Den norske kirkes presteforening/ Ruth-Line Walle-Hansen NY ORGANISERING AV ARBEIDSGIVERANSVARET I DEN NORSKE KIRKE

Transkript

1 Til: Den norske kirkes presteforening/ Ruth-Line Walle-Hansen Fra: Ansv. advokat: / Jan Fougner og Inger Skeimo Jan Fougner Dato: 26. september 2012 NY ORGANISERING AV ARBEIDSGIVERANSVARET I DEN NORSKE KIRKE Innholdsfortegnelse NY ORGANISERING AV ARBEIDSGIVERANSVARET I DEN NORSKE KIRKE INNLEDNING Oppdraget Behovet for omorganisering av kirken GJELDENDE ORGANISERING Kirkens tilknytning til staten Kort om grunnlovsendringene Nærmere om endringene i de enkelte bestemmelser Ytterligere endringer i fremtiden Nærmere om kirkens organisasjon Innledning Soknet som grunnenhet: menighetsrådets og kirkelig fellesråds kompetanse Regionalt og sentralt nivå Nærmere om de to arbeidsgiverlinjene i dagens ordning Innledning Ansettelse og utøvelse av arbeidsgiveransvar for prestetjenesten Ansettelse og utøvelse av arbeidsgiveransvar for øvrig personale Sammenfatning og konsekvenser av kirkens struktur Organisering av andre nordiske kirker Den danske Folkekirken Organisering av Svenska kyrkan FORDELING AV ARBEIDSGIVERFUNKSJONER I EN ORGANISASJON Innledning Redegjørelse for arbeidsgivers plikter (arbeidsgiverfunksjoner) Begrepsavklaring Ansettelse og oppsigelse Lønnsansvaret...31

2 3.2.4 Plikten til å sikre fullt forsvarlig arbeidsmiljø Fastsetting av arbeidstid Fastsetting av arbeidssted Arbeidsledelse Arbeidsgivers styringsrett: skillet mellom arbeidsledelse og virksomhetsledelse Nærmere om den terminologi som har utviklet seg i kirken Styringsrettens grunnlag Styringsrettens innhold En rettslig uriktig slutning Utøvelse av arbeidsgiveransvar i virksomhet med ulike arbeidssteder organisert i ulike nivåer Nærmere om arbeidsgiveransvaret Selskaper med flere avdelinger Konsern Utøvelse av Grunnlovsansvar for staten: organisering av domstolene Organisering av den sentrale statsforvaltning Kommunal sektor Frivillige organisasjoner Fagforeningsmodellen Oppsummering FORSLAG TIL NY ORGANISERING Innledning s forslag Nytt forslag til oppbygning av organisasjonen Nytt forslag til organisering av arbeidsgiveransvaret Kommentarer til Presteforeningens debatthefte om ny kirkeordning

3 1. INNLEDNING 1.1 Oppdraget Den norske kirke ( kirken ) står overfor endringer i sin organisasjon ved at Kirkeforliket fra 2008 medfører at kirkens tilknytning til staten er endret. Kirken skal gis økt selvstendighet, og dette har allerede fått utslag blant annet med hensyn til utnevning av biskoper og proster. I tillegg til den prosess som allerede er vedtatt, står kirken også foran en mulig løsrivelse fra staten. Begge disse omstendigheter har ledet til debatt om den fremtidige organisering av kirken. Kirken har til nå hatt to arbeidsgiverlinjer ved at prestetjenesten har vært underlagt staten, mens øvrige ansatte i kirken som hovedregel har vært ansatt i og av kirkelig fellesråd. Det har følgelig vært to ulike arbeidsgivere for ulike arbeidstakergrupper på samme arbeidsplass. En nærmere gjennomgang av dagens organisering gis i punkt 2. Enkelte aktører har hevdet at gjeldende organisering har medført uklare ledelsesforhold som har skapt utfordringer både i den daglige driften og i personalkonflikter, og har argumentert for at dette må endres. 1 I den sammenheng pekes det på at det i kirken har utviklet seg et skille mellom arbeidsgiveransvar og såkalt virksomhetsansvar. Det har underveis i endringsprosessen i kirken vært hevdet at dette medfører at samtlige arbeidsgiverfunksjoner må legges til ett organ i kirken, og at disse ikke kan deles opp. Vi er derfor bedt av Den norske kirkes presteforening ( Presteforeningen ) om å vurdere: Soknet som selvstendig rettssubjekt [kan] utøve ansvar for aktivitetene i soknet, utøve ledelse og definerte arbeidsgiverfunksjoner samtidig som arbeidsgiveransvaret for ansatte er lagt til et annet rettssubjekt som for eksempel bispedømmet? (Med andre ord ikke bare delegasjon innenfor ett rettssubjekt.) 2 Det vil i punkt 2 nedenfor redegjøres for kirkens tidligere og nåværende tilknytning til Staten, herunder de endringer som ble gjennomført i Grunnloven våren I punkt 3 nedenfor vil det bli gitt et overblikk av arbeidsgiveransvaret etter gjeldende rett, og det vil bli vist at det ikke er slik, som enkelte aktører i kirken har hevdet, at samtlige arbeidsgiverfunksjoner må legges til ett og samme organ. Videre vil det i punkt 4 gis et forslag til mulig ny organisering av arbeidsgiveransvaret i Den norske kirke, uavhengig av dagens organisering og selskapsstruktur. Presteforeningens eget forslag kommenteres også i punkt 4. har i denne forbindelse gitt Presteforeningen råd om å oppfordre partene i kirken til å knytte til seg personer med kompetanse om organisasjons- og endringsprosesser, i tillegg til juridisk ekspertise. 1.2 Behovet for omorganisering av kirken 21. mai 2012 vedtok Stortinget endringer i Grunnloven som endret bestemmelsene om at den evangelisk-lutherske religion er Statens offentlige Religion. Endringene bygger på en avtale av 10. april 2008 inngått av samtlige politiske partier på Stortinget om det fremtidige forholdet mellom staten og kirken ( Kirkeforliket ). Ved endringer i kirkeloven av 24. mai 2012 ble myndigheten til å utnevne biskoper og proster overført til kirkens egne organer. Kirkeforliket innebar videreføring av en del sider ved statskirkeordningen, deriblant at kirken ikke opprettes som selvstendig rettsubjekt; at prester, proster og biskoper fortsatt skal være statstjenestemenn, og at bispedømmeråd og Kirkerådet fortsatt skal være statlige forvaltningsorganer. Også dagens finansiering av kirken ved bevilgninger fra stat og kommune videreføres. Kirkeforliket gjelder ut inneværende stortingsperiode ( Se utredningen Framtidig organisering av arbeidsgiveransvaret i Den norske kirke av 15. mars 2008 s Se e-post fra Ruth-Line Walle-Hansen til Jan Fougner av 17. februar

4 2013). Mer vidtgående endringer i kirkens ordninger kan derfor ikke ventes før etter Stortingsvalget i Som følge av prosessen rundt endringene i Grunnloven opprettet Kirkerådets direktør en arbeidsgruppe for utarbeiding av forslag til ny Kirkeordning etter vedtakelse av endring i forholdet mellom stat og kirke. 3 Arbeidsgruppen avga utredningen Kjent inventar i nytt hus i august 2011, med forslag til kirkeordning og nytt utkast til kirkeloven. Arbeidsgruppen mente at grunnlovsendringene som avvikler Kongens særskilte kirkestyre foranlediger og nødvendiggjør en omfattende revurdering av hele kirkens organisering. 4 Til tross for at Grunnlovsendringene ikke medfører at kirken som sådan skilles fra staten, pågår det en intern diskusjon i kirken om hvordan kirken i fremtiden skal være organisert. Uavhengig av det fremtidige forhold mellom staten og kirken, er diskusjonen om hvorvidt kirken skal bli et eget rettssubjekt aktuell, blant annet på grunn av ønsket om å forene dagens to arbeidsgiverlinjer. Med henvisning til endringen i Grunnloven 16 som fastslår at samtlige trossamfunn heretter skal behandles likt av staten, bemerket arbeidsgruppen i utredningen Kjent inventar i nytt hus at kirken ikke lenger skal være en del av staten, men derimot noe eksternt som staten forpliktes til å understøtte. Videre argumenterte de for at en naturlig følge av dette ville være å skille ut kirken som eget rettssubjekt. Dette er ikke avgjort, men aktualiserer også spørsmålet om det kun skal gjøres små endringer i kirkens organisasjon eller om det skal oppstilles en ny og helhetlig organisasjonsstruktur. Dette vil ha stor betydning også for spørsmålet om plassering av arbeidsgiveransvar, og nærværende notat vil derfor behandle både spørsmålet om ny organisering av kirken generelt og plassering av arbeidsgiveransvaret generelt. 3 Se utredningen Kjent inventar i nytt hus av august 2011, Hefte 1 s Se Kjent inventar i nytt hus, Hefte 1 s

5 2. GJELDENDE ORGANISERING 2.1 Kirkens tilknytning til staten Kort om grunnlovsendringene Norge er en av omlag 60 stater i verden som har bestemmelser om en statsreligion. Til sammenlikning har omlag 120 stater grunnlovsbestemmelser om at stat og kirke skal være atskilt. 5 Fram til mai 2012 fulgte det av Grunnlovens 2 annet ledd at den evangelisk-lutherske Religion forbliver Statens offentlige Religion. Ordningen innebar at Den norske kirke var Norges statskirke. De sentrale elementene i statskirkeordningen var fram til mai 2012 følgende: Grunnloven 2 annet ledd fastslo at den evangelisk-lutherske religion er Statens offentlige Religion. Grunnloven fastslo i 4, 12, 16, 27 m.fl. at Kongen hadde myndighet over den norske kirkes liturgier og ordninger, herunder lærespørsmål og utnevnelser av biskoper osv. Fra og med mai 2012 er dette endret på følgende måte: Grunnloven 2 går fra å være en bestemmelse om Statens offentlige Religion til en bestemmelse om statens verdigrunnlag og om Grunnlovens formål. 6 Kongens særskilte kirkestyre og Kongens utnevnelse av biskoper og proster avvikles, og myndigheten over Den norske kirkes liturgier og ordninger overføres til kirkelige organer. Grunnloven 16 fastslår at Den norske kirke skal være en folkekirke og som saadan understøttes av staten. Kongens bekjennelsesplikt etter Grunnloven 4 opprettholdes, men Kongens plikt til å haandheve og beskytte denne erstattes av bestemmelsen om å understøtte Den norske kirke som folkekirke. Følgende sentrale elementer i kirkeordningen endres ikke uten videre på det nåværende tidspunkt: Kirken er regulert ved en lov gitt av Stortinget (kirkeloven), samt forskrifter gitt av Kongen i statsråd og av departementet. Kirken er i hovedsak offentlig finansiert, og dette er delt mellom statsbudsjettet og kommunebudsjettene. Kirken er ikke et eget rettssubjekt, men er i formell forstand en integrert del av norsk statsforvaltning. 7 De tidligere grunnlovsbestemmelsene medførte at myndigheten over kirken hovedsakelig var delt mellom Kongen i statsråd og Stortinget. Kongen i statsråd var kirkens øverste leder, jf. Grunnloven 16. Bestemmelsene i 4, 12 og 27 regulerte nærmere Kongens og statsrådenes tilknytning til kirken, og skulle sikre at Kongens myndighet som kirkestyrer ble forvaltet av personer som tilhørte Den norske kirke og bekjente seg til dennes lære. Med avvikling av Kongens særskilte kirkestyre bortfaller behovet for slik regulering. 5 Se Kjent inventar i nytt hus, hefte 2 s Dokument 16 ( ) Rapport fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven, avgitt 19. desember 2011, s Se NOU 2006:2 punkt

6 2.1.2 Nærmere om endringene i de enkelte bestemmelser Det såkalte Kirkeforliket ble vedtatt i Stortinget den 10. april 2008, og medførte omfattende endringer i forholdet mellom stat og kirke. Kirkeforliket medførte at det skulle igangsettes en prosess hvor partenes felles mål er at utnevning av biskoper og proster overføres fra kirkelig statsråd til kirkelig organ som kirkemøte eller bispedømmeråd. 8 En forutsetning for Kirkeforliket var at det skulle gjennomføres en demokratireform, slik at Kirkens organer får en sterkere demokratisk legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene. 9 Kirkeforliket innebar endringer i alle bestemmelsene i Grunnloven som regulerte statskirkeordningen ( 2,4,12 annet ledd, 16,21,22 og 27 annet ledd). 10 Grunnlovsendringene ble vedtatt 21. mai 2012, og endringene trådte i kraft straks etter vedtakelsen. Grl. 2 Forslagene til endring i Grunnloven innebar for det første endringer i bestemmelsen i 2 om at den evangelisk-lutherske religion var statens offentlige religion. Før endringene trådte i kraft, lød bestemmelsen slik: Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse. Den evangelisk-lutherske Religion forbliver Statens offentlige Religion. De Indvaanere, der bekjende sig til den, ere forpligtede til at opdrage deres Børn i samme. Bestemmelsen forpliktet staten til å organisere og administrere en kirke med den evangelisk-lutherske religion som trosgrunnlag. 11 Bestemmelsen påla staten og de kirkelige organer visse plikter, og medførte at den kirkelige virksomheten måtte skje i samsvar med kirkens læregrunnlag, samt at staten hadde plikt til å støtte og beskytte den evangelisk-lutherske religion. Bestemmelsen har ikke vært tolket slik at den oppstilte skranker for Stortingets lovgivningskompetanse, men satte visse grenser for lovgivning om kirkelige forhold. Bestemmelsen ble ikke forstått som en verdiparagraf for staten, men spørsmålet om samfunnets verdiforankring dukket likevel opp i tilknytning til bestemmelsen. Bakgrunnen for å endre bestemmelsen om statens offentlige religion var derfor blant annet å tydeliggjøre at staten er ikke-konfesjonell. 12 Den nye bestemmelsen lyder som følger: Værdigrundlaget forbliver vor kristne og humanistiske Arv. Denne Grundlov skal sikre Demokratiet, Retsstaten og Menneskerettighederne. Endringene medfører at staten ikke lenger har noen grunnlovsforpliktelse til å organisere og administrere en kirke med den evangelisk-lutherske tro som grunnlag. Bestemmelsen er i stedet erstattet av en verdiparagraf. Menneskerettighetsutvalget har i sin rapport uttalt: Med ny 2 vil første punktum slå fast utgangspunktet for statens verdigrunnlag, nemlig vår kristne og humanistiske arv. Dernest vil annet punktum angi formålet med Grunnloven, nemlig å sikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene. 8 Se Innst. S. nr s Ibid. 10 Prop. 71 L ( ) s Prop. 71 L ( ) s St.meld. nr. 17 ( ) s

7 Videre uttalte de: Avstanden mellom den gamle og den nye 2 er stor, selv om verdigrunnlaget for den norske statsformen videreføres ( forbliver ) Den nye 2 bidrar til å synliggjøre disse verdiene og forholdet mellom verdigrunnlaget og Grunnlovens formål. Den nye 2 vil således bli en viktig bestemmelse, bl.a. for tolkningen av de øvrige bestemmelsene i Grunnloven. 13 Arbeidsgruppen oppnevnt av Kirkerådet uttrykker det slik i utredningen Kjent inventar i nytt hus: Grunnlovsendringene vil avslutte en lang utvikling når det gjelder statens egen forståelse av statens forhold til religion Grunnloven vil heretter ikke ta sitt utgangspunkt i at Staten også har et religiøst formål og at Staten derfor skal drive religiøs (luthersk) virksomhet på egne vegne. Religion skal imidlertid ikke være likegyldig for Staten Når staten ikke lenger også skal ha et religiøst formål, innebærer dette verken at staten skal være sekulær eller verdinøytral. Staten skal ikke være ikke-religiøs i motsetning til religiøs. Det følger av grunnlovsbestemmelsen: Verdigrunnlaget forbliver vor kristne og humanistiske Arv. Staten vedstår seg og anerkjenner sin religiøse og moralske historie og tradisjon. Forbliver innebærer at verdiene ikke skal avgrenses til å fortelle en historie om noe som har vært, men at Staten skal ta i bruk dette verdimessige grunnlag i forhold til samtiden og i fremtiden. I motsetning til mange moderne vestlige sekulære statsdannelser, skal altså staten fortsatt ha et forhold til religion, tro og livssyn. 14 Grl. 16 Forholdet mellom staten og kirken reguleres også av grl. 16, som før endringene lød slik: Kongen anordner al offentlig Kirke- og Gudstjeneste, alle Møder og Forsamlinger om Religionssager, og paaser, at Religionens offentlige Lærere følge de dem foreskrevne Normer. Ny 16 lyder slik: Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse. Den norske Kirke, en evangelisk-luthersk Kirke, forbliver Norges Folkekirke og understøttes som saadan af Staten. Nærmere Bestemmelser om dens Ordning fastsættes ved Lov. Alle Tros- og Livssynssamfund skulle understøttes paa lige Linje. Arbeidsgruppen oppnevnt av Kirkerådet uttrykte betydningen av endringene på denne måten: Religion skal imidlertid ikke være likegyldig for Staten. Selv om statens egen religiøse virksomhet avskaffes gjennom opphevelsen særlig av 16, skal Staten etter ny 16 forholde seg til både Den norske kirke og andre trossamfunn, jf bestemmelsen: Alle Tros- og Livssynssamfund skal understøttes. Statens oppgave defineres altså som å understøtte trossamfunnenes religiøse virksomhet. 13 Dokument 16 ( ) s Se Kjent inventar i nytt hus, Hefte 2 s

8 Den statsforståelse som grunnlovsendringene er uttrykk for når det gjelder statens forhold til religionen(e), er at staten skal være livssynsnøytral, liberal og allmenn. På dette grunnlag skal staten være religionstolerant og religionsunderstøttende. 15 Departementet påpekte blant annet at den nye ordlyden markerer kirken som folkekirke og kirkens særlige stilling som saadan ovenfor staten. Videre ble det påpekt at den nye bestemmelsen tydeliggjør at Stortinget kan gi særskilt lovgivning om kirken, og at Stortinget fortsatt har myndighet til å i større grad regulere kirken enn de kan med andre tros- og livssynssamfunn. 16 Særlig gjelder lovgivningsmyndigheten kirkens Ordning, som omfatter bestemmelser om kirkens ytre organisering, og departementet påpekte at trosfrihetsprinsippet også trekker en grense for Stortingets lovgivningsmyndighet om kirken. Ordlyden i den nye bestemmelsen innebærer imidlertid at Kongen ikke lenger tillegges noen særskilt myndighet i kirkesaker. 17 Endringen i 16 har også virkning for andre tros- og livssynssamfunn, da fjerde punktum inneholder en bestemmelse om at alle tros- og livssynssamfunn skal understøttes på lik linje med Den norske kirke. Departementet påpeker at bestemmelsen vil tydeliggjøre statens ansvar for å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. 18 Dette skal ikke innebære noen nye plikter for staten eller nye rettigheter for trossamfunnene, men er kun å forstå som en referanse til gjeldende finansieringsordninger. Meningen er imidlertid ikke å etablere noe grunnlovsbeskyttet rettskrav på at ordningene i fremtiden skal være like gode som i dag og 22 En vesentlig endring ved Grunnlovsforslaget ble gjort i 21 og 22, som regulerer utnevnelse av biskoper og proster. Før endringene ble vedtatt lød lovteksten slik: Kongen vælger og beskikker, efter at have hørt sit Statsraad, alle civile, geistlige og militære Embedsmænd. Det samme gjælder for de Embedsmænd, som ere ansatte ved Statsraadets Kontorer eller ved Diplomatiet eller Konsulatvæsenet, civile og geistlige Overøvrigheds-Personer, Regimenters og andre militære Korpsers Chefer, Kommandanter i Fæstninger og Høistbefalende paa Krigsskibe. Etter endringene lyder bestemmelsene slik: Kongen vælger og beskikker, efter at have hørt sit Statsraad, alle civile og militære Embedsmænd. Det samme gjælder for de Embedsmænd, som ere ansatte ved Statsraadets Kontorer eller ved Diplomatiet eller Konsulatvæsenet, civile Overøvrigheds- Personer, Regimenters og andre militære Korpsers Chefer, Kommandanter i Fæstninger og Høistbefalende paa Krigsskibe. Endringene medførte at myndigheten til å utpeke proster og biskoper ble overført fra Kongen i kirkelig statsråd til andre kirkelige organer, i tråd med demokratireformen sitert i Kirkeforliket. Tilsettingsmyndighet for biskoper vil etter dette ligge hos Kirkerådet, og reglene for tilsetting fastsettes av Kirkemøtet Se Kjent inventar i nytt hus, Hefte 2 s St.meld. nr. 17 ( ) s Prop. 71 L ( ) s. 26 og Innst. 292 L ( ) s Prop. 71 L ( ) s Prop. 71 L ( ) s Innst. 292 L ( ) s. 3. 8

