervju, økonomiske data og annen statistikk, samt dokumentanalyser. En viktig del av datagrunnlaget er informasjon fra intervju med personer i sentrale roller i tilknytning til arbeidet Miljøpakken. Intervju gir en større mulighet for å gå i dybden og få fram nyanser som karakteriserer prosessene, og som ikke fanges av statistikk eller annen dokumentasjon. Dokumentgjennomgangen har underbygget intervjudata i undersøkelsen. Revisjonen har videre innhentet styringsdokumenter, tilgjengelig statistikk, budsjett og regnskap, og informasjon om systemer og føringer knyttet til den arbeidet med Miljøpakken. Vi har gjennomført intervjuer med følgende personer: Fylkesordfører Fylkesrådmann Fylkesdirektør samferdsel Rådgiver Samferdsel Leder av Miljøpakkens sekretariat Statens vegvesen sin fylkeskontakt for Miljøpakken. 10

11 Disse personene er sentrale i Miljøpakkens arbeid og gir relevant informasjon for å besvare problemstillingene i undersøkelsen. 2.4 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er krav, forventninger eller referanser som innsamlet data vurderes opp mot. Kriteriene hentes for eksempel fra lov, forarbeider, veiledere eller politiske vedtak. Alle kriterier skal komme fra autoritative kilder. Denne undersøkelsen vil primært se på om fylkeskommunen følger opp lover og forskrifter, samt egne planer og mål. Til denne forvaltningsrevisjonen er følgende kilder til revisjonskriterier aktuelle: o Kommuneloven o Stortingsproposisjon 85 ( ) og 172 ( ) o Nasjonal transportplan (NTP) o Vedtak i fylkestinget eller fylkesutvalg o COSO-rammeverket: Helhetlig risikostyring et integrert rammeverk o Fylkeskommunens vedtatte planverk, beslutninger og føringer. De konkrete revisjonskriterier er beskrevet i tilknytning til hvert kapittel. 2.5 Definisjoner/forklaringer BMA: Bymiljøavtalen KSSM: Gang-, sykkel-, kollektiv-, miljø- og trafikksikkerhetstiltak. NTP: Nasjonal Transportplan. 11

12 3 Er ressursbruken i Miljøpakken i tråd med STFKs vedtak og føringer? 3.1 Revisjonskriterier Revisjonskriterier for dette kapitlet baserer seg på vedtak i Stortinget og fylkestinget Føringer fra staten Miljøpakke 1 Stortinget vedtok hovedlinjene og prinsippene i Miljøpakken i St.prp.nr.85 ( ). Den inneholder både et sett av forpliktelser og en finansieringsplan. Stortinget besluttet følgende føringer på bruk av midlene i Miljøpakken: - 50 % av midlene skal gå til veg, 50 % av midlene til KSSM-tiltak. - Minst 20 % av den totale rammen skal brukes til kollektivtrafikk - Belønningsmidler kommer i tillegg til inntektene i Miljøpakken 3. Miljøpakke 2 Finansieringen av Miljøpakkens trinn 2 omhandles i Prop. 172 S ( ). Miljøpakkens trinn 2 ble vedtatt lokalpolitisk i 2012 og i Stortinget i juni Miljøpakkens føringer med fordeling av halvparten av midlene til veger og den andre halvparten til KSSM videreføres. Det samme gjelder kravet om at minst 20 % av midlene benyttes til drift eller investeringer i kollektivtrafikk, og at bruk av belønningsmidler ikke er en del av beregningsgrunnlaget. Bymiljøavtalen 4 Det er et mål at veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykling og gange («nullvekstmålet»), jf. NTP Bymiljøavtaler er et virkemiddel for å nå dette målet, jf. Samferdselsdepartementets brev av 2.juni 2014 til Statens vegvesen. Satsing på kollektivtransport, sykkel og gåing, inkludert Superbuss, skal være med å sikre at nullvekstmålet kan oppnås. Gjennom høy arealutnyttelse, reguleringstiltak og restriktive tiltak skal partene sørge for at ønsket trafikkutvikling oppnås. I Prop 172S avsnitt 8.2 Statlige midler omtales bymiljømidler som en mulig del av det statlige bidraget til Miljøpakken: 3 Skal være i tråd med Samferdselsdepartementets retningslinjer. Dette er midler som staten gir i tillegg til storbyer som har gjort en stor innsats for å bygge ut kollektivtrafikken og få flere til å sykle og gå. 4 Bymiljøavtale mellom Trondheim kommune, STFK og Staten

13 I tillegg kjem statlege midlar til tiltak innafor programområda. Omfanget av slike tiltak i perioden vil bli nærare avklart gjennom arbeidet med handlingsprogrammet. Vidare kan det bli aktuelt med midlar innafor ramma til heilskaplege bymiljøavtalar og frå belønningsordninga. Samferdselsdepartementet må derfor komme tilbake til det statlege bidraget til Miljøpakke Trondheim når det ligg føre nærare avklaringar Fylkeskommunens vedtak Rammen for fylkeskommunens forvaltning av midlene i miljøpakken er Handlingsprogram for Miljøpakken i Trondheim. Miljøpakkens handlingsprogram blir revidert årlig. Handlingsprogramforslaget behandles i Miljøpakkens styringsorganer, og blir deretter behandlet i bystyret og fylkestinget. Fylkestinget og bystyret har vedtatt ulike handlingsprogram for (23). I forslaget til handlingsprogrammet forutsettes det at midlene som ble bevilget fra staten i forbindelse med den inngåtte BMA skal fordeles iht. det 50/50-prinsippet som har vært førende i gjennomføringen av Miljøpakkens trinn 2, jf. ovenfor. Dette er det ikke enighet om. Fylkestinget mener at midler fra de nye Bymiljøavtalene, som var på utredningsstadiet da Miljøpakken ble etablert eller behandlet av Stortinget, er øremerket ytterligere styrking av satsingen på kollektivtrafikk/kssm. Fylkestinget vedtok handlingsprogram for Miljøpakken (24), med følgende tillegg: - Avsetningene til drift av kollektivtrafikken økes slik at det hensyntar både grunnlaget for fylkeskommunalt tilskuddsnivå som partene blir enige om samt en årlig kostnadsvekst som minst viderefører veksten i bruk av belønningsmidler til drift av kollektivtrafikk de siste årene. - Porteføljeprinsippet forstås som beskrevet på side 8, slik at det sikrer at kollektivandelen som ligger til grunn for Stortingets godkjennelse av trinn to kan oppnås, på tross av store merkostnader på veiprosjekter kombinert med at en vesentlig del av kollektivtiltakene forutsettes gjennomført sent i perioden. - Partene i Miljøpakken nedsetter et felles utvalg som får i oppgave å utforme et utkast til en felles forståelse for grunnlaget for beregning av kollektivandelen i Miljøpakken. - Fylkestinget ber sekretariat for miljøpakken innhente innspill fra kommunene som skal høres på et tidligere tidspunkt, slik at deres innspill er med tidlig i den administrative prosessen. - Fylkestinget viser til Stortingets behandling av Miljøpakkens fase 2, hvor det klart slås fast at det skal brukes bompenger til drift av kollektivtrafikken. Proposisjonen viser til at forpliktelsen ligger på omlag 65 millioner kroner hvert år til drift av kollektivtrafikk, 13

14 summert til om lag 1 mrd. kroner. Belønningsmidler kommer i tillegg. Det samme gjelder midler fra de nye Bymiljøavtalene, som ikke eksisterte da Miljøpakken ble etablert eller behandlet av Stortinget. Belønningsmidlene og Bymiljøavtalene har som intensjon å ytterligere styrke satsingen på kollektivtrafikk, ikke som intensjon å avlaste allerede avtalte forpliktelser for finansiering av kollektiv drift Kriterier oppsummert Inntekter Det er enighet om fordelingene av budsjettmidler til fordeling mellom hhv. veg-området og KSSM i forbindelse med gjennomføring av Miljøpakkens trinn 2. Det er imidlertid uenighet i Miljøpakken om fordeling av hvordan budsjettmidlene fra BMA skal fordeles. - Fylkestinget har vedtatt at midlene som ble tilført i forbindelse med inngåelse av Bymiljøavtalen bør være øremerket KSSM-området. - I forslaget til handlingsprogrammet er det lagt til grunn en fordeling av inntekter i tråd med føringene i Miljøpakkens trinn 1 og 2. Kostnader og porteføljestyring Det er enighet om at prosjektene som er beskrevet i Handlingsprogrammet (23) i utgangspunktet skal gjennomføres. - Fylkestingets vedtak poengterer imidlertid at hvis man innenfor et område ikke klarer å overholde budsjettet, dvs. at kostnadene overstiger tilgjengelig budsjett, så skal de overordnede økonomiske føringene være gjeldende slik at man må kutte innenfor det samme området. Man skal altså praktisere porteføljestyring innenfor hhv. KSSM og vegområdet. - I handlingsprogrammet er det lagt opp til en mer fleksibel porteføljestyring Drift av kollektivtrafikken De inntektene AtB får fra kollektivtrafikken er alene ikke tilstrekkelig til å dekke AtBs utgifter. Derfor mottar AtB et årlig tilskudd fra STFK og Miljøpakken, som skal dekke differansen mellom de inntektene AtB kan få fra kollektivtrafikken, og de utgiftene AtB har for å sørge for et kollektivtilbud i fylket. Bymiljøavtalen og tiltakene for å nå «nullvekstmålet» vil medføre en vesentlig vekst i kostnadsnivået for drift av kollektivtrafikken. Det økonomiske risikonivået innen kollektivtrafikken vil med dette øke vesentlig og innebærer fare for store svingninger i kostnader og inntekter. - Fylkestinget har her vedtatt at driftskostnadene for kollektivtrafikken skal sikres en langsiktig finansiering, og at risikoen for finansiering av kollektivtrafikken slik at man når «nullvekstmålet» tilligger Miljøpakken. 14

15 - I handlingsprogrammet er det forutsatt at fylkeskommunen skal ha risikoen for å tilpasse tilbudet og takster ut fra budsjettert tilskudd fra Miljøpakken Inntekter og finansiering I dette kapitlet gjennomgås Miljøpakkens inntekter, hvilke føringer som foreligger og hvor mye man har av tilgjengelige midler innenfor de ulike hovedområdene. I kapittel 3.3 ser vi deretter på om det er tilstrekkelig inntekter innenfor de ulike hovedområdene til å dekke kostnadene innenfor de ulike hovedområdene Miljøpakkens trinn 1 og trinn 2 Trinn 1 omfatter tiltak innenfor en avklart finansieringsramme på totalt 4,825 mrd. kr. Rammen ble økt ytterligere med 525 mill. kr som en fordeling etter at Sør-Trøndelag fylkeskommune overtok ansvaret for deler av riksvegnettet i I trinn 2 ble den totale finansieringsrammen for tiltakene hevet til ca. 9,7 mrd. kr. Det ble ikke tatt inn nye større prosjekter i Miljøpakkens trinn 2. De økte inntektene skulle gå til å dekke manglende finansiering i trinn 1 og økte kostnadsprognoser for hovedvegene. Tabell 1 nedenfor viser planlagt finansiering av tiltakene av trinn 2 av Miljøpakken. 1. Planlagt finansiering av trinn 2 i perioden (mill. kroner). Prosjekt/ tiltaksramme Antatt finansiering Lokale midler (kom + fylkeskom). 280 Bomavgift Statlige vegmidler Ekstra fylkesvegmidler 635 Miljøavgift/utvidet innkreving Sum uten belønningsmidler Belønningsmidler Totalt Kilde: Prop.172 S ( ), tabell 4,1 5 I handlingsprogrammet side 21: Når verken Miljøpakkebidrag eller tilskudd fra STFK planlegges økt, må utgiftsvekst dekkes gjennom en kombinasjon av økt statlig bidrag og økte takster. 6 Miljøpakkens trinn 3 Grunnlagsdokument Den totale kostnadsrammen var anslått til ca. 7 mrd. Her lå det inne en forventning om ytterligere 600 mill. kr. fra staten (NTP) og 900 mill. kr. som var forutsatt dekket av miljøavgift på drivstott. 8 Staten gir i tillegg belønningsmidler til storbyer som har gjort en stor innsats for å bygge ut kollektivtrafikken og få flere til å sykle og gå. Midlene kan kun brukes til KSSM-tiltak. 15

