Sentraliseringens pris eller gevinst? Individers trivsel og lokale utfordringer

Transkript

1 -8049 BODØ Tlf / Fax Publikasjoner kan også bestilles via nf@nforsk.no Arbeidsnotat nr. 1029/08 ISS -nr.: Antall sider: 50 Prosjekt nr: 1114 Prosjekt tittel: Sentraliseringens pris og individets trivsel Oppdragsgiver: Kommunal- og regionaldepartementet Pris: kr. 50,- Individers trivsel og lokale utfordringer av Agnete Wiborg Nordlandsforskning utgir tre skriftserier, rapporter, arbeidsnotat og artikler/foredrag. Rapporter er hovedrapport for et avsluttet prosjekt, eller et avgrenset tema. Arbeidsnotat kan være foreløpige resultater fra prosjekter, statusrapporter og mindre utredninger og notat. Artikkel/foredragsserien kan inneholde foredrag, seminarpaper, artikler og innlegg som ikke er underlagt copyrightrettigheter.

2

3 FORORD Dette arbeidsnotatet presenterer delprosjektet Individets trivsel som er en del av hovedprosjektet Sentraliseringens pris hvor Norsk Institutt for By og Regionforskning, NIBR, er prosjektleder. Kommunal- og regionaldepartementet er oppdragsgiver. Prosjektet som helhet skal rette søkelyset mot ulike konsekvenser av sentralisering av befolkningen på ulike geografiske nivåer for forskjellige virksomheter og aktører. Fokus for dette delprosjektet er individnivået og folks hverdagsliv. I notatet diskuteres hvordan man kan snakke om konsekvenser av befolkningssentralisering for individets trivsel, og hvordan individer håndterer disse konsekvensene. Det empiriske utgangspunktet er tidligere undersøkelser i tillegg til egne intervjuer fra kommuner preget av sentralisering i form av både økning og nedgang i folketall. Intervjuene er foretatt av Tone Magnussen og Agnete Wiborg. Bodø, november

4 INNHOLDSFORTEGNELSE ordlandsforskning F-arbeidsnotat nr. 1029/08 FORORD SE TRALISERI G ET SAMME SATT FE OME Hvordan blir problemet (re)presentert? By og bygd, verdier og politikk Sentraliseringens samfunnsmessige konsekvenser Kommunale tilbud og sentraliseringens tempo og omfang Geografisk nivå Steders ulikhet Ulike grupper i befolkningen ulike livsprosjekter BEFOLK I GSUTTY I G - SE TRALISERI GE S PRIS? Lokale utfordringer Uttynningssamfunn livskraft eller utarming? SMÅBYER E GEVI ST AV SE TRALISERI GE? ULIKE PROBLEMFORSTÅELSER FORDRER ULIKE LØS I GER REFERA SER VEDLEGG Metodisk tilnærming og empirisk grunnlag Tall fra Statistisk Sentralbyrås kommunalstatistikk Førde kommune Skedsmo kommune Hamarøy

5 1 SENTRALISERING ET SAMMENSATT FENOMEN Den overordnede målsettingen for distrikts- og regionalpolitikken er å legge til rette for likeverdige levekår i hele landet og opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. (St.meld. nr. 21 ( ) Hjarte for heile landet ). Den demografiske utviklingen i Norge skaper utfordringer for å nå dette målet ettersom det nå fødes flere barn i byene enn i distriktene, og mange distriktskommuner har et underskudd på unge kvinner. I kombinasjon med andre prosesser fører det til at mange kommuner opplever folketallsnedgang selv uten at det skjer utflytting. Dette innebærer at det skjer en sentralisering av befolkningen. Sentralisering kan defineres som en tendens til at en økende andel av befolkningen bor og arbeider i byer eller større byregioner, mens stadig færre bor og arbeider på landsbygden eller i spredtbygde strøk (Langørgen 2007). Det er virkninger og kostnader av denne form for sentralisering som oppdragsgiver ønsket å få belyst. Sentralisering i form av økning og nedgang i folketall, er et fenomen som kan observeres på et makronivå i form av endringer i folketall innenfor ulike geografiske områder. Befolkningssentralisering opptrer imidlertid samtidig med andre former for sentralisering blant annet knyttet til sentralisering av jobber, kompetanse og institusjoner. Sentralisering av befolkningen kan dermed betraktes både som årsak til, og virkning av andre former for sentralisering. Av den grunn er det ikke uproblematisk å rette søkelyset kun mot sentralisering av befolkning og de konsekvensene den skaper. Sentralisering kan dessuten betraktes både som resultat i form av det bosettingsmønsteret vi har i dag, og som prosess som på ulike måter forsterker byenes vekst og folketallsnedgang i mange distriktskommuner. Målsettingen for delprosjektet som presenteres i dette notatet, er å få frem hvilken betydning sentralisering, som konsekvenser både av økning og nedgang i folketall, kan ha for individers trivsel, og hvordan individer håndterer disse konsekvensene. Ut fra prosjektets tittel er det primært de negative konsekvensene eller prisen som individene må betale for sentralisering av befolkningen, som skal stå i fokus. Imidlertid innebærer beregning av pris også en vurdering av hva man får for prisen, noe som også impliserer positive sider. Et sentralt spørsmål blir hvorvidt, og på hvilken måte sentralisering av befolkningen gir seg lokale utslag som kan kobles til folks trivsel og håndtering av utfordringer i hverdagen. Som det vil komme frem, er sentralisering et problematisk begrep når det gjelder å identifisere konsekvenser for individers trivsel, og særlig når det gjelder å kunne identifisere hvilken pris ulike grupper i befolkningen må betale for sentraliseringen. Dessuten må sentralisering av befolkningen ses i sammenheng med sentralisering av andre sektorer i samfunnet som er påvirket av generelle utviklingstrekk i samfunnet. Hvorvidt man ser sentralisering som et resultat og/eller som pågående prosess, har også betydning for hvordan man ser på konsekvenser for individene. Ser man sentralisering som resultat, blir spørsmålet hvordan folk opplever å bo på ulike steder hvor det har skjedd folketallsendringer, noe som dreier seg om mange steder, både byer, tettsteder og distriktskommuner. Ser man sentralisering som prosess, er man opptatt av hvordan folk opplever endringene på stedet. Hvordan politiske problemstillinger - slik som sentralisering og dens konsekvenser - blir presentert, har sammenheng med underliggende forståelser og kan selv produsere bestemte forståelser. Derfor vil jeg først problematisere hvordan sentraliseringen som fenomen er 3

6 knyttet til ulike forståelser av steder og utviklingsprosesser, og hvordan man skal kunne forstå sentraliseringens pris i forhold til folks hverdagsliv. Deretter vil ulike aspekter ved sentralisering, både som måte å presentere et problemfelt på, og som empirisk fenomen, bli diskutert gjennom bruk av eksisterende studier supplert med egne intervjuer fra kommuner på ulike sentralitetsnivå. Vi ønsket å se på kommuner med folketallsøkning både på regionalt nivå hvor vi har brukt Førde i Sogn og Fjordane som eksempel og i en storbyregion hvor vi har valg Skedsmo i Akershus. Hamarøy kommune i Nordland 1 er valgt ut som eksempel på kommune med folketallsnedgang. 1.1 HVORDA BLIR PROBLEMET (RE)PRESE TERT? Hvordan man skal kunne diskutere sentraliseringens pris på ulike nivåer, er avhengig av hvordan man forstår fenomenene sentralisering og pris. Denne forståelsen er ikke bare knyttet til ulike definisjoner. Begge ordene er problematiske fordi de er verdiladete og kan gi bestemte assosiasjoner og kan dermed påvirke forståelsen av fenomenet i bestemte retninger. Ordene sentralisering og pris inngår dessuten i ulike politiske diskurser som påvirker hvordan fenomener forståes, hvilke problemstillinger som er relevante å diskutere og hvilke som forblir tause. Spørsmål som også kan stilles, er hvorfor omfordeling og sentralisering av befolkningen blir vurdert som et problem som har en pris, og hva slags problem det da blir betraktes som. Hvordan man forstår problemer, er dessuten viktig for hvordan man tenker seg mulige løsninger og tiltak. Bacchi (2005) bruker en tilnærming som hun kaller What s the Problem? approach for å studere ulike politikkfelt. Ved å spørre hvordan ulike problemer blir representert, får man frem en rekke spørsmål som ikke kommer frem med andre tilnærmingsmåter, og man får også synliggjort underliggende antagelser som er knyttet til bestemte representasjoner av tema og problemstillinger. Dessuten er tilnærmingen egnet til å få frem områder og tema som blir tause og oversett ved bestemte måter å representere saker på. Følgende spørsmål mener Bacchi (2005) kan være nyttige når man skal bruke en Hva er problemet? - tilnærming : 1) Hva er problemet representert å være i politiske debatter eller i politiske utspill? 2) Hvilke antagelser og forutsetninger ligger under representasjonen? 3) Hvilke effekter blir skapt av denne representasjonen? 4) Hva blir uproblematisert? 5) Hvis problemet ble representert på en annen måte, hvordan ville da responsene vært? Ved å bruke en slik tilnærming, blir man oppmerksom på at (re)presentasjonen av saken eller temaet, her sentraliseringen og dens pris, gjennom bruk av ord, ordenes assosiasjoner og hva man ikke sier, reflekterer en bestemt forforståelse, og konstruerer en bestemt forståelse av fenomenet som skal undersøkes. Denne måten å tilnærme seg et felt vil jeg bruke for å få belyse ulike sider ved hvordan temaet sentraliseringens pris kan forståes, og hvordan ulike forståelser resulterer i ulike typer svar. Ettersom dette prosjektet er knyttet til et politisk tema og en politisk diskurs, er det derfor viktig å gjøre rede for hvilke forståelser og forforståelser som kan ligge under ulike måter å se og beskrive forhold på. Både sentralisering og dens motstykke; uttynning/folketallsnedgang, er ikke nøytrale tema, men kobles til ulike 1 Det empiriske grunnlaget er beskrevet i vedlegget. 4

