Offentlige anskaffelser følges regelverket?

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON Offentlige anskaffelser følges regelverket? Melhus kommune April TITTEL - 1

2

3 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Melhus kommunes kontrollutvalg i perioden september 2013 til april Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, Arve Gausen /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Anne Gråberg /s/ Kjell Næssvold /s/ Prosjektmedarbeidere - Offentlige anskaffelser - 3

4 Sammendrag Revisjon Midt-Norge IKS har, på oppdrag av kontrollutvalget i Melhus kommune, gjennomført en forvaltningsrevisjon rettet mot offentlige anskaffelser i kommunen. Kontrollutvalget ønsker med denne forvaltningsrevisjonen å foreta en gjennomgang av praktisering av gjeldende lovverk når det gjelder anskaffelser og oppfyllelsen av inngåtte rammeavtaler. Hovedproblemstillingen for undersøkelsen har vært: Følger kommunen regelverket for offentlige anskaffelser og blir inngåtte rammeavtaler etterlevd mht. avtalevilkår. Problemstillingen er konkretisert i følgende delproblemstillinger: 1. Følges regler om krav til konkurranse og kunngjøring? 2. Følges regler om tilbudsåpning og journalføring? 3. Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler, og foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? 4. Har kommunen kontrollrutiner som sikrer at regelverket og etisk standard følges i anskaffelsesprosessen? Revisor konkluderer på hovedproblemstillingen med at Melhus kommune har en god del mangler i gjennomføringen av egne anskaffelser i forhold til gitte føringer. Det er også mangler knyttet til journalføring og arkivering av saksdokumenter som må følges bedre opp i kommunen. Kommunens system for, og oppfølging av avtalelojaliteten til fylkesavtalen er meget bra. Kommunen har delegert innkjøpsansvaret i egen organisasjon, noe som er hensiktsmessig, men kan med hensikt styrke kompetansen til denne, for å sikre at anskaffelser utføres i samsvar med regelverket. Delproblemstilling 1: Følges reglene om konkurranse og kunngjøring? For flere anskaffelser i undersøkelsen har kommunen mange mangler knyttet til anskaffelsesprotokoll, konkurranse, HMS-egenerklæring og skatteattest. To direkteanskaffelser mangler hjemler til anskaffelsesregelverkets unntaksbestemmelser. Manglene knyttet til anskaffelsesprotokoll, konkurranse, HMS-egenerklæring og skatteattest i anskaffelsene, medfører at det er flere avvik på lovens grunnleggende krav til dokumentasjon, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsene. - Offentlige anskaffelser - 4

5 Delproblemstilling 2: Følges regelverket om tilbudsåpning og journalføring? Kommunens rutiner for mottak, registrering og tilbudsåpning er etter vår vurdering i henhold til gjeldende forskrift. Revisors kontroller har vist at relevante dokumenter i anskaffelsesprosessen har manglende journalføring og oppfyller dermed ikke kravene til journalføring som igjen gir manglende gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsene. Det er også manglende rutiner for journalføring og arkivering av anskaffelsesdokumenter. Interkommunalt Arkiv har i egen rapport vist til store mangler knyttet til generell journalføring og arkivering av saksbehandlingsdokumenter i kommunen. Revisor ser alvorlig på denne informasjonen og ber rådmannen, kontrollutvalget og kommunestyret ha betydelig oppmerksomhet på dette fremover, for å sikre tilstrekkelig arkivkompetanse i kommunen og følge opp at saks- og arkivsystemet fungerer i samsvar med gitte føringer i anskaffelses- og arkivregelverket. Delproblemstilling 3: Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler, og foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? Undersøkelser viser at Sør-Trøndelag fylkeskommune har fulgt regelverket ved inngåelse av rammeavtalene. Dette gjør at kommunen lovlig kan benytte disse. Kommunens avtale med STFK forplikter kommunen til å bruke leverandører i rammeavtalene. Vår gjennomgang viser at kommunen er i stor grad lojal til inngåtte rammeavtaler og at de har et tilfredsstillende system for å følge opp avtalelojaliteten. Dette fungerer hensiktsmessig. Delproblemstilling 4: Har kommunen kontrollrutiner som sikrer at regelverket og etiske standard følges i anskaffelsesprosessen? Rådmannen har delegert innkjøpsansvaret i kommunen noe som er hensiktsmessig. Det savnes en innkjøpskoordinator i kommunen, som har ansvaret for å utarbeide rutiner og følge opp oppdateringer samt sikre at regelverket følges. Kommunen har rutiner for anvisning og attestasjon, etiske retningslinjer samt at det stilles krav til leverandører. Revisor savner en oppdatering av informasjonen knyttet til anskaffelser i kvalitetssystemet til kommunen, for å sikre at denne er i samsvar med regelverket. Anbefaling På bakgrunn av funn, vurderinger og konklusjoner som revisor har gjort, anbefaler revisor følgende: Kommunen må sørge for at alle anskaffelser oppfyller kravene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser og at disse er gjennomsiktige og etterprøvbare gjennom: - Offentlige anskaffelser - 5

6 o o o o Anskaffelsesprotokoll Innhentet skatte- og mva. attest, samt HMS egenerklæring fra leverandører Sikre at direkteanskaffelser begrunnes juridisk i hjemler fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser Utarbeide generelle rutiner knyttet til anskaffelser for å sikre at kravene følges Kommunen må ha betydelig oppmerksomhet på kommunens generelle saks- og arkivsystem for å sikre tilstrekkelig kompetanse slik at saks- og arkivsystemet er i henhold til gitte føringer. I tillegg må kommunen: o Følge opp anbefalinger om arkivsituasjonen fra interkommunalt arkiv, vist i rapportens vedlegg fire o Etablere rutiner for journalføring og arkivering av anskaffelsesdokumenter Informasjon og rutiner om anskaffelser må gjennomgås i kommunens kvalitetssystem. Dette for å sikre at denne gir god veiledning og sikrer at kommunens anskaffelser utføres i samsvar med regelverket. - Offentlige anskaffelser - 6

7 Innholdsfortegnelse Forord... 3 Sammendrag... 4 Innholdsfortegnelse Innledning Bestilling Offentlige anskaffelser Organisering av innkjøpsfunksjonen Undersøkelsesopplegget Metode for datainnsamling og analyse Avgrensning Problemstilling Revisjonskriterier Følges regler om konkurranse og kunngjøring Revisjonskriterier Anskaffelser fra kr Anskaffelser større enn kr Data Anskaffelser større enn kr Anskaffelser over kr Revisors vurdering Anskaffelser mellom kr til Anskaffelser over kr Følges regelverket for tilbudsåpning og journalføring Revisjonskriterier Nærmere om revisjonskriteriet for tilbudsåpning Nærmere om revisjonskriteriet for journalføring Data Tilbudsåpning Journalføring Revisors vurderinger Tilbudsåpning Journalføring Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler, og foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? Revisjonskriterier Data Offentlige anskaffelser - 7

8 5.2.1 Rammeavtaler i fylkesavtalen Avtalelojalitet til fylkesavtalen Revisors vurdering Har kommunen kontrollrutiner som sikrer at regelverket og etiske standarder følges i anskaffelsesprosessen? Revisjonskriterier Data Organisering av innkjøpsansvaret Rutiner og oppfølging av disse Vurderinger Høring Konklusjoner og anbefalinger Konklusjoner Anbefaling Kilder Vedlegg 1 - Kommunens høringssvar Vedlegg 2 - Informasjon om offentlige anskaffelser i kommunens EQS Vedlegg 3 - Krav til anskaffelsesprotokoll i anskaffelses- forskriftens vedlegg Vedlegg 4 - Rapport fra Interkommunalt arkiv Vedlegg 5 - EØS - terskelverdiene Tabell Tabell 1: Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften Tabell 2: Krav til innkjøp mellom kr og kr Tabell 3: Krav til innkjøp større enn kr Tabell 4: Anskaffelser fra kr til kr Tabell 5: Resultat av kontrollerte anskaffelser Tabell 6: innkjøp over kr Tabell 7: Resultat av kontrollerte anskaffelser over kr Tabell 8: Kontrollerte rammeavtaler i fylkesavtalen Tabell 9: Innkjøp i driftsregnskapet for Tabell 10: Innkjøp utenfor fylkesavtalen der fylkesavtalens leverandører ikke er brukt, i kr Tabell 11: Innkjøp i investeringsregnskapet Tabell 12: EØS-terskelverdier i kroner Offentlige anskaffelser - 8

9 1 Innledning Vi gir en kort beskrivelse av bestillingen fra kontrollutvalget og bakgrunnen for denne her. Deretter viser vi generelt til offentlige anskaffelser. Avslutningsvis viser vi til viktige elementer i organiseringen av innkjøpsfunksjonen. 1.1 Bestilling Kontrollutvalget i Melhus kommune bestilte i sak 22/2013 en forvaltningsrevisjon om offentlige anskaffelser i henhold til plan for forvaltningsrevisjon 2012/ Revisjon Midt- Norge IKS mottok i brev datert bestilling av forvaltningsrevisjonen om overnevnte tema. I vedtaket heter det: Kontrollutvalget viser til plan for forvaltningsrevisjon for og bestiller et forvaltningsrevisjonsprosjekt med fokus på offentlige innkjøp. I saken vises det til at kontrollutvalget var opptatt av anskaffelser mellom kr og om innkjøpsavtalen med fylket følges. I den grad attestasjon og anvisning er sentralt ønsker utvalget også belyst dette. 1.2 Offentlige anskaffelser Offentlig sektor i Norge forestår innkjøp for nærmere kr 400 milliarder årlig 2, hvorav kommuneforvaltningen innkjøp anslås til drøyt 145 milliarder kroner. Offentlige innkjøp utgjør ca. 15 prosent av bruttonasjonalproduktet og står således for en betydelig del av verdiskapingen i samfunnet. Offentlige anskaffelser er et område som krever høy kompetanse, både regelverkskompetanse og innkjøpsfaglig kompetanse. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse midlene utnyttes best mulig, samtidig som de bidrar til utvikling av et konkurransedyktig norsk næringsliv. Regelverket skal sikre at det offentlige opptrer med stor integritet, og at publikum har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte 3. Reglene skal sikre en effektiv ressursbruk i det offentlige, ved at det offentlige gjennom konkurranse foretar anskaffelser til 1 Vedtatt i kommunestyre i sak KS-67/2012 på møte den Statistisk sentralbyrå, publisert 7. desember 2012, Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, desember Se Fornyings- og administrasjonsdepartementets rettleder til reglene om offentlige anskaffelser side Offentlige anskaffelser - 9

10 en fornuftig pris. I forlengelsen av dette regelverket vil dette forebygge korrupsjon og kameraderi. For å sikre at disse målsettingene nås i størst mulig grad, har regelverket et sett med grunnleggende prinsipper, som gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, likebehandling av leverandører, forutsigbarhet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet 4. Formålet med de grunnleggende prinsippene er videre å ivareta rettssikkerheten til aktørene i anskaffelsesprosessen, og sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene til å få kontrakt med det offentlige. Gjentatte undersøkelser over flere år har påvist hyppig brudd på regelverket for offentlige anskaffelser både i statlig og i kommunal sektor. Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) har tidligere uttalt at brudd på innkjøpsregelverket i offentlig sektor kan ha ulike grunner, både manglende vilje, manglende kunnskap eller et komplisert og uoversiktlig regelverk. Brudd på regelverket om offentlige anskaffelser kan få flere følger 5. I visse tilfeller kan/skal retten, etter søksmål 6 ilegge oppdragsgiver sanksjoner. Det gjelder i følgende forskjellige typetilfeller: ved ulovlige direkte anskaffelser ved tildeling av kontrakt innenfor en rammeavtale eller en dynamisk innkjøpsordning i strid med prosedyrereglene ved andre alvorlige brudd på prosedyrereglene i sammenheng med brudd på bestemmelsene om karens eller suspensjon Felles for de første tre typetilfellene er at kontrakten i disse tilfellene potensielt er inngått med «feil» leverandør, samtidig som øvrige leverandører ikke har hatt mulighet til å stoppe kontraktsinngåelsen. Med «feil» leverandør menes her en annen leverandør enn den som faktisk ville ha vunnet konkurransen, dersom konkurranse var avholdt i samsvar med regelverket. 4 Jfr. Anskaffelseslovens 5 og forskrift om offentlige anskaffelser Veileder til reglene om offentlige anskaffelser kapitel 18, desember Det kan reises søksmål i inntil 2 år etter at kontrakt er inngått - Offentlige anskaffelser - 10

11 Som sanksjoner kan retten kjenne en kontrakt uten virkning, avkorte kontraktens løpetid eller idømme oppdragsgiver et overtredelsesgebyr (inntil 15 % av kontraktsum). Hvilke sanksjoner som skal idømmes er imidlertid forskjellig for forskjellige typer av brudd. For å gi en rask og rimelig klagemulighet på et lavere konfliktnivå enn domstolene, kan enhver som har saklig interesse, få vurdert 7 en overtredelse av anskaffelsesregelverket av Klagenemda for offentlige Anskaffelser KOFA. KOFA vil imidlertid kun uttale seg rådgivende om hvorvidt det har skjedd en ulovlig direkte anskaffelse eller ikke. Dersom saken senere kommer inn for domstolene vil det imidlertid være adgang til å legge frem uttalelsen fra klagenemnda for domstolen. 1.3 Organisering av innkjøpsfunksjonen I kapitlet belyses organisering av innkjøpsfunksjon og hvordan veileder til reglene om offentlige anskaffelser definerer hva en anskaffelse er når enheter gjør innkjøp. Hva er en anskaffelse og når flere enheter utfører innkjøp I enkelte innkjøpsvirksomheter kan det være flere desentraliserte enheter, innenfor samme juridiske enhet som gjør innkjøp. Dette vil typisk kunne være aktuelt i en kommune hvor for eksempel en skole gjør innkjøp av samme art som andre skoler. En aktuell problemstilling er da om anskaffelser som de ulike enhetene foretar må sees i sammenheng når terskelverdiene beregnes. Forskriften gir ikke svar på denne problemstillingen. I en slik sammenheng må det vurderes hva som utgjør anskaffelsen. I en fortolkningsuttalelse som FAD har gitt til Vest-Agder Fylkeskommune, oppsummerte de noen forutsetninger som må være oppfylt for å hindre at man ikke skal se flere enheters innkjøp i sammenheng ved beregning av terskelverdi. I vurderingen legges det vekt på om anskaffelsen skjer av innkjøpsuavhengige enheter. Sentrale momenter i vurderingen er: Om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar, Om anskaffelsen kun er til bruk i enheten, og om Beslutningen om inngåelse av kontrakt tas utelukkende av denne enheten for denne type anskaffelse. Dette vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen. 7 Klage må fremsettes senest 6 måneder etter at kontrakt ble inngått. Hvis det er foretatt en ulovlig direkteanskaffelse kan klagen fremsettes inntil 2 år etter kontrakt er inngått. - Offentlige anskaffelser - 11