16 Hvis man fordeler disse midlene basert på Stortingets overordnede føringer får man en fordeling av midlene som i tabell 2 nedenfor. Bruk av belønningsmidler til kollektivtrafikken er ikke en del av beregningsgrunnlaget når det gjelder kravet om at minst 20 % av midlene skal brukes til kollektivtrafikken. 2. Fordeling av midler basert på Stortingets føringer (mill. kroner). Prosjekt/ tiltaksramme Ramme Andel Vei % KSSM % Herunder til kollektivtrafikk % Sum uten belønningsmidler % Belønningsmidler 370 Totalt Kilde: Revisjon Midt-Norge Når Miljøpakkens trinn 2 ble vedtatt, var det antatt at man hadde millioner kroner til rådighet inklusive 370 millioner kroner i belønningsmidler, men disse holdes utenfor beregningsgrunnlaget. - Potten på millioner kroner deles likt mellom tiltak innenfor vei og KSSM, dvs millioner kroner på hver av tiltaksgruppene. - Minst 20 % av totalpotten skal gå til kollektivtiltak. Dette betyr at minst millioner kroner av finansieringen skal gå til kollektivtiltak. I prop. 172 S, tabell 4,.2, fremkommer det også hvor mye av drifts- og investeringsmidlene (jf. tabell 1) som skal brukes til kollektivtiltak, se tabell 3 nedenfor. 3. Bruk av drift- og investeringsmidler til kollektivtiltak (mill. kroner). Bruk av midler Sum Kollektivtrafikk drift Kollektivtiltak investering Sum kollektivtiltak Kilde: Prop. 172 S, tabell 4.2 Fylkesordfører forteller at det av de knappe 10 mrd. i Miljøpakkens trinn 2 skal drøye 2. mrd. brukes til kollektivtrafikk, drift og investeringer. De eneste pengene som er til disposisjon i Miljøpakken er bompenger, belønningsmidler kommer i tillegg. Han forteller videre at det enda ikke er brukt bompenger til drift av kollektivtrafikken kun belønningsmidler. 16

17 Fylkesdirektør samferdsel forteller at pr var Stat v/stortinget, STFK og Trondheim kommune enig om pakken på 9,7 MRD (minus belønningsmidler) skal deles 50/50 mellom veg og KSSM, herunder med minst 20 % av de totalt tilgjengelige midlene til kollektivtiltak (dvs mrd kr). Leder av sekretariatet Miljøpakken forteller at det stort sett har vært enighet mellom aktørene i kontaktutvalget frem til starten av Da ble det diskusjoner og ulike syn på rammene knyttet til drift av kollektivtrafikken og overføringer fra miljøpakken til finansiering av denne Bymiljøavtalen (BMA) Trondheim kommune, STFK og Staten har inngått en Bymiljøavtale for perioden , hvor der et mål at veksten i persontransport i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykling og gange (nullvekstmålet), jf. NTP Bymiljøavtaler er et virkemiddel for å nå dette målet, jf. Samferdselsdepartementets brev av 2. juni 2014 til Statens vegvesen. I handlingsprogram opereres det med en forventet total finansieringsramme på 14,7 mrd. Dette er forventede inntekter i forbindelse med trinn 2, samt tilførte midler som følge av inngåelse av Bymiljøavtalen som består av: - 1,384 9 mrd. i investeringstilskudd til Superbuss (rad 7) - 1,36 mrd. i belønningsmidler (rad 6) - 1 mrd. til øvrige formål på riksvei, men dette skal ikke være bilformål (rad 5). Fra tabell 2 ser vi at det opprinnelig ligger inne ca 1,7 mrd. i denne potten. I tillegg til milliarden som er bevilget i forbindelse med BMA, inneholder denne posten også statens del-finansiering av forventet overskridelse på E6 10 og Sluppen/Oslovegen. Tabell 4 nedenfor oppsummer foreløpige forventede inntekter for Miljøpakken frem til Dette er forventede tilgjengelig ramme for Miljøpakkens trinn 2 + nye midler som følge av inngåelsen av BMA. 9 Økt fra 1,384 i handlingsprogrammet til 1,4 mrd kr. i Bymiljøavtalen. 10 Forventede kostnader å bygge ut E6-sør er økt fra 2 mrd. til 3 mrd. Staten dekker halvparten av dette. 17

18 4. Foreslått ramme for Miljøpakken , samt totalt (mill. kroner). Rad Tabell 4 Før Sum 1 Kommunale midler Fylkesvegmidler Bompenger netto Ekstra sykkelmidler Statlige vegmidler Belønningsmidler Investeringstilskudd Momskompensasjon Totalt netto Kilde: Utkast til Handlingsprogrammet Det eksisterer ulike grader av bindinger knyttet til de ulike budsjettmidlene. Konkret fordeling av midlene (ut over det som fremgår av avtalen) foreslås av Miljøpakkens styringsorganer og vedtas politisk. 50/50 prinsippet gjelder foreløpig bare Miljøpakkens trinn 2. I utkast til handlingsprogram er det lagt til grunn at føringene som gjelder for bruk av midler under Miljøpakkens trinn 2 også skal gjelde for BMA-midler, dvs. en 50/50 fordeling mellom KSSM og vei, minst 20 % til kollektivtiltak, samt at belønningsmidlene blir holdt utenfor. Hvis man legger til grunn en slik fordeling får man følgende fordeling av midler, se tabell 5 nedenfor /50 fordeling veg KSSM (mill. kroner). Prosjekt/ tiltaksramme Ramme Andel Vei % KSSM % Herunder til kollektivtrafikk % Ramme til fordeling % Belønningsmidler Totalt Belønningsmidlene på millioner trekkes ut av potten som skal fordeles, og da gjenstår det millioner kroner til fordeling. 18

19 - Potten på millioner kroner deles likt mellom tiltak innenfor vei og KSSM, dvs millioner kroner på hver av tiltaksgruppene. - Minst 20 % av totalpotten skal gå til kollektivtiltak. Dette betyr at minst millioner kroner av finansieringen skal gå til kollektivtiltak. Det er ulike oppfatninger om investeringstilskuddet og programområdetiltakene i bymiljøavtalen skal inngå i denne fordelingen, eller betraktes som øremerket og komme i tillegg. Det er Programrådet og Kontaktutvalget som legger rammene for utformingen av handlingsprogrammet. Det var Programrådet som la føringene om at kostnadsveksten for både E6 og Sluppen bru skulle tas inn i handlingsprogrammet. I Kontaktutvalget var det ulike oppfatninger, men flertallet var for at det skulle sendes ut slik som utgangspunkt for høring. Det er enighet om rammene for 2016, men ikke om de øvrige årene. Fylkestinget mener at midler fra de nye Bymiljøavtalene, som var på utredningsstadiet da Miljøpakken ble etablert eller behandlet av Stortinget, er øremerket ytterligere styrking av satsingen på kollektivtrafikk/kssm. Fylkesordfører forteller at det på bakgrunn av dette er vedtatt ulike handlingsprogram av STFK og Trondheim kommune, og derved foreligger det ikke noe vedtatt handlingsprogram. Fylkesordfører forteller at bakgrunnen for avtalen er Klimaforlikets nullvekstmål i NTP det vil si at all vekst i persontrafikken i voksende storbyområder skal skje ved at folk reiser kollektivt, sykler eller går. Vi får nå 3,76 milliarder kroner fra staten fram til 2023 for å hindre vekst i biltrafikken. Dette må regnes som et tillegg til Miljøpakken i likhet med belønningsmidler. Dette skal være ekstraordinære midler på toppen av de tiltakene som allerede gjennomføres. Han forteller videre at hensikten er at man skal satse på miljøvennlig transport istedenfor vei, og at det skal være en skjevfordeling av midler. Dette er en ønsket utviklingen fra Statens side, og noe partene i samarbeidet begynner å få en forståelse av. «Det kan ikke være riktig at dersom man bevilger noe til et formål, for eksempel at staten overfører 1 mrd. til noe som ikke skal brukes til bilveg, skal man da bruke nettopp 50 % av dette til bilveg.» Fylkesdirektør for samferdsel forteller at en slik praksis medfører at Statens øremerking av midler ikke får noen betydning for bruken av midler og praksisen medfører at det blir vanskelig 19

20 å følge pengestrømmene i Miljøpakken, fordi omdisponeringer av bompengene er usynlig i Handlingsprogrammet og kun vedtas indirekte gjennom vedtak av nye handlingsplaner. Fylkesordfører forteller at den skrevne Bymiljøavtalen understreker at Miljøpakkens føringer ikke kan legges på BMA Miljøpakkens portefølje er en del av BMA. Fra avtalens punkt 2. prosjekter og tiltak: «Denne bymiljøavtalen omfatter hele porteføljen i Miljøpakken i Trondheim (se Jernbaneinvesteringer inngår også i avtalen og fullfinansieres av staten. I tillegg omfatter avtalen prosjekt/tiltak som er finansiert av belønningsmidler og prosjekt/tiltak på riksveg finansiert av midler til bymiljøavtaler over programområdene. Rammeverket for bymiljøavtalene gjør det mulig å ta med statlig delfinansiering av store fylkeskommunale kollektivinfrastrukturprosjekter. Denne avtalen omfatter et slikt prosjekt; Superbussløsningen i Trondheim, trinn 1.» Hvis man antar at midlene fra BMA er øremerket kollektiv/kssm får man følgende fordeling av midler, se tabell 6 nedenfor. 6. Øremerket investeringstilskudd og programområdetiltak (mill. kroner). Prosjekt/ tiltaksramme Ramme Andel Vei % KSSM % Herunder til kollektivtrafikk % Sum uten belønningsmidler % Belønningsmidler Øremerket investeringstilskudd Øremerket programområdetiltak Totalt millioner kroner i belønningsmidler holdes utenfor beregningsgrunnlaget, i tillegg antas det her at investeringstilskuddet på mrd. samt midlene til programområdetiltak på kroner også er øremerket til KSSM. - Den resterende potten på millioner kroner deles likt mellom tiltak innenfor vei og KSSM, dvs millioner kroner på hver av tiltaksgruppene. - Minst 20 % av totalpotten skal gå til kollektivtiltak. Dette betyr at minst millioner kroner av finansieringen skal gå til kollektivtiltak. 20