9 Grl. 4 Videre ble Grunnlovens 4 om Kongens plikt til å stedse bekjende sig til den evangelisk-lutherske Religion, haandhæve og beskytte denne endret. Kirkeforliket innebar at regjeringens håndhevelses- og beskyttelsesplikt ble opphevet, og 4 er følgelig endret til: Kongen skal stedse bekjende sig til den evangelisk-lutherske Religion. 12 og 27 Det ble videre gjort endringer i ordningen med kirkelig statsråd ved at 12 og 27 er opphevet. 21 Etter grunnlovsendringene er det følgelig ikke lenger noe skille mellom ordinært statsråd og såkalt kirkelig statsråd. Videre medfører dette at det ikke lenger er noe krav til at et visst antall statsråder må tilhøre kirken. Bakgrunnen for opphevelse av ordningen med kirkelig statsråd er at når Kongen ikke lenger skal ha et grunnlovsbestemt særlig ansvar for kirkens indre forhold, er det heller ikke noe behov for en ordning med kirkelig statsråd. Departementet peker i den sammenheng på at ordningen med kirkelig statsråd først og fremst har vært begrunnet i at Kongen utnevnte biskoper og proster, og at det i den sammenheng ikke lenger er behov for ordningen når utnevnelse av biskoper og proster overføres til kirken selv. 22 Dette innebærer imidlertid ikke at Kirkedepartementet ikke lenger har ansvar for kirkesaker, og departementet vil fortsatt behandle saker som har læremessige sider. Departementet påpeker at dette imidlertid vil være tydeligst i saker der departementet får saker til behandling som overordnet arbeidsgiver for prestene Ytterligere endringer i fremtiden Kirkeforliket inneholder klare rammer for hvilke konsekvenser grunnlovsendringene skal ha i den inneværende stortingsperioden, og medfører ikke noen fullstendig løsrivelse fra staten. Det er av flere aktører understreket at grunnlovsendringene som følge av Kirkeforliket handler om en forfatningsreform i staten, snarere enn en forvaltningsreform i kirken. Kirkeforliket representerer ikke noe skille mellom staten og kirken som sådan, men tydeliggjør kirken som trossamfunn. Endringen har betydning for statens forhold til all religion og tro, og innebærer således mer enn en forvaltningsreform i kirken. Departementet uttrykker det på følgende måte: Kirkeforliket handler om en forfatningsreform, og ikke om en forvaltningsreform i kirken. Det representerer ikke et skille mellom staten og Den norske kirke, men det tydeliggjør Den norske kirke som trossamfunn, og det legger et grunnlag for ytterligere utvikling av kirkens selvstendighet. 24 Forslagene stiller videre staten i et prinsipielt annet forhold til kirken enn tidligere ved at statens grunnlovsbestemte rolle i kirken endres. Etter grunnlovsendringene er kirkens religiøse virksomhet ikke lenger en del av statens ansvarsområde. Likevel innebærer endringene at staten skal understøtte kirken som trossamfunn på lik linje med andre tros- og livssynssamfunn. Grunnlovsendringene medfører følgelig ikke noen fullstendig løsrivelse av kirken fra staten, men setter kirken i en friere stilling enn tidligere. 25 Da grunnlovsendringene medfører at det i noen grad må gjøres endringer i gjeldende kirkelov, har Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet sendt ut en stortingsproposisjon med forslag til endringer i kirkeloven. Det er grunn til å tro at de 21 Se Innst. 292 L ( ) s Prop. 71 L ( ) s Prop. 71 L ( ) s Se Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets høringsnotat av 1. februar 2011 på s Prop. 71 L ( ) s 9 og Innst. 292 L ( ) s. 3. 9

10 endringer som foretas i dag vil være forløperen til en videre utvikling av kirken i fremtiden, som kanskje vil representere en ytterligere løsrivelse fra staten. De endringer som er foreslått blant annet i kirkeloven har således en viss karakter av å være midlertidige, da det vil kunne være behov for andre og mer omfattende endringer i kirken på et senere tidspunkt Nærmere om kirkens organisasjon Innledning 27 Kirken er en stor, sammensatt og svært kompleks organisasjon med både statlige og kirkelige organer. Formelt er de alminnelige statsmaktene som Regjering og Storting også organer for kirken, men disse omtales ofte som eksterne og verdslige. Ledelsessystemet i kirken er todelt, og består av en statlig organisert prestetjeneste (embetslinjen) og en folkevalgt linje av rådsorganer (rådslinjen). Både embetsstrukturen og rådsstrukturen er organisert i tre nivåer: lokalt nivå, regionalt nivå og sentralt nivå. I tillegg til disse hovednivåer er det også delnivåer både på lokalt plan og på regionalt plan: 28 I 2010 besto kirken av elleve bispedømmer, 107 prostier, og omlag 1280 sokn. Videre var det 423 kirkelige fellesråd. 29 De mange organene, hvis nærmere kompetanse vil bli beskrevet nedenfor, medfører en svært kompleks styringsstruktur, og kan illustreres ved følgende tegning: Prop. 71 L ( ) s Informasjonen i dette punktet er i det vesentlige hentet fra NOU 2006:2 punkt Figuren er hentet fra NOU 2006:2 punkt Tall fra Årbok for Den norske kirke Tegningen er utarbeidet av Kirkerådet. 10

11 Figuren viser rettstilstanden frem til grunnlovsendringene av 21. mai 2012, men mye av kompleksiteten som vises preger kirken også i dag. De mange organer med ulik myndighet som påvirker kirkens øvrige organer, gjør styringen i kirken svært lite effektiv. Tegningen illustrerer godt behovet for en ny og forenklet organisasjon, både for kirkens virksomhet generelt og for kirkens virksomhet som arbeidsgiver spesielt Soknet som grunnenhet: menighetsrådets og kirkelig fellesråds kompetanse Særlig grunnleggende er soknets status som grunnenhet i kirken. Kirkeloven av 1996 inneholdt vidtrekkende endringer i den dagjeldende kirkelovgivning, og medførte økt selvstendighet for det enkelte sokn. Tidligere hadde kommunene betydelig kirkelig forvaltningsmyndighet, særlig i økonomiske og tjenestemannsrettslige forhold. I dag ligger denne myndigheten hos de kirkelige fellesråd. Soknet ble samtidig gjort til eget rettssubjekt, og bakgrunnen for dette fremgår blant annet av Ot.prp. nr. 64, der det på side 11 refereres fra utvalgets arbeid: Utvalgets hovedsynspunkt er at menighetene, eller det enkelte sokn, bør gis en mer selvstendig stilling i forhold til kommunene. Utvalget viser til at kirken er et trossamfunn, og at det ikke lenger kan være grunnlag for at kommunestyrene har et betydelig styrings- og forvaltningsansvar for kirkens virksomhet. Utvalget framholder at styringsansvaret prinsipielt bør ligge til representative kirkelige organ. Utvalget viser samtidig til den brede politiske enighet det har vært om det kirkelige reformarbeid, hvor et hovedsiktemål har vært å legge til rette for økt kirkelig selvstendighet og overføring av forvaltningsmyndighet til kirkens egne organer Utvalget foreslår at menighetene eller det enkelte sokn gis en rettslig og økonomisk selvstendig stilling i forhold til kommunene, og at soknets organer skal ha det fulle forvaltningsansvar for soknets formue og eiendeler, soknets kirker, stillinger og personell. Utvalget legger til grunn at menighetsrådet må etableres 11

12 som soknets sentrale styrings- og forvaltningsorgan, og at rådet tilsvarende gis oppgaver og myndighet som i dag ligger til kommunestyret. Departementet viste videre til at 90 % av menighetsrådene som avga høringsuttalelse ønsket at soknet som den kirkelige grunnenhet skulle få rettslig, økonomisk og administrativ selvstendighet fra kommunen. 31 Under høringsrunden fremkom det imidlertid innvendinger mot at all forvaltningsmyndighet i hovedsak skulle overføres til menighetene ved menighetsrådet, og departementet foreslo i lovutkastet at slik myndighet skulle legges til et kirkelig fellesråd. Kirkemøtet sluttet seg i hovedsak til departementets lovutkast, og dette ble også resultatet. 32 Soknets status som den grunnleggende enhet i kirken og som eget rettssubjekt følger av kirkeloven 2, og medfører at soknet kan ha rettigheter og forpliktelser, kan inngå avtaler med private og offentlige myndigheter og kan ha partsstilling ovenfor domstoler og andre myndigheter. I motsetning til andre kirkelige organer som biskop, bispedømmeråd, Kirkerådet og Kirkemøtet, utøver soknet ikke offentlig myndighet på vegne av forvaltningen, men har fullt ansvar for egen formue, eiendeler, stillinger og personell. Av kirkeloven 5 følger det at to organer opptrer på soknets vegne; menighetsrådet og kirkelig fellesråd. Menighetsrådets myndighet er negativt avgrenset ved at det i bestemmelsen fastslås at rådet kan opptre på vegne av soknet når myndigheten ikke i medhold av lov er lagt til et annet organ. Det som først og fremst begrenser menighetsrådets myndighet, er kirkelig fellesråd, hvis myndighet er positivt avgrenset i kirkeloven 14. De nærmere bestemmelser om organenes myndighet er fastsatt i 9 og 14: 9. Menighetsrådets oppgaver. Menighetsrådet skal ha sin oppmerksomhet henvendt på alt som kan gjøres for å vekke og nære det kristelige liv i soknet, særlig at Guds ord kan bli rikelig forkynt, syke og døende betjent med det, døpte gis dåpsopplæring, barn og unge samlet om gode formål og legemlig og åndelig nød avhjulpet. Menighetsrådet har ansvar for at kirkelig undervisning, kirkemusikk og diakoni innarbeides og utvikles i soknet. Menighetsrådet avgjør om det skal tas opp offer eller foretas innsamling i kirken og forvalter de midler som blir samlet inn, bevilget eller gitt som gave til kristelig virksomhet i soknet, med mindre annet er fastsatt. Regler om budsjettordning, regnskapsføring og revisjon gis av departementet. Avgjørelse om opprettelse av stillinger skal godkjennes av kirkelig fellesråd. Menighetsrådet medvirker ved utnevning og tilsetting i kirkelige embeter og stillinger etter de regler som gjelder til enhver tid. Menighetsrådet innbyr minst en gang i året de tilsatte i soknet til å ta del i rådets drøftinger om menighetsforholdene og de oppgaver som foreligger. Menighetsrådet forbereder og gir innstilling til avgjørelse i alle saker som legges fram for menighetsmøtet, jfr 10, eller som menighetsmøtet selv tar opp. Menighetsrådet gir hvert år menighetsmøtet en orientering om det kristelige arbeidet i soknet. Menighetsrådet skaffer til veie de opplysninger og gir de uttalelser som departementet eller annen kirkelig myndighet ber om og utfører for øvrig de oppgaver som det til enhver tid er pålagt av Kongen eller departementet. 31 Se Ot.prp.nr. 64 ( ) s Se Ot.prp.nr. 64 ( ) s

13 14. Kirkelig fellesråds oppgaver. Kirkelig fellesråd skal ivareta administrative og økonomiske oppgaver på vegne av soknene, utarbeide mål og planer for den kirkelige virksomhet i kommunen, fremme samarbeid mellom menighetsrådene og ivareta soknenes interesser i forhold til kommunen. Kirkelig fellesråd er ansvarlig for: a) bygging, drift og vedlikehold av kirker, b) anlegg, drift og forvaltning av gravplasser, c) opprettelse og nedleggelse av stillinger som lønnes over fellesrådets budsjett, d) anskaffelse og drift av menighets- og prestekontor, e) administrativ hjelp for prosten når staten yter tilskudd til det, f) g) anskaffelse av lokaler, utstyr og materiell til konfirmasjonsopplæring. Kirkelig fellesråd foretar tilsetting av og har arbeidsgiveransvaret for alle tilsatte som lønnes over fellesrådets budsjett. Før tilsetting og fastsetting av instruks skal vedkommende menighetsråd gis anledning til å uttale seg. Kirkelig fellesråd kan bemyndige menighetsråd til å utøve tilsettingmyndighet (sic) og andre arbeidsgiverfunksjoner for stilling hvor dette ellers ville ligge til fellesrådet. Kirkelig fellesråd kan også tildele utvalg som nevnt i 35 første ledd myndighet til å foreta tilsetting og treffe avgjørelser i saker som gjelder forholdet mellom soknene eller soknet som arbeidsgiver og de tilsatte. Kirkelig fellesråd forvalter inntekter og formue knyttet til kirke og kirkefond, midler som utredes av kommunen eller staten og midler menighetsråd stiller til fellesrådets disposisjon for å løse oppgaver i soknene. Regler om budsjettordning, regnskapsføring og revisjon gis av departementet. Kirkelig fellesråd utfører for øvrig de oppgaver som det til enhver tid er pålagt av Kongen eller departementet, eller som etter avtale blir overlatt det av det enkelte menighetsråd. Bestemmelsene gir uttrykk for at soknets eget organ, menighetsrådet, primært har ansvar for det innholdsmessige i kirkens virksomhet, det vil si forberedelsen av det kirkelige liv i soknet, herunder blant annet gudstjenester, kirkelig undervisning, kirkemusikk og diakoni. I tillegg har menighetsrådet ansvar for alt det som ikke uttrykkelig er lagt til fellesrådet eller andre organer. Kirkelig fellesråds oppgaver omfatter for det første arbeidsgiveransvaret for alle ansatte som lønnes over fellesrådets budsjett. Dette er altså ikke lagt til det enkelte sokn, men utøves på vegne av soknet. Arbeidsgiveransvaret i kirken vil bli nærmere beskrevet i punkt 2.3 nedenfor. Videre skal fellesrådet blant annet ivareta administrative og økonomiske oppgaver. Fellesrådet skal også utarbeide mål og planer for den kirkelige virksomhet i kommunen, fremme samarbeid mellom menighetsrådene og ivareta soknenes interesser overfor kommunen. Fellesrådet er også ansvarlig for nærmere avgrensede oppgaver som for eksempel vedlikehold av kirker, drift av menighets- og prestekontor etc., og forvalter også inntekter og formue knyttet til kirke og kirkefond og andre midler. 13

14 Den myndighet som normalt ville tilhørt soknet, er således delt på to organer som opptrer på soknets vegne. Dette er en uvanlig og relativt kompleks struktur, som kan illustreres slik: Ordningen med at soknets virksomhet utføres av to selvstendige organer skaper uklarhet i rollefordelingen mellom de to organene, og oppleves som problematisk. All myndighet tilhører i utgangspunktet menighetsrådene, men er i medhold av lov lagt direkte til fellesrådet, og kan følgelig ikke trekkes tilbake av soknene selv. Til tross for at menighetsrådet i utgangspunktet altså har forvaltningsmyndighet over det enkelte sokn, fremgår det av det ovennevnte at svært mye av myndigheten er overført til kirkelig fellesråd. Dette gjelder først og fremst administrative og økonomiske oppgaver som bl.a. forvaltning av arbeidsgiveransvar for soknets ansatte (utenom prestetjenesten), koordinering og prioritering av budsjettmidler fra kommunen. Avgrensningen av fellesrådets myndighet overfor menighetsrådet blir uklar som følge av bestemmelsen i 14 første ledd, som fastslår at fellesrådet skal utarbeide mål og planer for den kirkelige virksomhet i kommunen. Dette kan i praksis føre til at fellesrådet også utøver myndighet på det som etter 9 er menighetsrådets område; det kirkelige liv i det enkelte sokn. At det foreligger uklarhet her går fram av at Kirkerådet og KA fant det nødvendig å sende ut en veiledning om dette i I hvilken grad fellesrådet i utgangspunktet var ment å ha myndighet også over det innholdsmessige i kirken, fremgår ikke uttrykkelig av kirkelovens forarbeider. Det er få rettskilder som nærmere behandler fordelingen av myndighet mellom menighetsrådet og kirkelig fellesråd, særlig fellesrådets myndighet til å koordinere den kirkelige virksomhet 33 Brevet er inntatt i Lovsamling for Den norske kirke, dokument 10.9 (8. reviderte utgave 2010). Det er også tilgjengelig på internett: 14

15 til de sokn som tilhører fellesrådets geografiske område. En gjennomgang av lovprosessen gir forklaring på hvorfor myndigheten i noen grad er uklar. Med kirkeloven skulle mange av kommunenes oppgaver overføres til kirkens egne organer. I utgangspunktet foreslo Kirkelovutvalget at soknet, ved menighetsrådet, skulle overta det fullstendige forvaltningsmessige og økonomiske ansvaret for soknets drift, som tidligere hadde ligget hos kommunen: som nevnt har utvalget lagt til grunn at den primære forvaltning og tilsyn med kirken skal være soknets ansvar, og at soknet gis et selvstendig budsjettansvar for driften og vedlikeholdet av kirken, jf. lovutkast I 66 første ledd. I samsvar med dette foreslår utvalget at forvaltningen og beslutningsmyndigheten over kirkenes formue og inntekter overføres fra kommunestyret til menighetsråd. For framtiden vil det således ikke være kommunestyret, men menighetsrådet som står som ansvarlig forvaltningsorgan ved alle disposisjoner som angår soknets kirker. Det daglige tilsyn og den daglige forvaltningen av kirkene forutsettes nå å ivaretas av kirkevergen Utvalgets forslag medfører en prinsipiell endring i det nåværende rettslige forholdet mellom menighetsrådet og fellesrådet. Mens fellesrådet etter kirkeordningsloven nå har et selvstendig tilsynsansvar for kirkene, forutsettes dette i framtiden lagt til det enkelte menighetsråd. 34 Man anerkjente likevel at det var behov for koordinasjon mellom soknene, både fordi kommunen skulle slippe å forholde seg til samtlige sokn og fordi det var hensiktsmessig at enkelte oppgaver ble samordnet og utført på vegne av flere sokn. Fellesrådet ble dermed foreslått som et slikt koordinerende organ. Kirkelovutvalget uttrykte det slik: 6. At soknene får en rettslig selvstendighet og skal disponere rammetilskudd fra kommunene, må ikke lede til at kommunene i økonomiske eller andre spørsmål heretter må forholde seg til hvert enkelt sokn. I kommuner med flere sokn må det være en forutsetning at fellesrådet bygges ut til et felleskirkelig organ, med oppgave bl a å samordne de enkelte sokns budsjettforslag overfor kommunen og foreta nødvendige prioriteringer mellom soknene når det f eks gjelder nye kirkebygg, kirkens vedlikeholdsbudsjett, o l. Det må dessuten være en målsetning at fellesrådet på vegne av de enkelte sokn settes i stand til å utføre fellesoppgaver av praktisk karakter, f eks lønnsutbetalinger, regnskapsførsel, m v, og at fellesrådet får en sentral rolle i utviklingen av samarbeidsordninger mellom flere sokn, bl a på stillingssektoren. 35 Når utvalget foreslår dette innført som en lovpålagt ordning, er det ikke minst av hensyn til fellesrådets oppgaver i forhold til kommunen. De administrative og praktiske fordelene en oppnår ved at kommunen har ett organ å forholde seg til vil være betydelige. Forslagene kan dessuten sees i sammenheng med behovet for et organ som kan ivareta oppgaver og interesser som er felles for flere sokn. Med overføring av myndighet, budsjettansvar og økte ressurser til det enkelte sokn, vil det mer enn før være nødvendig å se ressursbruk og administrative ordninger i en helhetlig sammenheng, på tvers av det enkelte sokns grenser. Fellesrådet vil slik sett ha en dobbelt funksjon. Det skal være et kirkelig kontaktledd og samtidig et fellesorgan for soknene, tillagt oppgaver som det ut fra stedlige forhold vil være tjenelig blir utført av ett organ, og ikke i de enkelte sokn. 36 (våre understrekninger) 34 Se NOU 1989:7 s Se NOU 1989:7 s Se NOU 1989:7 pkt