12 Hvis en enhet koordinerer kjøp for flere andre enheter, for eksempel gjennom felles rammeavtale, må verdien av alle de planlagte innkjøps sees i sammenheng ved beregning av terskelverdiene. Dette gjelder selv om de forskjellige enhetene ellers har selvstendig innkjøpsansvar. Reglene om omgåelse må også tas i betraktning hvis motivet for at enheten inngår individuell kontrakt er å omgå regelverket. - Offentlige anskaffelser - 12

13 2 Undersøkelsesopplegget I dette kapitlet konkretiserer vi problemstillingene for undersøkelsen og synliggjør hvilke avgrensninger vi gjør. Videre forankrer vi problemstillingene til de bestemmelsene som gjelder for området, og utleder revisjonskriterier for hver problemstilling. Til slutt i kapitlet gjør vi rede for hvilke metoder som er brukt for datainnsamling og analyse. 2.1 Metode for datainnsamling og analyse Revisor har i prosjektet analysert et utvalg anskaffelser fra regnskapet for perioden og frem til Ut fra dette er anskaffelser valgt ut basert på revisjonsfaglige vurderinger, og vurdert mot bestemmelsene i lov og forskrift. Revisor har foretatt gjennomgang av dokumenter i innkjøpsprosessen i denne perioden og gjennomført e-post utveksling med de ansvarlige for de utvalgte anskaffelser. Det er gjennomført intervju med assisterende rådmann, virksomhetsleder for Bygg og Eiendom og Teknisk drift, økonomirådgiver, arkivleder og driftsleder. Det er videre sendt ut en spørreundersøkelse til de resterende virksomhetsledere i kommunen for å få kunnskap om hvordan anskaffelser utføres og utfordringer i dette. Revisor har kartlagt rutinene for anskaffelser, mottak av tilbud samt arkivering av dokumenter i anskaffelsesprosessen. Revisor har tatt et utvalg rammeavtaler og sett om sentrale bestemmelser i regelverket følges ved inngåelse av disse. Det er også lagt ved informasjon fra kommunens miljøregnskap for 2013, hvor data om lojaliteten overfor rammeavtalene er lagt ved rapporten. Innhentede data i undersøkelsen er etter vår vurdering tilstrekkelig for å vurdere de ulike problemstillingene i undersøkelsen. 2.2 Avgrensning I prosjektet har vi ikke sett på om anskaffelsen har universell utforming eller om det er foretatt ved e-handel. Vi har heller ikke sett på om alle prosedyrebestemmelsene i en innkjøpsprosess er fulgt. Prosjektet omfatter ikke anskaffelser foretatt etter forsyningsforskriften 8. Prosjektet omfatter heller ikke vurdering av om arkiveringspraksis er i samsvar med regelverket om arkivering, det vises imidlertid til informasjon om Interkommunalt Arkiv Trøndelag sin vurdering av kommunens arkivpraksis. 8 Forskrift 7. april 2006 om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og posttjenester. - Offentlige anskaffelser - 13

14 2.3 Problemstilling Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke; Følger kommunen regelverket for offentlige anskaffelser og blir inngåtte rammeavtaler etterlevd mht. avtalevilkår. Problemstillingen er konkretisert i følgende delproblemstillinger: 1. Følges regler om krav til konkurranse og kunngjøring? 2. Følges regler om tilbudsåpning og journalføring? 3. Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler, og foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? 4. Har kommunen kontrollrutiner som sikrer at regelverket og etisk standard følges i anskaffelsesprosessen? 2.4 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er aktuelle og autoritative normer som vi vurderer innsamlede data mot. I denne undersøkelsen er revisjonskriteriene hentet fra anskaffelsesregelverket. Praksis rundt journalføring vurderes også opp mot reglene i arkivlovgivningen. Etablerte kontrollrutiner og etisk regelverk er også kriterier for deler av undersøkelsen. Anskaffelsesregelverket er omfattende, og i dette kapitlet gis det en beskrivelse av deler av regelverket. Revisjonskriteriene vil bli nærmere omtalt under hver enkelt delproblemstilling i datakapitlene. Grunnleggende krav til alle anskaffelser Visse grunnleggende prinsipper gjelder for alle anskaffelser 9, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutsigbarhet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Noen av prinsippene er delvis overlappende. Kravene er nedfelt i lovens 5 og forskriftens 3-1. De grunnleggende kravene kan sees på som en forlengelse av lovens formålsbestemmelser jf. lovens 1, der det fremgår at regelverket skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet, basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. 9 Kilde: Veileder for offentlige anskaffelser kap. 5 - Offentlige anskaffelser - 14

15 Formålet med de grunnleggende prinsippene er blant annet å ivareta rettsikkerheten til aktørene i anskaffelsesprosessen, og sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene til å få kontrakt med det offentlige. Videre skal kravene sikre effektiv ressursbruk i offentlig sektor. Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken del av forskriften som regulerer anskaffelsen, og uavhengig av hvilke anskaffelsesmetode som velges. De grunnleggende kravene må overholdes på alle stadier av anskaffelsesprosessen. Visse kontrakter er unntatt anskaffelsesforskriftens anvendelsesområde. Som hovedregel er de imidlertid omfattet av anskaffelsesloven jf. lovens 3. I utgangspunktet vil derfor de grunnleggende kravene også gjelde når anskaffelsen ikke omfattes av forskriften, men kun loven. At de grunnleggende prinsippene gir føringer for anskaffelsesprosessen, er særlig synlig når anskaffelser skal foregå etter forskriftens del I. I forskriftens del I er det få detaljerte prosedyrekrav for hvordan anskaffelser skal foretas. Dette er for å gi oppdragsgiver større fleksibilitet. Det er derfor hovedsakelig de grunnleggende prinsippene som fastsetter rammene for hvordan anskaffelsen skal foretas. Innenfor rammene har oppdragsgiver stor valgfrihet med hensyn til hvordan anskaffelsen skal foretas. I forskriftens del II og III vil de grunnleggende prinsippene utfylle prosedyrereglene. Anvendelsesområdet for de ulike deler av forskriften Forskriftens struktur Forskriften er delt i fire deler som regulerer ulike anskaffelser, avhengig av anskaffelsens art og verdi, jf I forskriften er det angitt ulike terskelverdier som har betydning for hvilke deler av forskriften som gjelder (se tabell 1). De aktuelle terskelverdiene for når oppdragsgiver må kunngjøre i EØS-området (EØS-terskelverdiene) er gjengitt i vedlegg 5. - Offentlige anskaffelser - 15

16 Tabell 1: Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften Del I Gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens verdi. Oppdragsgiver kan velge å bare følge del I hvis anskaffelsens verdi er på kroner («nasjonal terskelverdi) eller mindre, eller hvis noen av unntaksbestemmelsene i 2-1 annet ledd er oppfylt. For nærmere informasjon se kapittel 7. Oppdragsgiver kan også velge å bare følge del I (med noen unntak, jf. 2-1 tredje ledd annet punktum) for kontrakter om utførelse av helse- og sosialtjenester som kjøpes fra en ideell organisasjon. Del I og II For anskaffelser mellom kroner og EØS-terskelverdiene. Uprioriterte tjenester reguleres også av del I og II (med noen få tilleggskrav som følger av del III) uavhengig av anskaffelsens verdi. Del I og III For anskaffelser over EØS-terskelverdiene. Del I og IV Regulerer plan- og designkonkurranser og bygge- og anleggskonsesjoner. Oppdragsgiver kan velge å følge del I og IV for bygge- og anleggskontrakter for sosiale formål, som et alternativ til å følge del II eller III i forskriften. Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser - Offentlige anskaffelser - 16

17 3 Følges regler om konkurranse og kunngjøring I dette kapitlet har vi belyst delproblemstilling en som omhandler om kommunen følger regelverket for konkurranse og kunngjøring. Kapitlet er delt inn etter terskelverdier. Først presenteres revisjonskriteriene, deretter følger innhenting av data og til slutt revisors vurdering. I henhold til innkjøpsfunksjon i Melhus kommune, kan den enkelte virksomhet selv foreta innkjøp innenfor sin budsjettramme. Ved vår kontroll må vi derfor ta hensyn til at terskelverdiene må vurderes innenfor den enkelte enhets rammeområde. Størsteparten av innkjøp faller inn under virksomhet for Bygg og Eiendom og Teknisk Drift, andre virksomheter foretar i mindre grad egne innkjøp. 3.1 Revisjonskriterier Her beskrives revisjonskriteriene for henholdsvis anskaffelser fra kroner til og over kroner Anskaffelser fra kr Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på konkurranse, jf. lovens 5 annet ledd og forskriftens 3-1 første ledd. Bakgrunnen for kravet er at konkurranser anses som et egnet virkemiddel for å sikre en mest mulig effektiv ressursbruk i det offentlige, og bidrar til økt verdiskapning i samfunnet i samsvar med lovens formål. Beregning av terskelverdier Reglene for beregning av terskelverdier er fastsatt i forskriftens 2-3. Oppdragsgiver plikter å foreta en forsvarlig vurdering av anskaffelsens verdi for å vurdere om anskaffelsen kommer over eller under de aktuelle terskelverdiene, og for å kunne fastslå hvilke regler som gjelder for den aktuelle anskaffelsen. Reglene for beregning av terskelverdier gjelder både EØSterskelverdiene og de nasjonale terskelverdiene. Det er et generelt forbud i lov om offentlige anskaffelser 5 mot å dele opp anskaffelser, i den hensikt å unngå at bestemmelsene i loven eller forskriften kommer til anvendelse. Oppdragsgiver må foreta et forsvarlig skjønn ved beregningen av anskaffelsens verdi. Om tilbudene i etterkant likevel viser seg å ligge over terskelverdiene, er dette ikke avgjørende hvis oppdragsgiver har foretatt et forsvarlig skjønn i forkant av denne. Vi benytter kriterier fra - Offentlige anskaffelser - 17

18 forskrift om offentlige anskaffelser om forholdsmessig konkurranse 3-1 (1) og (5), anskaffelsesprotokoll 3-2, skatteattest 3-3 og HMS-egenerklæring 3-4 Forholdsmessig konkurranse Oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen på en måte som står i forhold til anskaffelsen, jf. forskriftens 3-1 femte ledd. Dette blir ofte kalt forholdsmessighetsprinsippet eller proporsjonalitetsprinsippet. Det følger av dette prinsippet at kravene til oppdragsgivers fremgangsmåte øker proporsjonalt med anskaffelsens verdi. Prinsippet kommer derfor inn ved fortolkningen av de øvrige grunnleggende prinsippene. Det følger for eksempel av forholdsmessighetsprinsippet at kravet til hvordan konkurransen skal gjennomføres, og hvor mange aktører som skal være med i konkurransen, øker med anskaffelsens verdi og betydning. I enkelte unntakstilfeller vil oppdragsgiver kunne tildele en kontrakt til en leverandør uten konkurranse, forutsatt at det foreligger hjemmel for dette i anskaffelsesregelverket. Dette vil typisk gjelde der det kun er en leverandør i markedet, og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren. Jf. forskriften 1-3 annet ledd. Dersom anskaffelsen gjelder et ubetydelig beløp, kan forholdsmessighetsprinsippet i visse tilfeller også tilsi at det er tilstrekkelig å kontakte en leverandør. Anskaffelsesprotokoll Det er innført et krav om enkel protokollplikt for alle anskaffelser over kroner eks. mva., jf. forskriftens 3-2. Protokollplikten er noe mer omfattende for anskaffelser etter del II og III, enn for anskaffelser etter del I. Dette er med å sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for anskaffelsen er skriftlig og sikrer gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen. For at protokollplikten skal kunne etterleves på en brukervennlig og kostnadseffektiv måte, har departementet laget skjema som oppdragsgiver kan velge å benytte. Skjemaene ligger som vedlegg til forskriften. I henhold til forskriftens vedlegg 3 stilles det bl.a. krav om at følgende skal beskrives i protokollen for anskaffelser mindre enn kr : anslått verdi, hvordan konkurransen sikres, begrunnelse for valg av leverandør m.m. Forskriftens vedlegg 4 stiller i tillegg sentrale tilleggskrav til protokoll for anskaffelser som er større enn kr , hvor blant annet navn på avviste leverandører og begrunnelse, samt årsak til avlysning av konkurranse. - Offentlige anskaffelser - 18

19 Forskriften pålegger oppdragsgiver å føre protokoll gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette bidrar til at ulike instanser (nasjonale og internasjonale) kan føre kontroll med at oppdragsgivers beslutning er fattet i samsvar med regelverket. Protokollen gir økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen, og kan dermed bidra til å motvirke kameraderi og korrupsjon. Oppdragsgiver skal for anskaffelser som overstiger kr kreve at samtlige norske leverandører som leverer tilbud fremlegger skatteattest for merverdiavgift og for skatt. For arbeid som skal utføres i Norge, skal oppdragsgiveren kreve HMS-egenerklæring for valgt leverandør. Skatteattest og HMS-egenerklæring skal ikke være eldre enn 6 måneder. Oppsummering av krav I tabellen nedenfor oppsummeres krav til anskaffelser større enn kr Tabell 2: Krav til innkjøp mellom kr og kr Anskaffelse Krav iht. regelverket Konkurranse Ja, så lang det er mulig Kunngjøring Nei Protokoll Ja HMS-egenerklæring Ja Skatte- og mva. attest Ja Kilde: Forskrift om offentlige anskaffelser Anskaffelser større enn kr De kravene som det er redegjort for i kapitel ovenfor gjelder også ved anskaffelser større enn kroner De kravene som det redegjøres for her, er de kravene som inntreffer når det skal gjennomføres en anskaffelse større enn kr HMS-egenerklæring For alle anskaffelser over kr er det et krav at alle tilbydere fremlegger HMSegenerklæring. Dette følger av forskriftens 8-8 og Offentlige anskaffelser - 19

20 Kunngjøringskrav Kunngjøring er et virkemiddel for å gjøre leverandører i markedet oppmerksom på anskaffelsen. Reglene om gjennomføring av kunngjøring fremgår av forskriftens kapitel 9 og 18. Vi trekker her frem følgende pålegg om kunngjøring i anskaffelsesprosessen: Forskriften krever i utgangspunktet at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi (kr ) skal kunngjøres. Kunngjøringen skjer i Doffin. Dette gjelder både for varekjøp, tjenestekjøp og bygge- og anleggskontrakter. Dersom anskaffelsen har en anslått verdi som ligger under nasjonale terskelverdier, er det ikke plikt til å kunngjøre anskaffelser 10, men forskriftens del I må følges. Det betyr blant annet at det, så langt det er mulig, skal gjennomføres konkurranse om anskaffelsen. Man kan også unnlate å kunngjøre en anskaffelse dersom den omfattes av et av unntakene i 2-1, eller vilkårene for å gjennomføre konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring er oppfylt, jf Oppsummering av krav I tabellen nedenfor oppsummeres krav til anskaffelser større enn kr Tabell 3: Krav til innkjøp større enn kr Anskaffelse Krav iht. regelverket Konkurranse Ja Kunngjøring Ja, skal være kunngjort i Doffin Protokoll Ja HMS-egenerklæring Ja, skal innhentes fra tilbyderne Skatteattest Ja, skal innhentes fra tilbyderne Kilde: Forskrift om offentlige anskaffelser 3.2 Data Nedenfor beskrives kontrollerte anskaffelser som kommunen har gjennomført i Anskaffelser større enn kr Vår kontroll er basert på regnskapsrapporter for innkjøp fra regnskapet. For de utvalgte anskaffelsene har vi innhentet dokumentasjon på om det er foretatt konkurranse; anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring. I tillegg er kontrakten knyttet til anskaffelsen innhentet. Vi har i de neste to tabellene vist hvilke anskaffelser vi har hentet inn og resultatet av kontrollene. Revisor har valgt ut følgende innkjøp for nærmere kontroll. 10 Det er anledning til frivillig kunngjøring i Doffin for anskaffelser under kr Offentlige anskaffelser - 20