21 3.2.3 Nye midler (Forlenget bomperiode og økte takster) Fylkestinget vedtok 16. juni (sak 80/16) at Miljøpakken utvides med 5 år til Bystyret gikk enda lengre og vedtok i sin sak om trinn 3 i tillegg også en økning av takstene med to kroner per passering fra : - Trondheim kommune søker om å få utvide innkrevingsperioden med 5 år til 2029 med mulighet til utvidelse frem til 2033, og om å få øke grunntaksten i bompunktene med to kroner pr. passering fra Miljøpakkens takst- og rabattstruktur videreføres som i dag. Samtidig søkes det om å innlemme deler av bomstasjonen på Ranheim i Miljøpakken og ta inn deler av inntektene når dagens prosjekt på E6 er ferdig finansiert. - Det går ikke tydelig frem av fylkesvedtaket om bominnkrevingen utvides. (Intensjonen har for begge vært å sikre bominntektene ut 2029, som er avslutningene av neste NTPperiode). Fylkeskommunen vil behandle MP trinn 3 politisk senere. I tilknytning til saken ble følgende vedtatt: Fylkestinget ber Fylkesrådmannen legge fram en sak om utvidelse av Miljøpakken med 5 år innen september. Saken må inneholde inntektsutvikling og disponering av ramme. Fylkestinget delegerer til fylkesutvalget å behandle søknaden. Nye mål for Miljøpakken og nye, større tiltak som følge av dette, må sees i sammenheng med planlagt KVU. Tabell 7 nedenfor viser konsekvensene av en utvidelse av innkrevingsperioden for bompenger kombinert med økte takster. - Det antas at innkrevingsperioden for bompenger øker med 5 år til frem til 2029, og at dette kan tilføre Miljøpakken ca. 2,5 mrd. - Anta videre at grunntaksten i bompunktene øker med to kroner pr. passering fra 2018, og at dette tilfører Miljøpakken ytterligere millioner i inntekter. - Man får altså en antatt økning av inntektene på 3,5 mrd. kr. Det antas at økte bominntekter er frie midler, og de økte inntektene på 3,5 mrd. fordeles 50/50 mellom vei og KSSM. I eksempelet nedenfor har vi tatt utgangspunkt i at midlene fra BMA er øremerkede midler i tråd med fylkestingets forståelse, men prinsippet blir det samme uansett om man tar utgangspunkt i tabell 5 eller tabell 6. Tabell 7 nedenfor viser resultatet av økte inntekter (mill. kroner). 11 Bystyret i Trondheim 16. juni, sak PS 96/

22 7. Øremerket investeringstilskudd, utvidet innkrevingsperiode bom, økte takster bom. Prosjekt/ tiltaksramme Fra tabell 6 Økte inntekter Totalt Andel Vei % KSSM % Herunder til kollektivtrafikk % Sum uten øremerkede midler % Belønningsmidler Øremerket investeringstilskudd Øremerket programområdetiltak Totalt Miljøpakkens inntekter økes med 3,5 mrd. 50 % av dette skal brukes på vei, 50 % går til KSSM, dvs. 1,75 mrd. i økte inntekter til hhv. vei og KSSM. Dette kommer i tillegg til fordelingen som er skissert i tabell 6 ovenfor. Hvis man alternativt tar utgangspunkt i en 50/50-fordeling av alle midler bortsett fra belønningsmidler (jf. tabell 5 ovenfor) blir resultatet som følger, se tabell 8 nedenfor. 8. Kun belønningsmidler er øremerket (mill. kroner). Prosjekt/ tiltaksramme Fra tabell 6 Økte inntekter Totalt Andel Vei % KSSM % Herunder til kollektivtrafikk % Ramme til fordeling % Belønningsmidler Totalt Miljøpakkens inntekter økes med 3,5 mrd. 50 % av dette skal brukes på vei, 50 % går til KSSM, dvs. 1,75 mrd. i økte inntekter til hhv. vei og KSSM. Dette kommer i tillegg til fordelingen som er skissert i tabell 5 ovenfor. 22

23 Generelt prinsipp Tilgjengelige midler er enten: 1) Frie midler som ikke er øremerket. Da gjelder i disse eksemplene de generelle føringene som det er enighet om fra Miljøpakkens trinn 2. 2) Øremerkede midler som kun kan brukes til bestemte formål. Det er enighet om at belønningsmidlene er øremerket, mens det pågår diskusjoner om for eksempel investeringstilskuddet kan ansees å være øremerket. Midler som er øremerket KSSM-området for eksempel belønningsmidler - fordeles mellom kollektiv-tiltak og de øvrige områdene innenfor KSSM. Partene i samarbeidet kan selvfølgelig bli enig om andre modeller for fordeling av midler enn 50/50-prinsippet og hvilke midler som eventuelt skal ansees som øremerkede. Dette kan det bli tatt stilling til i forbindelse med Miljøpakkens trinn 3. Hvis man anser midlene som ble tilført Miljøpakken i forbindelse med BMA, som øremerkede, vil tabell 7 indikere tilgjengelige midler innenfor de ulike områdene. Hvis man ikke anser noen midler for å være øremerket (bortsett fra belønningsmidler) kan man ta utgangspunkt i tabell 8. - For vei-området vil rammen, avhengig av grad av øremerking, være innenfor intervallet mil. kr (ingen øremerking 12 ) til mill. kr (øremerking av BMA-midler) blå celle i tabellene. - For KSSM-området er vil rammen, avhengig av grad av øremerking, være innenfor intervallet mill. kr. 13 (ingen øremerking 14 ) til mill. kr (øremerking av BMAmidler). For veiområdet (og selvfølgelig KSSM-området) er forskjellen mellom eventuell øremerking eller ikke, eller kombinasjoner av dette er altså innenfor et intervall fra 0 kr til knappe 1,2 mrd. kroner. Dette skyldes at deler av midlene som bevilges i forbindelse med BMA uansett er antatt å være øremerket (belønningsmidlene). 12 Belønningsmidler er uansett øremerket mill. kr mil. kr 14 Belønningsmidler er uansett øremerket mill. kr mill. kr mill. kr mill. kr. 23

24 3.2.4 Miljøpakkens trinn 3 Miljøpakkens trinn 3 er en revisjon av Miljøpakken der både mål, prosjektinnhold og inntektsforutsetninger tas opp til vurdering. Innholdet i trinn 3 må konkretiseres, behandles lokalpolitisk og i Stortinget og forankres i revisjon av Nasjonal transportplan. Grunnlagsdokumentet trekker opp til en diskusjon om hvilken innretning og fordeling av midlene som skal gjelde ved en revisjon i Miljøpakkens trinn 3. Her pekes det på at partene i samarbeidet både må diskutere hvilke tiltak og virkemidler som bør inkluderes i trinn 3, og at man må se på hvordan finansieringen fordeles mellom programmene. Videre at flere overordnede spørsmål må avklares før det kan utarbeides et konkret forslag til innhold i en Miljøpakke 3. Spesielt gjelder dette bruken av virkemidler for å begrense trafikkutviklingen, politiske mål og rammeforutsetninger og økonomiske rammer for innsatsen innenfor de enkelte tiltaksområdene (veg, kollektiv, sykkel, gange trafikksikkerhet og miljø) 16. Den tilgjengelige rammen økes med midler fra nylig inngåtte Bymiljøavtale, samt en mulig utvidelse av innkrevingsperioden for bompenger, mm. Tabell 9 nedenfor oppsummerer et mulighetsrom basert på eksemplene brukt tidligere i rapporten. Anta følgende: - Miljøpakken finansieres iht. til resultatene i tabell 7 eller 8. - Kostnadene er i tråd med estimatene i tabell 10 på side Det legges til grunn en nøktern 17 vurdering av usikkerheten i kostnadsanslagene i dette eksempelet, med en antatt usikkerhet på bare ca %. - Det er ikke tatt stilling til fordelingen av øremerkede midler til hhv. kollektiv og øvrige KSSM-tiltak, og derav ikke foretatt noen beregning av tilgjengelige midler til kollektivtiltak. Man får da følgende resultat: 9. Inntekter vs. kostnader (mill. kroner). Veg KSSM Annet SUM Inntekter 50/50 fordeling Midler fra BMA øremerkes Kostnader Usikkerhet Miljøpakkens trinn 3 Grunnlagsdokument-. 17 I beregningene til rutestrukturprosjektet har man lagt til grunn en forventet usikkerhet på %. 24

25 Hvis man skulle legge til grunn en finansiering som i dette eksempelet, ser vi at det er tilstrekkelig med midler for de planlagte prosjektene som er grunnlaget for kostnadsberegningene i HP (23), dette gitt at prosjektene ikke blir vesentlig dyrere enn planlagt. 3.3 Porteføljestyring Valg av prinsipp for fordeling av midler legger vesentlige føringer for det handlingsrommet man har innenfor de ulike programområdene. Når man imidlertid har blitt enig om fordelingen av tilgjengelige midler, kan man se på hvilke prosjekter det er mulig å få gjennomført innenfor den tilgjengelige rammen. I miljøpakkens handlingsprogram har man lagt til grunn en forventet kostnad på ca 14.7 mrd. kroner, se tabell 10 nedenfor. 10. Forventede kostnader (24) (mill. kroner). Prosjekt/ tiltaksramme Planlagte kostnader Oppjustert til 2016-nivå HP (24) E6 Tonstad Melhus Sluppen Stavne Byåstunnel Lokal veg Kostnader VEG Gatebruk Sykkel Gåing 194 Trafikksikkerhet Støyskjerming Kollektiv invest Kollektiv drift Kostnader KSSM Annet Sum Kilde: Utkast Miljøpakke for transport, Handlingsprogram (24), side 4. I tabellen er kostnadsrammen for de lokalpolitiske vedtakene i trinn 2 er oppjustert til nivå. Tabellen inneholder også estimerte kostnader for de prosjektene som er foreslått gjennomført i Handlingsprogram (24). I tabellens siste kolonne ( ) har vi korrigert for følgende: 25

26 - Rammen for Byåsentunnelen er antatt å øke fra knappe 1,3 mrd. til ca 1,7 mrd., og påbegynner i Drift av kollektivtrafikken trappes opp til 190 millioner kroner årlig fra Samlet blir dette 2,46 mrd. som overføres fra Miljøpakken til kollektivtrafikken i Trondheim i perioden Posten Lokale veger og gatebrukstiltak regnes som 50 % hovedveg og 50 % KSSM. - I posten annet inngår rentekostnader, utgifter til etablering av bomsystem, grunnerverv, informasjon og reiserådgivning samt en årlig realkostnadsvekst på 1 % på prosjekter som gjennomføres senere i perioden. Resultatet er en forventet kostnadsramme på millioner kroner for de prosjektene som er planlagt. Anta at man kommer i en situasjon hvor det ikke er nok midler til å gjennomføre de planlagte prosjektene. Det kan være flere årsaker til dette, bl.a. usikkerhet ved kostnadsanslagene og for eksempel manglende gjennomføring av prosjekter. Nedenfor kommenteres kort enkelte forhold vedrørende dette. Usikkerhet ved kostnadsanslag I utkast til handlingsprogram (23) står det at det forutsettes at større prosjekt som påbegynnes i 2016 gjennomgår en kostnadsberegning basert på anslagsmetoden 19. På reguleringsplannivå innebærer dette usikkerhet på %. For prosjekter uten godkjente reguleringsplaner opererer man gjerne med en usikkerhet på %. Mindre prosjekt skal gjennomgå en enklere kostnadsvurdering etter rutiner vedtatt oktober De spesifikke rutinene er ikke fullt ut gjennomført pr desember Det synes ikke å være forklaring på hvordan usikkerhet beregnes i handlingsprogrammet eller noen beskrivelse av SVVs metode for anslag og kostnadsusikkerhet. I handlingsprogrammet synliggjøres ikke usikkerheten ved beregningene, men generelt gjelder den usikkerheten som ligger i Anslagsmetodikken. Det er imidlertid opplyst spesielt om nye investeringsprosjekter 2016 (over 5 mill kr) der det ikke foreligger Anslag. (Gjelder kollektivfelt Bromstad, s. 19 og 24). Det er generelt noe usikkerhet ved kostnadsanslagene i handlingsprogrammet. Vi ser fra tabell 12 at estimerte kostnader veg er oppjustert fra millioner til en antatt utgift på Trondheim bystyre, sak 96/ Alle kostnadsanslag som utarbeides i Statens Vegvesen for investeringsprosjekter > 5 mill. kr skal utarbeides etter Anslagsmetoden, jf. Statens vegvesens håndbok R Høringsutkast, Miljøpakkens handlingsprogram pr