7 distriktspolitiske målsettinger, idealer og ideologier. Derfor vil ulike typer representasjoner kunne fortolkes og brukes eller utnyttes til inntekt for ulike politiske syn og for politikkutforming. Det er et spørsmål om den berømte halvfulle eller halvtomme flasken, og hvordan man helst ønsker at situasjonen skal være. Dermed blir det ikke likegyldig hvordan situasjonen eller problemet blir (re)presentert. Dette blir viktig i denne sammenheng ettersom det er litt uklart hvordan man skal forstå sentralisering, særlig når det gjelder å si noe om konsekvenser av befolkningssentralisering for folks hverdagsliv. Av denne grunn er det derfor nødvendig å gå nærmere inn på ulike betydninger og meningssammenhenger sentralisering inngår i. Sentralisering kan som sagt defineres som en tendens til at en økende andel av befolkningen bor og arbeider i byer eller større byregioner, mens stadig færre bor og arbeider i spredtbygde strøk (Langørgen 2007). Dette er en prosess som har pågått i lang tid, og er også en generell tendens i mange land. Vårt spredte bosettingsmønster er på mange måter typisk norsk eller skandinavisk og er i stor grad et resultat av hvordan lokale naturressurser har blitt utnyttet. Denne koblingen mellom bosettingsmønster og ressursutnyttelse er på mange måter blitt brutt ettersom avstander er blitt et mindre problem og rasjonalisering av næringer gjør at andelen sysselsatte i næringene har blitt redusert. Samtidig har nye næringer, særlig innen tjenesteyting vokst. Dette er næringer som i stor grad er basert på nærhet til kunder og samarbeidspartnere og er primært lokalisert i byer og tettsteder. I distriktene er befolkningsgrunnlaget i seg selv også blitt et viktig grunnlag for bosetting gjennom velferdsstatens og velferdskommunens tjenester og ordninger. På den måten blir det en vekselvirkning mellom folketall, tjenestetilbud og jobber, og distriktene er på den måten blitt mer sårbare for folketallsendringer. Sammen med andre prosesser har dette medført at det er blitt en økt befolkning i byene, mens stadig færre bor i distriktene. På slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet var også folketallsutvikling høyt oppe på den distriktspolitiske dagsorden, men da var fokuset i hovedsak på konsekvenser av folketallsnedgang i distriktene. Diskusjonene var knyttet til frykten for avfolkning, uttynning og utflytting kombinert med en generell aldring i periferien (Aasbrenn 1989,1993; Bjerkli et al. 1991, Foss 1995, Sørlie 1995). Nå synes imidlertid fokuset i tillegg å være mer rettet mot sentraliseringens konsekvenser i byer og tettsteder, og myndighetene ønsker å motvirke eller dempe sentraliseringen (Langørgen 2007). Sentraliseringen har også en viktig nord-sør dimensjon ved at en økende del av befolkningen bor i Sør-Norge, mens flertallet av kommunene i Nord-Norge, unntatt noen byer, opplever folketallsnedgang. Sentralisering, forstått som geografisk omfordeling av folk, sier i seg selv ingenting om hvordan omfordelingen er i forhold til befolkningssammensetning ut fra kjønn og alder, hvor hurtig prosessen går, hvor omfattende den er, eller på hvilket geografisk nivå omfordelingen foregår på. Når problemet presenteres som sentraliseringens konsekvenser i form av en pris som må betales, ligger det under andre uutalte forestillinger om sammenhenger mellom folketall og lokale/regionale prosesser, og konsekvenser. Det gjelder forhold til steder både preget av økning og nedgang i folketall. Ved å spørre etter sentraliseringens gevinster, eller mer nøytralt; konsekvenser, vil sentralisering som fenomen bli (re)presentert på en annen måte. Da vil fokuset også bli rettet mot hva man oppnår gjennom sentralisering av folk og ulike tjenester, tilbud og jobber på ulike nivåer knyttet til ulike geografiske kontekster. Når fokus rettes mot sentralisering, forstått som omfordeling av befolkningen, og dens (negative) konsekvenser, blir folketallsendring kjernen i problemforståelsen, og det som 5

8 skaper konsekvenser. Folketallsutvikling har imidlertid tradisjonelt blitt brukt som indikator på regional utvikling, og dermed som konsekvens av andre prosesser, som for eksempel sentralisering av arbeidsplasser, næringsliv og tjenester. Da blir folketallsendringene sett på som konsekvens av, og ikke som årsak til, de endringene som skjer. Når søkelyset rettes mot sentralisering av befolkning, trekkes oppmerksomheten bort fra årsaker og virkninger av for eksempel for sentralisering av arbeidsplasser. Det er dessuten problemer knyttet til ensidig å rette søkelyset mot befolkningstall ettersom mange av de prosessene som er knyttet til folketallsutvikling har en flertydig kobling til lokale forhold. Det gjelder slik som demografisk sammensetning, hvem som flytter, tidligere flyttinger, sentralisering av jobber og strukturendringer i ulike næringer. I tillegg kommer det an på hvilket geografisk nivå man måler folketallsutviklingen på, og hvordan man måler regional utvikling. Sentralisering kan være en måte man å beskrive endringer av konsentrasjon av folk, bedrifter, virksomheter, aktivitet og annet på et generelt nivå. Hvis man da ønsker å undersøke sentraliseringens pris, vil svaret man komme frem til, være helt avhengig av hvilke virksomheter og prosesser man ønsker å undersøke. Konsekvensene av dette vil kunne relateres til ulike grupper i befolkningen og for folk i bestemte geografiske områder. Sentralisering av for eksempel skolestruktur, eldreomsorg, sosialtjenester eller landbrukssektoren gir konsekvenser for bestemte deler av befolkingen, men konsekvensene er heller ikke entydige. Sentralisering av ulike typer kommunale tjenester kan for eksempel gå utover tilgjengelighet, men kan samtidig innebære tilgang på bedre tjenester i form av kvalitet og kompetanse. Denne type sentralisering er dessuten ikke bare knyttet til sentralisering av befolkningen, men har sammenheng med kommunale prioriteringer og økonomisk situasjon, og strukturendringer innen ulike næringer og sektorer. Fokuset på sentralisering er med på å konstruere ulike steder på ulike måter. Hvordan steder blir fremstilt, representert og omtalt sier på ulike måter noe om stedet og de som bor der, samtidig som bildene har betydning for hvordan stedene og innbyggerne blir formet og tilskrevet mening (Thuen 2003). I offentlige og politiske diskurser kan livet både i by og bygd bli fremstilt på måter som folk ikke kjenner seg igjen i. De som setter merkelapper på steder, kan sies å ha en form for definisjonsmakt, og når der gjelder å kategorisere noen steder som steder preget av sentralisering eller fraflytting og folketallsnedgang, er dette som regel ikke merkelapper som folk som bor på disse stedene selv fremhever annet enn i spesielle sammenhenger. Fraflytting og folketallsnedgang er ikke noe som vil bli trukket frem for å markedsføre bygden eller kommunen som sted for å bosette seg, ferie eller investere. Da er det andre aspekter ved stedene som blir presentert. Ved å snakke om sentraliseringens pris eller negative konsekvenser, gir det også lett assosiasjoner til en prosess som påvirker steder utenfra, og stedene og folk som bor der fremstår dermed som relativt passive i forhold til det som skjer. Når problemstillingen formuleres som å se på sentraliseringens pris eller effekter, innebærer det også en forståelse av at det finnes en form for normaltilstand eller et nullpunkt som nåtilstanden kan sammenlignes med. Et spørsmål blir da hvilket tidspunkt dette skal være. Sentralisering som et trekk ved samfunnsutviklingen i Norge, er nemlig ikke av nyere dato. Et annet spørsmål er hva situasjonen ville vært uten økning eller nedgang i folketall i ulike deler av landet. Som Bacchi (2005) påpeker, ligger det visse antagelser og forutsetninger i hvordan problemer blir representert. Spørsmålsstillingen sier noe om hvilke årsakssammenhenger man ønsker å avdekke og hvilke årsakssammenhenger man antar eksisterer. 6