16 Kirkelovkomitéen beskrev fellesrådets ansvar nærmere, og understreket at fellesrådet i tillegg til å ha et koordinerende ansvar i budsjettspørsmål og i andre saker, også skulle ha myndighet til å prioritere mellom de ulike sokn i ressursspørsmål. Det fremgår likevel tydelig at utvalget ikke mente at fellesrådet skulle kunne binde menighetsrådet direkte, verken i ressursspørsmål eller i utøvelsen av soknets kirkelige virksomhet: Fellesrådets fremtidige oppgave vil bestå i å samordne de enkelte sokns budsjettforslag vedrørende kirkene før forslagene fremmes for kommunene, og å prioritere mellom forslagene, særlig når det gjelder forslaget om større vedlikeholdsarbeider. Dessuten mener utvalget at fellesrådet bør ha myndighet til å bestemme hvordan det samlede kommunale driftstilbudet til kirkene i en kommune skal fordeles på de enkelte sokn. Fellesrådet forutsettes imidlertid ikke å kunne foreta selvstendige disposisjoner av rettslige eller økonomisk art overfor kirkene som binder de enkelte menighetsråd dersom da ikke kirkene er i sameie mellom flere sokn, jf nedenfor. 37 Tvert om, skulle fellesrådet understøtte og forenkle soknets arbeid ved å påta seg oppgaver som det ville være mer hensiktsmessig å løse i samarbeid med de andre soknene i kommunen: Fellesrådet vil videre ha et alminnelig ansvar for å motivere til samarbeidsløsninger i den praktiske forvaltning av kirkene. Mange steder vil det utvilsomt være rasjonelt at en rekke vedlikeholdsoppgaver ivaretas direkte av fellesrådet. Omkring fellesrådet vil det da kunne bygges opp en sakkyndighet og faglig kompetanse som det vil være svært ressurskrevende og urasjonelt å bygge opp omkring det enkelte menighetsråd. I samsvar med utvalgets forutsetninger i pkt vil det imidlertid bero på lokal avtale mellom vedkommende menighetsråd og fellesråd hvilke praktiske oppgaver menighetsrådet tillegges overfor kirken. 38 Kirkelovutvalget foreslo at menighetsrådet skulle etableres som soknets sentrale styrings- og forvaltningsorgan, og at menighetsrådet skulle overta alle oppgaver og all myndighet på kirkens område som den gang lå til kommunestyret. Utvalget la altså opp til en løsning der det enkelte sokn skulle gis en vesentlig mer selvstendig stilling enn tidligere. Forslaget innebar at soknet skulle gis en rettslig økonomisk selvstendig stilling, samt at soknets organer skulle ha det fulle forvaltningsansvaret for soknets eiendeler og formue, kirker, stillinger og personell. Kirkelig fellesråd skulle gis en viss selvstendig forvaltningsmyndighet, men var først og fremst tenkt som et samarbeidsorgan for menighetsrådet, og ikke som noe overordnet forvaltningsorgan. 39 Forslaget møtte imidlertid motstand i høringsrunden, og dette førte til at kirkelig fellesråd fikk en langt mer selvstendig stilling enn det opprinnelig var tiltenkt av Kirkelovutvalget. Særlig på tre punkter ble utvalgets forslag imøtegått: For det første ble det rettet skepsis mot forslaget om innføringen av et særskilt, kriteriebestemt tilskuddsystem mellom kommune og sokn. For det annet var det skepsis til spørsmålet om fremtidig plassering av ansvaret for kirkegårdene. I denne sammenheng er den tredje innvendingen mot utvalgets forslag interessant, da utvalgets forutsetning om at kirkelig forvaltningsansvar, herunder arbeidsgiveransvaret, skulle legges direkte til det enkelte menighetsråd, ble sterkt kritisert. 40 Departementet laget derfor et særskilt høringsnotat høsten 1994, med utkast til ny kirkelov. Utkastet var langt på vei i tråd med Kirkelovutvalgets forslag og hovedsynspunkter, men det var tatt hensyn til de hovedinnvendinger som fremkom under høringsrunden. Der Kirkelovutvalget foreslo at all kirkelig forvaltningsmyndighet i 37 Se NOU 1989:7 s Se NOU 1989:7 s Se Ot. prp. nr 64 ( ) s Se Ot. prp. nr 64 ( ) s

17 hovedsak skulle overføres fra kommunene til menighetsrådet, foreslo departementet at mye av denne myndighet i stedet skulle legges til kirkelig fellesråd. 41 Kirkemøtet sluttet seg i hovedsak til lovutkastet. Departementet uttalte følgende: Departementet slutter seg til utvalgets prinsipielle syn her. Departementet mener imidlertid er det grunn til å reise spørsmål ved utvalgets generelle forutsetning om at slik myndighet skal legges til menighetsrådet, mens fellesrådets myndighet skal ha begrenset omfang. Særlig på det økonomiske og det tjenestemannsrettslige området, er det departementets oppfatning at det er fellesrådet som normalt burde representere soknene. Dette synspunktet var da også sterkt representert i høringsmaterialet. Departementets forslag til bestemmelser om fellesrådets ansvar og oppgaver er inntatt i lovforslaget 14. Bestemmelsen her innebærer at fellesrådet på vegne av det enkelte sokn får det økonomiske ansvar blant annet for drift av kontorer og bygninger. Dessuten vil fellesrådet få arbeidsgiveransvaret for tilsatte i de stillinger som lønnes over fellesrådets budsjett, som bl a vil omfatte stillinger som lønnes gjennom midler bevilget over kommunebudsjettet. I de kommuner hvor det ikke er flere enn et menighetsråd, vil menighetsrådet ha de oppgaver som ellers er lagt til fellesrådet, jf lovforslaget 5. Både i forhold til Kirkelovutvalgets forslag og i forhold til dagens regler, innebærer lovforslaget en utvidelse av menighetsrådets myndighetsområde. Dette må likevel ses som en mindre radikal endring enn om myndighet på det aktuelle område blir lagt direkte til det enkelte menighetsrådet. Etter at en har vunnet erfaringer ved den nye loven, vil det senere kunne bli aktuelt å vurdere overføring av større selvstendig myndighet til det enkelte menighetsråd. Departementets forslag til myndighetsfordeling mellom fellesråd og menighetsråd er imidlertid ikke til hinder for at fellesrådet vil kunne delegere myndighet til det enkelte menighetsråd på visse områder, jf lovforslaget 14 tredje ledd. Med bakgrunn i den relativt omfattende forvaltningsmyndighet som kirkelig fellesråd vil få etter lovforslaget 14, bør fellesrådet ha representasjon fra samtlige menighetsråd i kommunen Departementet har i lovforslaget 5 presisert at det er menighetsrådet som representerer soknet, og at menighetsrådets generelle kompetanse derfor bare kan begrenses ved uttrykkelig bestemmelse i lov eller med hjemmel i lov. Den myndighet som i lovforslaget er tildelt fellesrådet er derved en begrensning av menighetsrådet generelle kompetanse. 42 Departementets forslag ble deretter vedtatt, og av kirkeloven 5 fremgår det at to organer skal opptre vegne av soknet: menighetsrådet og kirkelig fellesråd. Det som til slutt ble løsningen i kirkeloven er problematisk fordi det i noen grad er uklart hvorvidt fellesrådet opptrer på egne vegne eller på vegne av det enkelte sokn. Til tross for at det av ordlyden fremgår at kirkelig fellesråd utøver myndighet på vegne av soknene, er fellesrådet gitt forvaltningsmyndighet direkte i lov. Menighetsrådets kompetanse er negativt avgrenset, og begrenses av fellesrådets kompetanse. Fellesrådet har følgelig eksklusiv kompetanse innenfor sitt felt, og menighetsrådet kan ikke tilbakekalle delegasjonen av forvaltningsmyndigheten til fellesrådet. Selv om fellesrådet i medhold av kirkeloven består av medlemmer fra menighetsrådene i de sokn som til sammen utgjør fellesrådet, har menighetsrådet følgelig ikke direkte forvaltningskompetanse overfor eget sokn innenfor vesentlige områder, herunder disponering av ressurser, utøvelse av arbeidsgiveransvar og også enkelte sider ved det kirkelige liv, som beskrevet ovenfor. Dette er ikke i seg selv problematisk såfremt det anerkjennes at soknets faktiske rådighet innskrenkes, og at stor myndighet i praksis er lagt til fellesrådet. Det er imidlertid vår oppfatning at soknet både innad i kirken og i lovens forarbeider beskrives som en selvstendig enhet, og at det ikke vedkjennes at soknet pr. i dag har meget begrenset myndighet over egen virksomhet. Terminologien 41 Se Ot. prp. nr 64 ( ) s Se Ot. prp. Nr. 64 ( ) s

18 som gjennomgående benyttes er at fellesrådet opptrer på vegne av soknene. Denne er i noen grad misvisende, all den tid fellesrådet ikke er ansvarlig overfor menighetsrådet i det enkelte sokn for utøvelsen av myndigheten. Når fellesrådet tillegges så stor myndighet, innebærer det samtidig at soknet, i strid med intensjonen i kirkeloven, på mange punkter umyndiggjøres og i praksis er vesentlig mindre selvstendig enn det inntrykk som er skapt i lov, forarbeider og kirkens egne dokumenter. Dette er en klar svakhet ved dagens ordning, som neppe var intendert. Uklarhetene på dette punkt ble også påpekt i komiteens innstilling: Flertallet slutter seg til forslaget om å gi soknet status som selvstendig juridisk person. Flertallet mener imidlertid det må gå klarere fram hvorvidt fellesrådet bare forplikter den berørte menighet eller kommunens menigheter i fellesskap. 43 Det kan synes som om man ikke var oppmerksom nok på konsekvensen av å gi fellesrådet så utstrakt myndighet ved vedtakelse av loven. Det ble i stor grad fokusert på myndighetsoverføring fra kommunene til kirkens egne organer, og ikke på fordeling av myndighet mellom de ulike kirkelige organer. Riktignok var det fra begynnelsen av et stort fokus på å gjøre soknet til den grunnleggende enhet i kirken, ved blant annet å gjøre soknet til et selvstendig rettssubjekt. Fordi Kirkelovutvalget foreslo at soknet selv skulle ha størstedelen av kompetansen innenfor eget område, mens fellesrådet kun skulle være et koordinerende organ, er konsekvensene av å tillegge fellesrådet for omfattende myndighet ikke drøftet av utvalget. Videre tar proposisjonen fra departementet heller ikke ordentlig tak i hvilke konsekvenser det ville medføre å tillegge fellesrådet utstrakt myndighet. Konsekvensene av obligatorisk opprettelse av fellesråd i alle kommuner er heller ikke på noe senere tidspunkt evaluert av departementet Regionalt og sentralt nivå 44 Også på regionalt og sentralt nivå er styringsstrukturen svært komplisert. Det vises i den sammenheng til figuren under punkt 2.2.1, som godt illustrerer dette. Nedenfor vil det kort gjennomgås hvilke organer som er tillagt hvilken myndighet. Regionalt nivå På regionalt nivå er kirken organisert i bispedømmer, som igjen er inndelt i prostier. Bispedømmet ledes av en biskop, som etter grunnlovsendringene er statstjenestemann (dette gjelder kun nytilsatte biskoper). 45 Biskopens hovedoppgave er å lede prestetjenesten i bispedømmet, og biskopen er tillagt en egen tilsyns- og forvaltningsmyndighet overfor prestetjenesten. Biskopen er kirkens øverste kirkelige tilsynsmyndighet, og har også ansvar for tilsyn med kirkens lære og virksomhet, inkludert et overordnet ansvar for tilsynet med samtlige av kirkens ansatte og menighetene i bispedømmet. Biskopens oppgaver er regulert i en tjenesteordning for biskoper som er fastsatt av Kongen. Hvert bispedømme har et bispedømmeråd som i medhold av kirkeloven 23 er tillagt særskilt myndighet på flere områder. Rådet består av biskopen, en prest valgt av prestene i bispedømmet, en annen kirkelig ansatt valgt av de kirkelige ansatte i bispedømmet og syv leke kirkelige medlemmer som dels velges ved direkte valg av alle stemmeberettigede kirkemedlemmer i bispedømmet, og dels ved indirekte valg av menighetsrådsmedlemmene i bispedømmet. 46 I medhold av bestemmelsen i annet ledd gir Kirkemøtet nærmere regler om valg av bispedømmeråd. Bispedømmerådets oppgave 43 Se Innst. O. nr. 46 ( ) s Informasjonen i dette avsnitt er i all hovedsak fra NOU 2006:2 punkt Etter endring av kirkeloven av 8. juni 2012 (ikrafttredelse 1. juli 2012) skal biskoper heretter tilsettes av Kirkerådet. 46 Som et element i demokratireformen i Den norske kirke er antall medlemmer av bispedømmerådet utvidet, i første omgang i medhold av forsøkshjemmel i kirkeloven 24. Det er ventet at dette vil bli en permanent ordning framover. Før demokratireformen var det 4 leke medlemmer. Demokratireformen innførte også et element av direkte valg av de leke medlemmene til bispedømmerådet som forventes videreført. 18

19 er å ha sin oppmerksomhet henvendt på alt som kan gjøres for å vekke og nære det kristelige liv i menighetene, og bispedømmerådet skal også fremme samarbeidet mellom de enkelte menighetsråd og andre lokale arbeidsgrupper innenfor bispedømmet. Bispedømmerådet kan imidlertid ikke instruere menighetsmøter, menighetsråd eller kirkelige fellesråd. Bispedømmerådet har ansettelsesmyndighet for prestene og prostene, og forvalter de statlige budsjettmidler, samt utøver kontroll og godkjenningsmyndighet av den lokale menighet. Bispedømmerådet har altså samlet sett større myndighet på mange områder enn menighetsrådet selv, og opptrer til en viss grad som kontrollorgan for menighetsrådet. Som følge av at departementet har delegert mange viktige forvaltningsoppgaver til bispedømmerådene, har bispedømmene etter hvert også utviklet seg til å bli et viktig regionalt forvaltningsnivå i kirken. Bispedømmerådene utøver følgelig både myndighet i medhold av lov og på grunnlag av delegasjon. Den del av myndigheten som er delegert fra departementet, kan overstyres og være gjenstand for instruksjon fra departementet, i motsetning til den myndighet bispedømmerådene er tillagt i medhold av kirkeloven. Særlig får instruksjonsmyndigheten virkning for utøvelsen av ansettelsesmyndighet og andre oppgaver knyttet til arbeidsgiveransvaret for prestetjenesten, da departementet styrer forvaltningen av de midler som er tildelt kirken, og kirkens eget handlingsrom følgelig på dette området er avhengig av departementet. Prosten, som etter grunnlovsendringene er statstjenestemann, leder prestetjenesten i sitt prosti, og fungerer som rådgiver og kompetanseperson overfor det lokale nivået. Av kirkeloven 22 fremgår det også at det i hvert prosti kan dannes et prostiråd som skal behandle saker som er felles for prostiet. De nærmere regler for dette fastsettes av Kirkemøtet. Prostirådet kan imidlertid ikke treffe avgjørelser som er bindende for de enkelte menighetsråd eller for de enkelte menigheter. 47 Sentralt nivå De sentrale organer i rådsstrukturen er Kirkemøtet og Kirkerådet. Kirkemøtets oppgaver er regulert i kirkeloven 24. Kirkemøtet består av medlemmene i bispedømmerådene, samt medlemmer som er valgt utenom bispedømmerådene (pt. kun lederen av Samisk kirkeråd). Kirkemøtet samles ordinært til møte en gang i året. Kirkemøtet skal ha sin oppmerksomhet på saker av felleskirkelig karakter, skal fremme samarbeidet innen kirken, og har for øvrig ansvar for alt som kan gjøres for å vekke og nære det kristelige livet i menighetene. Videre skal Kirkemøtet verne og fremme samisk kirkeliv, og ivareta kirkens internasjonale og økumeniske oppgaver. Kirkemøtet kan fastsette retningsgivende planer og program for kirkelig undervising, diakoni, kirkemusikk og tverrkirkelig virksomhet. Kirkemøtet gir uttalelser i saker om lovendringer som berører kirken. Som øverste representative organ i Den norske kirke fastsetter Kirkemøtet liturgier og tilhørende bestemmelser, samt tekstbok og salmebok for kirken. Kirkemøtet fastsetter også kirkelige undervisningsplaner, planer for diakoni og retningslinjer for sokneregulering. Kirkemøtet velger et kirkeråd som fungerer som Kirkemøtets forberedende og iverksettende organ. I medhold av kirkeloven 25 forbereder Kirkerådet de saker som skal behandles av Kirkemøtet, iverksetter Kirkemøtets beslutninger og leder arbeidet mellom Kirkemøtets samlinger. Både Kirkerådets daglige leder og øvrig personale ansettes av rådet selv. Etter grunnlovsendringen av 21. mai 2012 tilsetter Kirkerådet også biskopene. Kirkerådet er Kirkemøtets utøvende organ, og fungerer som et sentralkirkelig forvaltnings- og strategiorgan for hele kirken. Kirkerådet er videre tillagt offentlige forvaltningsoppgaver fra departementet, og departementet legger viktige føringer for Kirkerådets virksomhet gjennom statsbudsjett og tildelingsbrev. Kirkerådet har 15 medlemmer som er valgt av Kirkemøtet. Bispemøtets preses (leder) er fast medlem av Kirkerådet, og i tillegg har Kirkerådet ti lekmedlemmer, hvorav en kirkelig ansatt og fire prester. Samtlige 47 Se nærmere om dette i NOU 2006:2 punkt