21 Tabell 4: Anskaffelser fra kr til kr Anskaffelser Leverandør Innkjøper Beløp u/mva. 1. Institusjonsbuss Melhus bil Hølonda Helse og omsorg 2. Kurs introduksjonsprogram Added Value Norge Læring og tilrettelagt AS arbeid 3. Belysning Hølonda Kirke Vintervoll AS Kirkelig fellesråd Takseringstjenester Kjell Larsen Skattekontoret Forsikringsmegler Aon Grieg AS Rådmannen Led lys, kinosal Kvål installasjon Bygg og eiendom Gimsøya barnehage, Omicron Bygg og eiendom automatikk Kilde: Kommunens regnskap for 2012 og 2013, samt mottatte anskaffelsesdokumenter Tabell 5: Resultat av kontrollerte anskaffelser 1. Institusjons buss 2. Kurs duksjons- Program intro- 3. Belysning Hølonda Kirke 4. Takserings tjenester 5. Forsikrings rådgiver 6. Led lys, kino sal 7. Gimsøya Protokoll Nei Nei Ja Nei Nei Ja Nei Konkurran se Bhg. Ja Nei Nei Ja Nei Nei Nei HMS Nei Nei Nei Nei Nei Ja Nei Skatte- og Mva. attest Nei Nei Nei Nei Nei Ja Nei Kontrakt Ja Ja Ja Ja Nei Ja Nei Kilde: Melhus kommune, I tabellen betyr ja at vi har mottatt etterspurt dokumentasjon, nei betyr at vi ikke har mottatt dokumentasjon. For raden «konkurranse», betyr ja at det er gjennomført konkurranse og nei det motsatte. Institusjonsbuss Hølonda Helsehus Virksomhetsleder sier at for anskaffelsen av institusjonsbussen ble følgende kriterier vektlagt: fritak for engangsavgifter, at den tilfredsstilte kravene til funksjonshemmede samt bilsertifikat i klasse b (tyngde). Virksomhetsleder har utarbeidet et notat etter forespørsel fra revisor som viser at fem firma ble kontaktet, hvorav en ble valgt og kunne skaffe bussen innenfor overnevnte krav. Bussen ble kjøpt inn av virksomheten og finansiert ved bruk av øremerkede gavepenger samt avkastning på fond som er øremerket Hølonda Helsehus. Melhus kommune ved virksomheten står for den daglige driften av bussen. Virksomhetsleder sier at regler for offentlige anskaffelser ikke ble vurdert fordi den ble finansiert med bruk av gavepenger og ser i ettertid at dette ble feil når Melhus kommune bruker og drifter bussen. - Offentlige anskaffelser - 21

22 Dette medfører at det ikke er utarbeidet anskaffelsesprotokoll eller hentet inn HMS eller skatteattest for denne anskaffelsen. Kurs introduksjonsprogram Virksomheten har over flere år kjøpt blant annet sommerkurs til deltakere i introduksjonsprogrammet ved Melhus flyktningetjeneste. Kursleverandør har vært Added Value Norge AS i skolens sommerferie. I 2012 sendte virksomheten forespørsel til flere tilbydere, men det var bare Added Value som ga oss tilbud. Derfor ble det året etter (i 2013) bare sendt forespørsel til Added Value for å høre om de kunne tilby sommerprogrammet. På bakgrunn av dette har virksomheten ikke de dokumenter som etterspørres og virksomhetsleder sier at anskaffelsesprosessen vil gjennomføres annerledes neste gang. Belysning Hølonda Kirke Det er kirkelig fellesråd ved daglig leder som har gjennomført anskaffelsen. Det er innhentet tilbud fra en leverandør, dette begrunnes med at fellesrådet er sikret gode pris gjennom rammeavtalen som leverandøren har med Melhus kommune, gode kvalifikasjoner og god kjennskap til det elektroniske anlegget på Hølonda Kirke. Revisor har fått oversendt rammeavtalen som ble etablert med leverandør i 2002 for Melhus kommune. Virksomhetsleder for bygg og eiendom sier at Melhus kommune i 2002 utførte et arbeid med å få en bedre struktur på internkontrollarbeidet vedrørende elektriske anlegg i eide bygg. Det ble da inngått et samarbeid med Vintervoll AS som bisto Melhus kommune med det elektrofaglige arbeidet. I denne sammenhengen ble det avdekket en del mindre behov for hjelp til elektrikerarbeid, og det ble laget en rammeavtale med Vintervoll AS. Dette er en avtale som ikke kan benyttes hvor omfanget av arbeidet overgår de terskelverdiene som gjelder i forbindelse med anskaffelser. Slik virksomhetsleder vurderer denne avtalen er den en stadfesting av hvilke enhetspriser Vintervoll AS legger til grunn når de skal bistå Melhus kommune med arbeid som går under begrepet direkteanskaffelse, dvs. arbeid som koster mindre enn kr ,-. Takseringstjenester Det er konsulent som har saksbehandlet anskaffelsen av takseringstjenester på vegne av Melhus kommune. Deretter har Sakkyndig nemd for eiendomsskatt vedtatt anskaffelsen samt inngått avtale med leverandør av verditakseringen i sak 4, I oversendt dokumentasjon er det dokumentert at det er tatt kontakt med tre leverandører samt valgt leverandør. Det er ikke oversendt anskaffelsesprotokoll eller attester knyttet til skatt, mva. og HMS for anskaffelsen. - Offentlige anskaffelser - 22

23 Forsikringsrådgiver Kommunen har benyttet Aon Grieg som skadeforsikringsrådgiver som har anskaffet skadeforsikring på vegne av kommunen. Ass. rådmann sier at Melhus kommune har siden 2003 brukt Aon Grieg AS til å megle skade- og personforsikring på vegne av kommunen. Avtalen ble underskrevet Melhus kommune betalte kr ,- for denne tjenesten i Anskaffelsen i 2003 ble foretatt etter at flere aktører ble forespurt. Kommunen har ikke klart å finne ytterligere anskaffelsesdokumentasjon i denne saken. Led lys, kinosal Anskaffelsesprotokollen datert viser til at det ble i kommunestyret bevilget midler til oppussing av kinosal og garderober. Disse arbeidene skulle utføres i sommerferien 2013 og anskaffelsens verdi ble anslått til under kr Det vises videre til at grunnet tidspress og usikkerhet om hvilke produkter som skulle leveres, ble det vurdert at anskaffelsen ble direkteanskaffet fra et firma med kompetanse til denne typen arbeid. Prosjektleder sier at arbeidet skulle utføres i sommerferien 2013 da dette er den tiden på året hvor salen ble minst benyttet. Arbeidet med å skifte lyskilde i kinosalen var en jobb som måtte utføres før nye stoler kunne monteres inn i salen. Det var også en utfordring med at kommunen måtte benytte eksisterende lysarmaturer i tak da det ikke skulle byttes takplater i salen. For å finne en løsning på dette måtte man prøve å finne lyskilder montert inn i eksisterende armaturer. Dette var en jobb som Melhus kommune ikke kunne gjøre selv. Det var på dette grunnlaget også litt vanskelig å kunne si om hvor stor kostnad dette vil medføre, så prosjektleder måtte kontakt et firma for å få dette gjort. Det var kort tid til kommunen skulle ferdigstille kinosalen og materialer måtte bestilles, noe som medførte at kommunen valgte å anskaffe dette direkte fra et firma som hadde kunnskapen som trengtes for leveransen. Da kommunen hadde fått tilbudet, var det kort frist, på grunn av bestillingstid fram til monteringstid, og det var ikke mulig å innhente flere tilbud. Det at arbeidene skulle utføres i sommerferien gjorde dette også mer komplisert med tanke på ledig kapasitet hos leverandøren. Gimsøya barnehage automatikk Drift- og vedlikeholdsleder sier at ved ombygging av eksisterende automatikk ble tidligere leverandør av dette valgt på grunn av kjennskap til systemet og problem med kommunikasjon mellom ulike systemtyper innen automatikk i bygget. På grunnlag av faglig vurdering ble det ved å forespørre andre leverandører mer omfattende og kostnadene mye større, for å tilpasse dette systemet inn i deres automatikkprotokoll. Melhus kommune mottok tilbud fra Omicron den 18. april 2013 med tilbud på ombygging med kostnad på kr ,- eks mva., i tillegg opsjon 1 romstyring kr ,- eks mva., og opsjon 2 Integrasjon av SD- - Offentlige anskaffelser - 23

24 anlegg mot server kr ,- eks. mva. Ombygging og opsjon 1 ble valgt. Anskaffelsesprotokoll for anskaffelsen ble ikke utfylt og attester ikke innhentet Anskaffelser over kr Vår kontroll er basert på regnskapsrapporter fra investeringsregnskapet og driftsregnskapet for innkjøp over kr For de utvalgte anskaffelsene har vi innhentet dokumentasjon på om det er foretatt konkurranse; kunngjøring, anskaffelsesprotokoll, skatteattest og HMS-egenerklæring for leverandørene i utvalget i neste tabell. Deretter vises resultatet av undersøkelsen i påfølgende tabell. Tabell 6: innkjøp over kr Anskaffelser Leverandør Innkjøper Beløp u/mva 1. Transport slam Varmbo Norsk Vekstjord Teknisk drift Renseanlegg 2. Vintervedlikehold Jostein Jarle Teknisk drift Service og vedlikehold av pumper, vann og avløp Sunnset ITT Flygt AS Teknisk drift Skadeforsikring Protector Forsikring Rådmannen 1.4 mill. 5. Lekeapparat Hovin bhg. Kompan Bygg og eiendom Vekst Melhus Horgmo rør AS Bygg og eiendom Kilde; kommunens regnskap Tabell 7: Resultat av kontrollerte anskaffelser over kr anskaffelser 1. Transport slam Rense anlegg 2. Vintervedlike hold 3. Service av pumper 4. Skade forsikring 5. Lekeapparat Hovin bhg. Kunngjøring Ja Ja Nei Ja ja Nei Protokoll Nei, kun Åpnings protokoll Nei, Åpnings protokoll kun 6. Vekst Melhus Nei Ja Nei Nei, kun Konkurranse Ja Ja Nei Ja Ja Ja HMS Ja Ja Nei Ja Ja Nei Skatteattest Ja Ja Nei Ja Ja Nei Kontrakt Ja Ja Ja Ja Ja Ja Kilde: Melhus kommune åpnings protokoll I tabellen betyr ja at vi har mottatt etterspurt dokumentasjon, nei betyr at vi ikke har mottatt dokumentasjon. - Offentlige anskaffelser - 24

25 For anskaffelse 3, 5 og 6 har vi sett på enkeltfaktura som er en del av en anskaffelse over kr og kontrollert. Transport slam Varmbo Renseanlegg Det er virksomhet for Teknisk drift som har gjennomført anskaffelsen av Transport slam Varmbo Renseanlegg. Anskaffelsesdokumentasjon er oversendt med unntak av anskaffelsesprotokoll som ikke er oversendt. Virksomhetsleder sier at Teknisk drift har gjort en vurdering og en gjennomgang av de rutiner som har blitt fulgt i forbindelse med tidligere anskaffelser hvor bruken av anskaffelsesprotokoll mangler i noen av innkjøpene som er etterspurt. Det nærmeste dokumentet er oversendte evalueringsbrevet i forbindelse med brøytekontraktene med Jostein Jarl Sunnset, som viser hvem Melhus kommune vil forhandle med og hvem som er avvist. Vintervedlikehold Det er virksomhet for Teknisk Drift som har gjennomført anskaffelsen av vintervedlikehold for Melhus kommune hvor det er etterspurt anskaffelsesdokumentasjon for rode 9 og 10. Anskaffelsesdokumentasjon er oversendt med unntak av anskaffelsesprotokoll som ikke er dokumentert. Det er vedlagt evaluering og innstilling av tilbudene samt avviste tilbud som delvis oppfyller kravene til anskaffelsesprotokoll. Service og vedlikehold av pumper Virksomhetsleder for Teknisk Drift sier at serviceavtalene med Xylen, tidligere Flygt pumper, er en eldre avtale om service innen både spillvann- og vannforsyningspumper. Disse har blitt forlenget regelmessig. Etter hvert som det har tilkommet flere pumper/pumpestasjoner, har avtalen blitt utvidet og forlenget. Noen av disse er anskaffet gjennom egne investeringsprosjekter. Det er ingen tvil om at dette har blitt et omfang av en slik størrelse at denne tjenesten skulle ha vært konkurranseutsatt gjennom gjeldende krav til anskaffelse, i følge virksomhetsleder. Regnskapsoversikt viser at kommunen har kjøpt tjenester for kr 1,3 mill. i perioden 2010 til 2013 fra Xylen. Skadeforsikring Anskaffelsen omhandler forsikring av eiendom, ansvar og kjøretøy i Melhus kommune. Avtalen gjelder fra 2011 til og med Anskaffelsen er utført av Aon Grieg AS på vegne av kommunen og etterspurte dokumenter er oversendt. - Offentlige anskaffelser - 25