9 Spørsmålet om sentraliseringens pris forutsetter at sentraliseringen, forstått som økning i folketallet i noen regioner og nedgang i andre, har en selvstendig effekt på noen samfunnsområder. Samtidig forutsetter spørsmålsstillingen også at folketallsendringenes effekter er uavhengig av den lokale konteksten det foregår innenfor, bortsett fra distinksjonen mellom byer og distrikter. Folketallsøkning eller reduksjon vil kunne gi ulike konsekvenser på ulike steder ut fra hvordan stedene var i utgangspunktet, hvordan stedene fungerer som sosiale systemer og hvilke materielle, geografiske og andre ressurser de rår over. Sentraliseringens omfang, styrke og tidsperspektiv er også av stor betydning for hvordan man skal betrakte fenomenet og dets konsekvenser. Derfor vil det ikke være mulig å få frem hva som er konsekvenser av folketallsendringer og hva som er konsekvenser av andre faktorer fordi de kommer til uttrykk lokalt gjennom samspill med stedenes sosiale, kulturelle og geografiske forutsetninger og ressurser. Sentralisering er derfor et sammensatt fenomen, og dens pris for individers trivsel er derfor problematisk å fastsette. Videre i notatet vil jeg diskutere mer inngående de ulike aspektene ved, og forståelsene av sentralisering som er blitt lansert. 1.2 BY OG BYGD, VERDIER OG POLITIKK Spørsmål om sentraliseringen og dens konsekvenser går rett inn i den store diskusjonen om forholdet mellom by og land, mellom det rurale og det urbane. I den norske politiske debatten har en av de viktigste politiske skillelinjene gått mellom by og land, i tillegg til forholdet mellom sør og nord. Å dempe sentraliseringen og beholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret er en del av den distriktspolitiske målsettingen. Sentralisering knyttes i stor grad til befolkningsveksten i sentrale byområder og fraflytting fra andre områder i den geografiske periferi. Den befolkningsstrukturen vi har i dag med den fordelingen av befolkning det er mellom ulike regioner og mellom by og distrikt, kan sies å være et resultat av sentralisering. Derfor blir spørsmålet om sentraliseringens pris knyttet til diskusjoner om forholdet mellom by og land og mellom det rurale og det urbane, og dermed til hvilke kostnader det er knyttet til å bo i en by eller i distriktene. På denne måten retter spørsmålet seg direkte inn i en ganske grunnleggende samfunnsmessig debatt som strekker seg tilbake til Tönnies begreper om Gemeinschaft og Gesellschaft (1963), og Webers begreper om mekanisk og organisk solidaritet som beskrivelse av ulike typer fellesskap og verdier. På tross av at flertallet nå bor i byer og tettsteder, og den politiske, økonomiske og kulturelle makten er knyttet til sentrale strøk i Sør-Norge, er den norske selvforståelsen mer knyttet til bygden og det rurale enn til byen og det urbane (Gullestad 1992, Sørhaug 1984, Vike 2001). Samtidig er det en viss grad av ambivalens knyttet til distriktene. Disse forholdene bidrar til at politiske debatter og tema knyttet til det distriktspolitiske feltet ofte blir verdiladete. Et sentralt mål for distriktspolitikken er at folk skal ha en reell frihet til å kunne bosette seg der de ønsker og en underliggende forståelse er også at mange egentlig ønsker å bo i distriktene. Dermed blir sentralisering forstått som et resultat av at mange bosetter seg og bor på steder der de egentlig ikke ønsker å bo, og da gjelder det fortrinnsvis byer. Verdiladete forestillinger om byer og bygder ligger dermed implisitt i slike forståelser. Bygd og by, det rurale og det urbane, blir ofte beskrevet som motsetninger, og det finnes to sett av dominerende representasjoner av disse motsetningene hvor bygd og by veksler på å bli fremstilt som positiv/negativ. I den ene fortellingen beskrives byen negativt ved å være fremmedgjørende, preget av forurensning, stress, kriminalitet, støy, tetthet av folk og biler, mens bygden fremstilles som preget av sosial nærhet, nærhet til natur, trygghet, og fred og ro. I denne fortellingen blir bygdelivet fremstilt som det som beskrives som den rurale idyll, og 7

10 Villa (1999) sier at bygden blir på denne måten en sosial konstruksjon av trygt og godt som er sentrale norske verdier. Andre norske kulturelle verdier som ro og fred og nærhet til naturen (Gullestad 1992) knyttes også til bygden og det gode livet på landet. I dette bildet truer sentraliseringen for muligheten til å leve i distriktene, mens flere blir tvunget til å bo i byer som ikke fremstilles som like attraktive steder å bo. I det andre settet av motsetninger fremstilles byen som moderne, dynamisk, et sted for nyskaping og et sted hvor det er frihet for personlig utvikling, mens bygden blir fremstilt som tradisjonspreget, trangsynt, konservativ og preget av stagnasjon. I disse fortellingene blir byen den stedlige/romlige representasjon av det moderne, mens bygden blir den stedlige/romlige representasjon av tradisjon og det konservative. Sentralisering innebærer i denne sammenheng at flere lever et liv i byen som fremstilles som noe positivt, mens færre bor i distriktene som ikke fremstår som like attraktive bosteder. Hvilke verdier man har, og hvordan man forholder seg til de to settene av fortellinger eller verdier, har betydning for hvordan man forstår sentralisering og hvilke aspekter ved sentralisering man ser som ønsket eller uønsket. Sentralisering og sentraliseringens pris kan settes inn i begge disse fortellingene og dermed gi ulike assosiasjoner. Disse fortellingene kommer frem både i den politiske debatt, i film og litteratur, i media, i markedsføring av ulike steder, og folk bruker også slike fortellinger til å beskrive stedet de bor på, og for å sammenligne det med andre steder. Det er mulig å hevde at fremstillingene av de marginale stedene og konstruksjonene av den stereotype bygden og den rurale idyll er nødvendig å ha i ulike sammenhenger som motpoler til byene som blir tegn på fremtid, utvikling, og det moderne. Vi trenger også bygden som konstruksjon av trygt og godt som Villa (1999) sier, og som steder vi kan kanalisere nostalgi og samtidig som steder som kan betraktes som mer ville og nærmere natur i betydning fjernere fra sivilisasjon og det kontrollerte samfunnet. Verdsetting av distriktene som steder preget av tradisjon og nærhet til naturen forringes ikke ved at det skjer en folketallsnedgang i disse områdene. I denne sammenhengen er det de verdiene distrikter og småsteder blir tilskrevet og de symbolske aspektene som er det sentrale. I den norske konteksten har stedsbakgrunn stor betydning for vår identitet og opplevelse av tilhørighet. Hvordan man beskriver steder, har betydning for steders og folks verdighet fordi folks identitet blir påvirket av steders identitet (Thuen 2003). Vår tilknytning til unike steder gir oss en identitet. Samtidig kan vi også kategorisere steder ut fra ulike typer kjennetegn knyttet til næringsstruktur; landbruk, fiske, handel, eller til geografi; kyst, innland, fjell, flatland, bygd eller by, sentralt eller perifert. Dette brukes på ulike måter til å si noe om de folkene som bor der. Samtidig snakkes det også om kjennetegn ved ulike landsdeler, og vi har stereotype oppfatninger av folk som kommer fra ulike steder og regioner. Det konstrueres bilder av ulike steder, og det å komme fra steder som har et negativt omdømme, kan oppleves som stigmatiserende. Uttynning, fraflytting og folketallsnedgang blir ikke assosiert med fremskritt, livskraft og optimisme. Og det å komme fra en kommune eller et sted som et blitt karakterisert som en fraflytningskommune eller fraflytningsbygd, kan oppleves som negativt og kan eventuelt redusere ønsket om å flytte tilbake. Slike steder fremstår heller ikke som attraktive for innflyttere. Dersom fokus er på sentralisering og folketallsnedgang, kan det rette oppmerksomheten mot de negative prosessene og overse de positive. Et ensidig fokus på negative aspekter kan også bidra til en forsterking av disse prosessene fordi det kan påvirke folks holding til hva som er mulig å få til på stedet. Dette gjeld også hvordan ulike aktører, slik som banker og andre som kan være viktige for å få til lokale næringsvirksomhet, ser på stedet. Dette kan bidra til å forsterke negative prosesser. 8