27 millioner, en økning på over 1,3 mrd. kroner. Trondheim kommunerevisjon kommenterer følgende om sekretariatets økonomikontroll: Flere av prosjektene som ble startet opp tidlig ble iverksatt uten god nok planlegging og kvalitetssikring av kostnader. Dette forklares med at det var viktig å komme raskt i gang. Undersøkelsen viser at det i mange tilfeller har vært store avvik mellom opprinnelig planlagt kostnad ved bestilling og prosjektets sluttkostnad. Dette gjelder for eksempel Prinsenkrysset, Søndre Ilevollen og Dybdahls veg. Revisjonen understreker at beslutninger om prioriteringer av prosjekter må bli fattet på grunnlag av realistiske kostnadsanslag. Gjennomføring av prosjekter I Miljøpakkens trinn 3 Grunnlagsdokument kommenteres følgende om gjennomføring av prosjekter. Miljøpakken har gjennomført mange små og store tiltak for til sammen ca 3 mrd kr. Dette er likevel mindre enn hva vi kunne ha gjennomført om vi hadde vært i stand til å planlegge og tilrettelegge flere prosjekt for utbygging. Knapt halvparten av kostnadene er finansiert med bompenger og nærmere 30 % med belønningsmidler. Om lag 1 mrd kr er benyttet til kollektivtiltak, hvorav omtrent halvparten til investeringer og halvparten til utvidet driftstilskudd i Trondheim og deler av nabokommunene. Mye av kostnadene er finansiert med belønningsmidler, og det er så langt benyttet mindre midler til kollektivtrafikk enn forutsatt. Dette skyldes først og fremst mangel på byggeklare prosjekt. Fylkesrådmannen sier at selv om pengebruken iht. Miljøpakkens retningslinjer ikke til enhver tid må tilfredsstille kravene til deling og 20% til kollektivtrafikken når det gjelder rammen som ikke er øremerket, blir det større og større risiko for at fordelingen ikke oppnås til slutt, når gapet mellom kravet og reell fordeling øker. I høringsutkast Miljøpakkens handlingsprogram er på side 5 det laget en profil på ressursbruk, se tabell 11 nedenfor. 11. Hovedprofil ressursbruk Kostnader Før SUM Veg 34 % 60 % 42 % 53 % 51 % 28 % 39 % KSSM 66 % 40 % 58 % 47 % 49 % 72 % 61 % KSSM uten belønning 54 % 31 % 52 % 42 % 44 % 66 % 53 % Kollektiv uten belønning 9 % 11 % 30 % 24 % 23 % 30 % 22 % 21 Pr

28 Denne er imidlertid basert på en fordeling av kostnader (bevilgede midler), ikke basert på at ressursbruken skal måles opp mot den tilgjengelige rammen. Beregningsmåten er imidlertid korrekt gitt fordelingen som ligger til grunn i Miljøpakkens trinn 2. - Kostnadene ved prosjekter kan øke, og nye bevilgninger vil da kunne føre til endringer i tabellen/fordeling Praktisering av porteføljestyring Det finnes mange tilnærminger til porteføljestyring som tema, men felles er hensikten om å fokusere på de riktige prosjektene. Porteføljestyring er også en dynamisk prosess, der virksomhetens portefølje over nye prosjekter (og prosjekter under utvikling) gjerne oppdateres kontinuerlig. Nye prosjekter blir evaluert, valgt og prioritert; eksisterende prosjekter kan prioriteres, stoppes eller ned-prioriteres; og ressurser blir omfordelt aktive prosjekter. - Hensikten er å sikre en balansert omfordeling av ressurser som er nødvendig for de prosjekter som skal kjøres, i forhold til ressursene man har tilgjengelig. - Og ressursene er alltid begrenset. Sekretariatsleder forteller at Miljøpakken gjør bruk av porteføljestyring. I utkast til handlingsprogram kommenteres porteføljestyring på følgende måte: Miljøpakken styres gjennom porteføljestyring, der det er fokus på målstyring. Rekkefølgen og sammensetningen av enkeltprosjekter tilpasses planframdrift og kostnadsendringer. Justeringer skjer primært gjennom endringer innenfor et programområde. Ved kostnadsøkning eksempelvis på et sykkelprosjekt vurderes dette dekket inn gjennom å redusere/utsette andre sykkelprosjekt 22. Fylkesordfører forteller at STFK og SVV er av den formening om at man ved overskridelser må kutte innenfor programområdene. Overskridelser i vegprosjekter må altså håndteres ved å redusere andre veiprosjekt, eventuelt må staten ta mer ansvar for sine veger og komme med friske midler. Man kan naturlig nok ikke si at Stortingets føringer ikke gjelder lengre fordi man ikke klarer å holde seg innenfor den bevilgede rammen. Hvis noen av prosjektene øker i kostnader må man altså kutte i andre budsjetter slik at man holder seg innenfor budsjettrammen. 22 Miljøpakke for transport i Trondheim: Handlingsprogram (24). Utkast

29 Samferdselsdirektør forteller at de også har stilt spørsmål om eventuell skriftlige prioritering ved bruk av porteføljestyring, herunder at prioriteringsrekkefølgen er synliggjort. Videre at det må avklares hvem som beslutter hvilke tiltak som prioriteres og hvilke som evt. kuttes ut. Trondheim kommunerevisjon kommenterte også porteføljestyringen i sin rapport om Miljøpakken. «Trinn 2 inneholder mange store prosjekt som ikke har endelige godkjente reguleringsplaner. Det er derfor viktig for revisjonen å understreke at prosjektene må bli prioritert etter et system for porteføljestyring, slik at gjennomføringen av Miljøpakke Trondheim blir i samsvar med overordnede mål og tilgjengelig finansiering.» I stp. Prp. 172 finner man følgende beskrivelse av porteføljestyring: Det er lagt opp til at miljøpakka skal styrast gjennom porteføljestyring der mål- og resultatstyring er ein viktig del. Porteføljestyring inneber at prosjekt og tiltak blir prioriterte på bakgrunn av fleire kriterium. I tillegg til mål og resultat blir det lagt vekt på samfunnsøkonomi, planstatus, disponible midlar og kapasitet på planlegging og gjennomføring. Porteføljestyringa er dynamisk, og prioriteringane kan endre seg over tid. For å få eit godt grunnlag for å vurdere behovet for endringar i prioriteringane, vil det bli årlege rapporteringar på mål og resultat. Eit sett med indikatorar for alle ti måla for miljøpakka er utvikla og under implementering. Desse vil bli ein del av mål- og resultatstyringssystemet for Miljøpakke Trondheim. 3.4 Drift av kollektivtrafikk Miljøpakken i Trondheim ble etablert i Frem til nå har det vært en avtale med Staten, som har gitt Miljøpakken statlige belønningsmidler som benyttes til økt satsing på kollektivtrafikken. Staten forutsetter at belønningsmidler ikke benyttes i stedet for, men kommer i tillegg til fylkeskommunale tilskudd. For å kunne benytte belønningsmidler til drift av kollektivtrafikken må STFK derfor opprettholde et tilskuddsnivå minst tilsvarende nivået fra før Miljøpakken ble etablert. Frem til i dag har Statens bidrag i form av belønningsmidler vært et årlig fast beløp mens STFKs tilskudd har blitt justert iht. det reelle tilskuddsbehovet fra år til år. Fylkesordfører forteller videre at i handlingsprogrammet som ble foreslått fra Programrådet ble det foreslått en årlig bevilgning på 110 millioner kroner. Det betød i realiteten en nedgang. Kontaktutvalget har vedtatt å plusse på 10. mill., dvs. 120 mill. kr. i Fylkesordfører forteller også at det er enighet i kontaktutvalget om å øke bruken av belønningsmidler med 10 mill. kr. årlig, fortrinnsvis opp til 170 mill. kr. 29

30 I transportetatens innspill til NTP er det foreslått at alle belønningsmidler skal gå uavkortet til drift av kollektivtrafikk (170 mill.), og man vil således øke bruken av belønningsmidler opp til 170 mill. kr. hvis dette vedtas av Stortinget. Bompenger I likhet med bruk av belønningsmidler, er det føring på finansiering av kollektivtrafikken med bompenger. Kravet er at bompengene skal komme i tillegg til normal drift, dvs. at man skal opprettholde kostnadsnivået for normal drift. Bruk av bompenger til drift ble godkjent fra og med 2013, og det synes derfor å være sterke argumenter for å ta utgangspunkt i 2013 som et nullpunkt. Dette var imidlertid et utfordrende år for AtB, og det er konstatert at AtBs regnskap hadde feil og mangler. - Det har vært diskusjoner om hva som er korrekt kostnadsnivå og det ble nedsatt en arbeidsgruppe som skulle se på dette. STFK og Trondheim kommune er nå enige om nullpunkt for å ivareta Stortingets krav om at fylkeskommunalt tilskudd opprettholdes på samme nivå. Det ble ikke brukt bompenger til drift av kollektivtrafikk i 2013 og heller ikke senere, ifølge leder av sekretariatet. Dette etter behandling i Kontaktutvalget ut fra en begrunnelse om å skjerme bompengene slik at disse kunne benyttes som egenandel ved tildeling av statlig investeringstilskudd. I stedet ble driftstilskuddet finansiert av belønningsmidler som ikke kan benyttes som egenandel. Fylkesordfører poengterer at de budsjettmidlene som er forutsatt brukt til kollektivtiltak i forbindelse med Miljøpakke 2 jf. tabell 2 og 3 er en forpliktelse 23. Dette er en buffer for å bestille et busstilbud som overstiger det man har bæreevne til i STFK, i tillegg til belønningsmidlene, for å nå nye mål. Hvis det står igjen 600 millioner, til drift av kollektivtrafikk, så kan man eventuelt bruke mer enn de 65 millioner kroner som er forutsatt brukt årlig når det blir behov for dette FT-sak 34/12, Miljøpakken Søknad om trinn 2 står det i tabellen i vedtaket 1005 mill til drift, og 1025 til investering. Altså 2030 mill til sammen. 24 I Prop. 172 S ( ), er det antatt at det skal brukes 65 mill. årlig til drift av kollektivtrafikken, jf. tabell 4.2. Dette er finansiert både av bompenger og belønningsmidler. 30