26 Lekeapparat i forbindelse med Nye Hovin Barnehage. Prosjektleder sier at anskaffelsen ble håndtert av arkitektkontoret Arkiplan i Trondheim på vegne av Melhus kommune. Montering av lekeapparater er en del av den totale leveransen i forbindelse med prosjektet Nye Hovin barnehage. Totalentreprisen inneholder alle leveranser av bygningsmessige anlegg og utomhusanlegg. Det vil si at også grøntanlegg, veier/stier, gjerder, støyskjerm, beplantning og lekeapparater er en del av anskaffelsen. Anskaffelsesprotokollen er utarbeidet av Arkiplan i følge prosjektleder i Melhus kommune, og revisor har ikke mottatt anskaffelsesprotokollen. Utvidelse Vekst Melhus Revisor har mottatt anbudsinnstilling, åpningsprotokoll, tilbud og kontrakt av anskaffelsen rør, for utvidelse av Vekst Melhus. Kommunens prosjektleder sier at ekstern konsulent har beskrevet og innhentet anbud av rør og ventilasjon på vegne av Melhus Kommune. HMSattest og skatteattest kan ikke oppdrives fra denne, i følge prosjektleder. Prosjektleder sier at anskaffelsen er gjennomført som en delt entreprise, og estimert kontraktsum for rør er under kr De andre delkontraktene omhandler i rekkefølge: stål, fasader, elektro og tak og ligger enkeltvis under denne terskelverdien. Revisor har etterspurt informasjon om begrunnelse for kommunens beregning av terskelverdien for denne anskaffelsen og grunnlaget for ikke å kunngjøre denne. Forespørselen er ikke besvart av bygg og eiendom i kommunen. 3.3 Revisors vurdering Det er et sentralt krav i hver anskaffelse å føre anskaffelsesprotokoll jf. forskriftens 3-2, vedlegg 3 og 4. Dette sikrer gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen. Vår gjennomgang har vist at anskaffelsesprotokollen har mangler i 10 av 13 anskaffelser. Dette omhandler at anskaffelsesprotokollen mangler, ikke dokumentert til revisor eller at innholdet har mangler i forhold til forskriftens krav. Forskriften stiller krav til hvilken informasjon som skal fremgå av en anskaffelsesprotokoll for anskaffelser fra kr 100`- 500`og over kr 500`. Forskriftens vedlegg 3 og 4 viser hva anskaffelsesprotokollen skal opplyse om (rapportens vedlegg 3) for å være i samsvar med gitte føringer Anskaffelser mellom kr til Ved offentlige anskaffelser er det et grunnleggende krav at det skal være konkurranse. Revisor har plukket ut sju anskaffelser fra regnskapet for nærmere kontroll. Når det gjelder anskaffelsene, kan kommunen dokumentere at det er gjennomført konkurranse for to av sju anskaffelser ved at det er innhentet tilbud fra flere. Anbudsprotokoll er mottatt for to av sju - Offentlige anskaffelser - 26

27 anskaffelser, skatteattest og HMS-egenerklæring er mottatt for en av sju anskaffelser. Når kommunen ikke kan fremvise disse dokumentene eller dokumentere konkurranse i anskaffelser, er dette å betrakte som avvik på anskaffelsesreglene i forskriftens 3-2, 3-3 og 3-4, og ikke i samsvar med prinsippet om etterprøvbarhet i lovens 5 der dette mangler. For anskaffelsen av institusjonsbuss, er det gjennomført konkurranse ifølge virksomhetsleder, men anskaffelsen er ikke dokumentert i samsvar med krav til anskaffelsesprotokoll samt at HMS og skatte- og mva. attest mangler. Anskaffelsen av introduksjonsprogram i 2013 er utført som en direkteanskaffelse og er ikke i samsvar med anskaffelsesregelverket. For anskaffelsen av belysning i Hølonda Kirke er det benyttet en rammeavtale fra 2002, som i utgangspunktet gjelder anskaffelser under kr , i følge virksomhetsleder Bygg og Eiendom. Kravet til konkurranse er ikke innfridd for anskaffelsen og den er ikke i samsvar med regelverket etter vår vurdering. Anskaffelsen av takseringstjenester er konkurranse dokumentert, men anskaffelsen er ikke dokumentert i forhold til kravene til anskaffelsesprotokoll samt at HMS og skatte- og mva. attest mangler. For anskaffelsen av forsikringsrådgiver mangler kommunen dokumentasjon på anskaffelsen i Denne burde vært utlyst på nytt i samsvar med kravene til en rammeavtale og utlyst jevnlig. For tjenesten har Aon Grieg mottatt kr i For tidsbestemte avtaler skal terskelverdien beregnes over en periode på 48 måneder eller mindre, jf. forskriftens 2-3 (9 og 10). Anskaffelsen av forsikringsrådgiver er derfor en direkteanskaffelse og er ikke i samsvar med regelverket etter vår vurdering. For anskaffelsene av led lys kinosal og automatikk Gimsøya barnehage har kommunen valgt direkteanskaffelse fra en leverandør. Revisor kan ikke se at det er unntak i regelverket til direkteanskaffelse grunnet tidspress, usikkerhet knyttet til hvilke produkter som skulle leveres eller vurderinger knyttet til etablert utstyr i lokalene. Kommunen har ikke vist til hjemler i anskaffelsesregelverket som fritar anskaffelsen for konkurranse i anskaffelsesprotokollen når direktekjøp begrunnes. Kommunens bør etter vår vurdering hjemle direkteanskaffelser i regelverket når dette er aktuelt, og forankre dette til juridiske vurderinger for å sikre at overnevnte begrunnelse kan benyttes som grunnlag for direktekjøp. Dette for å sikre at kommunens praksis er i samsvar med føringer i anskaffelsesregelverket. - Offentlige anskaffelser - 27

28 3.3.2 Anskaffelser over kr Revisor har plukket ut seks anskaffelser fra regnskapet for nærmere kontroll. Revisor har mottatt dokumentasjon på at fire av seks er kunngjort, anskaffelsesprotokoll er i samsvar med regelverket for en av seks anskaffelser. Skatteattest og HMS-egenerklæring er mottatt for fire av seks anskaffelser. Kontrakt er mottatt for alle anskaffelser. Når kommunen ikke kan fremvise etterspurte dokumenter, er dette å betrakte som avvik på anskaffelsesreglene i forskriftens 3-2, 3-3 og 3-4, og ikke i samsvar med prinsippet om etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen jf. lov om offentlige anskaffelser 5 der disse mangler. Transport av slam og vintervedlikehold For disse anskaffelsene er dokumentasjonen i hovedsak i samsvar med gitte føringer med unntak av anskaffelsesprotokollene som har mangler og er ikke utarbeidet i samsvar med forskriftens 3-2. Service og vedlikehold av pumper Kommunen har en avtale med en leverandør som har blitt forlenget regelmessig uten at tjenesten har blitt kunngjort. Anskaffelsen er etter vår vurdering en direkteanskaffelse og burde vært kunngjort jevnlig som en rammeavtale med varighet på 48 måneder eller mindre. Forsikringer Melhus kommune har inngått kontrakt med Protector Forsikring fra 2011 til utgangen av Aon Grieg har utført anskaffelsen på forsikringer i oppdrag fra kommunen. Anskaffelsen med tilhørende dokumentasjon er i samsvar med regelverket. Lekeapparater i forbindelse med Hovin Barnehage. For denne anskaffelsen er dokumentasjonen i hovedsak i samsvar med gitte føringer, med unntak av anskaffelsesprotokollen som er bekreftet utarbeidet, men ikke oversendt revisor. Dette medfører at vi ikke kan vurdere om denne er i samsvar med kravene i 3-2. Utvidelse Vekst Melhus Anskaffelsen er gjennomført som en delt entreprise og begrunner at estimert kontraktsum for den enkelte entreprise er under kr i anskaffelsen og dermed foreligger ikke krav til kunngjøring. Dette er kun dokumentert gjennom intervjudata. Anskaffelsesprotokoll er etter vår vurdering en åpningsprotokoll og har mangler i samsvar med gjeldende krav, skatte- og mva. attest samt at HMS egenerklæring er ikke dokumentert. Innen utgangen av 2013 viser årsregnskapet at det er brukt 5,8 mill. til bygge- og anleggsprosjektet. - Offentlige anskaffelser - 28

29 Kommunen kan benytte en delt entreprise for anskaffelsen. Men man kan ikke dele opp en anskaffelse for å unngå kunngjøringskravet for anskaffelser over kr , etter vår vurdering. Dette er nærmere beskrevet i lov om offentlige anskaffelser 5, b og c og forskriftens krav til beregning av terskelverdi 2-3, 1-4 hvor det går frem at man «ikke kan dele opp en anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser i denne forskrift kommer til anvendelse». I veileder til reglene for offentlige anskaffelser (s.52) vises det til at når et bygge- og anleggsarbeid er delt inn i flere delarbeider, som det skal inngås særskilte kontrakter for samtidig, skal den anslåtte verdi for hver enkel kontrakt tas med i beregningen som gjeldende terskelverdi. Forskriftens vedlegg 1 definerer nærmere hva som er definert som bygge- og anleggsaktiviteter, og ut fra våre vurderinger omhandler alle delkontraktene i utvidelsen Vekst Melhus et bygge- og anleggsarbeidet og terskelverdien skal beregnes samlet for alle delkontraktene. Dette medfører at anskaffelsens terskelverdi for utvidelsen av Vekst Melhus ikke er beregnet riktig ut fra vår vurdering. Dette medfører at anskaffelsen ikke er utført i samsvar med gjeldende krav for anskaffelser over kr og det mangler en kunngjøring for anskaffelsen. Hvis man skulle lagt regelverket mellom kr til kr til grunn for anskaffelsen, har anskaffelsesprotokollen mangler samt at det mangler dokumentert skatte- og mva. attester og HMS egenerklæring. - Offentlige anskaffelser - 29

30 4 Følges regelverket for tilbudsåpning og journalføring I dette kapitlet vil vi belyse delproblemstilling 2 som omhandler om kommunen følger regelverket for tilbudsåpning og journalføring. Først presenteres revisjonskriteriene, deretter følger innhenting av data og til slutt revisor vurdering. 4.1 Revisjonskriterier Nedenfor presenteres revisjonskriteriene for tilbudsåpning og journalføring Nærmere om revisjonskriteriet for tilbudsåpning Kapitlet omhandler hvordan innkomne tilbud blir registrert, samt praksis i forbindelse med åpningen. Reglene om tilbudets utforming, samt tilbakekalling og endring av tilbud beskrives også. Tilbudets utforming Reglene for tilbudets utforming er nedfelt i anskaffelsesforskriftens 11-2 og Tilbudet skal avgis skriftlig i en lukket konvolutt, enten direkte, eller med post. Bestemmelsen skal ivareta notariatets 11 - og anonymitetshensyn. Bestemmelsen gjelder uavhengig av hvilken konkurranse en har valgt. Dersom tilbudet ikke er levert i samsvar med disse kravene, for eksempel fordi det er levert muntlig, eller med telefaks, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet, jf første ledd bokstav b og første ledd bokstav b. Tilbudet kan også avgis med elektronisk middel dersom oppdragsgiver har besluttet at dette skal være tillatt, og innleveringen er i samsvar med forskriftens kapittel 7 og 16. Konkurransegrunnlaget må angi at det er tillatt å levere inn tilbudet elektronisk, og hvordan et slikt tilbud skal avgis. Dersom tilbudet ikke oppfyller disse kravene, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet etter den samme avvisningsbestemmelsen som angitt ovenfor. Tilbakekall og endring av tilbud Reglene for tilbakekall og endring av tilbud er nedfelt i 11-5 og Tilbud som er mottatt av oppdragsgiver kan tilbakekalles og endres innen tilbudsfristens utløp. Tilbakekalling må skje skriftlig, for eksempel ved brev, elektronisk, eller telefaks. Endringen av tilbudet er å anse som et nytt tilbud, og må derfor oppfylle formkravene til 11 Muligheten for å kunne bevise hva som er sendt, mellom hvilke parter og når det er sendt - Offentlige anskaffelser - 30

31 tilbudet, og komme frem til oppdragsgiver innen tilbudsfristen for å være gyldig. Det er leverandøren som har risikoen for at tilbudet kommer frem til oppdragsgiver innen fristen. Registrering av innkomne tilbud Reglene for registrering av innkomne tilbud er nedfelt i forskriftens 11-6 og Oppdragsgiver skal merke tilbudet med tidspunkt for mottakelse etter hvert som de kommer inn. Bestemmelsen skal sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling, slik at det blir mulig å kontrollere i ettertid at tilbudene faktisk ble innlevert innen tilbudsfristens utløp, og at leverandørene blir likebehandlet. Bestemmelsen er en ordensforskrift som retter seg mot oppdragsgiver. Dersom oppdragsgiver skulle glemme å merke de innkomne tilbudene, er dette uheldig i forhold til de grunnleggende prinsippene, men tilbudet vil likevel anses som rettidig innkommet. På anmodning skal oppdragsgiver skriftlig bekrefte at tilbudet er mottatt. Tilbudsåpning ved anbudskonkurranser Reglene for tilbudsåpning er nedfelt i anskaffelsesforskriftens 11-7 og Tilbudsåpning skal foretas av minst to representanter for oppdragsgiver på det tidspunkt og sted som er angitt i konkurransegrunnlaget. Bestemmelsene gjelder ved alle typer konkurranseformer, og refererer seg til oppdragsgivers interne tilbudsåpning. Oppdragsgiver kan velge om tilbudsåpningen skal være åpen for leverandørene. Dette vil bidra til økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Åpen tilbudsåpning vil imidlertid bare kunne benyttes i anbudskonkurranser og konkurransepreget dialog. Ved konkurranse med forhandlinger vil tilbudene holdes hemmelig, slik at den videre konkurranse ikke påvirkes. Hvis oppdragsgiver velger å ha en åpen tilbudsåpning, skal det opplyses om tid og sted i konkurransegrunnlaget, jf. 8-1 og 17-1, annet ledd bokstav c. For å ivareta hensynet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet er det krav om at oppdragsgiver skal føre en protokoll fra tilbudsåpningen. - Offentlige anskaffelser - 31

32 4.1.2 Nærmere om revisjonskriteriet for journalføring Korrekt journalføring av dokumenter i anskaffelsesprosessen vil kunne bidra til etterlevelse av de grunnleggende kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesloven 5. At plikten til journalføring overholdes vil gi allmennheten større mulighet for å begjære innsyn i en innkjøpsprosess. Innsynsrett er bl.a. en viktig kontrollmekanisme for at det ikke tas utenforliggende hensyn i innkjøpsprosessen. I følge arkivforskriften (forskrift av 11. desember 1998 nr. 1993) 2-6, første ledd, første punktum, skal et offentlig organ ha ein eller flere journaler for registrering av dokumenter i dei sakene organet opprettar. Det følger videre av bestemmelsens først ledd annet punktum at alle inngående og utgåande dokument som etter offentleglova 2 og 3 må reknas som saksdokument for organet, skal registreres i journalen dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Organinterne dokumenter registreres i journalen så langt organet finner det teneleg, jf. bestemmelsens første ledd, tredje punktum. Særskilte bestemmelser om behandling av telefaks og e-post er fastsatt i forskriftens 3-2. Bestemmelsens første ledd lyder slik: Dokument som blir avsende eller mottekne via telefaks og e-post, og som etter form og innhold må reknast for saksdokument for organet, skal arkivmessig behandlast som andre saksdokument etter denne forskrifta, jf. særlig 2-6 og 3-8. Det er dermed det reelle innholdet som er avgjørende for om en e-post eller telefaks skal journalføres. Arkivforskriften 2-7 sier at innføring i journalen skal skje på ein måte som gjer det mogleg å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjerast utan å røpe opplysningar som er undergitt teieplikt i lov eller i medhald av lov, eller som elles kan unntakas frå offentlige innsyn etter 5 eller 6 i offentlegheitslova. I medhold av offentlighetsloven 23, tredje ledd, gis forskrift om at følgende kan unntas fra offentlighet: Det kan gjerast unntak frå innsyn for tilbud og protokoll etter regelverket som er gitt i medhald av lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlege innkjøp, til valet av leverandør er gjort. - Offentlige anskaffelser - 32