11 I diskusjonene om sentralisering på et nasjonalt nivå har Nord-Norge blitt betraktet som en geografisk perifer og marginal region preget av folketallsnedgang, og geografisk marginalitet kan i mange tilfeller også bli sett på som en indikator på å være en sosial periferi (Shields 1991). Slike perifere områder blir ofte gjenstand for mytedannelser fra de sentrale områdene hvor den politiske og økonomiske makten ligger (Hall 1990, Creed and Ching 1997). Forholdet mellom by og bygd, sentrum og periferi, representerer en maktrelasjon hvor byen har den politiske, økonomiske og kulturelle makten. Forholdet mellom det urbane og det rurale kan beskrives som en hierarkisk relasjon hvor det urbane har en hegemonisk posisjon og dermed en mer verdifull posisjon enn distrikter og bygder (Creed and Ching 1997, Munkejord 2006). Samtidig har bygdene og distriktene en sentral symbolsk og verdimessig posisjon knyttet til tradisjon, nostalgi og nærhet til naturen og som symbol på norske. På tross av politisk retorikk som understreker et ønske om å støtte distriktene, så foretas det politiske beslutninger og budsjettvedtak knyttet til de ulike sektorenes politikkområder, som bidrar til at mange distriktskommuner sliter økonomisk og organisatorisk med å vedlikeholde ulike samfunnsfunksjoner. Det er derfor et misforhold mellom den politiske retorikken og den politiske virkeligheten, og denne avstanden synes å være relativt stor på det distriktspolitiske området. Dette er ikke stedet for å gå nærmere inn på denne debatten, men heller peke på denne dobbeltheten som er knyttet til distriktenes og bygdenes posisjon versus byene i det politiske og symbolpolitiske landskapet. Sentralisering og forståelse av prosessene av prosessene knyttet til sentralisering, skaper ikke bare endringer i bosettingsmønsteret, men bidrar på denne måten også til å konstruere forestillinger om regioner, steder og folk som blir marginalisert på ulike måter. Fremstilling av steder som utarmingskommuner og fraflytningskommuner og lignende elendighetsbeskrivelser kan derfor oppleves som negativt av de som bor på stedene, fordi det kan gi en indirekte beskrivelse av dem som ofre og/eller tapere. I en studie av kommuner og regioner i nordområdene i Norden kommer det frem at opplevelsen av å bli behandlet på en nedverdigende måte inngår i den kollektive selvforståelsen i nordområdene, ifølge Berglund (et al. 2005). I disse områdene opplever folk at de fra sentrums side blir sett på som en koloni, og dermed ikke som likeverdige med områder i andre deler av landet. Derfor kan kategorisering og beskrivelsen av kommuner og områder ut fra folketallsnedgang og andre typer nedgang, og ikke andre kriterier, bidra til en negativ selvforståelse i disse områdene. På tilsvarende måte kan det å komme fra steder som blir positivt omtalt, gi en positiv identitet til de som kommer fra stedet, for det har betyding for hvordan folk fra slike steder blir møtt av andre i ulike sammenhenger. Folk vil derfor helst ikke assosieres med steder som blir stigmatisert på ulike måter. Steder hvor det er optimisme og som har et positivt rykte utad på ulike måter, kan bidra til at folk får en positiv opplevelse av å bo på stedet, og kan dermed i seg selv være en gevinst og skape trivsel. I denne sammenheng blir også by og bygd konstruert som stereotype størrelser og fremstilt som ulike ut fra folketall og folketallsendringer. Sentralisering og folketallsøkning blir assosiert med større byer, mens folketallnedgang blir assosiert med små utkantkommuner. Selv om folketallet i antall øker mest i de større byene, skjer det også en stor prosentvis folketallsøkningen i kommuner som Førde og omlandkommunene til Oslo, Bergen og ikke minst, Stavanger. Samtidig er sentralisering et fenomen som kan knyttes til ulike geografiske nivåer. Folketallsnedgang er heller ikke et fenomen som bare skjer i små utkantkommuner, og ikke alle utkantkommuner eller steder i utkantene er preget av stor folketallsnedgang. De 9

12 stereotype bildene av steder preget av folketallsøkning og folketallsnedgang har også betydning for hvordan folketallsendringer blir forstått og opplevd som kostnad eller gevinst. Sentralisering er per definisjon et fenomen som kan observeres på et makronivå og er et komplekst fenomen ved at det griper inn i ulike markeder slik som arbeid, bolig og utdanning, og skaper samspill mellom dem (Langørgen 2007). Konsekvenser av endringer i befolkningsutvikling kan analyseres både fra et kollektivt perspektiv og fra et individuelt perspektiv. Fra et kollektivt perspektiv dreier det seg om lokale konsekvenser av befolkningsendringene for fysisk infrastruktur, tjenestetilbud, velferdstilbud, fritidstilbud, og sosial kapital i form av formelle og uformelle sosiale nettverk. I denne sammenheng er koblingen mellom folketall/ befolkningssammensetning og beregning av statlige overføringer viktig, for det har betydning for kommunenes økonomiske mulighet til å håndtere situasjonen. Samtidig er det viktig å påpeke at det ikke er det direkte forhold mellom folketallsendring og konsekvenser for eksempel for lokale tjenestetilbud fordi det oversettes gjennom budsjetter, politiske beslutninger og prioriteringer og lokale forhold. Endringer i næringsstruktur og arbeidsmarked og kommunens generelle økonomiske situasjon er også en del av dette bildet. Ut fra dette perspektivet er fokus rettet mot stedlige konsekvenser av sentralisering. Fra et individuelt perspektiv dreier konsekvensene av befolkningsendringene seg om hvordan ulike individer forholder seg til og blir påvirket av endringene på det kollektive og stedlige nivået. I denne sammenheng må man ta utgangspunkt i individet og undersøke hvordan de utformer sine liv gjennom å delta på ulike arenaer på ulike steder og hvordan de blir påvirket av folketallsendringer. Ettersom enkeltindivider er i ulike livssituasjoner og har forskjellting preferanser forholder seg på ulike måter til det lokale nivået hvor folketallsendringene kan spores. Derfor vil derfor også konsekvensene av folketallsendringene oppleves forskjellig. Det er mulig å spore konsekvenser av folketallsendringer knyttet til gjennomføring av ulike aktiviteter og utforming av tilbud på lokalt nivå, men langt vanskeligere å si noe om hvordan folk forholder seg til, og opplever konsekvensene av dette. Folketallsendringer kan på den ene siden være årsaken til endringer på det kollektive nivået for eksempel når et gjelder utvikling av tjenestetilbud, arbeidsmarked, organisasjonsliv og lignende, samtidig kan folketallsendringene være virkninger av endringer på disse områdene. Dermed kan det bli et samspill mellom disse faktorene som kan motvirke eller forsterke de prosessene som er satt i gang. På den måten er det vanskelig å skille hva som er konsekvenser og hva som er årsaker fordi de er gjensidig forsterkende prosesser. Dersom man bruker en annen forståelse av sentralisering, for eksempel sentralisering av arbeidsplasser, vil regionale og kommunale folketallsendringer i stor grad kunne forstås som konsekvens av det. Denne type sentralisering er delvis et resultat av politiske beslutninger og delvis et resultat av endringer i arbeidsmarkedet, strukturendringer i næringer og teknologiske endringer som gjør sentralisering mulig. Endringer i arbeidsmarkedet som har sammenheng med hva som er vekstnæringer og hvor de befinner seg, er en vesentlig faktor for å forklare hovedtrekkene i endringene av bosettingsstrukturen i landet. Arbeidsmarkedet har endret seg i retning av mer privat tjenesteyting og forretningsdrift, noe som krever et større kundegrunnlag. Etterspørsel etter arbeidskraft med høyere formell kompetanse bidrar til sentralisering også gjennom den sentraliseringen utdanningsinstitusjoner representerer i form av sentralisering av arbeidsplasser og studenter. Denne sentraliseringen skjer både på regionalt og nasjonalt nivå. 10