20 bispedømmeråd skal være representert i rådet. Kirkerådet har mellom tre og fem møter årlig. På sentralt nivå mellom embetsstrukturen og rådsstrukturen er Bispemøtet, som etter kirkeloven 26 består av samtlige tjenestegjørende biskoper. Bispemøtet skal arbeide for samordning av de gjøremål som er tillagt biskopene, og skal for øvrig utføre de gjøremål som til en hver tid er pålagt Bispemøtet etter Kongens bestemmelse. Bispemøtet avgir uttalelser i saker som forelegges fra departementet eller Kirkemøtet. Videre tar Bispemøtet også opp saker på eget initiativ, blant annet saker som hører inn under biskopens tilsynsoppgaver. Bispemøtet er et koordinerende organ og et samrådingsorgan mellom biskopene, men har imidlertid ikke vært overordnet den enkelte biskop, og kan heller ikke treffe avgjørelser som er bindende for den enkelte biskop i utøvelsen av vedkommendes embetsfunksjoner. Samtidig har Bispemøtet fått en definert funksjon inn mot Kirkemøtet i saker av liturgisk og læremessig betydning. Over biskopene i embetslinjen er Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, samt Kongen i statsråd. Ordningen med et eget kirkelig statsråd bestående av de av statsrådene som var medlem i Den norske kirke, ble avviklet med grunnlovsendringene av 21. mai Etter dette er det ikke lenger regjeringen som konfesjonsforpliktet organ som utgjør den øverste statlige myndighet i embetslinjen. Eksterne organer statens rolle I tillegg til interne kirkelige organer, forvaltes også mye av myndigheten i kirkesaker av såkalte eksterne organer i staten. Blant annet forvalter departementet i stor grad saker som omhandler kirken. I nåværende regjering er kirken underlagt Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Departementet forbereder alle kirkelige forvaltningssaker som skal avgjøres av Kongen i statsråd, samt alle kirkelige lover og forskrifter som skal gis av Stortinget eller av Kongen i statsråd. Med grunnlovsendringene som avviklet kirkelig statsråd og overførte utnevningsmyndigheten til kirkelige organer, er det langt færre kirkelige forvaltningssaker som avgjøres av Stortinget eller Kongen i statsråd. Videre har departementet ansvar for å legge fram forslag til statlige bevilgninger til kirken, samt kontrollere at de mål som settes i statsbudsjettet følges opp. Departementet utøver også forvaltningsmyndighet gjennom generelle rundskriv og behandling av enkeltsaker. Mye av denne myndigheten er imidlertid delegert til Kirkemøtet og andre kirkelige organer, og utøves ikke lenger i departementet. Likevel er departementet fortsatt en sentral aktør i styringen av kirken, blant annet fordi det fungerer som lovtolker og rådgiver overfor kirkelige organer. Departementet fungerer således som en viktig mellominstans mellom politiske organer som Storting, regjering og statsråd og de kirkelige rådsorganene. Stortinget regulerer kirken gjennom sin alminnelige lovgivningskompetanse. Videre påvirker Stortinget kirken gjennom bevilgningsmyndigheten, alminnelige politiske debatter og etterfølgende kontroll. Stortingets styring omfatter i all hovedsak organisatoriske forhold og de ytre rammene for kirkens virksomhet. Stortinget har i hovedsak vært tilbakeholden med å kontrollere den indre virksomheten i kirken, særlig vedr. saker om kirkens lære. Det har vært bred politisk enighet i mange år om at kirken på disse områder bør ha reelt selvstyre Nærmere om de to arbeidsgiverlinjene i dagens ordning Innledning Kirken har i dag omlag ansatte, som til sammen dekker omlag 5500 årsverk. På grunn av skillet mellom embetslinjen og rådslinjen som beskrevet ovenfor, har prestene 48 Se NOU 2006:2 punkt

21 og de øvrige kirkelige ansatte ikke samme arbeidsgiver, til tross for at de jobber side om side i det enkelte sokn. Som kort beskrevet ovenfor er proster, biskoper og menighetsprester statstjenestemenn, og dermed omfattet av tjenestemannsloven og tjenestetvistloven. Med noen få unntak har prestetjenesten følgelig staten som arbeidsgiver. I 2006 var det omlag 1400 menighetsprester og andre prester ansatt i statens tjeneste. Ansettelsesprosedyren for menighetsprester følger av en egen forskrift som er fastsatt ved kongelig resolusjon av Kongen i statsråd og av et fremforhandlet personalreglement stadfestet av Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet. Også prosedyren for tilsetting av proster skjer nå etter dette reglementet. Reglene om nominasjon og tilsetting av biskoper er vedtatt av Kirkemøtet. Arbeidsgiveransvaret for prestene er forankret i departementet, og ivaretas av biskopene, prostene og bispedømmerådet. Prestetjenesten ledes som nevnt ovenfor av biskopen, som har ansvaret som prestenes arbeidsgiver. Noe av dette ansvaret er delegert til prostene. Videre har bispedømmerådet ansvar for visse avgrensede deler av arbeidsgiveransvaret for prestetjenesten i medhold av kirkeloven 23 sjette ledd, herunder ansettelsesansvar, disiplinærsaker, oppsigelse/avskjed og fastsettelse av lønn. 49 De øvrige medarbeiderne i kirken er, som nevnt ovenfor, i all hovedsak ansatt i kirkelig fellesråd. Fra og med det tidspunkt kirkeloven trådte i kraft ble soknet fullt ut gjort til et selvstendig rettssubjekt i medhold av kirkeloven 2, og ble fra dette tidspunkt fullt ut arbeidsgivere for soknets ansatte. Som redegjort for ovenfor opptrer to organer på vegnet av soknet: menighetsrådet og kirkelig fellesråd. I medhold av kirkeloven 14 tredje ledd, har kirkelig fellesråd ansvar for ansettelse og ivaretakelse av arbeidsgiveransvaret for alle ansatte som lønnes over fellesrådets budsjett. I praksis er dette alle lokalkirkelige stillinger med unntak av menighetsprester. 50 Fellesrådets arbeidsgiveransvar utøves på vanlig måte som ellers i arbeidslivet, med de særlige reguleringer for kirken som er fastsatt i lov og forskrift. Videre kan også den enkelte menighet være arbeidsgiver for stillinger som finansieres over menighetens eget budsjett, og arbeidsgiveransvaret ivaretas da av menighetsrådet. Opprettelse av slike stillinger skal imidlertid godkjennes av kirkelig fellesråd, jf. kirkeloven 9 tredje ledd. Med andre ord har altså tre ulike organer tilsettingsmyndighet i dagens struktur for ansatte på soknenivå. I ytterste konsekvens kan følgelig 5 ansatte som jobber i samme sokn, ha tre ulike arbeidsgivere, og følgelig tre ulike rapporteringskanaler Ansettelse og utøvelse av arbeidsgiveransvar for prestetjenesten Som beskrevet ovenfor er menighetsprester i dag ansatt i staten, og tilsettes på bispedømmenivå. En tjenesteordning for menighetsprester er fastsatt i forskrift gitt i medhold av Grunnlovens tidligere 16 og kirkeloven 34, og denne fastlegger mange detaljer i kirkens utøvelse av arbeidsgiveransvaret for menighetsprestene. Videre er det også gitt en forskrift om ansettelse av menighetsprester, som blant annet inneholder kvalifikasjonskrav. Det er også fastsatt et fremforhandlet personalreglement stadfestet av Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, som bl.a. inneholder nærmere bestemmelser om tilsettingsprosedyre og disiplinærmyndighet. I tjenesteordningen 4 fremgår det at ansettelse av menighetsprester foretas av bispedømmerådet. Av 9 fremgår det at menighetsprester tilsettes med ett eller flere sokn som tjenestested, men med hele prostiet som tjenestedistrikt, med mindre det følger av særskilt arbeidsavtale at tjenestedistriktet skal være en avgrenset del av prostiet. Dette gjelder ikke for prostiprester og menighetsprester som er tillagt en spesialisert tjeneste. I medhold av 8 er prestene underlagt tjenestelig tilsyn av biskopen i vedkommende bispedømme. Videre er prosten den nærmeste overordnede for soknepresten og prostipresten. I 49 Se FOA s. 23. Fremstillingen i dette punktet er oppdatert etter endringene i kirkeloven og underliggende regelverk etter grunnlovsendringene av 21. mai Se FOA s

22 menigheter der det både er en sokneprest og en kapellan, er soknepresten kapellanens nærmeste overordnede når ikke annet er bestemt av biskopen. Soknepresten har følgelig i slike relasjoner i dagens ordning en arbeidsgiverfunksjon. I samme bestemmelse er det videre fastsatt at all tjenestelig korrespondanse med høyere myndighet skal gå tjenestevei gjennom nærmeste overordnede. Betydningen av at prestene ledes av prosten, fremgår blant annet av tjenesteordningen for menighetsprester 10, som fastsetter at prosten leder prestetjenesten i prostiet, og fordeler de oppgaver mellom prostiets prester som ikke allerede er pålagt den enkelte prest ved instruks eller annen særskilt bestemmelse gitt av høyere myndighet. Soknepresten skal videre påse at gjeldende arbeidsfordeling mellom prestene blir fulgt, og skal ta initiativ til endring dersom arbeidet ikke er rimelig fordelt. Dersom det kommer til uenighet mellom prestene, skal saken forelegges for prosten. Av tjenesteordningen for menighetsprester 17 fremgår det at menighetsprestene lønnes av staten etter statens lønnsregulativ. I 23 er det videre fastsatt at prestene må finne seg i endringer i tjenesteordningen og endringer i instrukser. Prostens utøvelse av arbeidsgiveransvar Også for proster er det fastsatt en tjenesteordning i medhold av Grunnlovens tidligere 16 og kirkeloven 34, og denne gir også informasjon om forvaltning av arbeidsgiveransvaret både for menighetsprester og for proster. Som beskrevet ovenfor skal prosten lede prestetjenesten i prostiet, og av prostenes tjenesteordning 1 fremgår det også at prosten skal bistå biskopen i biskopens embetsutøvelse. Av 3 fremgår det videre at prosten i samvirke med kirkelige råd og utvalg skal bidra til godt arbeidsmiljø, samarbeid og åndelig fellesskap mellom alle kirkelige ansatte i prostiet, samt bistå ansatte og kirkelige organer med faglig veiledning, råd og støtte. Av 4 fremgår det videre at prosten skal ivareta arbeidsgivers styringsrett overfor prestene i prostiet. Av samme bestemmelse fremgår det at prosten er den nærmeste overordnede for prostiets sokneprester og prostiprester. Prosten skal fordele oppgavene mellom prostiets prester, og skal også tilstå prestene ferie og tjenestefrihet i samsvar med gjeldende lov og avtaleverk. Prosten har igjen biskopen som sin nærmeste overordnede. Prostens nærmere instruksjonsmyndighet overfor prestene fremgår videre av prostenes tjenesteordning 5, der det heter at prosten skal se til at prestene i prostiet forvalter Ord og sakrament slik at kristen tro og kristent liv fremmes i menighetene. Av samme bestemmelse fremgår det at prosten har ansvar for å stimulere prestene til etterutdanning, samt bidra til at disse opprettholder og utvikler sin kompetanse i samsvar med fastsatte mål og planer. Prosten er videre etter 6 tillagt ansvar for å sørge for samordning mellom prestetjenesten og de kirkelige rådenes virksomhet, dvs. de to arbeidsgiverlinjene i kirken. Av 8 fremgår det at prostene selv er statlige embetseller tjenestemenn, og er undergitt de regler som gjelder for slike embets- eller tjenestemenn generelt, og for den kirkelige forvaltning spesielt. Prosten er videre ansatt med prostiet som embets- eller tjenestedistrikt, og må finne seg i endringer i gjøremål og utstrekning av distrikt. Også prosten innsettes i sin stilling av biskopen etter 10. Biskopens utøvelse av arbeidsgiveransvar I medhold av Grunnlovens tidligere 16 og kirkeloven 34 er det videre fastsatt en tjenesteordning for biskoper, som også fastsetter detaljer i utøvelsen av arbeidsgiveransvaret for proster og menighetsprester, i tillegg til enkelte sider ved arbeidsgiveransvaret for øvrige ansatte. Etter tjenesteordningens 2 er biskopen den øverste leder av prestetjenesten i et bispedømme, og skal sørge for nødvendig samordning med de kirkelige rådenes virksomhet. Biskopen er i 1 gitt en særskilt tilsynsmyndighet overfor både prester og andre kirkelige ansattes tjenesteutøvelser. Biskopen kan gi pålegg vedrørende samtlige ansattes tjenesteutøvelse, og skal føre tilsyn med at alle ansatte i bispedømmet utfører sitt arbeid i lojalitet med den evangelisklutherske lære. Biskopen er videre i 8 og 9 gitt myndighet til ansettelse av prestetjenesten, og skal også beslutte vigsling til andre kirkelige tjenester. På dette 22

23 området har biskopen følgelig myndighet også over ansatte som formelt tilhører fellesrådet. I medhold av 12 er biskopen tillagt myndighet til å treffe vedtak om at en person blir løst fra retten til å utøve prestetjeneste i kirken, og kan treffe vedtak om tap av retten til å utføre prestetjeneste. Slike vedtak kan påklages til departementet. Biskopens tjenestevilkår fremgår av 18 flg., der det fastslås at biskopen, i likhet med prostene, er geistlige embets- eller tjenestemenn, og til enhver tid er undergitt de regler som gjelder for statens embets- eller tjenestemenn og for den kirkelige forvaltning. Biskopen har bispedømmet som embets- eller tjenestedistrikt, jf. 19. Også biskopene må rette seg etter endrede tjenesteordninger. Av 23 fremgår det at biskopenes lønn fastsettes i henhold til statens lønnsregulativ. At det er departementet som innvilger ferie og annen tjenestefrihet, fremgår av 26. I medhold av kirkeloven 23 sjette ledd fremgår det at ansettelsesmyndighet for proster, menighetsprester og andre tjenestemenn er tillagt bispedømmerådet, der også biskopen er medlem. Bispedømmerådet har også ansvar for oppsigelse, ileggelse av ordensstraff, avskjed og suspensjon av proster, menighetsprester og andre tjenestemenn Ansettelse og utøvelse av arbeidsgiveransvar for øvrig personale Av kirkeloven 14 fremgår det at kirkelig fellesråd ivaretar arbeidsgiveransvaret for øvrig kirkelig personale på vegne av soknet. Fellesrådet foretar ansettelse av og har arbeidsgiversansvaret for alle ansatte som lønnes over fellesrådets budsjett. Av bestemmelsens annet ledd fremgår det at menighetsrådet i den enkelte menighet skal gis anledning til å uttale seg ved ansettelse og fastsetting av arbeidsinstruks. Kirkelig fellesråd kan videre delegere ansettelsesmyndigheten og andre arbeidsgiverfunksjoner til menighetsrådet i den enkelte menighet. I praksis vil dette si at alle typer lokalkirkelige stillinger med unntak av menighetsprester er ansatt med kirkelig fellesråd som arbeidsgiver. 51 Videre er det også anledning for det enkelte menighetsråd å være arbeidsgivere for stillinger som finansieres over menighetens eget budsjett. 52 De ansatte som er underlagt kirkelig fellesråd er imidlertid i visse tilfelle også underlagt instruks fra menighetsprestene og prostene: I tjenesteordningen for menighetsprester 7 annet ledd fremgår det at forrettende prest har ansvaret for å lede forberedelsen og gjennomføringen av gudstjenester og kirkelige handlinger, og i denne sammenheng også har rett til å treffe beslutning i alle forhold der beslutningsmyndigheten ikke er lagt til andre enn presten. På dette området møtes følgelig myndigheten i de to arbeidsgiverlinjene. Av kirkeloven 13 annet ledd følger det at kirkelig fellesråd skal ha en daglig leder av virksomheten. De fleste steder kalles denne kirkeverge, og det er i praksis denne som leder av virksomheten som har arbeidsgiveransvaret overfor kirkelig fellesråds ansatte. Vedkommende må følgelig sørge for at arbeidsgiveransvaret overholdes i samsvar med gjeldende lovgivning, som i all hovedsak vil være arbeidsmiljøloven med tilhørende forskrifter. Arbeidsgiveransvaret for fellerådets ansatte er følgelig ikke særregulert på samme måte som arbeidsgiveransvaret for prestetjenesten. Kirkerådet og Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon ( KA ) har utgitt en håndbok for menighetsråd og kirkelig fellesråd som beskriver hvordan arbeidsgiveransvaret overfor fellesrådets ansatte bør utøves i praksis. Arbeidsgiveransvaret må også utføres i tråd med kirkens tariffavtaler med KA. Punkt 6.13 i håndboken behandler ansettelser i fellesrådet. Her pekes det blant annet på at kirkelig fellesråd og menighetsrådet er omfattet av bestemmelsene i forvaltningsloven og offentlighetsloven, og at dette har betydning for saksbehandlingen i ansettelsessaker. Ansettelse foregår i kirkelig fellesråd, men fordi de fleste ansatte har sitt arbeidsfelt i en eller flere menigheter, vil vurderinger i forbindelse med ansettelse ofte måtte skje sammen med menighetsrådet i den aktuelle menighet. Det fremgår allerede av 51 Se FOA s Se FOA s

24 kirkeloven 14 tredje ledd at menighetsrådet skal gis anledning til å uttale seg ved ansettelse og fastsettelse av arbeidsinstruks. Det fremgår videre av bestemmelsen at fellesrådet kan delegere ansettelsesmyndighet og andre arbeidsgiverfunksjoner til menighetsrådene. På visse områder har Kirkemøtet gjennom tjenesteordninger fastsatt hvilken kompetanse som skal kreves for de enkelte stillingene som kirkelig fellesråd har arbeidsgiveransvar for. Dette gjelder for diakoner, kateketer og kantorer, og begrenser følgelig fellesrådets frihet på dette området. Dette er nok et eksempel på den svært kompliserte strukturen, og hvordan dette får utslag for kirkens rolle som arbeidsgiver. Videre er det begrensninger i valgmulighetene mellom søkere i hovedtariffavtalen ( HTA ) kapittel 1 2 punkt 2.2, som sier at den best kvalifiserte søkeren skal tilsettes i stillinger i offentlig sektor. Til tross for at fellesrådet er omfattet av forvaltningsloven, kan ansettelsesvedtak ikke påklages da det ikke finnes noe organ som er overordnet fellesrådet i ansettelsessaker. Ansvar for at oppsigelse eller avskjed av arbeidstaker skjer i medhold av gjeldende lovgivning og tariffavtaler tilligger fellesrådet, normalt ved kirkevergen som fellesrådets øverste representant. Det påpekes i håndboken at det ved alvorlige samarbeidsproblemer i en kirkestab er avgjørende at berørte arbeidsgivere tar tak i situasjonen raskt. For fellesrådets ansatte er det følgelig viktig at fellesrådet i samarbeid med prost eller annen representant for prestetjenesten tar tak i den oppståtte situasjonen. 53 Fellesrådet har også ansvaret for å overholde plikten til å sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø som følger av lov og tariffavtale. På arbeidsplasser der det finnes to eller flere arbeidsgivere med ansvar for hver sine arbeidstakere, er det behov for samordning for å ivareta dette. I håndboken for menighetsråd og kirkelig fellesråd pekes det i punkt 6.18 på at medarbeiderne i soknet som oftest fremtrer som en enhetlig stab i det daglige arbeidet, særlig utad og overfor menigheten. Det pekes videre på at samtlige medarbeidere driver felles planlegging av menighetsarbeidet, og at gudstjenester og kirkelige handlinger forberedes og gjennomføres både av prest og øvrige medarbeidere i samarbeid. Videre understrekes viktigheten av samordning av det lokale arbeidsmiljøarbeidet mellom kirkelig fellesråd og prestetjenesten. Som nevnt ovenfor har blant annet prosten i kraft av sin tjenesteordning slikt samordningsansvar i dag. Som redegjort for ovenfor vedrørende arbeidsgiveransvar for prestetjenesten, er biskopen i tjenesteordningen 1 tillagt et tilsynsansvar for samtlige kirkelige ansatte. Biskopen kan også gi bindende pålegg vedrørende presters og andre kirkelige ansattes tjenesteutøvelse, og har følgelig også tilsynsansvar overfor fellesrådets ansatte. Særlig gjelder dette for vigslet personale (diakoner, kantorer og kateketer), og biskopen skal i medhold av tjenesteordningen 9 gi et tjenestebrev ved ansettelse av slik vigslet personale i kirkelig stilling, der biskopens tilsynsansvar blant annet skal presiseres. Fellesrådets generelle styringsrett som arbeidsgiver er følgelig begrenset av biskopens vurderinger på dette punkt. 54 Biskopen har også i kraft av tjenesteordningen 1 mulighet til å gi bindende pålegg om noen slike ansattes tjenesteutøvelse, og også dette kan legge bånd på fellesrådets utøvelse av styringsretten. 55 I håndboken presiseres det imidlertid at biskopens tilsynsansvar ikke betyr at biskopen utgjør disiplinærmyndighet overfor fellesrådets ansatte. I Håndboken for menighetsråd og kirkelig fellesråd anbefales det at daglig leder av kirkelig fellesråd er nærmeste overordnede for ansatte i fellesrådet, og at vedkommende dermed har ansvar for arbeidstid, innvilgelse av permisjon og ferie, pålegg om 53 Se Håndbok for menighetsråd og kirkelig fellesråd punkt Se Håndbok for menighetsråd og kirkelig fellesråd punkt Se Håndbok for menighetsråd og kirkelig fellesråd punkt