31 Drift av kollektivtrafikken Fylkesrådmannen sier at Bymiljøavtalen og tiltakene for å nå «nullvekstmålet» vil medføre en enorm vekst i kostnadsnivået for drift av kollektivtrafikken. Det økonomiske risikonivået innen kollektivtrafikken vil med dette øke vesentlig og innebærer fare for store svingninger i kostnader og inntekter, noe fylkesbudsjettet ikke kan være noen «bank» for. Fylkesrådmannen mener det vil være økonomisk uansvarlig for fylkeskommunen å forplikte seg til en satsing på Stortingets nullvekstmål, dersom STFK blir økonomisk ansvarlig for å finansiere avvik mellom Statens bidrag og den reelle utviklingen i tilskuddsbehovet 25. Fylkesordfører forteller at man har kommet til enighet med Trondheim kommune om nullpunktet for bruk av belønningsmidler og bompenger til drift av kollektivtrafikk, og dette gir en forutsigbar ramme for hva STFK skal betale fra egen kasse i anbudsperioden. Risikoen ligger nå på Miljøpakken gjennom Belønningsordningen og tilskudd via bompenger. I påvente av en avklaring med Staten, har partene i Miljøpakken garantert for dekking av omforente ekstra driftsutgifter til tiltak som iverksettes for å nå nullvekstmålet. Det sentrale tiltaket er innføring av superbuss og ny rutestruktur for kollektivtrafikken. Hvor store ekstra driftsutgifter innføringer av superbuss mm. vil medføre er ennå ikke avklart. Forventede utgifter for alternative konsepter er utredet av AtB i rutestrukturprosjektet. De har anslått økningen til å være i størrelsesorden 86 mill. kr. i 2019, men endelig svar har vi først når anbudet er gjennomført og tilbudene mottatt 26. Fylkesordfører forteller videre at det også er enighet om å utvide bompengeperioden med 5 år, samt øke takstene, slik at handlingsrommet for Miljøpakken til å bære denne risikoen er økt. Risikoen for at belønningsmidlene forsvinner etter Bymiljøavtalens utløp eksisterer fortsatt, men må betraktes som politisk lav. Det er stor sannsynlighet for at Stortinget gjennom behandlingen av NTP for neste planperiode vil stadfeste økt bruk av Belønningsmidler til drift av kollektivtrafikk i de områdene som har Bymiljøavtaler. I det forslaget som nå er behandlet og vedtatt av bystyret i Trondheim 16. juni i sin sak om Miljøpakkens trinn 3 (sak PS 96/2016) står det bl.a. følgende: - Pkt. 11: Drift av kollektivtrafikken trappes opp til 190 millioner kroner årlig fra Pkt. 12: En økning av driftstilskuddet til kollektivtrafikk i Trondheim fra Miljøpakken forutsetter at fylkeskommunen opprettholder dagens støttenivå, anslått til 160 millioner som justeres med prisindeks og befolkningsutvikling. Bystyret delegerer til Rådmannen å 25 STFKs driftstilskudd til kollektivtrafikken i Trondheim, Arkivsak-dok Miljøpakkens trinn 3, arkivsak-dok

32 inngå en avtale med Sør-Trøndelag Fylkeskommune om nivået for dagens støttenivå og fremtidige overføringer. Bystyret ber også staten sørge for en videre opptrapping av driftstilskudd til kollektivtrafikk i Trondheim, for eksempel gjennom belønningsordningen eller over rammetilskuddet til fylkeskommunen. Fylkesutvalget vedtok i sak 183/16 - Nullpunkt for fylkeskommunens tilskuddsnivå til kollektivtrafikken i Trondheim og Klæbu følgende: - Fylkesutvalget fastsetter fylkeskommunens ordinære rammetilskudd til kollektivtrafikken i Trondheim og Klæbu til 160 millioner kroner i Satsning utover dette nivået forutsettes dekket av belønningsmidler og bompenger gjennom Bymiljøavtalen. - Nivået på det ordinære rammetilskuddet indeksreguleres årlig med den fylkeskommunale deflatoren pluss et skjønnsmessig tillegg på 0,5% fra 2017 til og med Vedtakene åpner for bruk av bompenger når fylkeskommunen har tilfredsstilt kravet om eget bidrag på 160 mill kr + pris- og befolkningsvekstjustering. Tabell 12 nedenfor oppsummerer finansiering av drift av kollektivtrafikken fremover. 12. Bruk av belønningsmidler (mill. kroner). Estimat tilskudd kollektiv totalt SUM STFKs tilskudd Belønningsmidler I tillegg til belønningsmidler Totalt tilskudd fra Miljøpakken Kilde: Revisjon Midt-Norge Forklaring av tabell: Estimert tilskudd: Den nye rutestrukturen, tilpasning til nullvekstmålet med praktisk gjennomføring, mm er antatt å koste opp mot 100 millioner mer enn dagens utgift tilskuddsnivå (86 mill %) markedet bestemmer prisen. 27 Fylkesrådmannen engasjerte Sopra Steria som konsulent, i samarbeid med Trondheim kommune og Staten representert ved Statens vegvesen, for å utforme et grunnlag for en enighet om fylkeskommunens korrekte tilskuddsnivå og et forslag til en årlig justering av dette nivået. 32

33 - I dette eksempelet er det antatt et årlig tilskuddsbehov til kollektivtrafikken på 350 mill kr fra 2019, som økes med 10. mill. årlig. Hva årlig tilskuddsbehov blir er usikkert. STFKs tilskudd: Staten forutsetter at belønningsmidler/bompenger ikke benyttes i stedet for, men kommer i tillegg til fylkeskommunale tilskudd. For å kunne benytte belønningsmidler til drift av kollektivtrafikken må STFK derfor opprettholde et tilskuddsnivå minst tilsvarende nivået fra før Miljøpakken ble etablert. Det synes nå å være enighet om at STFK skal yte et årlig tilskudd til kollektivtrafikken på 160 mill. kroner. - Justeres med prisindeks og befolkningsutvikling 28. Belønningsmidler: Det er enighet om at det kan bevilges opp til 170 mill. årlig i belønningsmidler til kollektivtiltak. I tillegg til belønningsmidler: STFK sitter ikke lengre med risikoen for utgiftene på drift av kollektivtrafikken utover at de skal betale et indeksert tilskudd til AtB. Kostnader utover dette håndteres av Miljøpakken. Basert på de forutsetningene som er lagt til grunn i dette eksempelet er det antatt at det i tillegg til belønningsmidlene må brukes 129 millioner kroner i bompenger frem til Dette er kun et eksempel for å illustrere sammenhenger, ikke et estimat på reelle utgifter. Totalt tilskudd fra Miljøpakken: STFK har hatt risikoen ved overforbruk for kollektivtrafikken frem til i I den nye bymiljøavtalen skal partene i miljøpakkesamarbeidet ta et felles ansvar/dele på økte omforente driftskostnader. Fylkesordfører forteller at Bymiljøavtalen fastslår at det er STFK som har ansvaret for drift av kollektivtrafikken, men partene i Miljøpakkesamarbeidet tar ansvar for eventuelle omforente driftskostnader som ikke finansieres gjennom belønningsordningen eller over fylkeskommunens rammetilskudd. Det antas at en årlig vekst i kollektivtrafikken på 3-4 % er nok til å møte trafikkøkningen i henhold til nullvekstmålet 29. Resterende trafikkøkning dekkes ved å sette inn tiltak slik at flere går eller sykler etc. 28 STFK har i notatet «STFKs driftstilskudd til kollektivtrafikken i Trondheim» brukt følgende indeksering: Kostnader indeksert med SSBs bussindex: 16 % i perioden Passasjerinnt. og belønningsmidler indeksert med KPI: 12 % i samme periode. Revisjonen har antatt en tilsvarende økning da hensikten her er å illustrere et eksempel. 29 Fra STFK: Nullvektmålet innebærer 2,8% vekst ift. volumet i 2016 og ca. 2% gjennomsnittlig frem til

34 3.5 Revisors vurdering Finansiering og inntekter Siden oppstart av Miljøpakkearbeidet i 2008 har både inntektssiden og utgiftssiden til Miljøpakken økt vesentlig. Det har vært enighet om fordeling av midler under Miljøpakkens trinn 2. Nå kommer det friske midler i forbindelse med inngåelse av BMA, samt vedtaket om utvidet periode for innkreving av bompenger mm. Det er uenighet om BMA-midlene er øremerket tiltak innenfor KSSMområdet, eller om dette er midler som skal fordeles basert på føringene under trinn 2. Revisor vil innledningsvis kommentere at i eksemplene i denne rapporten, hvor man ser på tilgjengelige midler sett opp mot antatt prosjektkostnader, så synes det totalt sett å være tilstrekkelig med midler til å gjennomføre de planlagte prosjektene, jf. tabell 9 på side 24. Det er imidlertid ikke drøftet eller blitt foretatt noen kostnadsfordeling mellom kollektiv og øvrig KSSM. Det er heller ikke avklart hvordan en ser for seg fordelingen mellom veg og KSSM i en utvidelse av bomsystemet fram til Og i tillegg foreligger det usikkerhet ved det fremtidige kostnadsnivået for superbuss. Det er imidlertid dette Miljøpakkens trinn 3 handler om - de prinsipielle handlingsvalgene man står ovenfor. STFK har vært opptatt av å sikre finansieringen av bl.a. superbuss og drift av kollektivtrafikken. Det har bl.a. vært diskusjoner om bruk av bompenger for å sikre finansieringen, og fylkestinget har vedtatt at BMA-midlene må anses som øremerkede. Når det gjelder diskusjonen om bruk av bompenger, så er det tydelige føringer på bruk av midler under trinn 2. Når det gjelder bruk av midler som er kommet til i forbindelse med inngåelse av BMA, er det gode argumenter for at de må anses som øremerkede, men det synes ikke å være tydelige føringer på dette. Når staten bevilger midler til KSSM-området - og hvor det poengteres at midlene ikke skal brukes til riksveg så vil et 50/50 prinsipp her medføre at halvparten av midlene går nettopp til riksveg. Det er overraskende hvis myndighetene har frasagt seg muligheten til å styre bruk av midler innenfor Miljøpakken. På den annen side kan man ikke se bort fra at staten bevisst har overlatt fordelingen av disse midlene til partene i samarbeidet for å få en best mulig løsning tilpasset lokale forhold. 34

35 STFK har sørget for en god løsning når det gjelder finansiering og drift av kollektivtrafikken. Det er ikke av overordnet betydning om BMA-midlene er øremerket eller ikke, hovedsaken er at prosjektene som skal gjennomføres blir det, og at de er finansiert. Miljøpakkens trinn 3 er en revisjon av Miljøpakken der både mål, prosjektinnhold og inntektsforutsetninger tas opp til vurdering av både fylkestinget og bystyret. Man skal ikke overfinansiere kollektivtrafikken, men de tiltakene som blir iverksatt må ha en finansiering. Nå kan det se ut som om driften av superbuss er avklart, og det er lagt til rette for en langsiktig finansiering slik at man kan opptre iht. nullvekstmålet. Hvis staten kommer inn med nye belønningsmidler, så blir det mindre usikkerhet om finansieringen av superbuss. Skal man da bruke pengene på å lage enda bedre kollektivtilbud, eller skal man eventuelt bygge veier? Alle pengene skal brukes i samme systemet - og optimalt sammen det er muligens viktigere enn å holde på prinsipper og prosentfordeling. I forbindelse med Miljøpakkens trinn 3 må dette avgjøres Porteføljestyring Når midlene er fordelt, må man se hen til hvilke prosjekter som er mulig å gjennomføre innenfor den tilgjengelige rammen. Det synes i utgangspunktet opplagt at hvis man ikke har nok midler innenfor et programområde, så må man kutte utgiftene innenfor dette området. Man må i utgangspunktet forholde seg til de føringene og de er i utgangspunktet økonomiske - som gjelder. Og det er tydelige økonomiske føringer på hvor mye som kan brukes på hhv. vei, KSSM og kollektiv. Man kan således tenke seg at prosjektene er prioritert i utbyggingsrekkefølge innenfor de ulike programområdene, og eventuelle overskridelser kan medføre at noen av prosjektene nederst på prioriteringslisten innenfor dette programområdet må kuttes eller reduseres i omfang. Revisor er likevel av den formening at de overordnede målene prinsipielt også må ha betydning for hvilke prosjekter som skal gjennomføres i Miljøpakken, ikke bare budsjettene. Man ville da få en mer begrunnet retning for prioriteringer for virkemiddelbruken i Miljøpakken enn i dag. I stp. Prp. 172 finner man følgende beskrivelse av porteføljestyring: Det er lagt opp til at miljøpakka skal styrast gjennom porteføljestyring der mål- og resultatstyring er ein viktig del. Porteføljestyring inneber at prosjekt og tiltak blir prioriterte på bakgrunn av fleire kriterium. I tillegg til mål og resultat blir det lagt vekt på samfunnsøkonomi, planstatus, disponible midlar og kapasitet på planlegging og gjennomføring. Porteføljestyringa er dynamisk, og prioriteringane kan endre seg over tid. For å få eit godt grunnlag for å vurdere behovet for endringar i prioriteringane, vil det bli årlege rapporteringar på mål og resultat. Eit sett med indikatorar for alle 35