13 Også innen primærnæringene skjer det en sentralisering. Tidligere var vårt desentraliserte bosettingsmønster et resultat av at det var viktig å ha nærhet til naturressurser, og utnyttelse av naturressurser var en vesentlig del av økonomien. Nå har det skjedd en betydelig rasjonalisering i disse næringene slik at det er færre som er sysselsatt i primærproduksjonen. Antall gårdsbruk har blitt redusert kraftig i løpet av det siste tiåret samtidig som produksjonsvolumet er blitt holdt oppe. Også innen foredlingsleddet og administrasjon har det skjedd en sentralisering. Mange lokale meierier og slakterier er blitt lagt ned, noe som også har ført til at flere kompetansekrevende jobber har blitt borte fra distriktene (Borch og Stræte 1998). Det samme skjer innen fiskeriene. Behovet for en spredt bosetting for å drive disse næringene er dermed ikke like stort lenger. Dette får betydning for det lokale arbeidsmarkedet, og dermed for jobbmuligheter for potensielle inn- og tilbakeflyttere. Samtidig blir dette selvforsterkende prosesser på sentrale steder ved at flere folk skaper flere jobber, og flere jobber tiltrekker seg flere folk. Det er gjort flere studier hvor man har sett på sammenhengen mellom flytteprosesser og strukturelle forhold med utgangspunkt i empiri fra Nord-Norge (Pedersen og Andersen 1997, Pedersen 1999, Pedersen, Andersen og Iversen 1999). Disse studiene påpeker at flyttemønsteret i Nord-Norge er sterkt konjunkturømfintlig. Oppgangskonjunkturer har sammenheng med en sterk vekst i byer og på tettsteder, dermed øker utflyttingen til byene, og tilbakeflyttinger forsinkes på grunn av gode arbeidstilbud i disse områdene. Dermed blir det en økt utflytting og nedgang i innflytting til distriktene, slik situasjonen har vært de siste årene. En konjunkturnedgang vil dermed kunne dempe sentraliseringen. Disse studiene underbygger Seierstads hypotese om at det generelle flyttenivået fra distriktene må ses i sammenheng med arbeidsmarkedsutviklingen på nasjonalt nivå (Seierstad 1992). Forklaringen på generell økt utflytting ligger, ifølge Seierstad, ikke i forverrede kår i distriktene, men at det åpner seg bedre muligheter på arbeidsmarkedet i sentrale strøk. Dermed er det pull-faktoren fra sentrale strøk som er den viktigste forklaringsfaktoren på det generelle flyttemønsteret fra distrikt til by, ifølge Seierstad (1992). I et slikt perspektiv blir det viktigere å rette søkelyset mot dynamikk knyttet til sentralisering av jobber, tjenester og tilbud enn til folketallsendringer som sådan for å forklare viktige rammebetingelser for folks hverdagsliv og trivsel. For å kunne diskutere sentraliseringens konsekvenser, må sentraliseringen knyttes til konkrete kontekster som har betydning for folks hverdagsliv. De sentrale faktorene som har betydning for hvordan folk beskriver sin situasjon er knyttet til familie, arbeid, bolig, helsetilbud, service-, kultur- og fritidstilbud, transport og kvaliteter ved stedet. Hvorvidt disse endringene blir påvirket av befolkningsendring eller andre samfunnsmessige endringer, eller hvordan sammenhengen mellom befolkningsendring og andre samfunnsprosesser, er heller ikke alltid lett å avgjøre. Endringer i arbeidsmarkedet, service- og kulturtilbud og transportforhold kan dessuten like gjerne komme i forkant av befolkningsendringen, som i etterkant (jfr. Seierstad 1992). For eksempel kom utbyggingen av Gardermoen med flere jobber og bedret transporttilbud i forkant av folketallsøkningen i Skedsmo kommune. Hvordan kommuner legger til rette for boligutbygging og tjenestetilbud, er også en avgjørende faktor for at potensielle innflyttere faktisk kan bosette seg i en kommune. En henholdsvis restriktiv eller ekspansiv boligpolitikk vil derfor ha betydning for regulering og disponering av arealer, og dermed for konsekvenser av folketallsutviklingen. Hvordan boligutbyggingen planlegges og gjennomføres i forhold til boligtetthet, grøntarealer, lekeplasser, servicetilbud og kommunikasjonsforhold, vil ha betydning for folks trivsel. 11

14 Ut fra det som er kommet frem til nå, er at hvordan sentralisering som fenomen har betydning for individer og hushold, er knyttet til Strukturelle konsekvenser Ulike geografiske nivåer Ulikt stedlig/geografisk utgangspunkt Ulike grupper i befolkningen; alder, kjønn, bakgrunn, levesett og livsstil - og til samspillet mellom disse faktorene. Dette er faktorer som danner utgangspunkt for den videre fremstillingen. 1.3 SE TRALISERI GE S SAMFU SMESSIGE KO SEKVE SER Sentraliseringens konsekvenser for individer kan analyseres både ut fra et kollektivt perspektiv og et individuelt perspektiv. Fra et kollektivt perspektiv dreier det seg om de stedlige eller lokale konsekvensene for ulike former for infrastruktur og rammebetingelser som har betydning for folks aktiviteter og levekår. Infrastrukturen omfatter fysisk infrastruktur, tjenestetilbud og sosial infrastruktur i form av formelle og uformelle sosiale nettverk og organisasjoner. De mest åpenbare negative konsekvenser av sentralisering og pressproblemer i større byer er knyttet til transport, ulike former for kødannelser på grunn av stor etterspørsel etter ulike tilbud og tjenester og press på boligmarkedet. Også utbygging av fritidsaktiviteter og sosiale arenaer kan komme i utakt med befolkningsutviklingen. Problemer med kødannelser og kommunikasjonsforhold gjør at mange bruker mye tid til transport. Dette gjelder særlig familier med barn som skal fraktes til skole, barnehage og fritidsaktiviteter på ulike steder i tillegg til at foreldrene skal på jobb. Å slippe denne typen tidsbruk og stress, er noe flere av dem vi har intervjuet som fremhever som store fordeler ved å bo utenfor slike områder. Disse forholdene er blant annet konsekvenser av at infrastrukturen ikke er dimensjonert for å kunne håndtere den mengden folk som er i området. Press både på boligmarkedet og innen transport er i stor grad knyttet til at det er sentralisering av jobber og service til sentrum. Støy og forurensning kan også være en utfordring i sentrumsområdene. Disse konsekvensene av sentralisering i større byer kan imidlertid ikke alltid kobles direkte i befolkningsøkning på kommunenivå ettersom økningen like gjerne kan manifestere seg i folketallsøkning i nabokommunene hvor folk bor og pendler til jobber i byen. Dette ser man for eksempel i kommunene rundt Oslo, blant annet i Skedsmo kommune hvor vi har gjort intervjuer. Pendling til byer og tettsteder i tillegg til ulike kategorier av tilreisende, bidrar også til de transportmessige utfordringene i de større byene. Tilgang til boliger kan være et problem både i utbyggingsområder og i uttynningsområder. I utbyggingsområdene kan det være problemer både på grunn av pris og/eller på grunn av mangel på tomter og spesielle typer boliger i de områdene folk vil bo. Press på boligmarkedet og rask bygging av mange boliger innen et begrenset område kan på ulike måter få betydning for den sosiale sammensetningen og det sosiale miljøet i ulike boområder. I områder preget av folketallsnedgang kan problemet være mangel tilgang på ledige boliger med brukbar standard, både til leie og til kjøp. Årsakene kan være mangel på kommunale leieboliger, lite privat nybygging og fordi bolighus omgjøres til ferieboliger i stedet for å bli solgt til folk som vil bo på stedet. Å bygge hus i områder preget av folketallsnedgang er økonomisk risikabelt hvis man ikke har bestemt seg for å bli boende, for det er stor risiko for ikke å få igjen 12