25 overtidsarbeid og forandringer i arbeidsbetingelser for den ansatte. Det er grunn til å tro at dette ansvaret i de fleste tilfeller i dag utøves av fellesrådet ved daglig leder eller annen representant, og ikke er delegert tilsvarende Sammenfatning og konsekvenser av kirkens struktur Som redegjort ovenfor, er kirkens nåværende styringsstruktur svært komplisert, og myndighetsfordelingen mellom de ulike organer derved det samme. Dette skaper uklarhet og overlapping i utøvelse av myndighet, både på lokalt nivå og lengre opp i organisasjonen, og gir en lite effektiv styringsstruktur. For kirken, som i fremtiden vil være enda mer avhengig av å få utført sin virksomhet på knappe ressurser enn i dag, er uklare styringsstrukturer en effektivitetsbrems som kan få store konsekvenser for kirkens virksomhet. Det er derfor et klart behov for å forenkle strukturen i kirken. Det er vår oppfatning at det er enighet om å forsøke å forenkle kirkens organisasjon både generelt og hva gjelder arbeidsgiverlinjen. I punkt 4 beskrives et forslag til slik forenkling. Nedenfor beskrives også den danske Folkekirken og Svenska Kyrkan, som begge har enklere struktur enn Den norske kirke i dag. 2.5 Organisering av andre nordiske kirker Den danske Folkekirken Den danske folkekirken er organisert i tre nivåer, som på mange områder ligner på Den norske kirkes nåværende ordning. På lokalt nivå finner man omlag 2100 sokn. Soknet ledes av menighetsrådet, og menighetsrådets oppgave er å virke for gode vilkår for evangelisk forkynnelse i soknet. Menighetsrådet har ansvar for kirkebygningen og kirkegårdene i soknet, og har videre det overordende ansvar for hele soknets kirkelige liv. Menighetsrådet er videre arbeidsgiver for alle kirkefunksjonærene, i praksis alle medarbeidere som er ansatt ved kirken eller kirkegården, med unntak av prestene. Menighetsrådet velges for fire år av gangen, og består av 5-15 alminnelige medlemmer, samt prestene i soknet. Menighetsrådet velges av soknets medlemmer, som følgelig har direkte innflytelse på soknets ledelse. På regionalt nivå er Folkekirken videre inndelt i 107 prostier, som i gjennomsnitt hver omfatter omlag 20 sokn. Prostiet har ansvar for økonomisk koordinering mellom soknene i prostiet. Prostiet har videre ansvar for tilsyn med soknets menighetsråd, kirker og kirkegårder. Videre har prostiet i økende grad ansvar for samarbeid mellom soknene om blant annet kirkelige aktiviteter og administrative oppgaver. Hvert prosti har et prostiutvalg som består av 4-6 medlemmer valgt av menighetsrådene og prosten. Utvalget har ansvar for å koordinere den lokale økonomi. Videre er utvalget på mange økonomiske, administrative og bygningsmessige områder tillagt ansvar som godkjennende instans for menighetsrådenes beslutninger. Prosten er også medlem av og forretningsfører for prostiutvalget. Prosten fører videre tilsyn med prestene i prostiet på biskopens vegne, og skal tilrettelegge for prestetjenestens betjening av soknene under prestenes ferie, fridager og sykdom. Prostigrensene følger som hovedregel kommunegrensene. Omlag 10 prostier utgjør til sammen et stift, og Folkekirken er oppdelt i 10 stift i Danmark, samt et på Grønland. Hvert stift ledes av en biskop, som har den øverste myndighet i kirkelige saker. Biskopen er ansvarlig for fordeling av prestestillinger i stiftet, og fører tilsyn med prestene. Biskopen har videre ansvaret for lønnsadministrasjon og godtgjørelser til prestene. Biskopen fører også tilsyn med menighetsrådet og prostiutvalg, og er på flere områder klageinstans i forhold til disse organers avgjørelser. Biskopen har også ansvar for administrasjonen av organet Folkekirkens lønnsservice 56 Se Rundskriv fra Kirkerådet og KA om Ansvarsfordeling og samarbeid mellom menighetsråd og Kirkelig fellesråd februar 2001 under punktet Arbeidsgiveransvar. 25

26 ( FLØS ), og har ansvar for forhold vedrørende kirkefunksjonærer der stiftet har en rolle. Hvert stift har også et stiftsråd, hvis formål er å styrke Folkekirkens liv og vekst, blant annet ved å fremme dialogen mellom stiftsøvrighet, prostiutvalg og representanter for prestene og menighetsrådene. Stiftrådet består av biskopen, domprosten, en representant fra stiftets proster, tre representanter for stiftets prester samt en menighetsrepresentant fra hvert prosti. 57 Det danske Kirkeministeriet har utgitt en veiviser om de viktigste arbeidsmiljøoppgavene i Folkekirken. Denne behandler hvilke organer som har ansvar for de arbeidsmiljømessige krav som følger av arbeidsmiljøloven. Av veiviseren fremgår det at menighetsrådet er arbeidsgiver for alle kirkens og kirkegårdens medarbeidere med unntak av prestene, om er ansatt under Kirkeministeriet. Videre påpekes det at menighetsrådet som arbeidsgiver følgelig har ansvar for at de ansatte har et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. Videre vises det til at arbeidsgiveransvaret innebærer mange oppgaver og plikter som i dagliglivet vanligvis ivaretas av den kontaktperson som menighetsrådet har valgt, men det påpekes at ansvaret fremdeles er plassert hos menighetsrådet. Av veiledningen fremgår det at menighetsrådet blant annet har ansvar for at arbeidsmiljøet løpende vurderes, at medarbeiderne utfører sitt arbeid forsvarlig og at medarbeiderne gis opplysning om ulykkesfarer i forbindelse med arbeidet. Videre understrekes det at menighetsrådet har plikt til å sørge for at de fysiske forholdene på arbeidsplassen er i orden så prestens arbeid kan utføres under forsvarlige forhold, til tross for at det ikke er menighetsrådet som er arbeidsgiver for prestene. 58 I et notat fra 2011 har Kirkeministeriet blant annet redegjort for rollefordelingen i utførelsen av arbeidsgiveransvaret for Folkekirkens ansatte. 59 I notatet understrekes det at prostiutvalget er menighetsrådets nærmeste tilsynsmyndighet, og at utvalget er en selvstendig, lokalt valgt offentlig instans som ikke står i noe underordningsforhold til verken stiftsøvrigheten eller noe departement. Prostiutvalgets primære oppgaver vedrører budsjettgodkjennelse og regnskapsgodkjennelse, men har også i et visst omfang karakter av å være utøvelse av legalitetskontroll ved at prostiutvalget kontrollerer hvorvidt menighetsrådenes virksomhet er i strid med loven. 60 Videre forklares prostiutvalgets kompetanse over menighetsrådenes ansatte. Det understrekes at det ikke ligger innenfor prostiutvalgets kompetanse å vurdere de enkelte kirkegårdsfunksjonærstillingene eller å legge overordnede politiske retningslinjer for ansettelsespolitikken i prostiet. Videre kan prostiutvalget heller ikke fastsette regler på lønn- og ansettelsesområdet, men kan bidra til å koordinere ensartede retningslinjer mellom de ulike menighetsråd innenfor prostiet. 61 Stiftsøvrigheten skal blant annet på regionalt nivå føre juridisk tilsyn med menighetsrådene og prostiutvalgene, drive overordnet ledelse av stiftsadministrasjonen, og føre tilsyn med den måte menigheten forvalter sine eiendommer på. Videre bistår stiftsadministrasjonen menighetsrådene i forbindelse med lønnsutbetalinger til kirkefunksjonærene, samt til administrasjon av lønn og tjenestelige godtgjørelser til prestene. Avgjørelser som stiftsadministrasjonene fatter kan etter forvaltningsrettslige prinsipper bringes inn for Kirkeministeriet, med mindre annet uttrykkelig er fastsatt i loven. 62 Overfor menighetsrådenes ansatte, altså kirkefunksjonærene, bistår stiftsadministrasjonen på to hovedområder. For det første skal stiftsadministrasjonen drive saksbehandling i forbindelse med endring og nedleggelse av stillinger, i forbindelse med opprettelse av stilingskategorier og i forbindelse med lønnsinnplassering av 57 Overnevnte informasjon er hentet fra sitert 15. mars Se veiledningen s Se notat av 31. mars 2011 Opgave og rollefordeling mellem provstiudvalg, stiftsadministrationer, Landsforeningen af Menighedsråd og Kirkeministeriet. 60 Se notatet s Se notatet s Se notatet s

27 nyansatte medarbeidere. For det annet bistår stiftsadministrasjonen menighetsrådene med serviceoppgaver, som for eksempel alminnelig rådgiving om permisjoner, ferie og dagpenger mv. Via organet FLØS bistår stiftsadministrasjonene videre menighetsrådene med utbetaling og veiledning om lønn- og pensjonsforhold. Av notatet fremgår det også at disse serviceoppgavene i tillegg omfatter blant annet vurdering av stillingens størrelse, bistand til menighetsrådet med tilretteleggelse av arbeid, bistand i forbindelse med konfliktløsning og generell forhandlingsrådgivning. Videre ytes det også rådgivning om forståelsen av gjeldende lovgivning og retningslinjer for kirkefunksjonærer, herunder arbeidstid, planlegging, frihet og rådighet mv. I tillegg bistår stiftsadministrasjonen ved konflikter for særlige grupper av personale, herunder organister og kirkegårdsgravere. 63 Landsforeningen af menighedsrådsmedlemmer er en interesseorganisasjon som også gir rådgivning i arbeidsgiverspørsmål til menighetsrådene. 64 Også Kirkeministeriet er tillagt visse oppgaver overfor de ansatte som vedrører arbeidsgiveransvaret. Kirkeministeriet utsteder administrative forskrifter for Folkekirken, og ministeriets hovedoppgave er å forvalte statens økonomiske og strukturelle understøttelse av Folkekirken. Dette betyr at Kirkeministeriet administrerer lovgivning, budsjett og begravelsesrådgivning. Videre forhandler ministeriet lønns- og ansettelsesvilkår for Folkekirkens personale som tariffpart. Kirkeministeriet fastsetter følgelig de forskrifter som regulerer kirkefunksjonærenes ansettelsesforhold. Kirkeministeriet er også klageinstans i saker vedrørende ansettelsesforhold som er avgjort enten av biskopen eller stiftsadministrasjonen. Kirkeministeriet har videre den øverste tilsynsmyndighet i flere anliggender, og påser blant annet at menighetsrådene har handlet innenfor lovens rammer. 65 Kirkeministeriet tilbyr også rådgivning og veiledning om kirkelig lovgivning, budsjett og av generell karakter om lønns- og ansettelsesvilkår for Folkekirkens personale. 66 Enkelte av Folkekirkens ansatte er også tjenestemenn, og for disse gjelder særskilte regler. Imidlertid ansettes ingen lenger som tjenestemenn, og dette vil derfor ikke bli nærmere behandlet Organisering av Svenska kyrkan 67 I år 2000 ble forholdet mellom den svenske staten og Svenska kyrkan endret ved at statskirken ble opphevet, og alle kirkelige organer trådte ut av stat og kommune. Den tidligere Kyrkolagen ble erstattet av en Kyrkoordning, som bestemmes av Kyrkomötet. Svenska kyrkan er følgelig nå en egen organisasjon med selvbestemmelsesrett uten påvirkning fra staten. Svenska kyrkan er inndelt i församlingar, stift og et nasjonalt nivå. Forsamlingene, som tilsvarer det norske soknet, har lokalt selvstyre, men er samtidig en del av et stift, og er en del av Svenska kyrkan som trossamfunn. Også i Svenska kyrkan er forsamlingen grunnenheten i kirken. Forsamlingens hovedoppgave er å feire gudstjeneste, drive undervisning og utøve diakoni og misjon. 68 Alle andre oppgaver som utøves av forsamlingen støtter opp om denne grunnleggende oppgave. Hver forsamling har et kyrkoråd (menighetsråd) som fungerer som forsamlingens styre. Videre har alle forsamlinger en kyrkoherde (sokneprest) som leder all virksomhet i forsamlingen. Forsamlingens virksomhet og de ansatte ledes dermed av 63 Se notatet s Foreningen arbeider også for å få forhandlingsrett i tariff-forhandlinger sammen med Kirkeministeriet. 65 Se notatet s Se notatet s Informajsonen i dette punktet er i all hovedsak hentet fra sitert 15. mars Se Kyrkoordningen Andra avd., 2 kap 1. 27

28 en prest. 69 De folkevalgte og andre som hører til kirken har videre sammen med prestene og diakonene ansvar for å forkynne det kristne budskap, og har også ansvar for at demokratiet ivaretas ved beslutninger i kirken. Medlemmene av kyrkorådet velges ved kirkevalget hvert fjerde år. Forsamlingen skal anskaffe og ivareta den eiendom som behøves for å ivareta sine oppgaver, og har også ansvar for å ansette og lønne personale, med mindre dette ansvar er tillagt organer ( kyrklig samfällighet ) som forsamlingen er medlem av. 70 Normalt skal personale som kun skal tjenestegjøre innenfor en forsamling ansettes av forsamlingens kyrkoråd. 71 Alle forsamlinger skal ha ansatt minst en kyrkoherde, en eller flere prester basert på det antall som stiftsstyrelsen bestemmer, en kirkemusiker/kantor og det antall diakoner og øvrig personale som er nødvendig for virksomheten i forsamlingen. 72 Pastoratet er kyrkoherdens tjenestedistrikt. Det finnes omlag 1000 pastorat i Sverige. 73 Flere forsamlinger til sammen kan utgjøre et flerförsamlingspastorat som har felles personale og ledes av en felles kyrkoherde. 74 Forsamlingene i et pastorat samvirker da i en såkalt samfällighet ( pastoratssamfälligheter ). Samfälligheter kan også omfatte forsamlinger innenfor flere pastorat ( flerpastoratssamfälligheter ). Samfälligheten har i begge tilfeller ansvar for økonomisk utjevning, ressurshusholdning og andre serviceoppgaver som eiendomsforvaltning, gravferdsvirksomhet og personaladministrasjon. 75 Samfällighetene tilsvarer i stor grad de norske kirkelige fellesrådene. 76 Stiftet er inndelt i kontrakter som omfatter et visst antall av forsamlingene innenfor stiftet. Hvert kontrakt har en kontraktsprost som utnevnes av biskopen etter samråd med kontraktets prester. Kontraktsprostens oppgave er å bistå biskopen med ledelse og tilsyn i forsamlingene som tilhører kontraktet. Stiftet ledes av en biskop. Stiftets grunnleggende oppgave er å fremme og ha tilsyn med forsamlingslivet, herunder gudstjenestefeiring, undervisningsvirksomhet og utøvelse av diakoni og misjon. 77 Også stiftet skal anskaffe og vedlikeholde den eiendom som trengs for å oppfylle stiftets oppgaver, og skal ansette og lønne eget personale. Følgelig er noen av kirkens medarbeidere også ansatt på dette nivået. 78 Stiftet ledes av en stiftsfullmäktige, som i prinsipielle spørsmål og andre store spørsmål har beslutningsmyndighet. Dette gjelder særlig i forhold til virksomhetens mål og retningslinjer, organisasjon av stiftsstyrelsen, mv. 79 Videre har hvert stift en stiftsstyrelse, hvis oppdrag er å fremme forsamlingslivet i stiftet og bidra til utvikling av dette. Stiftsstyrelsen skal lede og samordne stiftets forvaltning og ha tilsyn med nemndenes virksomhet. Videre skal stiftet blant annet ta hånd om den økonomiske forvaltningen i stiftet og forvalte stiftets eiendom dersom det ikke forvaltes av noen andre. 80 I hvert stift er det også et domkapittel som sammen med biskopen utøver tilsyn over virksomheten i stiftets forsamlinger og samfälligheter. Dette omfatter også prøvningen av kandidater for preste- og diakontjeneste 81. Biskopen, som leder stiftet, skal 69 Se Kyrkoordningen Andra avd., 2 kap Se Kyrkoordningen Andra avd., 2 kap Se Kyrkoordningen Andra avd., 2 kap Se Kyrkoordningen Sjuende avd., 34 kap Se FOA s Se Kyrkoordningen Sjuende avd., 34 kap Se Kyrkoordningen Andra avd., 2 kap Se Kyrkoordningen Sjuende avd., 34 kap Se Kyrkoordningen Tredje avd., 6 kap Se Kyrkoordningen Tredje avd., 6 kap Se Kyrkoordningen tredje avd., 7 kap Se Kyrkoordningen tredje avd., 7 kap Se Kyrkoordningen tredje avd., kap 6, 8 og kap 9, sjunde avd., kap. 31 og 32 og trettonde avd., kap

29 forkynne evangeliet, ha ansvar for ledelse og tilsyn med stiftet, ta vare på enhetene i kirken, vigsle prester og diakoner mv. 82 Biskopen velges av stiftet selv, og stemmeberettigede er domkapittelets og stiftsstyrelsens medlemmer, samt prester ansatt i stiftet eller i stiftets forsamlinger og et tilsvarende antall elektorer valgt av kyrkofullmäktige eller kyrkorådet for hvert pastorat. 83 Videre velges det også en erkebiskop som velges felles av alle stift i kirken. Biskopen og domkapitlet har tilsynsansvar både overfor virksomheten i stiftet og for virksomheten i stiftets forsamlinger. Tilsynsansvaret innebærer blant annet å gi råd, støtte og hjelp både i spørsmål vedrørende kirkens lære og liturgi, og i rettslige spørsmål, samt tilsyn med hvordan prester og diakoner utøver sine oppdrag og hvorvidt de etterlever de avlagte vigselsløftene. Biskopsmötet har igjen tilsyn over biskopenes virksomhet. Videre har Svenska kyrkan også en ansvarsnemnd for biskoper, som har tilsyn med på hvilken måte biskopene utøver sin tjeneste. 84 For de fleste ansatte i Svenska kyrkan er altså forsamlingen arbeidsgiver, og både ansettelse og beslutning om oppsigelse tas på lokalt nivå. Imidlertid har Kyrkoordningen en spesiell bestemmelse for oppsigelse av prester, som innebærer at en slik disiplinær beslutning mot en prest kun kan fattes dersom domkapittelet har overprøvd at beslutningen ikke strider mot Kyrkoordningens regler hva gjelder lære, utøvelse av vigselstjeneste og etterlevelse av vigselsløftene Se Kyrkoordningen tredje avd., 8 kap Se Kyrkoordningen tredje avd., 8 kap 7 og Se Kyrkoordningen trettonde avd., kap Se Kyrkoordningen sjunde avd., 31 kap