36 ti måla for miljøpakka er utvikla og under implementering. Desse vil bli ein del av mål- og resultatstyringssystemet for Miljøpakke Trondheim. Vår innvending på dette området er videre at investeringspraksis i Miljøpakken ikke har vært gjenstand for tilstrekkelig oppmerksomhet, og her kan man gjøre en jobb for å redusere muligheten for overskridelser på prosjekter. Hvert prosjekt bør vurderes både når det gjelder prioritet og hvilke økonomiske alternativer som foreligger for dette prosjektet. Endelig investeringsbeslutning bør være basert på et budsjett hvor usikkerhet er synliggjort. Videre har prosjekter gjerne ulike utviklingsfaser og beslutningstakere må videre være opplyst om hvilken fase man befinner seg i og den risiko som foreligger. Målet bør være at de riktige investeringene gjennomføres, og at midlene anvendes formålseffektivt. Hvordan porteføljestyringen skal praktiseres bør avklares i forbindelse med Miljøpakkens trinn 3. Fordeling av midler etter sentrale føringer Prosjektene i Miljøpakken har ikke kommet like langt i planlegging og fremdrift. Kompliserte prosjekter krever lang planleggingstid, og antatt enkle prosjekter kan være tidkrevende å gjennomføre når det for eksempel kreves reguleringsendringer. For å utnytte ressursene mest mulig effektiv, synes det hensiktsmessig at midlene brukes mest mulig fleksibelt på tvers av ansvarsområder og programområder. Det som er viktig er at fordelingen over tid stemmer med de føringene som er besluttet av partene i Miljøpakken Kollektivtrafikken STFK bør sørge for inndekning for utgiftene ved superbuss og drift/investeringer innenfor kollektivfeltet utover det man ville ha brukt dersom Miljøpakken ikke hadde eksistert. Hvis dette ikke var mulig, ville «nullutslippsmålet» også vært uoppnåelig 30. Nivået på bruk av bompenger og belønningsmidler til kollektivtiltak er nå avklart mellom partene i samarbeidet, og dette antas å skulle gi en forutsigbar ramme for hva STFK skal betale i tilskudd til AtB for drift av kollektivtrafikken. Den økonomiske risikoen antas nå å ligge hos Miljøpakken. Nullvekstmålet vil medføre et økt kostnadsnivå, og økt risiko. Den beste løsningen på dette er at fylkeskommunen bidrar med et fast årlig forutsigbart beløp, mens kostnader utover dette må ha en forutsigbar finansiering på annen måte, for eksempel at staten justerer bidraget iht. det 30 Krav for at staten skal bevilge midler. 36

37 reelle behovet. Partene i samarbeidet har også bedt staten sørge for en videre opptrapping av driftstilskudd til kollektivtrafikk i Trondheim, for eksempel gjennom belønningsordningen eller over rammetilskuddet til fylkeskommunen. Dette er bra, og kan bidra til å sikre en forutsigbar og langsiktig finansiering. Dette har STFK håndtert på en god måte 37

38 4 Når STFK frem med sine prioriteringer i miljøsamarbeidet? 4.1 Revisjonskriterier Fylkeskommunen har ikke krav på seg til å drive med denne type samarbeid. Det vil i all hovedsak være en politisk beslutning å om det skal være et samarbeid og innholdet i dette. Selv om fylkeskommunen ikke har noe krav på seg for å drive med denne typen samarbeid, er det føringer i lovverket når man først inngår ulike typer samarbeid. I dette kapitelet er kriteriegrunnlaget forankret i kommunelovens 23.2 og fylkesrådmannens ansvar for betryggende kontroll. Internkontroll, i det perspektiv som denne undersøkelsen har, er ikke styrt av krav i lov eller forskrift om hva internkontrollen skal omfatte eller bygges av. For å oppnå god internkontroll er det ifølge COSO-modellen viktig med effektiv og tidsriktig informasjon og kommunikasjon, både horisontalt og vertikalt i organisasjonen. Dette er nødvendig for at den enkelte skal kunne utføre det ansvaret de er tildelt. Fylkeskommunen bør ha rutiner og system for: - Å formidle forventninger og krav - Identifisering og formidling av viktig informasjon For å sikre gjennomføring av handlinger eller endringer som er nødvendige for å oppnå god internkontroll, er også ledelsens oppfølging viktig. Resultater skal følges opp for å avdekke om de er i samsvar med virksomhetens strategier og planer. For rådmannen/rådmannsnivået vil det ikke være mulig eller ønskelig å ha detaljert kunnskap hverken om hvilke oppgaver som utføres eller risikoer som finnes. Her må fylkeskommunen ha vurdert og avklart hva som skal aggregeres fra tjenestenivå og oppover/videre i organisasjonen. Fylkeskommunen bør ha rutiner for: - Oppfølging av måloppnåelse - Oppfølging av avvik - Iverksetting av korrigerende tiltak - Etterlevelse av besluttede tiltak, regler, krav Kriterier oppsummert Med utgangspunkt i fylkesrådmannens ansvar for betryggende kontroll skal STFK skal ha et system for styring og kontroll av Miljøpakken som sikrer at fylkeskommunens vedtak og føringer følges opp. All rapportering må være iht. til fylkeskommunen rutiner og regelverk så lenge ikke annet er særskilt avtalt. 38

39 - Hvilke krav et meldt inn og hva får man gjennomført? - Har fylkeskommunen tilstrekkelig innsyn i Miljøpakkens arbeid? 4.2 Data Kontaktutvalg Programråd Kollektiv Sykkel Sikkerhet Støytiltak Gåtiltak Miljøpakken er organisert som et trepartssamarbeid mellom Trondheim kommune, Sør- Trøndelag fylkeskommune og Statens vegvesen, og med 3 selvstendige beslutningstakere. Et partsuavhengig sekretariat sørger for den daglige, administrative ledelsen på vegne av programråd og kontaktutvalg. Det er etablert tre nivåer med samarbeidsorganer: kontaktutvalget, programrådet og sju faggrupper, jf. organisasjonskart nedenfor. Organisasjonskart for Miljøpakken Informasjon Vegprosjekt I kontaktutvalget deltar den politiske ledelsen i Trondheim kommune og Sør-Trøndelag fylkeskommune, sammen med ledelsen i Statens vegvesen, Jernbaneverket og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag. Alle tre partene stiller med administrativ ledelse og fagfolk i møtene etter behov. Kontaktutvalget har ansvaret for den overordnede styringen av arbeidet i Miljøpakken. Faggruppene Informasjon, kollektiv, sykkel, osv. - er grupper satt sammen av fagfolk fra Trondheim kommune, Statens vegvesen og Sør-Trøndelag fylkeskommune. I kollektivgruppa sitter i tillegg AtB og Jernbaneverket, mens Syklistenes landsforening møter i sykkelgruppa. Gruppene anbefaler tiltak innenfor hvert fagområde. Bak prioriteringslistene ligger både faglige analyser, politiske føringer og innspill fra publikum. Dette går til et programråd som består av administrativ ledelse i Trondheim kommune, Statens vegvesen, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Jernbaneverket og Miljøpakkens sekretariat. 39

40 Programrådet samordner innspillene fra hvert fagområde, og lager forslag til prioritering og finansiering innenfor tilgjengelige rammer. Kontaktutvalget har hovedansvaret for styring og koordinering av Miljøpakken. Arbeidet skal kunne gi grunnlag for omforente saksfremlegg til besluttende politiske organ om prioriteringer og bruk av midler, herunder utkast til handlingsprogram. Kontaktutvalget består av den politiske ledelsen hos samarbeidspartnerne sammen med ledelsen i staten som behandler forslaget fra programrådet. Trondheim bystyre og Sør-Trøndelag fylkesting vedtar til slutt prosjektene gjennom Miljøpakkens handlingsprogrammer. Statlige investeringer behandles i tillegg i Stortinget. Handlingsprogrammene var tidligere ett-årige. Fra og med 2014 dekker de fire år, men med budsjettering for hvert enkelt år Miljøpakken som utviklingsaktør Miljøpakken har ti hovedmål. Bl.a. skal CO2-utslippet fra transport reduseres, det samme skal andelen som reiser med privatbil, og plager fra trafikkstøy og antall ulykker skal reduseres mm. Rollen som utviklingsaktør innebærer bl.a. å identifisere utviklingsmuligheter/problemer knyttet til utvikling, være tilrettelegger for pågående aktiviteter, mm., herunder korrigere retningen på arbeidet dersom dette skulle være nødvendig. Fylkeskommunen er deltaker i Miljøpakkens ulike nettverk/samarbeidsorganer, og fylkeskommunen har i utgangspunktet tilgang til all nødvendig informasjon. Fylkeskommunens virkemidler i dette arbeidet er - Interne prosesser i fylkeskommunen, - Politiske prosesser/arbeid i Miljøpakkens samarbeidsorganer - Rapportering og informasjon Når det gjelder organiseringen av Miljøpakken, så har Trondheim kommunerevisjon i en rapport kommentert at roller, ansvar og myndighet ble hensiktsmessig definert av kontaktutvalget i 2009, men revisjonen mener dette burde ha vært nedfelt i et helhetlig styringsdokument som beskriver roller og ansvar for hele prosjektet. 31 Videre er det heller ikke utarbeidet skriftlige rutiner for oppfølging av prosjektene og porteføljen, noe som gjør oppfølgingen personavhengig og sårbar. 31 Rapport 6/2015-F Miljøpakken, Trondheim kommunerevisjon 40