15 byggeutgiftene ved et eventuelt salg. Forhold i boligmarkeder kan derfor bidra til at folk ikke ønsker å flytte til slike steder på midlertidig eller permanent basis. De mest åpenbare negative konsekvensene av folketallsnedgang i distriktene knyttet til det kollektive nivået, gir seg utslag der hvor folketallet og folketallssammensetningen kommer under bestemte terskelverdier for vedlikehold av aktiviteter og tilbud slik som skoler, barnehager, butikk, helsetjenester og lignende. Dette skaper ulike konsekvenser på det lokale nivået. I tillegg til tap av lokale tjenester, noe som innebærer lenger avstander og mer kjøring for mange, kan det også bety tap av arbeidsplasser. Nedgang i folketall og endring i befolkningssammensetning kan også gi seg utslag i at det blir mangel på human kapital og relevant kompetanse til å fylle de viktigste posisjonene både i arbeidsliv og innen frivillig sektor. Dette gjelder de mest sårbare områdene og er ikke et generelt trekk ved steder preget av folketallsnedgang. Dette kommer jeg tilbake til. Mellom disse ytterpunktene finner vi mange steder hvor sentraliseringens konsekvenser ikke er så åpenbare og dramatiske og heller ikke så negative, både når det gjelder steder preget av økning og nedgang i folketall. Folketallsendringer kan bli absorbert og håndtert av andre endringer som skjer både gjennom endring av kommunale tilbud, boligtilbud, endringer i fritids- og kulturtilbud, i arbeidsmarkedet og kommunikasjonsforhold. Omorganisering, bedring i kommunikasjonsforhold og folks mobilitet kan på ulike måter kompensere for noen av de negative konsekvensene av nedgang i folketall. Kommunenes økonomi har i denne sammenheng stor betydning for hvordan de er i stand til å håndtere utfordringene knyttet til folketallsendringer. Dette er imidlertid beskrivelser av ytre forhold og sier ikke noe om hvordan folk som bor på disse stedene opplever endringene og hvordan de vurderer dem som bosteder. Ut fra Bo- og flyttemotivundersøkelsen i 2008 er 95 % av de som ikke har flyttet de siste 7 årene, fornøyd med det stedet de bor på 2. Dette dreier seg både om folk som bor på steder preget av sentralisering og på steder med folketallsnedgang. De som opplever forholdene på stedene som veldig negative, har som regel enten flyttet, planlegger å flytte eller vurderer ikke tilbakeflytting som er reelt alternativ. Folks forhold til steder har sammenheng med hva slags kompetanse og strategier de har opparbeidet seg når det gjelder å tilpasse seg livet på stedet, og de mulighetene og begrensningene stedene representerer for dem. Mange faktorer som har betydning for individers trivsel kan ikke uten videre kobles til ulike sider ved sentralisering. Det gjelder slik som nærhet til familie og venner, en interessant/meningsfull jobb, god helse, sosial tilhørighet, en grei bolig i et hyggelig nabolag, gode oppvekstvilkår for barn i trygge omgivelser, gode kolleger og mulighet for å gjøre ting man interesserer seg for i fritiden. Slik sentralisering ofte blir forstått, blir flyttingene fra distriktene ofte koblet direkte til folketallsøkning i byene. Denne sammenhengen er ikke enkel og entydig, men heller kompleks. Flyttinger går i mange retninger, og mange flyttinger dreier seg om flyttinger over relativt korte avstander. Dessuten er koblingen mellom folketallsnedgang og fraflytting fra distriktene også ganske sammensatte fordi nedgang i fødselstall og andelen unge kvinner er viktige faktorer for å forstå folketallsnedgang som demografisk fenomen (Brunborg og Texmon 2003). Innflytting er også en viktig faktor viktig for å holde på folketallet. Derfor kan det skje en folketallsnedgang i småkommuner selv uten noe særlig utflytting på grunn nedgang i fødselstall og mangel på innflytting (Sørlie 1995). Hvilke fenomener man retter 2 Presentasjon av hovedfunn fra Bo- og flyttemotivundersøkelsen ved Kjetil Sørlie, NIBR 13

16 søkelyset mot, og hvordan man tenker om årsakssammenhenger har betydning for hvordan ulike saker blir fremstilt. Derfor er det viktig å diskutere hvordan man forstår sentralisering, dens pris, i forhold til hvordan ulike former for sentralisering, inn- og utflytting, og folketallsendringer henger sammen Kommunale tilbud og sentraliseringens tempo og omfang Folketall og befolkningssammensetning gir grunnlag for inntekter for kommunene og er dermed direkte knyttet til kommuneøkonomien og det totale tilbudet av tjenester kommunen yter. Folketallendringer vil derfor få direkte konsekvenser for det kommunale tilbudet som helhet. Kommunens økonomi er også avhenging av skatteinntekter fra innbyggerne. Dermed har strukturer i arbeidsmarkedet, sysselsettingsgrad og innbyggernes lønnsnivå betydning i denne sammenheng. Befolkningssammensetningen har betydning for hvilke tjenester og tilbud som etterspørres, mens kommuneøkonomien sier noe om hvilket handlingsrom det er for utvikling av kommunale tjenester og tilbud. Hvordan de kommunale midlene blir fordelt til ulike formål og til ulike deler av kommunen, er imidlertid knyttet til politiske prioriteringer og kommunale utfordringer. Folketallsendringer vil derfor gi ulike konsekvenser for kommunale tilbud ulike steder. Situasjonen i Førde og Skedsmo når det gjelder kommunale tjenester kan belyse en annen side av sentralisering, og det gjelder betydningen av graden av folketallsøkning; hvor stor økningen har vært og hvor lang tid det dreier seg om. I Førde og Skedsmo har det vært en jevn folketallsøkning over mange år. I mer enn ti år har folketallsveksten og fødselsoverskuddet vært på noenlunde det samme nivået. Derfor representerer denne utviklingen ikke noen ny situasjon, men er heller noe den kommunale administrasjon betrakter som normaltilstanden, og dermed noe de har tilpasset seg til og planlegger i forhold til. Folketallsendringer skjer mange steder over så lang tid og såpass gradvis at det ikke gir seg tydelige utslag som man legger merke til på kort sikt. Det er når folketallet endres så mye at det går over eller under visse terskelverdier i forhold til ulike former for tilbud og aktiviteter, at det skaper utfordringer. Det kan gjelde barnehage, skole, helsetilbud, fritidsaktiviteter og kulturtilbud, transport og lignende. Skoler og barnehager er avhengig av et visst befolkningsgrunnlag i bestemte aldergrupper for å kunne eksistere. Tjenestetilbud og forretningsdrift er også avhengig av en kritisk mengde med kunder. Også lagidretter, korps/musikkforeninger og andre organisasjoner er avhengig av en viss kritisk masse innenfor visse geografiske grenser for å fungere. Når folketallet kommer under en viss terskel, kan det true disse tilbudene. Hvorvidt folketallsnedgang fremstår som et problem lokalt og eventuelt hvilket problem det representerer, er avhengig av befolkningsnivået og befolkningssammensetningen før endringen. Dette blir ekstra tydelig i kommuner med spredt bosetning og store geografiske avstander. I de mest dramatiske situasjonene kan en ekstra nedgang skape en korthuseffekt. Hvis det for eksempel blir for få barn på skolen, kan den bli lagt ned, noe som gjør at lærerne må få seg arbeid et annet sted. Kanskje flytter også folk fra stedet, eller det flytter ikke nye folk til stedet fordi skolen blir borte. Lavere folketall kan videre gå utover butikken og frivillige lag og organisasjoner slik at stedet til slutt blir utarmet for sosiale ressurser og institusjoner. Den andre ytterligheten dreier seg om stor folketallsøkning hvor det blir stort behov for eksempel for nye skoler og barnehager. Planlegging og investeringer kan komme på 14