30 3. FORDELING AV ARBEIDSGIVERFUNKSJONER I EN ORGANISASJON 3.1 Innledning I kirken har det utviklet seg et terminologisk skille mellom arbeidsgiveransvaret og et såkalt virksomhetsansvar. Det har underveis i endringsprosessen i kirken vært hevdet at samtlige arbeidsgiverfunksjoner må legges til ett organ i kirken, og at disse ikke kan deles opp. Her foreligger det etter vår mening en grunnleggende misforståelse. Arbeidsgiveransvaret er klart definert i lov og tariffavtaler, mens det såkalte virksomhetsansvaret overhodet ikke er noe rettslig begrep. Det kan uansett ikke sluttes noe fra begrepene. I dette punktet vil det derfor først gis et overblikk av arbeidsgiveransvaret etter gjeldende rett. Dernest vil det redegjøres for styringsretten, herunder det alminnelige skillet mellom arbeidsledelse og virksomhetsledelse, og vises at dette ikke er noen særkirkelig problemstilling, men kun særkirkelig terminologi som det ikke kan sluttes noe fra. Det vil bli vist at allerede etter lovgivningen kan ulike arbeidsgiverfunksjoner tilligge ulike nivåer i en organisasjon, og at det også i andre tilfelle er mulig å spre arbeidsgiverfunksjoner ved hjelp av delegasjon. Til slutt vil det gis noen eksempler på ulike organisasjoner der arbeidsgiverfunksjonene er spredt på ulike nivå, og vises at det også er mulig å organisere kirken på en slik måte. 3.2 Redegjørelse for arbeidsgivers plikter (arbeidsgiverfunksjoner) Begrepsavklaring Begrepet arbeidsgiveransvar benyttes ikke i verken arbeidsmiljøloven eller tjenestemannsloven, men brukes som samlebegrep om summen av de plikter som påhviler arbeidsgiver overfor arbeidstaker. Slike plikter fremgår både av lov, forskrift, tariffavtaler som regulerer arbeidsforholdet og selve arbeidsavtalen mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Kirkens arbeidsforhold er i hovedsak regulert av to lover, hvis anvendelighet avhenger av ansattkategori. Prestene er hovedsakelig ansatt i staten, og er dermed underlagt tjenestemannsloven. De øvrige ansatte har kirkelig fellesråd som arbeidsgiver, og er dermed underlagt arbeidsmiljøloven. Visse deler av arbeidsmiljøloven gjelder også for prestene, der dette uttrykkelig er bestemt i tjenestemannsloven. I tillegg har kirkeloven bestemmelser som regulerer deler av arbeidsgiveransvaret for samtlige ansattgrupper. Videre er de ansatte i kirken tilknyttet flere tariffavtaler. For prestene gjelder Hovedavtalen og Hovedtariffavtalen i staten, som Presteforeningen er part i gjennom Unio. Prester som er ansatt i kirkelig fellesråd og øvrige ansatte er tilknyttet Hovedavtalen og Hovedtariffavtalen til Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon ( KA ), som også Presteforeningen har partsforhold i. Nedenfor vil det bli redegjort for hovedelementene i arbeidsgiveransvaret. Det tas forbehold om at enkelte plikter som påhviler arbeidstaker ikke vil bli berørt, og at redegjørelsen i hovedsak vil fokusere på de plikter som følger av arbeidsmiljøloven. Dette er naturlig da denne gir et generelt overblikk over hvilke plikter som påhviler arbeidsgivere utenfor staten, og forslaget til ny organisasjon innebærer at samtlige arbeidstakere ansettes i kirken selv Ansettelse og oppsigelse Arbeidsgiver er i arbeidsmiljøloven 18 (2) definert som enhver som har ansatt arbeidstaker for å utføre arbeid i sin tjeneste. Interessant i denne sammenheng er at ansettelseskompetansen tilligger arbeidsgiveren. Det rettssubjekt der arbeidstakeren er ansatt vil følgelig som utgangspunkt være arbeidsgiver. Normalt vil ansettelseskompetansen i store virksomheter delegeres nedover i organisasjonen. De nærmere regler for ansettelse følger av arbeidsmiljøloven kapittel 14, 30

31 tjenestemannsloven kapittel 5 og 6, Hovedtariffavtalen (stat) 4 m.fl., samt Hovedtariffavtalen (KA) Lønnsansvaret Arbeidsgiver er først og fremst forpliktet til å betale lønn til arbeidstakeren. 86 De nærmere regler for utbetaling av lønn fremgår av arbeidsmiljøloven 1415, Hovedtariffavtalen (stat) 9-11 og 18, samt Hovedtariffavtalen (KA) kapittel Plikten til å sikre fullt forsvarlig arbeidsmiljø Videre må arbeidsgiver sørge for at det er et fullt forsvarlig arbeidsmiljø for de ansatte, jf. arbeidsmiljøloven 41 (1). Begrepet fullt forsvarlig er en rettslig standard som presiseres og utfylles gjennom andre mer konkrete bestemmelser i arbeidsmiljøloven og forskriftene til loven. I forarbeidene til loven uttalte departementet at begrepet fullt forsvarlig arbeidsmiljø ikke nødvendigvis betyr at arbeidsgiver plikter å sørge for at all risiko for arbeidstakerne er eliminert: Det loven vil kreve, er først og fremst at virksomheten skal innrettes, og arbeidet organiseres på en slik måte, at arbeidstakerne er sikret mot skader på liv og helse så langt dette rent praktisk lar seg gjennomføre.» 87 Videre påpekte departementet ved vedtakelse av den nye arbeidsmiljøloven i 2005 at en slik rettslig standard som fullt forsvarlig arbeidsmiljø er et dynamisk begrep som vil endres over tid, i forhold til teknisk utvikling, endret kunnskap etc Fastsetting av arbeidstid 89 Arbeidsmiljøloven kapittel 10 setter begrensninger for hvor mye en arbeidstaker kan arbeide. Som for øvrige plikter etter loven, påhviler det arbeidsgiver å overholde arbeidstidsbestemmelsene, jf. arbeidsmiljøloven 21. Reglene er fastsatt for å verne arbeidstakerne mot for lang og ubekvem arbeidstid, og er relativt kompliserte. Som overordnet regel følger det av 102 at arbeidstidsordningene skal være slik at arbeidstakerne ikke utsettes for uheldige fysiske eller psykiske belastninger, og slik at det er mulig å ivareta sikkerhetshensyn. Nærmere regler om antall tillatte arbeids- og overtidstimer pr. dag, uke, måned og år er gitt i kapitlet, samt regler om pauser, hviletid mv. Regler om arbeidstid er også i stor grad tariffestet, og fremgår av Hovedtariffavtalen (stat) 7, og Hovedtariffavtalen (KA) 4-6. For statsansatte menighetsprester følger det av langvarig praksis at deres stillinger er antatt å være særlig uavhengige, jf. arbeidsmiljølovens 10-12, og derfor er unntatt fra mesteparten av de lovbestemte vern. Det overordnede vern i 10-2 gjelder imidlertid for alle, også arbeidstakere i særlig uavhengig eller ledende stilling Fastsetting av arbeidssted 90 Arbeidsstedet beror på hva som er avtalt i arbeidsavtalen. Spørsmålet om hvorvidt arbeidsgiver har anledning til ensidig å flytte arbeidstakere til et annet fysisk sted enn det som er avtalt, beror således på en tolkning av avtalen. Hvorvidt arbeidstakere i store virksomheter er forpliktet til å tjenestegjøre innenfor en krets, på flere avdelinger etc. beror følgelig på hva som er fastsatt i arbeidsavtalen. På samme måte vil det være mulig å regulere en eventuell flytteplikt i arbeidsavtalen. 91 For prester har også 86 Se Henning Jakhelln, Oversikt over arbeidsretten, 4. utgave, Oslo 2006 s Se Ot.prp. nr. 3 ( ) s Se Ot.prp. nr. 49 ( ) på s Se nærmere om dette i Jakhelln, Oversikt over arbeidsretten, s. 273 flg. 90 Se nærmere om dette i Jakhelln, Oversikt over arbeidsretten, s. 268 flg. 91 Se Jakhelln, Oversikt over arbeidsretten, s

32 tjenesteordningen for menighetsprester (19. oktober 1990) regler om arbeidssted, og denne er således også relevant for spørsmålet Arbeidsledelse En del av arbeidsgivers ansvar består i å lede og veilede arbeidstakerne i det arbeidet som skal utføres. For kirkens vedkommende foregår mye av dette arbeidet i den enkelte menighet, da mye av kirkens kjernevirksomhet utføres i soknet. Slik lokal arbeidsledelse er det følgelig vanskelig å legge til andre organer i kirken selv om arbeidsgiveransvaret legges på et høyere nivå. Begrepet arbeidsledelse vil bli nærmere definert i forbindelse med beskrivelse av arbeidsgivers styringsrett i punkt Arbeidsgivers styringsrett: skillet mellom arbeidsledelse og virksomhetsledelse Nærmere om den terminologi som har utviklet seg i kirken Arbeidsgiveransvaret som er beskrevet ovenfor henger nøye sammen med arbeidsgivers styringsrett ved at de plikter en arbeidsgiver er pålagt overfor de ansatte begrenser vedkommendes styringsrett dvs. handlefrihet. Som det vil bli redegjort for nedenfor, består styringsretten av to elementer, henholdsvis arbeidsledelse og virksomhetsledelse. Arbeidsledelse defineres normalt som de beslutninger arbeidsgiver treffer om ansettelsesforholdet, mens virksomhetsledelse defineres som de beslutninger arbeidsgiver treffer om virksomheten. 92 Det har i kirkelig sammenheng utviklet seg et terminologisk skille mellom arbeidsgiveransvar og såkalt virksomhetsansvar. Som det vil redegjøres for nedenfor, benyttes skillet av enkelte aktører som en rettslig begrunnelse for at alle arbeidsgiverfunksjoner må legges til samme organ, og at det må sammenfalle med de som har det såkalte virksomhetsansvaret. Dette er en grunnleggende misforståelse, og det vil nedenfor redegjøres for dette. Opphavet til skillet mellom arbeidsgiveransvar og såkalt virksomhetsansvar er ikke klart, men skillet benyttes i tilnærmet alle tekster fra kirkelige organer om kirkens fremtidige organisering. Begrepet synes primært å være brukt i diskusjoner om myndighetsdeling mellom soknet selv og kirkelig fellesråd, som motsats til begrepet arbeidsgiveransvar. Begrepet virksomhetsansvar benyttes også til dels i NOU 2006:2, men da ikke i relasjon til arbeidsgiveransvaret. Begrepsparet arbeidsgiveransvar og virksomhetsansvar brukes for det første i utredningen Framtidig organisering av arbeidsgiveransvaret i Den norske kirke ( FOA ). Her beskrives organiseringen av arbeidsgiveransvaret i kirken og det såkalte virksomhetsansvaret, og det påpekes at enkelte aktører har hevdet at delingen av disse to på flere myndighetsorganer er uheldig. Utvalget foreslår en samling av de to eksisterende arbeidsgiverlinjene ved at prestetjenesten virksomhetsoverføres til kirken, men foreslår at arbeidsgiveransvaret fremdeles bør ivaretas på fellesrådsnivå ved at menighetene pålegges å samarbeide om felles ivaretakelse av blant annet slike funksjoner. 93 Utvalget skriver at de erkjenner [at] oppdelingen mellom virksomhetsansvar og arbeidsgiveransvar mellom soknets to styringsorganer (menighetsråd og fellesråd) har visse ulemper, og viser til at arbeidsgiveransvar og såkalt virksomhetsansvar i de fleste tilfeller er sammenfallende, men argumenterer ikke for at en samling av disse i samme organ er rettslig nødvendig. Denne oppfatningen oppstod først på et senere tidspunkt i debatten, og stammer antakelig fra utredningen Kjent inventar i nytt hus. I utredningen definerer arbeidsgruppen virksomhetsansvaret som en samlet betegnelse for de oppgaver et organ er pålagt ansvaret for, mens 92 Se Fougner m.fl. Omstilling og nedbemanning, 2. utg. Oslo 2011, s Se utredningen s

33 arbeidsgiveransvaret defineres som den del av virksomhetsansvaret som gjelder organets ansvar for de personer som er tilsatt i virksomheten. 94 Videre hevdes det følgende: Det er grunnleggende i arbeidsrettslovgivningen og for en organisasjonsoppbygging at samme instans som har ansvaret for en oppgave, også tilsetter de medarbeidere som skal utføre oppgavene og har en daglig leder til å ivareta det løpende ansvar på sine vegne. Det må være en ansvarssammenheng mellom virksomhet, oppgaver, jobbutførelse og arbeidsgivermyndighet. Dette innebærer f.eks at spørsmålet om tilsettingsmyndighet ikke kan løsrives fra spørsmålet om hvem som har ansvaret for virksomheten. Hovedspørsmålet i oppbyggingen av kirkens organisasjon blir derfor hvilken instans som skal ha hvilket virksomhetsansvar. Arbeidsgiveransvar og tilsettingsmyndighet følger av dette. 95 Det ovenfor siterte begrunnes ikke nærmere, og det henvises heller ikke til hvilke kilder som underbygger denne grunnleggende forståelsen av at arbeidsgiveransvaret og virksomhetsansvaret ikke kan løsrives fra hverandre. Som påpekt ovenfor er begrepet virksomhet ikke rettslig definert i verken arbeidsmiljøloven eller tjenestemannsloven. Heller ikke virksomhetsansvar er et begrep som har noen særlig definisjon eller betydning i rettslig sammenheng. Det kan følgelig ikke sluttes noe av disse begrepene, og det foreligger etter vår oppfatning en misforståelse når arbeidsgruppen legger til grunn at det er nødvendig at arbeidsgiveransvaret og det såkalte virksomhetsansvaret legges til samme organ. Derimot må spørsmålet om hvem som har arbeidsgiveransvaret vurderes individuelt for de enkelte arbeidsgiverfunksjoner som følger av lov og tariffavtale. Oppfatningen om at alt ansvaret må legges til samme organ synes å stamme fra arbeidsgruppen i Kjent inventar i nytt hus, som kan hende bygger på en misforståelse av diskusjonen vedrørende oppbygning av organisasjonen som gjøres i FOA. I FOA på s gjengis Arbeidslivslovutvalgets begrunnelse for ikke å utvide arbeidsgiverbegrepet i arbeidsmiljøloven. Det kan av diskusjonen imidlertid ikke sluttes at det oppstilles skranker for adgangen til hensiktsmessig organisering av virksomheten, herunder ivaretakelse av arbeidsgiveransvaret. Det er en grunnleggende misforståelse dersom Arbeidslivslovutvalgets diskusjon om ikke å utvide arbeidsgiverbegrepet tas til inntekt for at ulike arbeidsgiverfunksjoner ikke kan legges til ulike organer eller rettssubjekter i organisasjonen. Slik beskrevet ovenfor, er det arbeidsgiver som har alle plikter overfor arbeidstakeren etter arbeidsmiljøloven, jf 2-1. Det er altså rettsubjektet, og de som leder rettsubjektet, jf 1-8 annet ledd, annet punktum, som skal sørge for at loven etterleves. Dette ansvaret er ikke til hinder for at arbeidsgiver organiserer seg hensiktsmessig og delegerer ulike oppgaver og plikter nedover i organisasjonen. Slik delegasjon fjerner imidlertid ikke ansvaret; delegasjonen skjer på arbeidsgivers risiko. 96 At arbeidsgiverbegrepet ikke på generelt grunnlag ble utvidet i forbindelse med arbeidsmiljøloven av 2005, er heller ikke til hinder for at lovgiver i en egen kirkelov kan plassere ulike arbeidsgiverfunksjoner i ulike kirkelige organer, på samme måte som det er gjort i dagens kirkelov. Terminologien om arbeidsgiveransvar og virksomhetsansvar som har utviklet seg i kirken har videre til dels en parallell i arbeidsrettslig teori. I hvilken grad en arbeidsgiver kan 94 Se utredningen Kjent inventar i nytt hus (hefte 2, s. 51, note 1). Utredningen ble utarbeidet av en arbeidsgruppe nedsatt av Kirkerådets direktør, og er av Kirkerådet omtalt som et ressursmateriale i det videre arbeid med fremtidens kirkeordning. 95 Se Kjent inventar i nytt hus (hefte 2 s. 38). 96 Arbeidsgiverbegrepet har som et utgangspunkt videre betydning for vurderingen av sakligheten av oppsigelser (særlig for vurdering av oppsigelsesgrunn, utvelgelseskrets og vurdering av annet passende arbeid). Da Arbeidslivslovutvalget vurderte utvidelse av arbeidsgiverbegrepet, hadde dette først og fremst betydning for vurderingen av stillingsvernet; jf. betydningen av at flere rettsubjekter kan være arbeidsgivere. En utvidelse ville hatt begrenset betydning for arbeidsmiljøbestemmelsene fordi det ved overtredelse sjelden er vanskelig å finne en ansvarlig arbeidsgiver. I forhold til arbeidstidsbestemmelsene, ville en endring kunne fått betydning, jf. bl.a. Oslo kommune-dommen, som er nermere beskrevet nedenfor i punkt

34 foreta endringer som får konsekvens for arbeidsforholdet beror nemlig på arbeidsgivers styringsrett. Denne inneholder to elementer som kan minne om den kirkelige terminologien: Arbeidsledelse og virksomhetsledelse. Det kan imidlertid ikke sluttes av dette skillet at ansvaret for begge må ligge i samme organ Styringsrettens grunnlag Arbeidsforholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker er først og fremst regulert i arbeidsavtalen. Ettersom det alminnelige avtalerettslige prinsipp om at avtaler skal holdes selvsagt også gjelder i arbeidsforhold, kan arbeidsavtalen være til hinder for at arbeidsgiver ensidig kan gjøre endringer med virkning for arbeidsforholdet. Imidlertid er det forutsatt i ethvert arbeidsforhold at arbeidsgiver har styringsrett, og innenfor visse rammer ensidig kan gjøre endringer i arbeidsforholdet. Dette er en konsekvens av at arbeidsavtalen normalt er tidsubestemt og langvarig, og det således ikke er verken mulig eller praktisk å regulere alle omstendigheter ved avtaleforholdet i detalj. Denne mangelen på fullstendighet i avtalen kompenseres gjennom en forutsetning om arbeidsgivers styringsrett. 97 Denne forutsetningen henger sammen med at arbeidstaker ikke er ansatt for å levere en bestemt tjeneste, men stiller sin arbeidskraft til løpende disposisjon for arbeidsgiveren, og således gir arbeidsgiveren styringsrett. 98 I tillegg til at styringsretten følger av den individuelle arbeidsavtale som kontraktsforutsetning, følger den også av tariffavtalen. Høyesterett uttrykte dette i den såkalte Hammerverk-saken: Det er imidlertid gjennom en lengre rettspraksis i Arbeidsretten lagt til grunn at det er en forutsetning for en tariffavtale at styringsretten tilligger arbeidsgiveren, og at retten ikke bare følger av den personlige arbeidsavtale, men har en tariffmessig forankring Styringsrettens innhold Styringsretten omfatter ethvert virksomhetsrelatert forhold, hva enten det gjelder virksomhetens organisering, drift eller arbeidsledelse. 100 Kristen Andersens angivelse av styringsretten er det alminnelige utgangspunktet i norsk rett. Han angir styringsretten som arbeidsgivers rett til å organisere, lede og fordele arbeidet, og til å ansette og si opp arbeidstakere. 101 Denne formuleringen er fulgt opp av Høyesterett i Kårstø- og Nøkksakene 102. Det har senere vært påpekt at formuleringen ikke er vellykket, da den ikke skiller mellom på den ene siden de beslutninger arbeidsgiver treffer om virksomheten, og på den annen side de beslutninger arbeidsgiver treffer om ansettelsesforholdet. 103 Skillet er prinsipielt viktig fordi rekkevidden av arbeidsgivers styringsrett er ulik i de to tilfellene; begrensningene i arbeidsgivers styringsrett er størst hva gjelder utøvelse av arbeidsledelsen og minst hva gjelder utøvelse av virksomhetsledelsen. 104 Evju peker på at den delen av styringsretten som utgjør virksomhetsledelsen [han kaller det foretaksledelse] er en autonom kompetanse for arbeidsgiveren til å treffe beslutninger med virkning for seg selv, over utenforstående kontrahenter (om kjøp, salg, omorganisering eller nedleggelse av virksomheten m.v.). 105 Dette står arbeidsgiver fritt til å gjøre uten særskilt rettsgrunnlag, og arbeidsgiver kan følgelig i utgangspunktet treffe beslutninger som faller innenfor denne virksomhetsledelsen, forutsatt at 97 Se Fougner, Endring i arbeidsforhold. Styringsrett og arbeidsplikt, Oslo 2007 s Se Fougner, Arbeidsgivers styringsrett - skillet mellom virksomhets- og arbeidsledelse, I: Festskrift til Henning Jakhellns 70-årsdag 2009 s. 235 flg. på s Se Rt s Se Fougner, Arbeidsgivers styringsrett - skillet mellom virksomhets- og arbeidsledelse s Se Kristen Andersen, Fra arbeidslivets rett, Oslo 1967 s Se Rt s og 2002 s Fougner, Arbeidsgivers styringsrett - skillet mellom virksomhets- og arbeidsledelse s. 235, Fougner, Arbeidsgivers styringsrett - skillet mellom virksomhets- og arbeidsledelse s Se Stein Evju, Arbeidsrett og styringsrett et perspektiv. I: Arbeidsrett og arbeidsliv, Bd. 1, hefte 1, 2003 s