33 Dette betyr at tilbud og protokoller skal registreres i journalen, men at disse ikke er offentlig. Om den øvrige korrespondanse er offentlig, må vurderes av arkivar og saksbehandler. Arkivforskrifen 3-5 sier følgende om registrering og fordeling Saksdokument skal registrerast i journalen før dei går til saksbehandling. Dette gjeld også for hastesaker, sjølv om desse kan vere underlagde særskilde behandlingsprosedyrar. 4.2 Data Informasjon er innhentet bl.a. ved intervju av assisterende rådmann og virksomhetsledere. I tillegg har revisor foretatt intervju av arkivleder, som har ansvar for kommunens arkiv- og saksbehandlingssystem. Nedenfor presenteres revisors vurdering av rutinene for tilbudsåpning og journalføring opp mot kriteriene i kapitel Tilbudsåpning Rådmannen sier at virksomhetene for Teknisk Drift og Bygg og Eiendom har rutiner for tilbudsåpning som følges. Virksomhetsleder for Teknisk drift sier at konkurransegrunnlaget for den enkelte anskaffelse synliggjør rutiner for tilbudsåpning. I tillegg har virksomheten prosjektstyringsmal som viser til rutiner for hvordan tilbudsåpning skal gjennomføres. Der vises det til følgende: Tilbud skal leveres skriftlig i lukket konvolutt til servicetorget, tidspunkt for mottatt tilbud registreres her. Åpning av tilbudene må skje på korrekt tidspunkt med minimum to personer tilstede. Dette skal protokollføres. Offentlig tilbudsåpning hvor leverandør gis anledning til å være til stede, er valgfritt. Dersom det skal være offentlig tilbudsåpning, må dette fremgå av kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget hvor det må opplyses om tid og sted. Før evaluering av tilbudene kan starte må man først utelukke eventuelle tilbud som ikke er tilfredsstillende. Vi har hentet ut konkurransegrunnlag fra Teknisk Drift vedrørende en utbygging og sett at rutinene for tilbudsåpning ivaretas og synliggjøres for tilbyderen. Det er i tillegg en egen håndskreven bok på virksomheten hvor tilbudsprotokollen skrives og arkiveres i virksomheten for alle tilbud, hvor bruken av overnevnte rutiner stadfestes. Virksomhetsleder for Bygg og Eiendom sier at det presiseres i utlysninga hvordan tilbudsåpningen skal gjennomføres hvor eks. leveringssted og leveransetidspunkt vises. Tilbudene leveres i informasjonsskranken som noterer mottatt tidspunkt og nummerering på - Offentlige anskaffelser - 33

34 konvoluttene ved mottakelse. Alle tilbudene samles og ligger uåpnet til de hentes ved korrekt tidspunkt. De nummereres i egen åpningsprotokoll og åpnes samlet. Minst to fra virksomheten deltar ved tilbudsåpning. Virksomheten har en egen mal for åpningsprotokoll hvor det noteres all relevant informasjon som gir stor grad av ryddighet etter virksomhetsleders oppfatning. Arkivleder sier at Tilbud mottas i servicesentret og leveres uåpnet til saksbehandler. Det er gode rutiner på dette. Den enkelte saksbehandler sender beskjed til servicesentret ved åpning av tilbud i anskaffelser som følges opp på en god måte i kommunen Journalføring Arkivleder sier at Melhus kommune bruker saks- og arkivsystemet ESA. Dette er et fullelektronisk system hvor all dokumentasjon finnes i elektronisk format og papirdokumenter makuleres. Alle registreringer krever en manuell gjennomgang av godt kvalifisert arkivpersonale. Dette for å sikre saksbehandlingen og senere gjenfinning av dokumentasjonen i samsvar med krav. Fullelektronisk arkiv krever mer oppfølging enn manuelt arkiv og blir noe borte i det elektroniske systemet er det borte for alltid. Dette kan medføre en manglende etterprøvbarhet over hva som er gjort av kommunen, i følge arkivleder. I arkivplanen til Melhus 12 har saksbehandler et medansvar for at arkivet alltid skal fungere som en oppdatert og effektiv informasjonsbase. De har ansvar for at dokumenter de arbeider med eller har arbeidet med blir arkivert. All saksbehandling skal skje i kommunens elektroniske saks- og arkivsystem. Virksomhetsleder for teknisk drift viser til prosjektstyringsmalen som har rutiner for journalføring. Når prosjektet er sluttført, skal dette arkiveres i tre år. Sluttføre prosjekter skal derfor settes i arkivbokser merket med prosjektnavn, prosjektperiode, samt arkivdato. Virksomhetsleder sier at alle anbuds- / tilbudsåpninger siden 1981 er ført i egen bok. Bok 1 er benyttet i perioden og bok 2 er benyttet i perioden 2007 frem til i dag. Disse bøkene arkiveres på fast arkivplass ved teknisk drift. Det er ikke utarbeidet rutine for eks. arkivering av anbuds/tilbudsprotokoll i E-sak. Virksomhetsleder for bygg og eiendom sier at kommunen har fullelektronisk saksbehandlingssystem. Det vurderes fra sak til sak hvor mye som skal skannes og 12 Godkjent av rådmannen Offentlige anskaffelser - 34

35 arkiveres i systemet. Det kan være utfordrende med fullelektronisk behandling rent praktisk, for eksempelvis skanning av dokumenter knyttet til tilbud som krever mye ressurser etc. Det er likevel viktig at hendelsene kan dokumenteres mht. etterprøvbarhet, eksempelvis for garanti. Arkivleder sier at forrige arkivleder hadde igangsatt arbeid med å utarbeide brukermanual for anskaffelsesprosesser som ikke er sluttført i kommunen. Melhus kommune har i dag ingen felles rutiner for hvordan dokumenter skal journalføres i anskaffelsesprosessen. Det er opp til den enkelte saksbehandler å avgjøre dette. Ved arkivleders egen gjennomgang av et utvalg anbudssaker viser det seg at dokumentasjonen ikke er godt nok ivaretatt. I tillegg viser det seg at enkelte anbudssaker ikke er journalført i ESA, men kun finnes i papir på den enkelte virksomhets avdeling. Når det gjelder saker i forhold til anbud, ser arkivleder at sakene lider under manglende rutiner, oppfølging og kvalitetssikring hos kommunens arkivtjeneste. Arkivleder viser til at kompetansen på arkivsiden er viktig for å kunne avdekke om saken er tilstrekkelig dokumentert. Den foreløpige brukermanual for anskaffelsesprosesser som er under utarbeidelse inneholder følgende områder: krav til journalføring, arkivering av dokumenter i anskaffelser, innsyn, meroffentlighet og taushetsplikt. Revisor har innhentet anskaffelsesdokumentasjon for 13 anskaffelser vist i kapitel 3. Det har for noen virksomheter tatt lang tid å fremskaffe informasjon fra eget arkiv eller fra eksterne konsulenter, eller dokumentere disse i denne undersøkelsen. Interkommunalt arkiv Trøndelag har vært på rådgivende besøk i Melhus kommune og skrevet en rapport 13 på arkivsituasjonen i kommunen. Rapporten har fokus på kommunens oppfølging av arkivlovens intensjoner og bestemmelser. Det påpekes etter en gjennomgang av sak- og emnearkiv i kommunen at: Kvaliteten er av en slik art at den setter kommunens arkiv i fare. 13 Datert og brevet er vedlagt rapporten i vedlegg 4 - Offentlige anskaffelser - 35

36 En av farene defineres i rapporten til at hvis saksgangen og dokumentasjonen ikke er godt nok ivaretatt vedrørende rettighetsdokumentasjon for en innbygger, vil kommunen i en rettsak tape denne. Interkommunalt arkiv viser til at kommunen har utfordringer knyttet til arkiv, samt utfordringer i rutiner for hvordan kommunen sikrer kvaliteten på fremtidig arkiv. Særlig kritisk er dette for perioden fra 2009, hvor arkivet er definert som fullelektronisk. Det foreligger ikke papirarkiv for denne perioden som på en fullgod måte dokumenterer saksgangen i kommunen slik den er funnet sted. I Melhus kommunes sitt tilfelle, er ikke tidligere perioder avsluttet som følge av at ikke samtlige saker ble korrekt avsluttet av saksbehandlere. I praksis betyr dette at kommunen står igjen med saker som ikke nødvendigvis er ferdig saksbehandlet. Kommunen har i følge rapporten nesten 9500 saker og journalposter med tilhørende dokumenter som ikke er avsluttet. Det pekes videre på at rutinene i saksbehandlingen og den nødvendige kvalitetssikringen i prosessen ikke er god nok i kommunen. Ved innføring av fullelektronisk saksbehandling og arkiv er den viktigste jobben kvalitetssikring i saksbehandlingsprosessen og ved avslutning av saksforløpet noe som har mangler i dagens ordning etter interkommunalt arkiv sin oppfatning. 4.3 Revisors vurderinger Data i undersøkelsen viser at tilbudsåpning fungerer hensiktsmessig og i samsvar med krav. Det motsatte er tilfelle for journalføring og arkivering av anskaffelsesdokumenter hvor det avdekkes betydelige mangler også til den generelle journalføring og arkivering av saksbehandlingsdokumenter i kommunen. Dette er nærmere beskrevet nedenfor Tilbudsåpning I henhold til informasjon fra kommunen, samt opplysninger i konkurransegrunnlag og utlysning, skal anbud/tilbud leveres enten pr. post eller direkte til kommunen i lukket og merket konvolutt. Ved mottak blir dato og tidspunkt for mottak påført konvolutt. Etter revisors vurdering er kommunens rutiner vedrørende mottak og registrering i tråd med gjeldende forskrift. Tilbudsåpning har blitt foretatt av minst 2 personer fra kommunen til fastsatt tidspunkt i konkurransegrunnlag eller utlysning. Ved tilbudsåpning blir tilbudene registrert i en tilbudsprotokoll. Rutinene for tilbudsåpning er etter revisors vurdering i tråd med gjeldende forskrift. - Offentlige anskaffelser - 36

37 Kommunens rutiner for mottak, registrering og tilbudsåpning er med på å sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling av innkomne tilbud i anskaffelsesprosessen Journalføring I henhold til kommunens arkivrutiner skal alle dokumenter i anskaffelsesprosessen journalføres/registreres i kommunens elektroniske post- og saksbehandlingssystem. Arkivforskriften 3-5 sier at alle dokumenter skal journalføres før dokumentene går videre til saksbehandler. Etter revisors vurdering skal derfor alle dokumenter i anskaffelsesprosessen journalføres fortløpende, dvs. når de mottas eller utarbeides internt. Kommunens rutiner for journalføring og arkivering har hatt mangler hvor ansvaret er lagt til den enkelte saksbehandler med å journalføre disse. Dette er ikke godt nok fulgt opp. Dette bekreftes ved revisors gjennomgang av utvalgte anskaffelser, hvor det har tatt tid å fremskaffe dokumentasjon, samt manglende oversikt over hvor dokumentasjonen er, eller at den ikke kan fremskaffes. Det er også et element der kommunen benytter andre til å utføre anskaffelsen på vegne av kommunen og ikke har arkivert anskaffelsesdokument i eget saksog arkivsystem og må etterspørres. Det har vært tilfeller av håndskrevne åpningsprotokoller som er arkivert på den enkelte virksomhet som ikke oppfyller overnevnte krav. Det er startet et arbeid med nye rutiner for journalføring og arkivering av anskaffelsesdokumenter som er viktig å ferdigstille. Dette for å sikre en felles praksis for journalføring og arkivering av anskaffelsesdokumenter og at denne er i samsvar med gitte føringer i anskaffelsesregelverket, arkivforskriften og offentlighetsloven. Etter revisors vurdering oppfyller kommunen dermed ikke kravene til journalføring i arkivforskriften av dokumenter i anskaffelsesprosessen. Kravet om etterprøvbarhet og gjennomsiktighet i anskaffelsesprosessen jf. anskaffelseslovens 5 blir på denne måten ikke innfridd og kommunen må for ettertiden sikre gode rutiner og praksis for å tilfredsstille disse kravene. Det har fremkommet informasjon (rapportens vedlegg 4) fra Interkommunalt Arkiv Trøndelag, februar 2014 til revisor i denne undersøkelsen. Informasjonen omhandler store mangler knyttet til den generelle journalføring og arkivering av saksbehandlingsdokumenter i kommunen. De viser til at det er mange saker som ikke er avsluttet i samsvar med krav til arkivering og det mangler dokumentasjon for å avslutte disse. Revisor har ikke hatt ressurser til å vurdere dette nærmere i denne undersøkelsen. Revisor ser alvorlig på denne informasjonen og ber rådmannen, kontrollutvalget og kommunestyret ha tilstrekkelig - Offentlige anskaffelser - 37

38 oppmerksomhet på kommunens journal- og arkivsystem for å sikre at saksdokumenter i kommunen arkiveres i samsvar med gitte føringer, og at det er tilstrekkelig kompetanse til å følge opp dette i samsvar med krav i kommunen. - Offentlige anskaffelser - 38

39 5 Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler, og foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? I dette kapitlet vil vi belyse problemstilling 3 som omhandler om kommunen følger regelverket ved inngåelse av rammeavtaler og om det foretas innkjøp i samsvar med disse. Først presenteres revisjonskriteriene, deretter følger innhenting av data og til slutt revisors vurdering. 5.1 Revisjonskriterier Innledning om rammeavtaler En rammeavtale er en avtale som er inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører. Bruk av rammeavtaler kan gi administrative besparelser både for oppdragsgivere og leverandører. Rammeavtaler kan gi oppdragsgiver stor fleksibilitet der anskaffelser skal skje jevnlig over et tidsrom. Kommunen er tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler. Dette innebærer at kommunen er tilsluttet en avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune, for en rekke rammeavtaler som er fremforhandlet av fylkeskommunen. Fylkeskommunen er ansvarlig for at anskaffelsesprosedyren og avtaleinngåelsen er i samsvar med gjeldende lover og regler. Dette innebærer at det er fylkeskommunen som foretar kunngjøringen mv., men Melhus kommune er selv ansvarlig for at regelverket følges. Kommunen foretar selv anskaffelser i henhold til den enkelte rammeavtale. I dette kapitlet ser vi på om Melhus kommune er identifisert i kunngjøringen av rammeavtalen. Bestemmelsene om rammeavtaler fremgår av forskrifts bokstav f, 6-1 til 6-3 og 15-1 til Loven og forskriften fikk tilsvarende anvendelse på rammeavtalene. Rammeavtaler er ikke en type prosedyre, men en kontraktstype som kan benyttes gjennom bruk av de alminnelige prosedyrene, herunder reglene om kunngjøring, tidsfrister, kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, jf. forskriftens 6-1 første ledd og 15-1 første ledd. Hvem kan benytte seg av rammeavtalen(e)? Kontrakter innenfor en rammeavtale kan bare inngås mellom de opprinnelige partene i rammeavtalen, jf. forskriftens 6-1 tredje ledd og 15-1 tredje ledd. Rammeavtalene er med andre ord et lukket system, der verken nye oppdragsgivere eller nye leverandører kan slutte seg til rammeavtalen i løpet av avtaleperioden. Dette er en viktig begrensing for å hindre at - Offentlige anskaffelser - 39