17 etterskudd med faktiske behov, men dette er som regel et midlertidig problem som løses når utbyggingen kommer i takt med folketallsutviklingen. Folketallsnedgang kan i noen sammenhenger gi positive effekter for tilbud av kommunale tjenester. Når det for eksempel gjelder barnehager, kan nedgang i etterspørselen føre til at det er lettere å få barnehageplass. I mange distriktskommuner er nettopp lett tilgang til barnehageplass noe som trekkes frem som et gode ved å bo der, men samtidig kan det si noe om andel barnefamilier og muligheter på arbeidsmarkedet. Også innenfor skolesektoren kan nedgang i barnetall føre til at antallet barn i skoleklassene går ned, noe som kan oppleves som positivt for både lærer og elev ved at det blir større mulighet for oppfølging av den enkelte elev. Fordelene på ett område kan imidlertid bli ulemper på et annet område når endringen blir for store slik at det for eksempel blir så få barn på skolen at det blir for få lekekamerater. Tilgjengelighet til tjenester og tilbud dreier seg ikke bare om avstand, men også om tid. Problemer med tilgjengelighet er ikke bare knyttet til distrikter og utkantene, men også til store byer. Imidlertid er det ikke alle som opplever det som et problem å måtte bruke litt tid til jobb. Dessuten kommer det an på hva man sammenligner situasjonen med og hva man synes er akseptabelt. Som en innflytter til en liten bygd i vårt materiale sa, hadde det vært en fordel at hun i en del år hadde bodd i Oslo, for da hadde hun blitt vant med avstander og at ting tok tid. Nå hadde hun 4 mil til jobben som lå i kommunesenteret, men hun brukte ikke mer reisetid med sin egen bil enn det hun brukte i Oslo ved bruk av kollektivtransport. Hun opplevde derfor ikke avstander til jobb, varer og tjenester som et problem der hun bodde nå. Imidlertid kan det være et problem for folk uten bil når busstilbud blir redusert fordi det er for få passasjerer slik at tilgjengelighet til steder, tjenester og tilbud blir redusert. Utfordringer for kommunene dreier seg om å bygge ut og vedlikeholde tilbud og infrastruktur på en slik måte at det ikke blir til ulemper for befolkningen. Sentraliseringens konsekvenser vil trolig ha sammenheng med hvor fort den samfunnsmessige infrastruktur blir bygget ut for å kunne møte befolkningens velferdsbehov. Problemer med tilpasning oppstår når endringer skjer for fort og kommuneøkonomien er svak. Det gjelder både i områdene hvor folketallet øker og der det reduseres Geografisk nivå Hvordan ulike grupper opplever konsekvensene av sentralisering, vil ha sammenheng med hvilket geografisk nivå sentraliseringen foregår på. Når man snakker om folketallsendring, brukes ofte kommunen som enhet, men man snakker også om regional sentralisering. I den nasjonale debatten snakkes det dessuten om en sentralisering på landsdelsnivå. Det regionale nivået er lite egnet til å si noe om konsekvenser for individers trivsel. Også kommunenivået kan være en for stor enhet. Kommuner kan være en så stor geografisk enhet at endrings- og utviklingsprosesser vil oppleves ulikt av folk i ulike deler av kommunen. Sentralisering av tjenester og tilbud på kommunalt nivå kan gi positive konsekvenser for de som bor i kommunesenteret, mens de som bor i kommunens utkanter, vil oppleve negative konsekvenser. Tilsvarende prosesser skjer i kommuner i regioner preget av sentralisering. Selv om det på kommunenivået er stor folketallsøkning i kommuner som Skedsmo og Førde, er dette noe som i første rekke påvirker kommunesenteret og utbyggingsområder og påvirker i liten grad etablerte boligstrøk i deler av kommunen og i kommunens mindre tettbygde områder. Endringene som skjer med tilbud innenfor kultur, service og handel i kommunesenteret vil kunne gi alle innbyggerne et bedre tilbud hvis de ønsker å benytte seg av det. 15

18 Diskusjoner om endringer i folketall og sentralisering er knyttet til et stedlig/geografisk utgangspunkt. Når vi er opptatt av folks hverdagsliv, derimot, kan vi ikke avgrense det geografisk på samme måte. Et kjennetegn ved manges liv i den moderne verden er at det er utformet ved at folk forholder seg til, og bruker ulike steder til utforming av sine liv (Olwig 1994, Wiborg 2003). Derfor er det ikke mulig uten videre å avgrense folks hverdagsliv til bestemte steder. Mange folk kombinerer bruk av steder, bygd og by, steder preget av folketallsøkning og -nedgang, på ulike måter i sin hverdag og i utforming av sine livsprosjekter. På samme måte som folk som bor i byen ofte bruker spredtbygde steder til ferie- og fritidsformål hvor nærhet til natur er viktig og folketallsnedgang ikke noe problem, bruker folk i bygda byen til ferie- og fritidsformål knyttet til kultur, tjenester og handel. På grunn av relativt store lokale forskjeller i folketallsutvikling mellom områder, kan folk også derfor kombinere bruk av steder med varierende grad folketallsøkning og folketallsnedgang i sitt dagligliv. Hvor mobile folk er på ulike måter, har derfor stor betydning for hvordan endringene oppleves. Hvordan befolkningen er fordelt geografisk i kommuner, spredt eller konsentrert, har betydning for hvordan ulike typer av konsekvenser av sentralisering oppleves av ulike deler av befolkningen, i tillegg til at utviklingen i ulike deler av kommuner kan være forskjellig. I små bygder kan for eksempel barnetallet være en kritisk faktor fordi det kan ha konsekvenser for hvorvidt barnehage og skole opprettholdes, og i byer kan stor økning i barnetallet føre til stort press på barnehager og skoler. Kommunikasjonsforhold i kombinasjon med geografiske forhold har også stor betydning for hvordan ulik utvikling innad i en kommune har betydning for andre deler av en kommune. En kommune med stor geografisk utbredelse og spredt befolkning representerer store utfordringer for utforming av tilbud av velferdstjenester. Dette kan medføre at det blir relativt store ulikheter mellom sentrum og periferi i kommunen når det gjelder hvordan folk opplever tilbudet og det sosiale livet. Dersom man tar utgangpunkt i folketallsutvikling på et regional eller kommunalt nivå, kan det skjule store variasjoner. I Vesterålen, for eksempel, har folketallet blitt redusert med 6 % fra 1990 til 2005, noe man ikke kan betegne som dramatisk folketallsnedgang. Går vi ned på kommunenivå derimot, finner vi store forskjeller hvor det har vært en folketallsnedgang i Bø kommune på 20 %, mens det har vært en folketallsøkning i regionsenteret Sortland på 14 % (Wiborg 2005). Også på kommunenivå kan det være dramatiske forskjeller mellom steder slik som i Lurøy kommune. På øyen Lovund i Lurøy kommune på Helgeland har folketallet økt med nesten 50 % siden 1990, økningen fra 2000 til 2007 har vært på 20 %. Dette har ifølge Stokke (et al. 2008) nær sammenheng med utvikling av fiskeoppdrett i kombinasjon med positive konjunkturer, offentlig støtte, utvikling av overlokale nettverk og driftige entreprenører. I andre deler av kommunen har det derimot vært stor folketallsnedgang. Flere steder har hatt nedgang på mellom 15 og 20 %, mens enkelte steder har det ikke vært særlig endring. Kommunen som helhet har hatt folketallsnedgang de siste tiårene, i likhet med andre kommuner på Ytre Helgeland (Stokke et al. 2008). Dette viser at steder som Lovund kan bli kategorisert som sted preget både av folketallsøkning og folketallsnedgang alt etter hvilket geografisk nivå man operere på. I slike tilfeller er det problematisk å snakke om sentraliseringens pris hvis sentraliseringen kun knyttes til folketallsendringer. Stedenes regionale plassering har betydning for tilgjengelighet til ulike typer stedet med de tilbud og tjenester de kan tilby. Derfor vil det å bo på stedet som ut fra folketallsendringer er like, kunne oppleves svært forskjellig. Dermed blir det også viktig å trekke inn den regionale 16