35 vedkommende holder seg innenfor arbeidsmiljølovens stillingsvernsregler, regler om informasjon og drøftelse med ansatte i endringssituasjoner mv. 106 Arbeidsgiver kan følgelig bestemme omorganisering i kraft av styringsretten, slik det er uttrykt i Arbeidsrettens dom inntatt i ARD Det er i utgangspunktet således ikke noe i veien for at kirken endrer struktur, og de ansatte må finne seg i slike organisatoriske endringer. At virksomhetsledelsen springer ut av en virksomhets privatautonomi gjør følgelig at en virksomhet også kan organisere seg slik den vil, herunder å bestemme hvor i organisasjonen ansettelse skal foregå, samt hvor beslutninger skal tas. Omfattet er også retten til å organisere virksomheten i ett eller flere rettssubjekter, og retten til å inngå avtaler om styring innad i virksomheten også der virksomheten består av flere rettssubjekter. Forutsetningen for dette er selvsagt at arbeidsgiver holder seg innenfor de plikter han er pålagt i gjeldende lovgivning, for eksempel reglene om virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljøloven kapittel 16 og reglene om hvem som er arbeidsgiver etter arbeidsmiljøloven 18 (2) En rettslig uriktig slutning Det forhold som ofte benyttes som begrunnelse for at alle arbeidsgiverfunksjoner for samtlige av kirkens medarbeidere må legges til samme organ, er at spørsmålet om tilsettingsmyndighet ikke kan løsrives fra spørsmålet om hvem som har ansvaret for virksomheten. 107 Denne uriktige slutningen synes å ha utviklet seg i arbeidet med ny organisasjon for kirken, og synes å ha manifestert seg i utredningen Kjent inventar i nytt hus. Det er ovenfor vist at det ikke kan dras noen slik konklusjon av skillet mellom arbeidsgiveransvar og virksomhetsansvar, og at denne terminologi ikke er spesiell for kirkens virksomhet. Det er etter s oppfatning riktig, slik sakspapiret til Kirkerådet stilte spørsmål ved i dokumentet KR 64/11, at arbeidsgruppen forstår forholdet mellom arbeidsrett og organisering noe for rigid. 108 Det er ikke grunnlag for å hevde at alle sider ved arbeidsgiveransvaret og det såkalte virksomhetsansvaret må legges til samme organ, og dersom denne oppfatningen brer seg i kirken, bør dette korrigeres, da denne oppfatningen vil kunne hindre utviklingen av en ny og sunn organisasjon. Nedenfor vil det vises flere eksempler på ulike typer av organisasjoner der funksjonene er adskilt. 3.4 Utøvelse av arbeidsgiveransvar i virksomhet med ulike arbeidssteder organisert i ulike nivåer Nærmere om arbeidsgiveransvaret Arbeidsgiveransvaret tilligger normalt den virksomhet der arbeidstakeren er ansatt, jf. arbeidsmiljøloven 18 (2), og det er styret som selskapets øverste organ som er ansvarlig for utøvelsen. I alle virksomheter av en viss størrelse er det imidlertid behov for at arbeidsgiverfunksjoner utøves lenger ned i virksomheten eller på et annet nivå i virksomheten. Slike løsninger kan følge av ulike rettsgrunnlag. For det første kan oppdeling av arbeidsgiverfunksjoner følge direkte av den enkelte bestemmelse i lov som regulerer de ulike funksjonene. Adgangen til dette kan følge allerede av en konkret fortolkning av hvem som anses som arbeidsgiver for ulike arbeidsgiverfunksjoner basert på blant annet ordlyden i de ulike bestemmelsene i arbeidsmiljøloven. Et eksempel på dette er dommen inntatt i arbeidstidsbestemmelsene i Rt s. 1357, der Høyesterett vurderte hvor arbeidsgiveransvaret lå, og kom til at Oslo kommune som sådan ble ansett å være arbeidsgiver og ansvarlig for overholdelse 106 Se Fougner, Arbeidsgivers styringsrett - skillet mellom virksomhets- og arbeidsledelse s Se utredningen Kjent inventar i nytt hus Hefte 2, s Se dokumentet KR 64/11 Den norske kirkes ordning etter 2013 (2. gangs behandling) av desember 2011 s

36 av arbeidstidsreglene, i stedet for det enkelte sykehjem. Arbeidstaker kunne således ikke arbeide mer enn 100 % stilling til sammen ved to sykehjem uten overtidsbetaling. I staten derimot, er det motsatt, da praksis er slik at den enkelte etat eller institusjon anses som arbeidsgiver i forhold til arbeidstidsbestemmelsene. 109 Det er således mulig å arbeide mer enn 100 % stilling fordelt på ulike departementer uten at overtidsreglene slår inn. Et annet eksempel på at domstolen tolker den enkelte bestemmelse i arbeidsmiljøloven ved vurdering av hvem som er ansvarlig for ulike arbeidsgiverfunksjoner, er Wärtsilä-dommen inntatt i Rt s. 1126, der både mor- og datterselskapet ble ansett å ha et felles arbeidsgiveransvar fordi de hadde delt funksjonene mellom seg. Det kan således allerede av en tolkning av lovgivningen følge at en arbeidsgiverfunksjon påligger ulike organer, avhengig av hva slags funksjon og organisasjon det er snakk om. Deling av arbeidsgiverfunksjoner kan også være bestemt uttrykkelig i lov, for eksempel slik det er gjort for kirkens vedkommende i medhold av kirkeloven. Som det er beskrevet ovenfor i punkt 2.3, følger det direkte av kirkeloven 14 at kirkelig fellesråd har arbeidsgiveransvaret for tilsatte som lønnes over fellesrådets budsjett. Av tjenesteordningene for menighetsprester, proster og biskoper, gitt i medhold av Grunnloven og kirkeloven, fremgår den nærmere fordelingen av arbeidsgiveransvaret for prestetjenesten. Dette er et eksempel på at det er mulig for lovgiver å bestemme at arbeidsgiveransvaret legges til andre organer eller på andre nivåer enn det som naturlig ville følge av alminnelige regler, dersom det er ønskelig. Lovgiver vil ha samme adgang til å fastslå noe liknende i ny kirkelov, og det er derfor vanskelig å forstå hvorfor mange aktører i debatten om plassering av arbeidsgiveransvar i kirken hevder at det ikke er mulig, rettslig sett, å dele opp arbeidsgiverfunksjoner på flere organer. Dagens nåværende ordning er nettopp et eksempel på at lovgiver kan gjøre dette. For det tredje er det mulig å fordele arbeidsgiverfunksjonene lenger ned i organisasjonen der arbeidet faktisk utføres ved hjelp av delegasjon. Et eksempel på dette finnes i dagens organisering av kirken, der arbeidsavtalen for mange av de ansatte er inngått med kirkelig fellesråd. Utførelsen av arbeidet vil likevel for de fleste foregå i ett enkelt sokn, som er et eget rettssubjekt. Likeledes er et annet eksempel virksomheter som utgjør ett rettssubjekt, men som likevel er så store at den daglige ledelse nødvendigvis må delegeres til et lavere nivå i organisasjonen, for eksempel til en avdelingsleder. Et tredje eksempel er der en virksomhet er organisert med flere selvstendige rettssubjekter som til sammen utgjør et konsern. Også i statlig sektor er det eksempler på at ulike funksjoner utøves på forskjellige nivåer, blant annet i organiseringen av domstolene og av den sentrale statsforvaltningen. At arbeidsledelsen i praksis foregår på et lavere nivå i organisasjonen enn det organ som har arbeidsgiveransvaret innebærer ikke at arbeidsgiveransvaret for arbeidstakeren flyttes, men utvider arbeidsgiveransvaret til også å gjelde nivåer lenger ned i organisasjonen. Det er således flere som er ansvarlig for at pliktene overfor arbeidstakeren etter arbeidsavtalen og arbeidsmiljøloven overholdes. 110 I virksomheter som utgjør ett rettssubjekt, utgjør dette ingen forskjell for arbeidstakeren, da det normalt er virksomhetens øverste ledelse som er ansvarlig i begge tilfelle. Der arbeidsledelsen utføres av et annet rettssubjekt enn det som er part i arbeidsavtalen, kan det bli spørsmål om to rettssubjekt kan pålegges arbeidsgiveransvar ved såkalt dobbelt arbeidsgiveransvar. Dette kan være et argument for at kirken bør utgjøre et enhetlig rettssubjekt, og at soknene ikke bør være selvstendige rettssubjekter. Soknene kan, ved å være selvstendige rettssubjekter, risikere å bli ilagt arbeidsgiveransvar på enkelte områder selv om ansvaret formelt er lagt til bispedømmenivå. Likevel vil det være slik at lovgivers vilje ved utarbeidelse av særordning for kirken normalt vil bli tillagt stor vekt av domstolene ved vurdering av plassering av arbeidsgiveransvaret. 109 Se uttalelse fra Lovavdelingen i Justisdepartementet av 16. november 1977, gjengitt i Rt s på s Se som eksempel uttalelsen vedr. HMS-arbeid i Ot.prp. nr. 49 ( ) s

37 At arbeidsledelsen utføres på et lavere nivå i organisasjonen enn der arbeidstakeren er ansatt, er således ikke noen særkirkelig problemstilling, og må løses ved alminnelige regler. Nedenfor vil det gis en kort beskrivelse av noen typetilfeller der den daglige ledelse av de ansatte utøves av noen andre enn de som formelt har arbeidsgiveransvaret Selskaper med flere avdelinger Store selskaper utgjør ofte ett rettsubjekt til tross for at de har flere avdelinger. Spørsmålet blir da om arbeidsgiveransvaret tilligger den overordnede ledelse eller avdelingsledelsen i den avdeling vedkommende har tjenestested. Utgangspunktet er at det rettssubjekt der arbeidstakeren er ansatt er arbeidsgiver, og kan utøve arbeidsgiverfunksjoner som for eksempel ansettelse og oppsigelse. 111 Imidlertid kan de ulike arbeidsgiverfunksjonene delegeres nedover i organisasjonen, og i praksis foregår mange ansettelser/oppsigelser, samt den daglige ledelse på avdelingsnivå. Høyesterett har også akseptert at virksomhetsbegrepet som benyttes i arbeidsmiljøloven i noen tilfelle isoleres til avdelingsnivå. Det er blant annet akseptert snevrere utvelgelseskretser ved nedbemanning, der det etter 157 kan foreligge saklig grunn for oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold dersom avdelingen sees isolert sett, mens det ikke ville foreligge tilsvarende saklig grunn dersom avdelingen måtte sees i sammenheng med all annen virksomhet i rettssubjektet. I Sparebanken Nord-dommen 112 ble en filial nedlagt og de ansatte i filialen sagt opp på grunn av virksomhetens forhold, uten at det ble tatt hensyn til om ansatte i andre filialer hadde kortere ansiennitet. Høyesterett uttalte følgende: Med det meget betydelige geografiske område banken dekket, og på bakgrunn av at banken, slik den da forelå, hadde sitt utgangspunkt i nylig gjennomførte fusjoner av en rekke lokalbanker, var det ikke urimelig å vurdere hver avdeling for seg. Jeg nevner i denne sammenheng at ansettelsesmyndigheten var tillagt avdelingbankene. I og med at ansettelsesforholdene for arbeidstakere ved filialene var knyttet til disse, var det også et naturlig utgangspunkt at det var de filialansatte som måtte fratre når filialen ble nedlagt. Den ordning som ble fulgt, kan i utgangspunktet ikke sies å være i strid med arbeidsmiljøloven Dommen beror på en konkret vurdering, men illustrerer at arbeidsgiveransvaret hva gjaldt stillingsvern ble ansett å være isolert til en avdeling til tross for at den ikke utgjorde et eget rettssubjekt Konsern Mange store selskaper er også organisert som konsern, ved at de ulike avdelinger drives i egne rettssubjekter som eies av et morselskap. Også her er utgangspunktet at arbeidstakers arbeidsforhold først og fremst er knyttet til det enkelte rettssubjekt som har inngått arbeidsavtalen med arbeidstakeren, og at denne blir arbeidsgiver. Det kan imidlertid også tenkes at flere selskaper anses å ha delt arbeidsgiveransvar. I forarbeidene til den nye arbeidsmiljøloven skriver departementet: Slike særlige grunnlag [for delt arbeidsgiveransvar] har i hovedsak vært at det er avtalt flere arbeidsgivere, at flere selskaper reelt har opptrådt som arbeidsgiver og utøvd arbeidsgiverfunksjoner, eller at arbeidsforholdet har kontraktsmessige uklarheter Se Jakhelln, Oversikt over arbeidsretten, s. 37 og Fougner m.fl. Omstilling og nedbemanning, s Rt s På s Se Ot.prp. nr. 49 ( ) s

38 Et eksempel på dette er Wärtsila-dommen, 115 der både morselskapet og et datterselskap ble ansett som arbeidsgivere for en ledende ansatt. Momenter i vurderingen vil særlig være om det i arbeidsavtalen er holdepunkter for at arbeidsgiverfunksjonene er delt mellom flere selskaper, og om andre enn arbeidsgiverselskapet har utøvd arbeidsgiverfunksjoner overfor den ansatte. 116 Dette illustrerer for det første at ikke samtlige arbeidsgiverfunksjoner må ligge samme sted i organisasjonen, og for det andre at arbeidsgiveransvaret ikke strengt må knyttes til det rettssubjekt som utøver virksomhetsledelsen, men at det foretas en helhetsvurdering basert på de reelle forhold. Dersom den ansatte skal utøve funksjoner for flere konsernselskaper, er en mulighet å ansette arbeidstakeren i morselskapet og leie vedkommende ut til et eller flere av datterselskapene. 117 Arbeidstakeren kan også ansettes i et av datterselskapene og leies ut til et eller flere andre datterselskaper på samme nivå. Datterselskapene kan også kjøpe tjenester av det selskapet der arbeidstakeren er ansatt Utøvelse av Grunnlovsansvar for staten: organisering av domstolene På samme måte som i privat sektor finnes det også eksempler på at ulike arbeidsgiverfunksjonene er lagt til ulike nivåer i ulike statlige organisasjoner. Dette er for eksempel tilfelle i norske domstoler, hvis organisasjon har klare paralleller til kirken, og der mange av de samme hensynene gjør seg gjeldende. Dommere er embetsmenn, jf. domstolloven 55, og ansettes i staten av Kongen i Statsråd jf. Grunnloven 21. Tidligere ble utnevningen av dommere forberedt i Justisdepartementet. I 2002 ble domstolene omorganisert, og i den forbindelse ble også reglene for utnevning av dommere endret. Den administrative styringen av domstolene ble flyttet ut av Justisdepartementet, som hadde hatt dette ansvaret siden I stedet ble det opprettet tre organer som til sammen fikk ansvaret for administrasjonen av domstolene: Domstoladministrasjonen, Tilsynsrådet for dommere og Innstillingsrådet for dommere. De ulike arbeidsgiverfunksjoner overfor domstolens ansatte er blant annet fordelt på disse organer. Domstoladministrasjonen ( DA ) ble opprettet som en administrativ overbygning for landets domstoler. DA skal medvirke til at domstolene løser oppgavene sine best mulig, og skal legge til rette for en forsvarlig og effektiv gjennomføring av rettssaker. DA har ansvaret for administrasjonen av alle landets domstoler, og har fire hovedoppgaver: styring, utvikling, rettspolitikk og tjenestelevering. 118 Videre har DA også en overordnet arbeidsgiverfunksjon for ansatte i de alminnelige domstolene og jordskiftedomstolene. 119 Til tross for at dommere er embetsmenn og dermed ansatt i Staten som sådan, utføres mange av arbeidsgiverfunksjonene således på lavere nivå. Utnevnelsen av dommere skjer av Kongen i Statsråd, jf. domstolloven 55 første ledd jf. Grunnloven 21. Likevel ble det ved omorganiseringen opprettet et innstillingsråd som i praksis er det viktigste organ ved utnevnelse av dommere. Innstillingsrådet avgir innstilling i forbindelse med dommerutnevnelser, og foretar enkelte dommerkonstitusjoner, jf. domstolloven 55a. Innstillingsrådet avgir innstilling til Kongen før utnevnelse av en dommer. Innstillingsrådet har ansvar for innhenting av relevante opplysninger, og innhenter også uttalelser fra domstolleder i den domstol det skal tilsettes, jf. 55b. Ansettelsesmyndighet er følgelig delt mellom Innstillingsrådet og Kongen i Statsråd. 115 Rt s Se Fougner m.fl. Omstilling og nedbemanning, s Se Fougner m.fl. Omstilling og nedbemanning, s Se DAs rapportserie Nr 1/2011 s sitert 5. mars

39 Tilsynsutvalget har som det eneste organ formell disiplinærmyndighet overfor dommerne, og kan treffe disiplinærtiltak dersom dommerne har opptrådt i strid med god dommerskikk, jf. domstolloven 235 første ledd og 236 første ledd. 120 Også dette organet er således tillagt en del av arbeidsgiveransvaret. Til tross for at DA har det overordnede ansvar for administrasjon av domstolene, utføres mange av de daglige arbeidsgiverfunksjonene på lavere nivå i hver enkelt domstol. Alle domstoler skal ha en domstolleder, 121 og denne er i domstolloven 21 første ledd gitt kompetanse til å treffe avgjørelser som ikke gjelder en enkelt rettssak. I DAs egen rapportserie angis det at denne kompetansen omfatter både administrative og juridiske beslutninger, og at oppgavene i all hovedsak tilsvarer andre virksomheters ordinære lederoppgaver 122. I et notat fra Innstillingsrådet for dommere fremgår det at domstollederen ved hver enkelt domstol har et samlet topplederansvar som omfatter områder som motivasjons- og kulturbygging, teamledelse, aktivitetsstyring/arbeidsfordeling, økonomistyring, organisasjonsutvikling, personaladministrasjon og personal-/miljøutvikling, fagutvikling, rutineutvikling samt ivaretakelse av den utadrettede virksomhet. 123 Domstollederen har videre ansvaret for å fordele arbeidet og funksjonene i domstolen. Videre må domstollederen ha regelmessige møter med ansatte, ulike grupper av ansatte, ledergrupper, arbeidsmiljøutvalg, tillitsvalgte og verneombud. Domstollederen har også ansvar for ferieavvikling. Videre må domstollederen iverksette tiltak dersom en av dommerne i vedkommendes domstol ikke har tilstrekkelig fremdrift i konkrete saker, da domstolleder har et overordnet ansvar for fremdriften av domstolens saker. Dersom det oppstår interne konflikter i domstolen, må domstollederen håndtere denne, eventuelt med hjelp fra DA. 124 Domstolleder har også delvis ansvar for opplæring av de ansatte. 125 I tillegg til de ovenfor nevnte arbeidsgiverfunksjoner har domstolleder også som ledd i virksomhetsledelsen ansvar for å utarbeide et årlig budsjettforslag, og fordele og disponere tildelte midler i domstolens budsjett, samt utarbeide regnskap. 126 Enkelte av domstolens medarbeidere er også ansatt lokalt i den enkelte domstol. Dette gjelder blant annet kontorpersonell og dommerfullmektiger på midlertidige ansettelsesavtaler, og er et godt eksempel på at arbeidsgiverfunksjoner er delt på ulike organer og nivåer etter hensiktsmessighet. For kontorpersonell er et innstillingsorgan i tillegg til domstollederen ansvarlig for ansettelser, men ellers er all arbeidsgiverkompetanse lagt til den enkelte domstol. Domstollederen er suveren i vurderingen av ansettelse av dommerfullmektiger. Det er således, for begge ansattgrupper, domstolen som har ansvaret for ansettelse gjennom ansettelsesavtale. For så vidt gjelder for dommerfullmektiger, må eventuell oppsigelse ha godkjennelse fra DA. Dette skyldes at dommerfullmektiger har sterkere stillingsvern så lenge ansettelsen varer, jf. domstolloven 55h. For kontorpersonale og dommerfullmektiger utbetaler DA lønn, men har for så vidt ingen annen arbeidsgiverfunksjon. Også kontorpersonell og dommerfullmektiger som er lokalt ansatt, er underlagt domstollederens ledelse. Til tross for at denne gruppen ansatte og dommerne ikke har samme arbeidsgiverlinje, og er ansatt på forskjellig steder på samme måte som i kirken, er de likevel underlagt samme instruksjonsmyndighet. 120 Se også DAs rapportserie Nr 1/2011 s Se domstolloven 19 første ledd, 10 første ledd og 3 annet ledd for hhv. tingretter, lagmannsretter og Høyesterett. 122 Se DAs rapportserie Nr 1/2011 s Se Innstillingsrådets praksis-/policynotat s. 18. Sitert 5. mars Se også behandling av dette i DAs rapportserie Nr 1/2011 s Se DAs rapportserie Nr 1/2011 s Se DAs rapportserie Nr 1/2011 s Se Innstillingsrådets praksis-/policynotat s. 19. Sitert 5. mars