40 nye oppdragsgivere eller leverandører bruker en allerede inngått rammeavtale, hvor det ellers skulle vært gjennomført ny konkurranse. Når en rammeavtale skal benyttes av flere oppdragsgivere, må det fremgå av kunngjøringen hvem som skal kunne benytte rammeavtalen. I EU-kommisjonens notat 14 fremgår det at navnene på oppdragsgiverne enten må fremgå direkte av kunngjøringen, eller gjennom referanse til andre dokumenter som for eksempel i konkurransegrunnlaget eller en liste som er tilgjengelig hos en av oppdragsgiverne. Kunngjøringen må altså gjøre det mulig å identifisere hvilke oppdragsgivere som skal inngå i rammeavtalen. 15 Kjøpeplikt/leveringsplikt Kommunen har inngått avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune om bruk av fylkeskommunens inngåtte rammeavtaler. I avtalen er det angitt at kommunens virksomheter er forpliktet til å benytte disse avtalene, både nåværende og eventuelle fremtidige avtaleområder. 5.2 Data Melhus kommune har avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune om å delta i innkjøpsavtalen, heretter omtalt som fylkesavtalen. Fylkesavtalen favner et vidt spekter av varer og tjenester, og dekker en stor del av de varer og tjenester kommunen har behov for i sin daglige drift. Gjennom fylkesavtalen er kommunen forpliktet til å benytte leverandører som inngår i avtalene. Det er totalt 20 kommuner, 4 folkehøgskoler og 7 virksomheter som er tilsluttet fylkesavtalen. Denne avtalen sparer Melhus kommune for mye arbeid i forhold til å kjøre egne anbudsrunder på ulike produkter og tjenester. Ordningen er et godt eksempel på interkommunalt samarbeid som gir økonomisk gevinst. Melhus kommune betaler i overkant av kr ,- pr år 16 for å være tilsluttet denne avtalen. Det inngås mange rammeavtaler gjennom deltakelse i fylkesavtalen. For tiden er det inngått avtaler med i underkant av 100 leverandører. Det skiftes jevnlig leverandører, som følge av at avtalene løper en tidsbegrenset periode, og det gjennomføres nye anbud. 14 CC/2005/03 15 Se KOFA sak 2004/220 og 2005/ Ifølge EQS - Offentlige anskaffelser - 40

41 Innkjøperne i kommunen går inn og sjekker lister over leverandører i fylkesavtalen, og kjøper fra de leverandørene som det er inngått avtale med. Leverandørene ligger inne med forskjellige avtaler, for eksempel rabattavtaler. I følge informasjon fra rådmannen er dagens praksis at en stor andel av innkjøpene over driftsregnskapet skjer i samsvar med fylkesavtalen. Endringer i avtalene gjøres kjent for virksomhetslederne i kommunen via EQS som er kommunens kvalitetssystem. Melhus kommune har miljøkrav til innkjøp hvor leverandørene må ha et miljøfokus, dette følges opp årlig og bekreftes i kommunens miljøregnskap Rammeavtaler i fylkesavtalen Revisor har sett på et utvalg av de rammeavtalene som kommunen er tilsluttet som oppdragsgiver. Kunngjøring fra Doffin har revisor funnet ved søk på Doffin. Konkurransegrunnlag, protokoller samt signerte avtaler ligger åpent på Sør-Trøndelag fylkeskommunes nettsider. Neste tabell viser en oversikt over resultatet av de kontrollhandlinger som revisor har foretatt av 3 rammeavtaler i fylkesavtalen. - Offentlige anskaffelser - 41

42 Tabell 8: Kontrollerte rammeavtaler i fylkesavtalen Kontroller Frukt og grønt Arbeidsklær Kjøp av møbler og Inventar Leverandør Odd Langdalen Frukt & Grønt Tools Nord AS EFG Hov+Dokka Fagerhaug & Olstad Kinnarps Avtaleperiode til Med mulighet for forlengelse 1+1 år Med mulighet for forlengelse 1+1 år Med mulighet for forlengelse 1+1 år Kunngjøring Ja - Doffin Ja Doffin Ja Doffin Identifisering av oppdragsgiver i kunngjøring Oppdragsgiver: STFK m/ tilsluttede kommuner og virksomheter. Under pkt. 1.2 i konkurransegrunnlaget er alle kommuner listet opp også Melhus. Oppdragsgiver: STFK m/ tilsluttede kommuner og virksomheter. Under pkt. 1.2 i konkurransegrunnlaget er alle kommuner listet opp også Melhus. Oppdragsgiver: STFK m/ tilsluttede kommuner og virksomheter. Under pkt. 1.2 i konkurransegrunnlaget er alle kommuner listet opp også Melhus. Konkurransegrunnlag Foreligger. Oppdragsgiver er listet opp i kap. 1.2 samt i vedlegg 6. Foreligger. Oppdragsgiver er listet opp i kap. 1.2 samt i vedlegg 6. Foreligger. Oppdragsgiver er listet opp i kap. 1.2 samt i vedlegg 6. Tilbud levert innen fristen Tilbudsfrist kl Ingen avvist pga for sent mottatt tilbud. Tilbudsfrist kl Ingen avvist pga for sent mottatt tilbud. Tilbudsfrist kl Ingen avvist pga for sent mottatt tilbud. Anskaffelsesprotokoll Foreligger, og nødvendige opplysninger fremkommer og er iht. lov og forskrift. Foreligger, og nødvendige opplysninger fremkommer og er iht. lov og forskrift. Foreligger og nødvendige opplysninger fremkommer og er iht. lov og forskrift. Kontrakt/avtale Foreligger - signert Foreligger - signert Foreligger - signert Det foreligger anskaffelsesprotokoll i alle de utvalgte rammeavtalene. Protokollen inneholder informasjon om at kunngjøring, og tilbud er levert i henhold til fastsatte frister. Anskaffelsesprotokoll er signert av protokollfører. Det foreligger signerte kontrakter ved alle anskaffelsene Avtalelojalitet til fylkesavtalen For å innhente informasjon om avtalelojaliteten, har vi benyttet oversikten kommunen utarbeider i forbindelse med miljøregnskapet Denne gir blant annet en beskrivelse av avtalelojaliteten i kommunen. I miljøregnskapet ligger kjøp fra leverandører som er større enn kr Offentlige anskaffelser - 42

43 Tabell 9: Innkjøp i driftsregnskapet for 2013 Innkjøp i driftsregnskapet 2013 Lojalitet Sum Miljøfokus Kjøp innenfor fylkesavtalen 97 % % Kjøp utenfor fylkesavtalen hvor det foreligger avtaler 3 % % Kjøp hvor fylkesavtalen ikke har leverandører % Kjøp hvor kommunen har egne rammeavtaler % Sum % Kilde: Miljøregnskapet 2013 Fra driftsregnskapet fremkommer det innkjøp på 104,3 mill. i Av dette utgjør innkjøp innenfor fylkesavtalen kr 51,3 mill., dette gir en lojalitet på 97 % til fylkesavtalen. De resterende 3 % utgjør kr 1,3 mill. hvor kommunen utfører innkjøp utenfor fylkesavtalen hvor det foreligger en avtale med leverandør i fylkesavtalen. Totale innkjøp hos leverandører utenfor fylkesavtalens område utgjør 50,6 mill. Kjøp hvor kommunen har egne rammeavtaler utgjør kr 1 mill. i følge miljøregnskapet. Vi har i neste tabell sett på innkjøp av leverandører utenfor fylkesavtalen, der det foreligger en fylkesavtale og riktig leverandør ikke er benyttet. Tabell 10: Innkjøp utenfor fylkesavtalen der fylkesavtalens leverandører ikke er brukt, i kr Leverandør Sum Hvem kjøper Coop Hølonda En virksomhet står for 82 % av kjøpet Coop Oppdal To virksomheter står for 47 % og 32 % av kjøpet Handel MidtNorge (Jernia) Små kjøp fra mange virksomheter Rema 1000 Melhus To virksomheter står for 38 % og 36 % av kjøpet Trondos En virksomhet står for 76 % av kjøpet Sum Kilde: Miljøregnskap og kommunens regnskap for 2013 Tabellen viser at det er få virksomheter som kjøper fra de lokale matleverandørene med unntak av innkjøp fra Jernia hvor det er mange virksomheter gjør mindre innkjøp. Vi har i neste tabell vist kommunens innkjøp fra investeringsregnskapet i Tabell 11: Innkjøp i investeringsregnskapet Investeringsregnskap Sum Miljøfokus Kjøp innenfor fylkesavtalen % Kjøp utenfor fylkesavtalen % Sum % Kilde: Miljøregnskapet Offentlige anskaffelser - 43

44 Tabellen viser at kommunens innkjøp innenfor investeringsregnskapet utgjør 1,8 % knyttet til fylkesavtalen. De resterende innkjøp utgjør 98,2 % og er knyttet til kommunens egne anbud. Totalt utgjør innkjøp i investeringsregnskapet kr 157,5 mill. Kommunen viser til at det er en målsetting om at 85 % av leverandørene skal ha miljøfokus innen utgangen av Miljøregnskapet for 2013 viser at 83 % av leverandørene har miljøfokus i denne perioden. Ass. Rådmann sier at kommunen selv foretar konkrete kontroller av avtalelojaliteten og er klar over at det kjøpes utenfor de inngåtte rammeavtalene. Der hvor det er avvik, er det stort sett handlet lokalt på grunn av akutte behov, kvaliteten på produkter og problemer i forhold til selve leveransen av varene. Kommunen kan inngå egne avtaler, for varer og tjenester som ikke er dekket av fylkesavtalen. Det er også slik at enkelte varegrupper ikke er forpliktet av fylkeskommunen, men det ligger inne rabatter fra enkelte leverandører som man står fritt til å benytte. I spørreundersøkelsen til virksomhetene bekrefter alle at de benytter fylkesavtalen til egne innkjøp. Nesten alle virksomhetene oppgir at de foretar mindre innkjøp utenfor fylkesavtalen. Årsaken til at virksomheter foretar innkjøp hos leverandører utenfor oppgis til å være: Småinnkjøp knyttet til eks. frukt/grønt til møter og lignende. Lokale innkjøp av mat hvor kort leveringstid og manglende lagerplass for større leveranser er årsaker Noen viser til at produkter ikke fins i innkjøpsavtalen Lavere pris samt bedre produkter hos andre Ikke alle som har delegert innkjøpsansvar har informasjon om hvilke produkter som ligger i avtalen Driftsleder sier at det er store besparelsene ved bruk av fylkesavtalen. Det ligger ekstra rabatter på spesifiserte produkter definert ved varenummer. Dette er produkter som tilfredsstiller krav både til kvalitet, brukertilpasning, miljø med mer, i tillegg til pris. Det er ulike rabattordninger i innkjøpsavtalen, i følge driftsleder, og sier at rabattene varierer fra 30 % til over 90 % for ulike varenummer innen samme produkt. Liste med oppdatert oversikt over produkter og varenummer, rabatter og leveransemuligheter sendes til alle med innkjøpsansvar i kommunen, en gang i året. Driftsleder er usikker på om alle virksomhetsledere er klar over og følger opp de mulighetene som ligger i å bestille produkter med størst rabatt til like god kvalitet. I tillegg er det fri leveranse. Til en viss grad ser driftsleder at innkjøperne kjøper varer på produktnavn, ikke på varenummer. Når innkjøp - Offentlige anskaffelser - 44

45 knyttes til varer og varenummeret ikke benyttes, mister virksomhetene den beste rabatten og får ikke tatt ut potensialet for besparelser i samme grad. Driftsleder sier videre at når et firma får anbudet, er det gitt et anslag på forventet salgsvolum. Dersom kommunen ikke er lojale og forholder seg til inngåtte avtaler, vil ikke innkjøpsmengde bli i tråd med anslaget. Selger kan dermed gå til søksmål og søke erstatning for mindre salg enn antatt. Driftsleder sier at Melhus kommune er kjent for å være lojale til fylkesavtalen og blir sett på som en foregangskommune. Det er viktig at virksomhetene ser de totale kostnadene ved å ikke benytte innkjøpsavtalen som eksempelvis, kjøring, tapt arbeidsfortjeneste osv. i dette bildet. Rammeavtaler inngått av Melhus kommune Rådmannen sier at tidligere hadde virksomhet for bygg og eiendom egne rammeavtaler, men disse ble avskaffet. Virksomhet for teknisk drift har anbudsrunder på brøyting og serviceavtaler. De andre virksomheter forholder seg i all hovedsak til innkjøp via fylkesavtalen i følge rådmannen. Revisor har fulgt opp enkelte av kommunens rammeavtaler i kapitel 3.2. Resultatene av kontrollen viser at brøyteavtaler er i hovedsak i samsvar med regelverket, for serviceavtaler, elektrotjenester og kjøp av konsulenttjenester rådgivertjenester viser funnene at disse har mangler. Revisor har ikke mottatt en helhetlig oversikt over inngåtte rammeavtaler i kommunen, eller funnet en oversikt over disse i kommunens kvalitetssystem - EQS. 5.3 Revisors vurdering Rammeavtaler inngått av STFK Revisjonskriteriene i kapitel 5.1 viser at det er krav til at oppdragsgiver, dvs. kommunens navn skal fremgå av kunngjøringen samt at anskaffelsesprotokollene utfylles i tråd med anskaffelsesforskriften. Etter revisors vurdering blir Melhus kommune tilfredsstillende identifisert som oppdragsgiver i kunngjøringene. De kontrollerte rammeavtalene og anskaffelsesprotokollene er utfylt i tråd med føringer og signert. Etter revisors vurdering følger STFK anskaffelsesregelverket ved inngåelse av rammeavtaler. Avtalelojalitet til fylkesavtaler Melhus kommune har en forpliktende avtale med fylkeskommunen, som tilsier at kommunen skal være lojal mot fylkesavtalen. Kommunens miljøregnskap for 2013 viser at de fleste anskaffelser er foretatt fra avtaleleverandører som omfattes av rammeavtalene. Avtalelojaliteten er på 97 % til fylkesavtalen og de resterende 3 % omfatter i hovedsak innkjøp av matvarer fra lokale leverandører hos noen få nærliggende virksomheter. Dette - Offentlige anskaffelser - 45