19 konteksten og stedenes sentralitetsnivå for folks hverdagsliv for å forstå hvordan sentralisering og folketallsendring oppleves for dem Steders ulikhet Hvordan stedene fungerer og er sammensatt sosialt og kulturelt, i kombinasjon med stedenes materielle forutsetninger, har betyding for hvordan folketallsendringer påvirker stedene og hvordan andre sentraliseringsprosesser påvirker folketallsendringer. I en undersøkelse av perifere distriktskommuner hvor utviklingen ble betegnet som positiv ut fra folketallsutvikling, bedriftsetablering og kommuneøkonomi, viser Vaagen (2004) at det kan være store forskjeller mellom distriktskommuner som ut fra noen kriterier skulle ha relativt like forutsetninger for utvikling. Det som kom frem i denne undersøkelsen, er at tilgjengelighetene til større arbeidsmarkedet er en viktig, om enn ikke tilstrekkelig faktor for den positive utviklingen i kommunene. Andre viktige faktorer som trekkes frem er kompetanse, nettverk, sterkt lokalt engasjement og fremtidstro (Vaagen 2004). Dette er faktorer som ikke kan knyttes til sentralisering, men steders sosiale og kulturelle kapital. Lønnings studie av kommuner i Telemark viser også hvordan kommuner som i utgangspunktet har like forutsetninger på et strukturelt nivå og er truet av folketallsnedgang, kan utvikle seg ulikt. Viktige årsaker er hvordan samarbeidet mellom kommunen som organisasjon i samspill med folk i kommunen foregår, og ikke minst viktig; at det er en proaktiv og nyskapende holdning som preger kommunen (Lønning 2008). Dette samspillet har betydning for hvordan folk opplever det som skjer i kommunen og hvordan utfordringer blir håndtert. I denne sammenheng påpeker Lønning (ibid.) betydningen av de sosiale og kulturelle faktorene for den positive utviklingen som skjer i kommuner som Fyresdal. Folketallsøkning og nedgang vil kunne knyttes til ulike endringsprosesser på ulike steder avhengig av hvilke steder det gjelder knyttet til stedenes historiske utvikling, næringsutvikling, geografisk og regional plassering, tidligere folketallsutvikling og befolkningssammensetning, sosiale og kulturelle forhold. Hva som er årsaken til folketallsnedgangen, vil også ha betydning for hvordan folk opplever det. En del steder har opplevd reduksjon i folketall på grunn av nedleggelse av offentlige arbeidsplasser eller private bedrifter. Steder som mister sin hjørnesteinsbedrift, kan bli ekstra hardt rammet. I slike sammenhenger er årsaken til folketallsnedgangen ytre forhold, noe som kan føre til frustrasjon og/eller en følelse av avmakt. En gradvis folketallsnedgang på grunn mangel på innflytting og lave fødselstall, vil kunne oppleves på en annen måte. Når det gjelder kommunale tjenester og infrastruktur, vil sentraliseringens konsekvenser være avhengig av hvordan de var utbygget før folketallsendringen. Dermed er et samspill mellom stedene og folketallsutvikling som har betydning for samfunnsmessige forholdene på stedet og dermed for hvilke konsekvenser folketallsøkning eller nedgang får for ulike samfunnsmessige områder. Variasjoner mellom steder ut fra lokalt ressurs- og næringsgrunnlag gir i kombinasjon med lokale sosiale og kulturelle ressurser ulike muligheter til å håndtere folketallsnedgang eller skape aktivitet som kan motvirke folketallsnedgang. 1.4 ULIKE GRUPPER I BEFOLK I GE ULIKE LIVSPROSJEKTER For å kunne si noe om konsekvenser for individer, må disse forholdene knyttes til ulike grupper i befolkningen. Folk i ulike livsfaser, i ulike livssituasjoner og med ønske om å 17

20 utforme ulike livsprosjekter, vil oppleve det samme stedet og de samme endringene på ulike måter. Betydningen av de strukturelle og geografisk forholdene vil variere med hvor mye folk bruker og er avhengig av de lokale tilbudene og hvordan de forholder seg til regionale og nasjonale nivåer. Sentraliseringen konsekvenser for individers trivsel er knyttet til hvilke forventninger de har og hvordan de opplever steder. De endringsprosessene som er knyttet til sentralisering foregår samtidig som det skjer sosiale og kulturelle endringer i den befolkningen som forholder seg til prosessene og konsekvensene av dem. Tidligere var distriktene mer preget av likhet i levekår og livsstil (Gullestad 1989), mens i dag er det relativt store ulikheter innad i bygdesamfunn. Generasjon og utdanning er viktige differensierende faktorer som har betydning for verdiorientering, interesser og prioriteringer. Det er for eksempel endringer i den yngre generasjonen når det gjelder utdanningsnivå og forventninger til arbeid og tjenestetilbud sammenlignet med den eldre generasjonen. I dag er det også liten forskjell på unge menns og kvinners forventinger om deltagelse i arbeidsmarkedet. Dette gjør at de stiller med andre forventninger til hva steder kan tilby for at de skal kunne leve det livet de ønsker enn tidligere generasjoner. Når steder i distriktene ikke fremstår som attraktive for dem, er det ikke nødvendigvis på grunn av sentraliseringens negative konsekvenser. Det kan like mye være på grunn av deres forventinger og holdninger. Hvis man skal se på endringene i arbeidsmarkedet i distriktene, så har utbyggingen av offentlig sektor som også har vært en del av en regional sentralisering, bidradd til flere arbeidsplasser for folk med ulike typer utdanningsbakgrunn. Imidlertid har ikke arbeidsmarkedet i distriktene hatt mulighet til å holde tritt med de unges forventninger til arbeid ved å kunne tilby den variasjon og type arbeid og arbeidsmiljø som mange unge etterspør. En annen side ved dette er at utdanningssystemet på mange måter, både gjennom de unges valg og utdanningens sosiale og faglige innhold gjør at mange unge trekkes bort fra og ikke tilbake til de mest perifere områdene. Når vi retter søkelyset mot individnivået for å undersøke hvilke konsekvenser sentraliseringen har på deres liv, dreier det seg om hvordan ulike steder fremstår for dem i forhold til hvilke livsprosjekter de ønsker å skape og hvilke liv de vil leve. Steder fremstår ikke som objektive strukturelle rammer for folks liv, men oppleves ut fra den posisjon og situasjon de er i. Steder fremstår derfor som forskjellige for forskjellige folk (Rodman 1992). Ut fra dette er det ikke sikkert at man kan spore erfaringene folk har i forhold til steder til folketallsendringer. Erfaringene og fortellingene er trolig mer knyttet til hvordan de opplever å bo på ulike typer steder, og da blir det viktigere å ta utgangspunkt i hvordan stedene de bor på kan være gode rammer rundt de livsprosjektene de ønsker å utforme. Hvordan folk opplever steder, er resultat av et samspill mellom strukturelle, sosiale og kulturelle forhold. Forholdet til steder og hvilke steder som gir de livskvalitetene man ønsker, endrer seg med livsfase. Villa (1999) snakker om livsfasebygda for å få frem hvordan bygda fremstår på ulike måter for folk i ulike livsfaser. Småsteder i distriktene eller utenfor de store byene fremstår som gode oppvekststeder for barn og deres familier, mens byer og tettsteder har mest å tilby unge og unge voksne uten barn som er i en fase av livet hvor utdanningstilbud og tilgang til et variert arbeidsmarked betyr mest. I tillegg vil det mer varierte sosiale livet også være viktig for etablering av sosialt nettverk og for å finne en partner. For eldre kan det å bli boende i kjente omgivelser være ønskelig, men også denne gruppen er mobil. Noen ønsker å flytte tilbake til områder de er vokst opp i eller der familien bor når for eksempel barn bor andre steder. For denne aldersgruppen er det ikke spesielle trekk ved by eller bygda som gjør at noen steder fremstår som mer attraktive. Familie og sosial tilknytning betyr ofte mer. På Uttynning av det sosiale nettverket i tillegg til tap av lokale servicetilbud oppleves som ekstra 18