41 4.2.2 Hvilke krav er meldt inn og hva får man gjennomført? Leder av sekretariatet forteller at Kontaktutvalget utøver styring av miljøpakken gjennom nesten månedlige møter. Der deltar ordfører i Trondheim kommune, fylkesordfører i STFK samt representant for vegdirektør. Fra sommeren 2015 deltar også jernbanedirektøren og fylkesmannen (sistnevnte som observatør). Alle beslutninger i kontaktutvalget er referatført. Det har stort sett vært enighet mellom aktørene i kontaktutvalget frem til starten av Da ble det diskusjoner og ulike syn på rammene knyttet til drift av kollektivtrafikken og overføringer fra miljøpakken til finansiering av denne. Han forteller videre at sekretariatet tilrettelegger grunnlag for møter og beslutninger i Kontaktutvalg og Programråd, utformer bestillinger og sikrer rapportering til statlige og lokale myndigheter. Saksforberedende til kontaktutvalget er programrådet som også har delegert beslutningsfullmakt i visse saker. Faggruppene er samarbeidsgrupper med medlemmer fra ulike etater som kommer med forslag til prioriteringer innenfor eget felt. Disse har ingen beslutningsfullmakt. Sekretariatet har begrenset fullmakt, kun mindre endringer innenfor avklarte rammer. Programområdet har delegert mandat og kan omprioritere innenfor samme område for å holde vedtatt framdrift og budsjett. Representantene i kontaktutvalget bestemmer selv hvilke beslutninger de kan ta og når det er nødvendig å bringe sakene inn for politisk behandling i fylkesting/fylkesutvalg og bystyre/formannskap. Den politiske behandlingen av Miljøpakkens handlingsprogram (24) synliggjør hva det er uenighet om i Miljøpakkens styrende organer. I handlingsprogrammet som ble foreslått fra sekretariatet ble det foreslått en årlig bevilgning på 110 mill. i belønningsmidler som tilskudd til drift av kollektivtrafikken. Det betød i realiteten en nedgang. Fylkesordfører tok dette opp i Kontaktutvalget, og Kontaktutvalget deler nå STFK sitt syn på dette, så nå skal det plusses på 10. mill. i 2016 (til 120 mill. kr), og økes med 10 mill. årlig. I ny NTP er det foreslått at alle belønningsmidler skal gå uavkortet til kollektiv drift (170 mill.). STFK kan altså øke bruken av belønningsmidler opp til 170 mill. Bompenger har enda ikke brukt til drift, og fylkesordfører fortalte at det var en dialog omkring dette, men at dette må avklares før det tidspunktet man er avhengig av å bruke disse midlene. I ettertid av intervjuet har TK og STFK blitt enige om nullpunkt for bruk av både belønningsmidler og bompenger til drift av kollektivtrafikk, slik at disse problemstillingen nå er 41

42 blitt løst. Dette gir en forutsigbar ramme for hva STFK skal betale fra egen kasse i anbudsperioden. Risikoen ligger nå på Miljøpakken gjennom Belønningsordningen og tilskudd via bompenger. Det er også enighet om å utvide bompengeperioden med 5 år, samt øke takstene, slik at handlingsrommet er økt for Miljøpakken til å bære denne risikoen. Fylkesordfører forteller at risikoen for at belønningsmidlene forsvinner etter Bymiljøavtalens utløp eksiterer fortsatt, men må betraktes som politisk lav. Det er stor sannsynlighet for at Stortinget gjennom behandlingen av NTP for neste planperiode vil stadfeste økt bruk av Belønningsmidler til drift av kollektivtrafikk i de områdene som har Bymiljøavtaler. Fylkesordfører forteller videre at man nå får 3,76 milliarder kroner fra staten fram til 2023 for å hindre vekst i biltrafikken. I handlingsprogrammet er det lagt til grunn at midlene skal deles 50/50 mellom vei og KSSM. Fylkesordfører er imidlertid tydelig på at disse midlene må regnes som et tillegg til Miljøpakken i likhet med belønningsmidler. Dette skal være ekstraordinære midler på toppen av de tiltakene som allerede gjennomføres. Fylkesordfører forteller at det er diskusjoner om hvilke midler som skal ligge i de overordnede føringene som finansiering og hva som skal holdes utenfor. Vi kan ikke komme i en situasjon at vi ikke har råd til å betale for den forpliktelsen det er å nå nullvekstmålet på drift, og at vi sitter igjen med risikoen. Vi kan da stå med en bestilling av Superbuss som er ikke er finansiert på driftssiden. Hvis ikke vi har sikkerhet for dette, må vi velge et system som vi vet vi kan finansiere men da når vi ikke nullvekstmålet. Det er også diskusjoner om praktisering av porteføljestyring. Her har STFK og SVV kommet frem til en løsning hvor føringen er at man kun skal kunne omfordele midler innenfor et programområde, og at budsjettet innenfor programområdet bør være styrende. SVV har foreslått at dette porteføljeprinsippet skal forstås som at kutt for å dekke merkostnader på ett område skal avgrenses til innenfor samme områdene. Merkostnader på kollektiv skal håndteres innenfor kollektiv, osv. Fylkesdirektør for samferdsel forteller at dette er i tråd med STFKs forståelse. E6 er jo så stort, at det sparker «bein under» alt vi holder på med dersom man skal ta for eksempel 0,5 MRD fra et annet område. Det støvsuger jo alt. Man må jo fjerne alt av sykkel og gang dersom dette skulle være prinsippet. 42

43 4.2.3 Rapportering Fylkesdirektør for samferdsel forteller at STFK ikke mottar noen helhetlig årsrapport fra Miljøpakken, noe det burde ha vært. En årsrapport som gjelder fremdrift i prosjektene sett opp mot handlingsprogrammet mangler. Her burde avvikene kommet frem og blitt forklart. Hvor mye bompenger er omdisponert, hvor mye penger er flyttet, samt en årlig oppsummering av hvor mye som har gått til kollektivtrafikken, og status for programområdene. - Det er en årlig statusrapportering i handlingsprogrammet, men ikke en fullstendig årsrapport. Han forteller videre at SVV har en årsrapport på det økonomiske i veipakken, mm. på tiltaksnivå og programnivå. Rapporteringen på resultat er noe enkel. Et annet problem er etterslepet i prosjektene mye er veldig forsinket. Ikke lett å få oversikt over dette. Her burde man hatt en prosjektrapportering, så man ser pengestrømmen og hvordan prosjektene går. Kan se fint ut dersom pengestrømmen er iht. til plan, men hvis prosjektene ikke er det, blir det jo merforbruk likevel. Fylkesdirektøren forteller også at STFK lenge har etterlyst mer grundig rapportering. Informasjonen har vært konsentrert til noen få. Videre må det komme en avklaring på prinsipper, istedenfor å bare skyve diskusjonen foran seg. Fylkesordfører forteller at det er startet en prosess for å bedre rapporteringen, hvor SVV har tatt føring og krever halvårsrapportering i Miljøpakken. Dette skal fremkomme på neste møte i september Dette har vært et tema på mange møter og er et krav fra oss. Han forteller videre at det foreligger noen regneark som har vært vanskelig å følge, og de er heller ikke tilgjengelige for andre enn Sekretariatet. Fylkesordfører forteller videre at man mangler god nok oversikt over pengestrømmene, og hvor mye som er brukt innenfor de ulike programområdene, herunder opp mot de overordnede føringene. Pengene må tagges, og man må vite hvilke penger som brukes hvor. Vi må jo ovenfor revisjonen, staten, STFK og andre kunne dokumentere hvor de ulike pengestrømmene går. Alle som er bidragsytere skal vite hvor pengene har gått, man skal kunne forklare hvordan det er nå, og hvorfor det har blitt slik. Fylkesordfører forteller avslutningsvis at det er en bedre prosess nå enn tidligere, dels fordi SVVs representant i kontaktutvalget har sagt klart ifra, og det har kommet en klar bestilling på 43

44 pengestrømmene fra SVV/STFK. Rapportering/informasjon er altså i ferd med å bli bra, men må gjøres mer tilgjengelig. Leder av sekretariatet forteller at Miljøpakken har etterspurt dokumentasjon på hva det koster å drive kollektivtrafikken fra Dokumentasjonen fra STFK har ikke gitt tydelig rapportering etter leder sin oppfatning. Sekretariatet har ikke innsyn i ATB, men får rapporter fra STFK for kollektiv. I starten skulle miljøpakken betale for konkrete tiltak og produkter som var spesifisert i kollektivtrafikken. Rapporteringen som ble gitt til sekretariatet var tilfeldig, og varierende. Det var også eksempel på at det lå kostnader til tiltak som ikke var besluttet i kontaktutvalget i oversiktene. Dette ble diskutert og Kontaktutvalget ønsket å få rapportert ett bedre tallgrunnlag for drift av kollektivtrafikken fra I 2013 ble praksis endret slik at det heretter ble gitt et årlig tilskudd til drift av kollektivtrafikken til STFK. STFK bestemte tilbudet og bar risiko vedrørende drift på vanlig måte. Noen år har STFK bedt om mer midler fra Miljøpakken enn tildelt ramme. Dette er gjort opp med at Miljøpakken har betalt noe av dette, men STFK har betalt det meste av overstigende beløp. Leder av sekretariatet forteller at Miljøpakken leverer statusrapportering en gang i året til politisk behandling i fylkesting og bystyre. Det er totalt 230 tiltak i Miljøpakken, noe som medfører at det er vanskelig å rapportere på alle disse tiltakene løpende, men Programrådet/Kontaktutvalget blir orientert om vesentlige avvik to ganger i året. Alle beslutninger i sekretariatet orienteres til programrådet. Alle vedtak i programområdet orienteres til kontaktutvalget. Trondheim kommunerevisjon kommenterer følgende i sin rapport om Miljøpakken. Revisjonen ser det som viktig at alle tre aktørene får innsyn i og oversikt over de disponeringer og oppgaver som gjennomføres i regi av Miljøpakken. Undersøkelsen viser at det har vært noen utfordringer på dette området. 4.3 Revisors vurdering Et samarbeid som Miljøpakken medfører endringer i politisk og administrativ mulighet for styring, og man bør forholde seg til og tilpasse seg de spilleregler som gjelder for det aktuelle samarbeidet. Fylkeskommunen inntar i noen grad en eier- og bestillerolle, mens Miljøpakken leverer tjenester. Et sentralt element i styringen av et slikt samarbeid er da knyttet til hvordan politikere og administrasjonen får informasjon om hva som skjer i samarbeidet og hvordan denne informasjonen behandles. 44

45 Alle sentrale aktører innenfor de aktuelle arbeidsområdene ser ut til å være deltakere i forskjellige nettverk/samarbeidsformer, og fylkeskommunen har i utgangspunktet tilgang til all nødvendig informasjon. Alt synes å ligge til rette for et hensiktsmessig samarbeid om prosjekter og en overordnet styring av Miljøpakkens ressurser til det beste for regionen. Det synes som om fylkeskommunens representanter i kontaktutvalg, arbeidsutvalg med mer ivaretar fylkeskommunens interesser på en god måte. En del avklaringer kunne muligens ha blitt gjort tidligere, men det har vært en rivende utvikling fra det tidspunkt revisor begynte å se på Miljøpakken og frem til høsten Handlingsprogram Plan- og strategidokumenter er viktig i dialogen mellom aktørene i Miljøpakken og bør gi et klart bilde av rammen for arbeidet. Budsjettmidlene skal være med på å realisere de overordnede målene for Miljøpakken i tråd med gjeldende kommunale og fylkeskommunale planer og vedtak. Miljøpakken rår over 14 mrd. millioner kroner til utviklingstiltak (over 18. mrd. kr. ved forlengelse av innkrevingsperioden for bompenger + eventuelle økning av takster). Midlene fordeles i dag til et stort antall enkeltprosjekter. Hvis man ser på det enkelte prosjekt, er de til dels svært ulike og har ulike leveranser. Her er det viktig å ikke miste av synet at man arbeider mot et felles mål. Bystyret og fylkestinget vedtok ulike Handlingsprogram for STFK har fått gjennomslag for flere av de viktige prinsippene som ble vedtatt som merknader til Handlingsprogrammet for Dette gjelder føringer for bruk av bompenger og belønningsmidler til drift av kollektivtrafikk, herunder at dette antas å sikre at STFK ikke får utgifter til drift av kollektivtrafikken utover en antatt utgift for kollektivtrafikken gitt at man ikke hadde «ansvaret» for nullvekstmålet i Miljøpakken. Her har STFK etter revisors mening gjort et godt arbeid, og kommet til enighet med samarbeidspartnerne om en løsning. Det er fremdeles uenighet i samarbeidet om veien videre på enkelte områder. Dette gjelder bla. modell for bruk av midlene som er bevilget i forbindelse med Bymiljøavtale og gjennomføring av porteføljestyring. Det synes å være en tendens til at man har skjøvet på uenighet fremover i tid. På den annen side har for eksempel partene dels grepet fatt i problemstillingen på en annen måte, og sørget for økte inntekter/ramme for Miljøpakken. Økonomien synes nå i større grad å være på plass og det synes å være vilje til å finne gode løsninger. 45