46 viser at kommunen har et godt system for å følge opp lojaliteten og er i stor grad lojal ovenfor fylkesavtalen. Kommunen følger opp avtalelojaliteten på en systematisk og hensiktsmessig måte etter vår vurdering. Det er intervjudata som tyder på at kommunen kan utnytte effekten av rabattavtalen i fylkesavtalen bedre ved å benytte tilsvarende produkter med større rabattordninger, da rabatten varierer betydelig for samme type vare i fylkesavtalen. Rammeavtaler inngått av Melhus kommune Revisor har fulgt opp utvalgte rammeavtaler i kapitel 3. og disse er vurdert nærmere der. Revisor har ikke funnet en oversikt over alle kommunens rammeavtaler i kvalitetssystemet eller mottatt dette. Det kan etter vår vurdering være hensiktsmessig å etablere en helhetlig oversikt over egne rammeavtaler i kommunens kvalitetssystem, for å sikre at disse jevnlig legges ut til konkurranse, i samsvar med krav i regelverket. - Offentlige anskaffelser - 46

47 6 Har kommunen kontrollrutiner som sikrer at regelverket og etisk standarder følges i anskaffelsesprosessen? I dette kapitlet vil vi belyse problemstilling fire som omhandler om kommunen har etablert betryggende kontrolltiltak for å sikre at regelverket følges. Dette knyttes til rutiner for attestering og anvisning, etisk reglement, anskaffelser og krav til kommunens leverandører. Først presenteres revisjonskriteriene, deretter følger innhenting av data og til slutt revisors vurdering. 6.1 Revisjonskriterier I kommunelovens 23.2 vises det til rådmannens ansvar for å sikre at saksbehandlingen skal være gjenstand for betryggende kontroll. Dette viser viktigheten av at man har etablert kontrolltiltak for å sikre at kommunen følger anskaffelsesregelverket. I lov om offentlige anskaffelser er det et sentralt element at oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk. Videre sikre høy forretningsetisk standard hvor forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen og må sikres gjennom rådmannens kontroll. I håndbok for antikorrupsjon for kommuner vises det til at kommuner foretar betydelige innkjøp av varer og tjenester ved å ha en tydelig strategi for anskaffelser, som implementeres i alle ledd, vil kommunen kunne redusere risikoen for feil. Oppbygging av anskaffelsesfaglig kompetanse, klare rutiner og tydelig ansvar for å etterleve dem, vil være sentrale elementer i en slik strategi og knyttes mot risikofaktorer i anskaffelsesprosessen. Det vises videre til at som kunde, i et marked preget av sterk konkurranse, har kommunen markedsmakt og kan kreve at leverandørene har akseptable antikorrupsjonsprogrammer og god praksis. Kommunene kan stille etisk, miljømessige og sosiale kvalifikasjonskrav til leverandørene, noe som kan motvirke uetisk praksis og redusere korrupsjonsrisiko i leverandørkjeden. Anbefalinger for å trygge anskaffelser er i følge håndboken å ha innkjøpsrutiner, åpenhet, god styring, avverge overtredelser, sikre etterlevelse og oppfølging samt etablere ansvar og kontroll. I bestillingen er attestasjon og anvisning et av flere elementer. Melhus kommunes økonomireglement har i punkt og gitt krav til attestasjon og anvisning i kommunen. Der vises det til følgende: - Offentlige anskaffelser - 47

48 Den som attesterer har ansvar for at pris er riktig, at eventuell rabatt og forfallsdato er i henhold til avtale, og at utregningskontroll er i tråd med pkt og er foretatt. Attestasjon innebærer også en bekreftelse av at fakturaen/varen ikke er betalt/behandlet tidligere. Den som attesterer, må forsikre seg om at det er budsjettmessig dekning for beløpet, og at det for øvrig er sikkert grunnlag for å anbefale utbetaling. Feilaktige innkjøp og utbetalinger som skyldes uaktsomhet fra den som attesterer, vil kunne medføre økonomisk ansvar. Før utbetaling skjer skal det foreligge anvisning. Anvisningen skal vise utbetaling av et bestemt beløp, og angi riktig kontostreng samt korrekt momskode og momskompensasjonskode. Anvisningen gis til økonomiseksjonen for hvert beløp som skal utbetales. Faste lønninger, andre uforanderlige års utgifter og renter og avdrag på kommunens gjeld kan utbetales etter såkalte «stående anvisninger», dvs. anvisninger som gjelder til annen ordre gis. Vi vil i datadelen se nærmere på kommunens organisering, rutiner og oppfølging for å se om dette er lagt til rette for at kommunen sikrer at regelverket for anskaffelser følges. 6.2 Data Organisering av innkjøpsansvaret Melhus kommune er administrativt organisert etter en to-nivåmodell. Denne organiseringen innebærer at tjenestene i kommunen er inndelt i virksomheter hvor rådmann har delegert myndighet innenfor områdene fag, økonomi og personal til de 23 virksomhetsledere, noe som også innebærer at innkjøpsansvaret er delegert til disse. I og med at kommunen er organisert med 23 virksomheter, skal innkjøp ved hver enkelt enhet sees isolert, og ikke kommunen under ett. Ved beregning av anskaffelsens verdi iht. terskelverdiene, skal en ta hensyn til anskaffelsens verdi ved den enkelte enhet. Men dersom en av skolene i kommunen skal koordinere anskaffelsene av nye skolebøker til alle skolene i kommunen, skal derimot anskaffelsens verdi beregnes samlet for alle skolene ved beregning av terskelverdiene. Kommunens organisering krever at regelverket for offentlige anskaffelser må være innarbeidet i samtlige virksomheter. En desentralisert innkjøpsfunksjon fører til at færre kjøp omfattes av kravet til dokumentasjon av konkurranse fordi verdien per anskaffelse blir lavere. Forutsatt at den enkelte enhetsleder har god kjennskap til regelverket, vil organiseringen dermed gi lavere risiko for at bestemmelsene om offentlige anskaffelser brytes. På den annen side er konkurranse et viktig virkemiddel for å oppnå bedre priser og - Offentlige anskaffelser - 48

49 betingelser. I tillegg vil slike anskaffelser sikre mer åpenhet omkring anskaffelsesprosessen. Det er viktig at kommunens virksomhetsledere har kunnskap om de kravene som stilles når det skal foretas innkjøp større enn kr Assisterende rådmannen sier at hver enkelt virksomhetsleder har personal- og økonomiansvar noe som medfører at de har ansvar for innkjøp i egen virksomhet. Virksomhetslederne har mulighet til å videredelegere anvisningsmyndighet til andre innen eget ansvarsområde. Det er virksomhet for Teknisk drift og Bygg og Eiendom som utfører flest egne innkjøp i kommunen. I den grad det utføres anskaffelser innen andre områder, kan de be om råd fra Teknisk Drift, Bygg og Eiendom eller økonomiavdelingen. Disse har ikke noe opplæringsansvar ovenfor andre virksomheter, men bistår ved konkrete spørsmål. Økonomiseksjon bistår andre virksomheter innen anskaffelser på området som ikke faller innunder Teknisk Drift og Bygg og Eiendom. I intervju og spørreundersøkelsen med virksomhetsledere, bekreftes det at de har ansvar for innkjøp innen egen virksomhet og flere sier at ansvaret er videredelegert innen eget ansvarsområde. Flere virksomhetsledere sier at det er ingen med formell koordinerende innkjøperrolle i kommunen. Noen av virksomhetslederne oppgir at de tar kontakt økonomiavdelinga eller ansatte fra Teknisk Drift eller Bygg og Eiendom ved behov. Flere peker på at det kunne vært hensiktsmessig både økonomisk og kompetansemessig å opprette en stilling for å profesjonalisere og samle koordinatoransvaret tilknyttet innkjøp i kommunen for å sikre at anskaffelser utføres i henhold til gitte føringer. Virksomhetsleder for Teknisk Drift savner myndighet til å igangsette vedtatte investeringsprosjekt og viser til at virksomhetsleder for Bygg og eiendom har denne fullmakten. Når det gjelder fylkesavtalen så har driftsleder på rådhuset ansvar for kommunens oppfølging av denne og virksomhetslederne bekrefter at dette fungerer hensiktsmessig i kommunen. I intervju og spørreundersøkelsen var virksomhetenes kompetanse til anskaffelsesregelverket et av flere tema. Sju av virksomhetslederne i spørreundersøkelsen har oppgitt at de har deltatt på interne kurs i kommunen knyttet til regelverket for offentlige anskaffelser. De fleste gir tilbakemelding om at egen kunnskap er god nok i forhold til behovet for egne innkjøp og ved spørsmål som kan rettes til økonomi eller andre stabsfunksjoner. Virksomhetsleder for Teknisk Drift og Bygg og eiendom sier at kompetansen i egen virksomhet er god og at ansatte deltar på kurs innen anskaffelsesregelverket. To ansatte ble sertifisert som innkjøpere i 2013 innen virksomheten - Offentlige anskaffelser - 49

50 for Bygg og Eiendom. Både Teknisk drift og Bygg og Eiendom får jevnlige henvendelser fra andre virksomheter i kommunen om å bidra med kunnskap om anskaffelsesprosedyrer Rutiner og oppfølging av disse I bestillingen av forvaltningsrevisjonen ønsket kontrollutvalget en orientering om hvordan attestering og anvisning fungerer i kommunen. I intervju og spørreundersøkelsen bekrefter alle at etablert kontrollaktivitet knyttet til anvisning og attestering følges opp og fungerer hensiktsmessig. Noen virksomhetsledere sier at de også kontrollerer om regelverket vedrørende anskaffelser følges opp ved anvisning og attestering. Etiske retningslinjer Assisterende rådmannen sier at kommunen har etablert etiske retningslinjer. Disse har vært diskutert i ledermøter. Der vises det til hvordan ansatte skal forholde seg i eksempelvis en potensiell anskaffelsesprosess. Assisterende rådmann har ikke registrert at det har forekommet saker hvor eks. ansatte har fått tilbud om gaver fra leverenadør. Det har skjedd en positiv endring i løpet av siste 6 7 år hvor antall gaver er redusert, noe som også bekreftes av virksomhetsledere. Det er vedtatt etiske retningslinjer 17 i kommunen, noe som er med å sikre et etisk fokus i gjennomføring av anskaffelser. Disse omhandler kommunens verdiplattform, etiske beslutninger, menneskeverdet, habilitet, forvaltning, taushetsplikt, integritet og omdømme. Videre vies det til varslingsrutiner og hva brudd på retningslinjene medfører. I intervju og spørreundersøkelsen med virksomhetsledere, sies det at de har diskutert etiske problemstillinger knyttet til anskaffelser, hvor flere trekker frem lojaliteten til fylkesavtalen, nærhet til leverandørene og å kjøpe billig lokalt som etisk dilemma som diskuteres. Assisterende rådmann, økonomisjef og virksomhetsleder Bygg og eiendom sier de deltar i flere konferanser som gjennomføres i samarbeid mellom KS og Transparency International Norge vedrørende antikorrupsjonsarbeid. Dette er også bevisstgjørende for omdømme og etikkutfordringer. 17 Vedtatt av kommunestyret i sak 46 den Offentlige anskaffelser - 50

51 Andre rutiner knyttet til anskaffelser I spørreundersøkelse vises det til at et fåtall av virksomhetene har etablert egne rutiner for gjennomføring av anskaffelser. Det vises til at det er beskrevet informasjon om anskaffelser i kommunens kvalitetssystem. Flere gir uttrykk for at en klargjøring av retningslinjer for hvordan egne anskaffelser skal utføres er ønskelig for å sikre at regelverket følges. Virksomhetslederne sier at informasjonen om fylkesavtalen betegnes som tilfredsstillende i kvalitetssystemet. I kvalitetssystemet er det gitt informasjon om offentlige anskaffelser. Denne er lagt ved rapporten i vedlegg 2. Informasjonen viser til at anskaffelser skal utføres i henhold til lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Følgende sitat legges ved her fra denne informasjonen:.. Eksempelvis kan man foreta direkte innkjøp uten noe form for forhandlinger når anskaffelsessummen er under kr ,-. I veileder til reglene om offentlige anskaffelser 18 er følgende blant annet beskrevet om direktekjøp: Det som karakteriserer anskaffelsesprosedyren etter forskriftens del en Kjøp, blir ofte omtalt som «direkte anskaffelser». Departementet mener dette begrepet kan være misvisende, ettersom det leder tanken hen på at oppdragsgiver kan gå direkte til én leverandør, uten å avholde en konkurranse. Utgangspunktet også for disse anskaffelsene er at det skal holdes en konkurranse. For å unngå misforståelser velger derfor departementet å benytte samlebegrepet «kjøp etter forskriftens del I» for disse anskaffelsene. Oppdragsgiver har betydelig fleksibilitet med hensyn til hvordan konkurransen kan gjennomføres, men må blant annet sørge for å overholde de grunnleggende kravene til konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Virksomhetsleder for Bygg og Eiendom sier at de har utarbeidet egen anskaffelsesprotokoll. Denne brukes internt ved bygg og eiendom og de har også erfart at andre virksomheter har tatt denne i bruk. Den er generell og fungerer også som sjekkliste for at regelverket følges. Virksomhetsleder for Teknisk Drift sier at de har utarbeidet en prosjektstyringsmal 19 for tekniske anlegg og installasjoner hvor kapitel to omhandler krav til gjennomføring av anskaffelser. 18 desember 2013, Kapitel 6.2.1, Side Datert , Teknisk drift - Offentlige anskaffelser - 51

52 I intervju sier flere at krav til leverandørkjeden legges i anbudskravene og utlysningen som spesifiserer kvalifikasjonskravene til hver anskaffelse. I dette ligger det blant annet krav til eks. HMS, miljøkrav, skatte- og mva. attester, lønns- og arbeidsvilkår. Det er ikke stilt etiske krav til leverandørkjeden, i følge de som er intervjuet. 6.3 Vurderinger Organisering av innkjøpsansvaret er delegert til stab og virksomhetsledere i kommunen og følger det øvrige personal-, økonomi- og resultatansvar, noe som er hensiktsmessig ut fra vår vurdering. Det samme gjelder for fylkesavtalen, hvor driftsleder følger opp dette og gir informasjon knyttet til denne avtalen til virksomhetene, noe som etter vår vurdering ser ut til å fungere tilfredsstillende. Det savnes at en i kommunen har en sentral koordinerende rolle for å legge til rette for virksomhetenes og stabens anskaffelser. Dette for å ivareta nye føringer i regelverket samt å legge til rette for rutiner som sikrer at alle virksomhetene i kommunen kan gjennomføre egne anskaffelser i samsvar med gitte føringer. Krav og rutiner tilknyttet anskaffelser bør dokumenteres i kommunens kvalitetssystem. Virksomhetenes kompetanse til anskaffelser, er ut fra egne vurderinger tilfredsstillende til anskaffelsesregelverket. Revisor mener at rådmannen bør sikre seg at alle virksomheter i kommunen har kunnskap og deltatt på kurs innen offentlige anskaffelser. Dette for å sikre at disse gjennomføres i samsvar med gitte føringer. I gjennomgangen av kommunens rutiner for å sikre at anskaffelsesregelverket følges, er attestasjon og anvisning en viktig del av dette. Kommunen har utarbeidet rutiner for anvisning og attestering og det bekreftes av virksomhetsleder at disse følges og fungerer hensiktsmessig. Revisor deler denne oppfatning. I disse rutinene kan man også stille krav til at man sjekker om anskaffelsen er utført i samsvar med anskaffelsesregelverket. Dette vil sikre at anskaffelsen følges bedre opp i kommunen. Kommunen har utarbeidet etiske retningslinjer, og inntrykket er at det er etiske refleksjoner tilknyttet anskaffelsesprosessen i kommunen, og at disse fungerer hensiktsmessig. Kommunen har i kvalitetssystemet gitt informasjon om at anskaffelsesregelverket gjelder for anskaffelser i kommunen. Det er behov for generelle rutiner for anskaffelser i tillegg til dagens informasjon, da det er virksomheter som sjelden gjennomfører egne anskaffelser. Dette for å sikre at anskaffelser utføres i samsvar med gitte føringer. - Offentlige anskaffelser - 52