40 Overført på kirken ville en liknende struktur som i domstolene medført at arbeidsgiveransvaret som sådan lå hos kirken, mens ansettelse av prester for eksempel ble ivaretatt i bispedømmet. Øvrig personale ville vært ansatt lokalt i soknet, med eller uten et innstillingsråd avhengig av ansattkategori. Sokneprestene ville vært leder av soknet, og ville, i samråd med menighetsrådet som soknets demokratiske valgte organ, hatt det overordnede ansvar for å lede og fordele arbeidet i soknet for samtlige ansattgrupper, budsjetter og regnskap i tråd med tildelingen fra stat og kommune. Disiplinærsaker mot prestene ville vært ivaretatt av et eget tilsynsråd, men personalsaker der prester var involvert ville også bli søkt løst i soknet før Tilsynsrådet ble trukket inn. Det er vanskelig å gi noen parallell til hvor prestene skulle tjenestegjort og hvilken beskyttelse de etter denne modellen ville hatt ved nedbemanning, da dommere i kraft av å være embetsmenn har et spesielt stillingsvern og verken kan flyttes eller avsettes utenom i helt spesielle tilfelle, jf. domstolloven 55 jf. Grunnloven Organisering av den sentrale statsforvaltning Også organisering av den sentrale statsforvaltning er et eksempel på at ulike arbeidsgiverfunksjoner utøves på ulike nivåer i organisasjonen. Ansatte i staten er statstjenestemenn jf. tjenestemannsloven 1 nr. 1, og i utgangspunktet utgjør staten en virksomhet. Imidlertid er arbeidsgiverbegrepet også her relativt, og må tolkes i de enkelte bestemmelsene om arbeidsgiveransvar. 127 I Hovedavtalen i staten 40 nr. 2 er virksomhetsbegrepet definert slik: Med virksomhet menes hver statsetat/institusjon. Dette skulle for eksempel tilsi at en tjenestemanns arbeidsplikt var begrenset til den etat vedkommende arbeider i, men av tjenestemannsloven 12 følger det at tjenestemenn innenfor visse rammer kan omplasseres i staten, og bestemmelsen har trolig vært innført for å fastslå at statstjenestemenn ikke har rettskrav på å tjenestegjøre på et bestemt tjenestested i staten. 128 Tilsvarende har oppsagte statstjenestemenn fortrinnsrett til stillinger i all statlig virksomhet jf. tjenestemannsloven 13. nr. 2. Til tross for at arbeidsgiver er virksomheten som sådan, 129 er arbeidsgiverfunksjonene på samme måte som i store virksomheter nødvendigvis delegert nedover i virksomheten. Et eksempel på dette er departementene. Departementene ledes av en statsråd, som sammen med statssekretærer og politiske rådgivere utgjør den politiske ledelsen. Videre har departementene også en administrativ ledelse, embetsverket. Dette ledes av en departementsråd, som igjen er leder for ulike avdelinger med hver sin ekspedisjonssjef. De ansatte fordeles på avdelingene, og den daglige ledelse foregår her til tross for at ansettelsesforholdet formelt er inngått på et høyere nivå i departementet. Videre har mange departementer også andre enheter under seg. For eksempel er Sosialog helsedirektoratet underlagt Helse- og omsorgsdepartementet. Direktoratet skal bidra til å gjennomføre nasjonal helse- og sosialpolitikk samt gi råd til sentrale myndigheter, kommuner, helseforetak og frivillige organisasjoner, og har fått delegert myndighet på noen områder av sosial- og helselovgivningen. 130 Direktoratet ledes av en Helsedirektør, og er videre oppdelt i divisjoner som igjen har ulike avdelinger under seg. 131 Departementet og dets underliggende etater er følgelig også oppdelt i mange nivåer, på samme måte som private virksomheter. 127 Se Bjørnaraa m.fl. Norsk tjenestemannsrett, Oslo 2000, på s Se Bjørnaraa m.fl. på s Se Bjørnaraa m.fl. på s Se sitert 6. mars Se 40

41 3.4.6 Kommunal sektor Også kommunal sektor er oppdelt i ulike nivåer, og henter på samme måte som kirken sin myndighet nedenfra, dvs. fra velgerne. Som overordnet prinsipp, styres kommunen av velgerne, som avgir myndighet til politikerne til å beslutte over enkeltpersoner i saker kommunen har ansvar for, særlig med hensyn til fordeling av ressurser, samt andre beslutninger på andre områder der myndigheten er overlatt fra stat til kommune. Velgerne er også sluttmottakere av de tjenester som kommunen tilbyr, og er gjenstand for vedtak som er fastsatt innenfor de retningslinjer som velgerne selv har ønsket å innføre gjennom valg av kommunepolitikerne: Kommunen styres av en politisk ledelse, som gjennom kommunestyret, formannskapet og ulike sektorutvalg tegner den politiske styringen av kommunen. Politikken setter rammen for kommunens virksomhet, og Rådmannen er øverste administrative leder av kommuneorganisasjonen. Kommunens ledelse kan for eksempel bestå av tre ledernivåer: rådmann, kommunalsjefer og tjenesteledere. I Oslo kommune er virksomheten så stor at de ulike områdene er oppdelt i etater, med hver sin etatsdirektør. Videre har mange kommuner eierinteresser i både kommunale foretak, såkalt interkommunale selskaper, og alminnelige aksjeselskaper, som utgjør egne rettssubjekt. Kommunene utgjør ett rettssubjekt, og medarbeiderne er ansatt i kommunen som sådan. Likevel utøves mange av arbeidsgiverfunksjonene på lavere nivå på samme måte som i staten og andre store organisasjoner, for eksempel arbeidsledelse og oppfølging av ansatte. 41

42 3.4.7 Frivillige organisasjoner Også frivillige organisasjoner forvalter myndighet på vegne av lokale foreninger, og har således i noen grad samme struktur som i kirken: De lokale foreningene er som regel egne rettssubjekter, men har som ledd i en større organisasjon avgitt myndighet i strategiske spørsmål til landsforeningen, som utarbeider enhetlig strategi for samtlige lokallag. Lokalforeningene er følgelig i store spørsmål bundet opp av foreningens beslutninger på sentralt nivå. På slikt nivå er det gjerne et landsmøte, som består av delegater fra de lokale foreningene, et landsstyre som velges av landsmøtet, og et sekretariat som bistår de lokale foreningene utenom landsmøtene. I mindre saker har hver lokalforening gjerne større beslutningsmyndighet. Hvor de ulike arbeidsgiverfunksjonene er plassert avhenger av den enkelte forening. Noen medarbeidere vil være ansatt lokalt, og hovedsakelig ha sitt arbeidssted i en av lokalforeningene. Disse er likevel bundet av de retningslinjer som gis fra sentralt nivå, og deler av arbeidsledelsen vil således utføres i et annet organ enn den som formelt er arbeidsgiver. I andre foreninger vil samtlige være ansatt på fylkesnivå eller sentralt nivå, men vil kan hende ha arbeidsoppgaver som hovedsakelig knytter seg til lokalforeningene. Disse vil følgelig måtte samordne seg med de lokalt ansvarlige, selv om de formelt er ansatt i mororganisasjonen. 42

43 3.4.8 Fagforeningsmodellen Også fagforeningene er et eksempel på at ulike deler av en virksomhets myndighet på avgrensede områder til andre organer. Fagforeninger kan for eksempel være organisert slik (modellen er tatt fra Landsorganisasjonen i Norge (LO), Norges største arbeidstakerorganisasjon): De ulike fagforbund avgir forhandlingsmyndighet og myndighet på andre avgrensede områder til en hovedsammenslutning, her LO. Hensikten med dette er å samordne arbeidstakeres rettigheter og å utnytte den posisjon som oppnås ved at mange forbund står samlet, her uttrykt med LOs egne ord: Å arbeide for at de tilsluttede forbund blir ledet etter felles retningslinjer, for på den måten, ved gjensidig solidarisk samvirke mellom forbundene og mellom medlemmene på den enkelte arbeidsplass, å skape enhet og kraft i arbeidet for å fremme og samordne lønnstakernes faglige, økonomiske, helsemessige, sosiale, forsikringsmessige og kulturelle interesser. Fagforbundene avgir ikke her arbeidsgivermyndighet, men eksempelet er likevel egnet til å illustrere en mulig organisering av kirken fordi forbundene, i likhet med det enkelte sokn, er selvstendige virksomheter med egne mandater, men som avgir begrenset myndighet til andre organer. Så lenge forbundet selv og hovedsammenslutningen har vedtekter som nedfeller klare retningslinjer for utøvelse av myndighet på ulike områder, er dette uproblematisk, og medfører ikke at forbundet mister sin selvstendige stilling på øvrige områder. Derimot gir det stordriftsfordeler og tyngde som det enkelte forbund ikke ville kunne oppnå alene, herunder stor innflytelse i forhandlinger og en 43

44 profesjonalisert organisasjon som støtter opp om forbundenes virksomhet, og som letter den daglige driften særlig for små forbund som ellers ikke ville kunne tilby medlemmene de samme tjenestene. På samme måte vil det enkelte sokn, som del av kirken, avgi myndighet på ulike områder, herunder arbeidsgiveransvar, fastsettelse av liturgi og koordinering av administrative oppgaver som støtter opp om soknets virksomhet slik at soknet selv kan konsentrere seg om den kjernevirksomheten som skal tilbys kirkegjengerne. 3.5 Oppsummering Det har vært stilt spørsmål om kirken har adgang til å skille arbeidsgiverfunksjoner fra andre funksjoner i soknet, ved at soknet som et selvstendig rettssubjekt utøver ansvar for aktivitetene i soknet, samt utøver ledelse og definerte arbeidsgiverfunksjoner samtidig som arbeidsgiveransvaret for ansatte formelt er lagt til et annet rettssubjekt. Det er ovenfor redegjort for at det allerede etter lovgivningen kan være slik at ulike arbeidsgiverfunksjoner tilligger ulike nivåer i en organisasjon, og at det også i andre tilfelle er mulig å spre arbeidsgiverfunksjoner ved hjelp av delegasjon. Det er videre redegjort for noen eksempler på ulike organisasjoner der arbeidsgiverfunksjonene er spredt på ulike nivå i organisasjonen. Videre er det redegjort for eksempler på organisasjonsformer der virksomheten, i likhet med i kirken, først og fremst foregår i den lokale forening som grunnenhet, og som har overbygninger som støtter opp om disse. Til tross for at organisering av slike foreninger og andre sammenslutninger ikke er identisk med den nåværende organisasjon av kirken, illustrerer det at kirken ikke i seg selv er en så ensartet og særegen organisasjon at særlige hensyn gjør seg gjeldende hva gjelder plassering og utøvelse av arbeidsgiveransvar. Det er følgelig ikke riktig at det for å få etablert et felles ansvar, må myndigheten legges til samme organ, slik arbeidsgruppen har lagt til grunn i Kjent inventar i nytt hus. 132 Gjennomgangen ovenfor har vist at det ikke er noe rettslig til hinder for at ulike arbeidsgiverfunksjoner utøves på ulike nivåer i en organisasjon, og det er følgelig en misforståelse at det rettslig sett er nødvendig at spørsmålet om ansettelsesmyndighet og utøvelse av andre arbeidsgiverfunksjoner legges til samme organ som det organ som har ansvaret for løpende drift av virksomheten. 132 Se Kjent inventar i nytt hus, hefte 1, s

45 4. FORSLAG TIL NY ORGANISERING 4.1 Innledning 4.2 s forslag Nytt forslag til oppbygning av organisasjonen Fordi soknet som grunnenhet er så fundamental i kirken, vil det både i dag og i fremtiden nødvendigvis gjøre seg gjeldende andre hensyn enn i organisasjoner som konsernforhold og store selskaper i privat sektor. I noen grad er kirkens organisasjon sammenlignbar med frivillige organisasjoner, ved at myndighet dels er lagt til det enkelte sokn, og dels er lagt til andre organer fordi soknet har avgitt noe av myndigheten oppover i organisasjonen, blant annet til kirkelig fellesråd i forbindelse med utøvelse av arbeidsgiveransvar. Soknet driver selv gudstjenestelivet, og har ansvar for menighetens virksomhet. I blant annet lærespørsmål avgis myndighet imidlertid motsatt vei, ved at myndighet til å avgjøre slike spørsmål er tillagt det øverste nivå i valgte organer, hvis avgjørelser må følges opp i soknet. I motsetning til i en selskapsstruktur der all myndighet utgår fra det øverste organ og delegeres nedover, kan kirkens myndighet følgelig illustreres slik: I tråd med hovedprinsippene i eksisterende kirkeordning innebærer forslaget til ny struktur å ivareta delingen mellom soknets myndighet og den myndighet som er tillagt valgte organer. Forslaget innebærer på samme måte som i dag en struktur med tre nivåer på lokalt/regionalt nivå, og ett nasjonalt nivå: 45

46 Soknet ville med denne modellen fremdeles kunne være grunnenheten i kirken, men mange fellesfunksjoner ville koordineres på høyere nivå. Alle øvrige organer og funksjoner ville støtte opp om soknets virksomhet og legge til rette for at denne kunne utøves på best mulig måte. Soknet ville, på samme måte som i dag, beslutte som en del av kirken, at lærespørsmål fastsettes på nasjonalt nivå, slik at kirkens lære blir enhetlig og uavhengig av lokale forhold. Slike spørsmål, som også omfatter enhetlig liturgi, salmebøker mv., ville måtte fastsettes av valgte organer, og soknet ville følgelig indirekte utøvd også denne myndigheten. I tillegg ville noe administrativ myndighet måtte avgis til kirken nasjonalt fordi det er mest hensiktsmessig at deler av soknenes aktivitet koordineres, i stedet for å måtte utøves på lokalt nivå i alle sokn. Dette gjelder for eksempel ansvar for samtlige av kirkens ansatte, tilsyn med utøvelse av prestetjeneste, felles innkjøpsordninger mv. Noe av denne myndigheten ville deretter delegeres nedover i organisasjonen for oppfølgning på regionalt nivå av praktiske årsaker, for eksempel ansettelse og utøvelse av andre arbeidsgiverfunksjoner, tilsyn med prestetjenesten mv. På denne måten ville alle nivåer fungere som støttefunksjoner for den aktivitet som utøves i soknet. Dette kan illustreres på følgende måte: 46

47 Det foreslås også å opprette en sentral arbeidsgiverenhet/hr-enhet for samtlige av kirkens ansatte som kan tilrettelegge for enhetlig behandling av det administrative ved arbeidsgiveransvaret, samt rådgi de av kirkens organer som har ansvar for ulike arbeidsgiverfunksjoner. Enhetens oppgaver kan blant annet omfatte utarbeidelse av enhetlige arbeidsavtaler, utarbeidelse og eventuelt håndtering av stillingsutlysninger, utarbeidelse av HMS-rutiner og rådgivning på dette området, utarbeidelse av varslingsrutiner, rådgivning i forbindelse med kirkens kollektivavtaler, permisjonsrettigheter og andre sentrale HR-funksjoner. På samme måte foreslås det å opprette en felles innkjøpsenhet på nasjonalt nivå i Kirkeadministrasjonen, slik at kirken får utnyttet sine stordriftsfordeler. I tillegg til innkjøpsenhet og en slik HR-funksjon kunne også andre av kirkens sentrale funksjoner på nasjonalt nivå legges til samme organ (ovenfor kalt Kirkeadministrasjonen), herunder enhetene for vedlikehold, kommunikasjon, menighetsutvikling, kirkens internasjonale relasjoner, kirkeordning mv. Videre måtte lærespørsmål, enhetlig liturgi, salmebok mv. fastsettes på nasjonalt nivå av valgte organer, på samme måte som i dag. Den samlede tenkte organisasjonen kan følgelig illustreres slik: 47

48 Forslaget forutsetter at kirken skilles ut av staten, og gjøres til eget rettssubjekt. Forslaget kan gjennomføres både med soknet som eget rettssubjekt og soknet som del av rettssubjektet Den norske kirke, avhengig av hva aktørene finner mest hensiktsmessig. Forslagene til organisering av arbeidsgiveransvaret er ikke avhengig av organisasjonsmodellen, da myndighet på sentralt nivå i alle tilfelle vil ha sitt utspring i soknet, som beskrevet ovenfor, ved at soknet avgir noe av myndigheten til nasjonalt og regionalt nivå. Forslaget forutsetter at den nærmere fordelingen av myndighet og oppgaver vil kunne fastsettes og klargjøres i ny kirkelov. Dersom hele organisasjonen skal utgjøre ett stort rettssubjekt, kan de ulike nivåer i organisasjonen utgjøre avdelinger / filialer i rettssubjektet: 48

49 Det må klargjøres ved lov eller instruks hvilke oppgaver som skal tilligge hvilket organ, og i hvilken grad det sentrale/nasjonale nivå kan instruere bispedømme, prosti og sokn. Det kan lages klare grenser for slik instruksjonsmyndighet på de områder der det er behov for samordning i henhold til figuren ovenfor. Dersom det ønskes at hvert enkelt sokn utgjør et selvstendig rettssubjekt, kan rettssubjektet Den norske kirke omfatte alle sentrale og regionale nivåer, mens hvert enkelt sokn knyttes til dette rettssubjektet på samme måte som foreninger eller i konsernforhold: Det forutsettes i en slik struktur at det i lov eller instruks vedtas klare retningslinjer for myndighet på ulike områder, på lik linje med alternativ 1. For begge tilfeller, uavhengig av om soknet gjøres til eget rettssubjekt, vil menighetsrådet være det styrende organ for soknet. Fordi det er behov for en som ivaretar den daglige ledelse av soknets virksomhet, foreslås det at soknepresten gis en rolle som daglig leder av soknet. Vedkommende ville i så fall utøve myndighet på vegne av menighetsrådet, og ville være ansvarlig for iverksettelse og gjennomføring av tiltak som besluttes av menighetsrådet. Menighetsrådet kunne stå fritt til å delegere deler av sine oppgaver til soknepresten, som ville delta i menighetsrådsmøter på samme måte som i dag. Ved at soknepresten, som beskrevet nedenfor, ville gis ledelsesansvar over samtlige ansatte i soknet, ville vedkommende kunne disponere soknets ressurser til å gjennomføre de pålagte oppgavene besluttet av menighetsrådet. Følgelig ville oppgaven som daglig leder ikke måtte ta en stor del av sokneprestens virke, og ville kunne kombineres med prestegjerningen. 49