46 De ulike aktørene kan videre ha ulike politiske prioriteringer knyttet til tjenestene i samarbeidet og/eller ulik forståelse av mål, rammebetingelser og leveranser. Her må man finne fram til et balansepunkt mellom hensynet til styring fra den enkelte samarbeidsaktørs side, og hensynet til effektivitet i Miljøpakkens arbeid. Man bør imidlertid få på plass en styringsmodell som håndterer uenighet i trepartssamarbeidet på en hensiktsmessig måte. For å sikre gyldige beslutninger kan et prinsipp om at partene i Miljøpakken skal gi sin tilslutning til likelydende beslutningsgrunnlag være hensiktsmessig. Et slikt prinsipp kan ansvarliggjøre de involverte partene, i den forstand at Miljøpakken ikke kan gjennomføres uten at det kan påvises prinsipiell enighet om innretningen av tiltaket. En slik modell bør imidlertid også være tydelig på hva som skjer i tilfeller hvor konsensus ikke oppnås. En variant som innebærer eskalering av saker med uenighet som går til departement/stat er diskutert, men vil muligvis påvirke partenes motivasjon for å finne gode kompromisser. En annen tilnærming kan være at Miljøpakken avvikles hvis kontaktutvalget ikke finner levedyktige kompromisser. En slik modell vil trolig gi utvalget sterke insentiver for å finne frem til kompromisser, men også innføre en vesentlig usikkerhet om rammebetingelsen for tiltaket. Det finnes en rekke andre muligheter, hovedsaken er at partene tar stilling til dette og får på plass en styringsmodell. Rapportering Fylkeskommunen har ikke i tilstrekkelig grad krevd å få informasjon, orienteringer eller rapporter. Etter revisjonens vurdering burde fylkeskommunen i større grad sørget for at Miljøpakken leverte styringsinformasjon til både politisk og administrativt nivå. Det kan med rette hevdes at behovet for styringsinformasjon ikke var av stor viktighet under Miljøpakke 2, da det er enighet om fordeling av disse midlene. Likevel burde man ha sikret seg en hensiktsmessig rapportering på for eksempel om bruk av midler til kollektivtiltak var i tråd med de overordnede føringene, disponering av bompenger var iht. føringer, mm. Rapportering og informasjon er pr. i dag ikke godt nok. Revisor vil spesielt fremheve behovet for at man i tillegg til å politiske vedtak og føringer også må følge dette opp med kontrollhandlinger, og en hensiktsmessig rapportering må på plass. Systemet som er etablert av Miljøpakken for rapportering er etter revisors vurdering ikke godt nok til å synliggjøre om midlene brukes målrettet i forhold til overordnede føringer. Her bør STFK være tydelig på hva de skal ha, hvor ofte, og hvordan dette skal presenteres. STFKs representanter i Miljøpakken har imidlertid tatt grep nå for å få bedre rapportering/informasjon. 46

47 Det synes videre å ha vært utfordringer når det gjelder deling av informasjon mellom partene i samarbeidet, og dette kommenteres også i rapporten fra Trondheim kommunerevisjon. På den ene siden synes det som om sekretariatet ikke i tilstrekkelig grad forsyner fylkeskommunen med etterspurt informasjon/rapportering. På den andre siden kommenteres det fra sekretariatet at det har vært vanskelig å få informasjon fra fylkeskommunen når det gjelder kollektivtrafikken og AtB. Også her synes ting å falle på plass, selv om man vel burde forventet at dette ble løftet opp og avklart tidligere. Sekretariat Det er etablert et sekretariat som skal sørge for den operative gjennomføring av arbeidet med Miljøpakken. For å bidra til tillit mellom partene i en bymiljøavtale er det avgjørende at dette sekretariat blir oppfattet og fungerer uavhengig av de enkelte partene i bymiljøavtalen. Sekretariatet i lokalisert i Trondheim kommune sine lokaler. Trondheim kommune har det formelle arbeidsgiveransvaret for 2 av de 4 i sekretariatet. De to andre er ansatt i hhv STFK og Statens vegvesen. Det er ikke slik at lokalisering eller arbeidsgiveransvar har noen særlig betydning for om sekretariatet blir oppfattet som uavhengig eller ikke. Det som er viktig er måten arbeidet i sekretariatet blir utført på. Her er det viktig at sekretariatet sørger for tilstrekkelig rapportering til partene i samarbeidet. 47

48 5 Høring Fylkesrådmannen har fått anledning til å gi tilbakemelding på en foreløpig versjon av rapporten. Han har gitt følgende tilbakemelding: 1. Generelt gir rapporten en god oversikt i forholdet til Miljøpakken. 2. Fylkesutvalget behandler Miljøpakkens trinn 3 på tirsdag, både saksdokumentet, behandlingen og vedtaket bør være relevant for rapporten. 3. Samferdselsdirektør er sitert på at han synes å være veldig kritisk til rapporteringen fra Miljøpakken. Dette var vel revisjonens observasjon som han bekreftet å være enig i. Det står han selvsagt for, men ved at revisjonen bruker tre setninger på dette i rapporten medfører at han fremstår mer kritisk enn tilfellet er på dette punktet. Samferdselsdirektør kommenterer i den forbindelse følgene: Han er enig i at MP burde hatt bedre årsrapporter, og underveisrapporter spesielt med tanke på avvik fra planene. De er vanskelige å oppdage. Så burde de definitivt hatt økonomirapporter vi klarer å følge. Dette er etterspurt og i ferd med å forbedres. Men pengestrømmene vil fortsette å være umulige å følge så lenge vi har et 50/50-prinsipp. Det medfører at bompengene flyter rundt som en udefinerbar masse som benyttes til å opprettholde balansen på tross av overskridelser og nye statlige tilskudd. 4. Pkt At belønningsmidlene skal holdes utenfor ble vedtatt av fylkestinget ifm. trinn 1 og fremgår eksplisitt av prop 85 fra Pkt Spørsmålet vi har stilt vedr. porteføljestyring er om prioriteringene er skriftlige og at rekkefølgen er synliggjort. Hvordan det dokumenteres hvem som beslutter hvilke tiltak som prioriteres og hvilke som evt. kuttes ut. 6. Side 32. Nest siste setning. Nullvektmålet innebærer 2,8% vekst ift. volumet i 2016 og ca. 2% gjennomsnittlig frem til Side 45. Trondheim kommune har kun det formelle arbeidsgiveransvaret for 2 av de 4 i sekretariatet. De to andre er ansatt i hhv STFK og Statens vegvesen. Ang. høringssvar fra fylkesrådmannen 3. Revisor er enig i kommentaren vedrørende pkt Dette står under pkt Revisjonen har korrigert dette i rapporten. 6. Revisjonen har korrigert dette i rapporten. 7. Revisjonen har korrigert dette i rapporten. 48

49 6 Konklusjoner og anbefalinger 6.1 Konklusjon Her følger vår konklusjon på om ressursbruken i Miljøpakken er i tråd med STFKs vedtak og føringer og om STFK når frem med sine prioriteringer i miljøsamarbeidet. Er ressursbruken i Miljøpakken i tråd med STFKs vedtak og føringer? STFK har bl.a. hatt fokus på å sikre finansieringen av superbuss og drift av kollektivtrafikken. I samarbeid med partene i Miljøpakken har de sørget for en tilfredsstillende løsning når det gjelder finansiering og drift av kollektivtrafikken. Det som er viktig er at STFK nå skal bidra med et fast forutsigbart beløp som kun indekseres. Når det gjelder midlene som tilføres Miljøpakken i forbindelse med BMA, så antas det at partene blir enig om dette i forbindelse med Miljøpakkens trinn 3. Når det gjelder porteføljestyring, synes føringen å være at man i utgangspunktet må forholde seg til de føringene og de er i utgangspunktet økonomiske - som gjelder. Og det er tydelige økonomiske føringer på hvor mye som kan brukes på hhv. vei, KSSM og kollektiv. Bakgrunnen for dette er at man er redd for at store vegprosjekter med overskridelser «spiser» opp andre prosjekter. Her er det fremdeles diskusjoner om hvilken løsning som synes mest hensiktsmessig. Når STFK frem med sine prioriteringer i Miljøpakkesamarbeidet? Alt tyder på at fylkeskommunens representanter i kontaktutvalg, arbeidsutvalg med mer ivaretar fylkeskommunens interesser i nødvendig grad. En del avklaringer kunne muligens ha blitt gjort tidligere, men i perioden som denne forvaltningsrevisjonen har pågått, har mye kommet på plass. Revisor vil imidlertid fremheve behovet for at man, i tillegg til politiske vedtak, også bør følge opp med kontrollhandlinger. En bedre rapportering bør på plass. De ulike aktørene i samarbeidet har på enkelte områder ulike prioriteringer knyttet til tjenestene i samarbeidet og/eller ulik forståelse av rammebetingelser mm. Her har man funnet frem til et greit balansepunkt mellom hensynet til styring fra den enkelte samarbeidsaktørs side, og 49

50 hensynet til effektivitet i Miljøpakkens arbeid. Fylkestingets alternative vedtak på utkast til handlingsprogram (23) var et nødvendig og godt grep for å få ting på plass. Man bør imidlertid få på plass en styringsmodell som håndterer uenighet i trepartssamarbeidet på en hensiktsmessig måte. 6.2 Anbefaling Problemstillingene som drøftes i denne rapporten vil dels være opp til partene i miljøpakkesamarbeidet å ta stilling til, og vil bli drøftet under Miljøpakkens trinn 3, hvor både mål, prosjektinnhold og inntektsforutsetninger tas opp til vurdering av både fylkestinget og bystyret. Revisor kommer ikke med anbefalinger til partene i Miljøpakken. Revisor vil imidlertid fremheve behovet for at politiske vedtak og føringer også bør følges opp med kontrollhandlinger og rapportering. Fylkesrådmannen bør sørge for at en hensiktsmessig rapportering kommer på plass. 50

51 Kilder - Miljøpakke for transport i Trondheim: Handlingsprogram (23) - Miljøpakke for transport i Trondheim: Handlingsprogram (24) - Rapport 1/2015 Miljøpakkens sekretariat: Evaluering-og-status Miljøpakke Trondheim Rapport F Miljøpakken - trondheim kommunerevisjon - Miljøpakkens trinn 3, Grunnlagsdokument 51

52 Postadresse: Sandenveien 5, 7300 Orkanger Hovedkontor: Statens hus, Orkanger Tlf