53 I informasjonen om anskaffelser i kvalitetssystemet gis det informasjon om at:.kan man foreta direkte kjøp uten noe form for forhandlinger når anskaffelsessummer er under kr ,- Denne informasjonen er etter vår vurdering misvisende og kan misforstås av de som utfører innkjøp. Kommunen må ikke bruke begrepet direkte kjøp i denne sammenhengen. Her må kommunen vise til at «innkjøp mellom kr til kr reguleres av forskriftens del en og skal ivareta kravene til konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet». Informasjonen må oppdateres og dokumenteres i kommunens kvalitetssystem. Vi har fått tilbakemelding om at noen få virksomheter har utarbeidet egne rutiner for anskaffelser, og disse kan legges til grunn for kommunens gjennomgang av generelle rutiner. Kommunens informasjon knyttet til den fylkeskommunale innkjøpsordningen synes å fungere tilfredsstillende ut fra revisors vurdering. Det bekreftes at i konkurransegrunnlaget og utlysninger stilles krav tilknyttet leverandørkjeden ved anskaffelser. Dette gjelder for HMS, miljø, skatt, mva. og lønns- og avtalevilkår. Det savnes at det stilles etiske krav til leverandørkjeden, noe som er anbefalt for blant annet å motvirke uetisk praksis i leverandørkjeden. - Offentlige anskaffelser - 53

54 7 Høring En foreløpig rapport ble sendt på høring til assisterende rådmann i Melhus kommune den Et høringsmøte ble gjennomført den hvor referatet fra høringsmøtet er verifisert av rådmannen og er kommunens høringsuttalelse til høringsrapporten. Høringsuttalelsen er vedlagt rapporten i vedlegg 1. Vi har ikke endret høringsrapportens vurderinger og konklusjoner, men kun justert enkelte ord og uttrykk i rapporten basert på høringsmøtet. - Offentlige anskaffelser - 54

55 8 Konklusjoner og anbefalinger Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige anskaffelser, om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt iht. avtalevilkår og om kommunen sikrer at regelverket følges. 8.1 Konklusjoner Revisor konkluderer på hovedproblemstillingen at Melhus kommune har en god del mangler i gjennomføringen av egne anskaffelser i forhold til gitte føringer. Det er også mangler knyttet til journalføring og arkivering av saksdokumenter som må følges bedre opp i kommunen. Kommunens system for og oppfølging av avtalelojaliteten til fylkesavtalen er meget bra. Kommunen har delegert innkjøpsansvaret i egen organisasjon noe som er hensiktsmessig, men kan med hensikt styrke kompetansen til denne, for å sikre at anskaffelser utføres i samsvar med regelverket. Delproblemstilling 1: Følges reglene om konkurranse og kunngjøring? For flere anskaffelser i undersøkelsen har kommunen mange mangler knyttet til anskaffelsesprotokoll, konkurranse, HMS-egenerklæring og skatteattest. To direkteanskaffelser mangler hjemler til anskaffelsesregelverkets unntaksbestemmelser. Manglene knyttet til anskaffelsesprotokoll, konkurranse, HMS-egenerklæring og skatteattest i anskaffelsene, medfører at det er flere avvik på lovens grunnleggende krav til dokumentasjon, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsene. Delproblemstilling 2: Følges regelverket om tilbudsåpning og journalføring? Kommunens rutiner for mottak, registrering og tilbudsåpning er etter vår vurdering i henhold til gjeldende forskrift. Revisors kontroller har vist at relevante dokumenter i anskaffelsesprosessen har manglende journalføring og oppfyller dermed ikke kravene til journalføring som igjen gir manglende gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsene. Det er også manglende rutiner på dette området. Interkommunalt Arkiv har i egen rapport vist til store mangler knyttet til generell journalføring og arkivering av saksbehandlingsdokumenter i kommunen. Revisor ser alvorlig på denne informasjonen og ber rådmannen, kontrollutvalget og kommunestyret ha betydelig oppmerksomhet på dette fremover, for å sikre tilstrekkelig arkivkompetanse i kommunen og følge opp at saks- og arkivsystemet fungerer i samsvar med gitte føringer i anskaffelse- og arkivregelverket. - Offentlige anskaffelser - 55

56 Delproblemstilling 3: Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler, og foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? Undersøkelser viser at Sør-Trøndelag fylkeskommune har fulgt regelverket ved inngåelse av rammeavtalene. Dette gjør at kommunen lovlig kan benytte disse. Kommunens avtale med STFK forplikter kommunen til å bruke leverandører i rammeavtalene. Vår gjennomgang viser at kommunen er i stor grad lojal til inngåtte rammeavtaler og at de har et tilfredsstillende system for å følge opp avtalelojaliteten. Dette fungerer hensiktsmessig. Delproblemstilling 4: Har kommunen kontrollrutiner som sikrer at regelverket og etiske standard følges i anskaffelsesprosessen? Rådmannen har delegert innkjøpsansvaret i kommunen, noe som er hensiktsmessig. Det savnes en innkjøpskoordinator i kommunen, som har ansvaret for å utarbeide rutiner og følge opp oppdateringer samt sikre at regelverket følges. Kommunen har rutiner for anvisning og attestasjon, etiske retningslinjer samt at det stilles krav til leverandører, noe som er hensiktsmessig. Revisor savner en oppdatering av informasjonen knyttet til anskaffelser i kvalitetssystemet til kommunen, for å sikre at denne er i samsvar med regelverket. 8.2 Anbefaling På bakgrunn av funn, vurderinger og konklusjoner som revisor har gjort i undersøkelsen anbefales følgende: Kommunen må sørge for at alle anskaffelser oppfyller kravene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser og at disse er gjennomsiktige og etterprøvbare gjennom: o Anskaffelsesprotokoll o Innhentet skatte- og mva. attest samt HMS egenerklæring fra leverandører o Sikre at direkteanskaffelser begrunnes juridisk i hjemler fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser o Utarbeide generelle rutiner knyttet til anskaffelser for å sikre at kravene følges Kommunen må ha betydelig oppmerksomhet på kommunens generelle saks- og arkivsystem for å sikre tilstrekkelig kompetanse slik at saks- og arkivsystemet er i henhold til gitte føringer. I tillegg må kommunen: o Følge opp anbefalinger om arkivsituasjonen fra interkommunalt arkiv, vist i rapportens vedlegg fire o Etablere rutiner for journalføring og arkivering av anskaffelsesdokumenter - Offentlige anskaffelser - 56

57 Informasjon og rutiner om anskaffelser må gjennomgås i kommunens kvalitetssystem. Dette for å sikre at denne gir god veiledning og sikrer at kommunens anskaffelser utføres i samsvar med regelverket. - Offentlige anskaffelser - 57

58 Kilder Lover og forskrifter: LOV Lov om offentlige anskaffelser. LOV: Offentlighetsloven FOR Forskrift om offentlige anskaffelser FOR nr. 1119: Forskrift til offentlighetsloven. Delegering av myndighet. FOR nr. 1193: Forskrift om offentlige arkiv. Andre kilder Veileder til reglene om offentlige anskaffelser fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Beste praksis - offentlige anskaffelser - Nærings- og handelsdepartementet. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser, Kommentarutgave 2. utg. Gro Amdal og Inger Roll- Matthiesen. Bugge, Arentz-Hansen & Rasmussen. Kommuneforlaget. Håndbok i offentlige anskaffelser. Marianne H. Dragsten. Universitetsforlaget - Offentlige anskaffelser - 58

59 Vedlegg 1 - Kommunens høringssvar Intervjuguide Tema Fra Melhus kommune Roy Jevard, rådmann, Morten Bostad, ass. rådmann, Lars Mo, økonomisjef og Eli- Christine Paulsen, jurist. Fra Revisjon Midt-Norge Arve Gausen, oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor, Anna Ølnes, referent Tid/sted , Melhus rådhus En foreløpig versjon av rapporten fra forvaltningsrevisjon av innkjøp i Melhus kommune ble sendt til rådmannen 14. mars. Rådmannen hadde ingen innvendinger til fakta eller vurderinger, men hadde følgende kommentarer: Rådmannen tar til etterretning mangel på pliktig dokumentasjon i anskaffelser mellom kr til kr For anskaffelsen «forsikringsrådgiver» mangler all etterspurt dokumentasjon. Rådmannen mente at kontrakt kan skaffes, enten hos kommunen eller hos leverandøren. Rådmannen var opptatt av at kommunen har skriftlige rutiner hos virksomhet for Teknisk drift og Bygg og Eiendom på alle deler av anskaffelsesområdet, men at det er mangler i etterlevelsen av rutinene. Noen anskaffelser går ut over anskaffelsesperioden (48 måneder) dette begrunnes ofte med at det er behov for stabilitet. Institusjonsbuss det går inn under anskaffelsesregelverket selv om det er gavemidler. Det er Melhus kommune som drifter og vedlikeholder bussen. Det kan se ut som at anskaffelsen Vekst Melhus er gjenstand for resultatvurdering; ta bort budsjett- og regnskapsopplysninger. Manglende journalføring og arkivering rådmannen viste til at kommunen har liten arkivressurs (1 arkivar) det medfører utfordringer i å følge opp at regelverket følges. Det mangler samla oversikt over rammeavtaler rådmannen ønsker å få på plass en samlet oversikt i EQS (kvalitetssystemet). I konklusjonen vises det til lovbrudd flere steder. Rådmannen advarte mot at det kan mistolkes, og mente at det var mer presist å bruke «avvik fra lovkrav». - Offentlige anskaffelser - 59

60 Vedlegg 2 - Informasjon om offentlige anskaffelser i kommunens EQS - Offentlige anskaffelser - 60

61 Vedlegg 3 - Krav til anskaffelsesprotokoll i anskaffelsesforskriftens vedlegg 3. Protokoll for anskaffelser mellom og kroner eksl. mva. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal minst inneholde følgende opplysninger: 1.1 Virksomhetens navn 1.2 Protokollførers navn 1.3 Kort beskrivelse av hva som skal anskaffes 1.4 Anslått verdi på kontrakten, vurderes i begynnelsen av anskaffelsesprosessen 1.5 Hvilke tiltak gjennomføres for å sikre reell konkurranse om kontrakten, og navn på leverandør(er) som har levert tilbud. (for eks. Kunngjøring, annonse eller navn på leverandører som er blitt invitert til å gi tilbud 1.6 Hvis det ikke skal gjennomføres konkurranse om kontrakten, angi en konkret begrunnelse 1.7 Hvis relevant, begrunnelse for hvorfor leverandører som har skatte- og avgifts restanser fikk anledning til å delta i konkurransen 1.8 Kort begrunnelse for valg av leverandør og kontraktsverdi 1.9 Hvis relevant, andre vesentlige forhold og viktige beslutninger som er av betydning for konkurransen 1.10 Dato og protokollførers signatur - Offentlige anskaffelser - 61

62 Protokoll for anskaffelser som overstiger kroner eksl. mva. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal minst inneholde følgende opplysninger: 1.1 Virksomhetens navn og adresse 1.2 Protokollførers navn 1.3 Beskrivelse av hva som skal anskaffes, eller hvis relevant, hvilke anskaffelser det dynamiske innkjøpssystemet omfatter 1.4 Anslått verdi på kontrakten, vurderes i begynnelsen av anskaffelsesprosessen 1.5 Hvilke forhold tillater oppdragsgiver å gjøre bruk av prosedyrer som krever særskilt begrunnelse eks. konkurransepreget dialog, konkurranse med forhandling og hasteprosedyre i forskriftens del III 1.6 Navn på leverandøren som ønsker å delta i konkurransen, og hvis relevant, leverandører som er valgt ut til å delta i konkurransen og grunnen for utvelgelsen Navn: Begrunnelse: 1.7 Hvis relevant, begrunnelse for hvorfor leverandører som har skatte- og avgiftsrestanser fikk anledning til å delta i konkurransen 1.8 Hvis relevant, navn på avviste leverandører og grunnen for avvisning Navn: Begrunnelse: 1.9 Navn på alle leverandører som har levert tilbud 1.10 Hvis relevant, grunnen til avvisning av tilbud som anses for å være unormalt lave Navn: Begrunnelse: 1.11 Hvis relevant, angi årsak til at oppdragsgiver avlyser konkurransen 1.12 Navn på og begrunnelse for valg av leverandør(er) og kontraktsverdi Navn: Begrunnelse: 1.13 Hvis relevant, andel av kontrakt eller rammeavtale som leverandører har til hensikt å overdra til tredjepart 1.14 Hvis relevant, andre vesentlige forhold og viktige beslutninger som er av betydning for konkurransen 1.15 Dato og protokollførers signatur - Offentlige anskaffelser - 62

63 Vedlegg 4 - Rapport fra Interkommunalt Arkiv Trøndelag - Offentlige anskaffelser - 63

64 - Offentlige anskaffelser - 64

65 - Offentlige anskaffelser - 65

66 Vedlegg 5 - EØS - terskelverdiene Nedenfor følger en oversikt over EØS-terskelverdiene (ekskl. mva.) per 1. Juli 2012: Tabell 12: EØS-terskelverdier i kroner Vare- og tjenestekjøp hos sentrale statlige organer Vare- og tjenestekjøp hos andre offentlige oppdragsgivere Årlig veiledende kunngjøring om planlagte vare- og tjenestekjøp Delkontrakter (varer og tjenester) som kan unntas EØS-kunngjøring Alle oppdragsgiveres bygge- og anleggskontrakter Årlig veiledende kunngjøring for bygge- og anleggsarbeider Delarbeider (bygg- og anlegg) som kan unntas EØS-kunngjøring Kilde: Forskriftens 2-2 terskelverdier - Offentlige anskaffelser - 66

67 - Offentlige anskaffelser - 67

68 Postadresse: Sandenveien 5, 7300 Orkanger Hovedkontor: Statens hus, Orkanger Tlf